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Entscheid

VB.2006.00448

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00448

20. Juni 2007Deutsch28 min

(URT.2007.10056)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte

der Orange Communications SA mit Beschluss vom 7. Juni 2005 die Erstellung

einer Mobilfunk-Basisstation auf dem Gebäude Wiesenstrasse 1 in Zürich 8

(Grundstück Kat.-Nr. RI4110).

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten A, B, C und die D AG an

die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I und beantragten in erster Linie, der angefochtene

Beschluss sei aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern. Die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on

wies den Rekurs mit Ent­scheid vom 8. September 2006 ab und auferlegte den

Rekurrierenden die Verfahrenskosten sowie eine Par­tei­ent­schä­di­gung an die

Orange Communications SA.

III.

Mit Eingabe vom 13. Oktober 2006 erhoben A, B,

C und die D AG beim Ver­wal­tungs­ge­richt Be­schwer­de gegen den Ent­scheid

der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I und beantragten, der angefochtene Ent­scheid

sei aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen

zu Lasten der privaten Be­schwer­de­geg­nerin. Eventualiter beantragten sie

eine Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vor­in­stanz.

Die Vorinstanz beantragte

am 25. Oktober 2006 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die private

Beschwerdegegnerin stellte mit Beschwerdeantwort vom 16. November 2006 Antrag

auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Be­schwer­de­füh­renden, und die

Bausektion der Stadt Zürich beantragte am 20. November 2006, die Be­schwer­de

sei abzuweisen.

Mit Präsidialverfügung vom 21. November 2006

erhielten die Be­schwer­de­füh­ren­den Gelegenheit, zu den neuen Beilagen der Be­schwer­de­ant­worten

Stellung zu nehmen, wovon sie mit Eingabe vom 12. Februar 2007 Gebrauch

machten. Mit Präsidialverfügung vom 7. März 2007 wurde der privaten Be­schwer­de­geg­nerin

sodann Frist angesetzt, um zu erklären, nach welchen Grundsätzen sie ihr Qualitätssicherungssystem

aufgebaut habe und welche Garantien die von ihr veranlasste externe Auditierung

biete. Am 28. März 2007 erstattete sie ihre Stellungnahme, zu welcher sich die Be­schwer­de­füh­ren­den

wiederum mit Eingabe vom 14. Mai 2007 vernehmen liessen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG)

für die Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommission

zuständig.

Die Beschwerdeführenden

sind Mieterinnen bzw. Mieter von Wohn- und Geschäftsliegenschaften im

Standortgebäude der projektierten Anlage bzw. in deren näherer Umgebung. Sie sind

damit von der angefochtenen Baubewilligung mehr als irgendwelche Dritte oder

die Allgemeinheit in ihren eigenen tatsächlichen oder rechtlichen Interessen

betroffen und zur Beschwerde legitimiert. Auf die form- und fristgerechte

Beschwerde ist einzutreten.

2.

Die private Be­schwer­de­geg­nerin brachte mit ihrer

Stellungnahme vom 28. März 2007 im Wesentlichen nichts Neues vor. Auch die Be­schwer­de­füh­ren­den

hielten in der Eingabe vom 14. Mai 2007 lediglich an bisherigen

Standpunkten fest. Es bestand daher keine Notwendigkeit, die private Be­schwer­de­geg­nerin

nochmals zu einer Äusserung einzuladen. Neue Vorbringen wären in diesem

Verfahrensstadium ohnehin nicht mehr zulässig gewesen (vgl. § 52 Abs. 2 VRG).

3.

Die Beschwerdeführenden

befürchten gesundheitsschädliche Auswirkungen der elektromagnetischen

Strahlung, die von der projektierten Mobilfunkanlage ausgeht.

Nichtionisierende Strahlung, die durch technische Anlagen

erzeugt wird, ist in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen

(Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983

[USG]). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge

– unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit, als es

technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11

Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter

Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden,

werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für

die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen – das heisst

als Massstab für die verschärfte Begrenzung der Emissionen nach Art. 11

Abs. 3 USG – legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte

fest (Art. 13 Abs. 1 USG).

In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung vom

23.

Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)

einerseits Immissionsgrenzwerte vor, die überall eingehalten werden müssen, wo

sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Anderseits legt

sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die im Gegensatz zu den

Immissionsgrenzwerten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (Art. 3

Abs. 3 NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und nur

für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten (Art. 3 Abs. 6

NISV).

Zur Ermittlung der Immissionen einer Mobilfunkanlage

reicht deren Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das

die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie die Berechnung der an

den massgeblichen Immissionsorten erzeugten Strahlung enthält (Art. 11

NISV). Dazu gehören unter anderem Angaben über

die Sendeleistung und den Sendewinkel jeder einzelnen Antenne.

4.

Die private Be­schwer­de­geg­nerin hat in ihrem Stand­ort­da­ten­blatt

die vertikale Senderichtung ihrer Antennen wie folgt angegeben (Stand­ort­da­ten­blatt):

Mechanischer Neigungswinkel: 0° bis

-4° (Antenne A4: 0° bis -6°)

Elektrischer Neigungswinkel: 0°

bis -4° (Antenne A4: 0° bis -6°)

Gesamter Neigungswinkel: 0°

bis -4° (Antenne A4: 0° bis -6°)

Die Be­schwer­de­füh­ren­den hatten im Rekursverfahren

beanstandet, dass diese Angaben nicht zutreffen könnten. Wenn der mechanische

und der elektrische Neigungswinkel je 0° bis -4° (Antenne A4: 0° bis

-6°) betrügen, dann müsse der gesamte einstellbare Neigungswinkel mit 0° bis

-8° (Antenne A4: 0° bis -12°) angenommen werden. Dieser grössere Neigungswinkel

sei den Berechnungen des Stand­ort­da­ten­blatts zugrunde zu legen.

Im Rekursverfahren reichte die private Be­schwer­de­geg­nerin

ein revidiertes Stand­ort­da­ten­blatt vom 17. August 2005 ein, in welchem der

mechanische Neigungswinkel aller Antennen mit 0° angegeben wurde, während die

Angaben zum elektrischen und zum gesamten Neigungswinkel unverändert blieben.

Die Vorinstanz erwog, dass der vertikale Neigungswinkel

einer Mobilfunkantenne sowohl mechanisch (vor Ort) wie auch elektrisch

(ferngesteuert) einstellbar sei. Beim hier verwendeten Antennentyp könnten auf

diese Weise Neigungswinkel von 0° bis -14° realisiert werden. Massgeblich für

die Beurteilung der Immissionen sei jedoch der mit der Baubewilligung gestützt

auf das Standortdatenblatt bewilligte Winkelbereich. Dieser könne aus einer

Kombination von mechanischem und elektrischem Neigungswinkel bestehen, ohne

dass die Anteile der beiden Winkelbereiche im Voraus festgelegt werden müssten.

Es bestünden keine sachlichen Anhaltspunkte für die Befürchtung, dass die

Betreiberin der Anlage den Neigungswinkel über das bewilligte Mass hinaus

verändern werde. Zudem hätten sich die Mobilfunkbetreiber verpflichtet, bis

Ende 2006 ein Qualitätssicherungssystem einzurichten, mit welchem sämtliche

Antenneneinstellungen laufend überwacht würden (Entscheid der Vorinstanz, E.

15.3

).

Vor dem Verwaltungsgericht halten die Beschwerdeführenden

an ihren Einwänden fest. Weil die Neigungswinkel der Antennenstrahlung

jederzeit mittels Fernsteuerung geändert werden könnten, sei ohne zusätzliche

technische Massnahmen nicht sicher gestellt, dass sich die Einstellungen nach

der Inbetriebnahme im bewilligten Rahmen hielten. Ob das im Aufbau begriffene

Qualitätssicherungssystem genüge, um die Einhaltung der bewilligten

Einstellungen im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gewährleisten,

sei fraglich. Es sei zwar vorgesehen, das ordnungsgemässe Funktionieren der Qualitätssicherungssysteme

mittels Auditierung durch akkreditierte Zertifizierungsstellen überprüfen zu lassen,

doch sei offen, welche Konsequenzen die Nichterfüllung der Anforderungen nach

sich zöge. Den Zertifizierungsstellen fehlten die Mittel, um die Einhaltung der

bewilligten Sendeleistungen und Sendewinkel durchzusetzen.

Die private Be­schwer­de­geg­nerin erläuterte in ihrer Be­schwer­de­ant­wort

zu diesem Punkt lediglich den Stand der Implementierung des Qualitätssicherungssystems

und erwähnte, dass dieses anlässlich eines externen Audits für gut befunden

worden sei.

5.

5.1

Die im

Stand­ort­da­ten­blatt einer Mobilfunkanlage enthaltenen Angaben über Sendeleistung

und Sendewinkel der Antennen entsprechen in der Regel nicht festen

Begrenzungen, die durch die Hardware der Anlage vorgegeben wären. Die technischen

Komponenten, welche zum Einsatz gelangen, verfügen zumeist über grössere

Leistungsreserven und einstellbare Winkelbereiche, als sie für die betreffende

Anlage erforderlich sind. Die im konkreten Fall benötigten Einstellungen werden

vom Betreiber des Netzes zum Teil mittels Fernsteuerung vorgenommen (vgl. VGr,

24.

August 2000, VB.1999.00395, E. 12, www.vgrzh.ch).

Bei der Bewilligung einer Mobilfunk-Sendeanlage müssen

jedoch die im Standortdatenblatt deklarierten Strahlungsleistungen (ERP) und

Sendewinkel der Antennen, welche die Grundlage für die Berechnung der

Immissionen in der Umgebung der Anlage darstellen, überprüfbar sein.

Massgeblich ist daher nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts

grundsätzlich die aufgrund der Hardwarekonfiguration mögliche maximale ERP, das

heisst die Sendeleistung bei Maximalleistung der vorgesehenen Senderendstufen

und nicht ein tieferer, durch Fernsteuerung einstellbarer Wert

(BGE 128 II 378 E. 4; BGr, 10. März 2005,1A.160/2004, URP

2005, S. 578 f., E. 3.3). Entsprechendes gilt für die Senderichtung

der Antennen (VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00001, E. 3.1,

www.vgrzh.ch; VGr LU, 18. August 2005, LGVE 2005 II Nr. 7, S. 212 ff.,

E. 9).

Um dieser Schwierigkeit zu begegnen, stellte das Bundesamt

für Umwelt (BAFU) mit einem Rundschreiben vom 16. Januar 2006 ein

Qualitätssicherungssystem vor, welches ermöglichen soll, die Einstellung aller

Parameter, welche die effektiv eingestellte Sendeleistung und Senderichtung

beeinflussen, zu überprüfen (BAFU, Rundschreiben Qualitätssicherung zur

Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose

Teilnehmeranschlüsse). Kernstück des Systems ist eine Datenbank, in welcher

sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche die ERP und die

Senderichtungen betreffen, erfasst und laufend aktualisiert werden. Das System

soll über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, welche einmal pro

Arbeitstag die effektiv eingestellten ERP und Senderichtungen aller Antennen

mit den bewilligten Werten vergleicht. Das Funktionieren des Systems muss von

einer unabhängigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden. Netzbetreiber,

welche dieses Qualitätssicherungssystem implementieren, sollen weiterhin die

Möglichkeit haben, ihre Sendeanlagen entsprechend der bisherigen Praxis mit Sendeleistungen

und Sendewinkeln zu betreiben, die auf fernsteuerbaren Einstellungen beruhen. Das

Rundschreiben sah für die Realisierung des Systems eine Übergangsphase von

einem Jahr vor; Ende 2006 waren der Stand der Implementierung und das

ordnungsgemässe Funktionieren erstmals zu kontrollieren.

5.2

Das

Bundesgericht hat sich in mehreren Entscheiden zu dem im Aufbau begriffenen

Qualitätssicherungssystem geäussert und im Hinblick auf dessen Einführung auf

weitere Kontrollmassnahmen betreffend Sendeleistung und Senderichtung vorderhand

verzichtet. Es verlangte lediglich, dass Baubewilligungen mit einer Auflage

versehen wurden, welche die Einbindung der Anlagen in das

Qualitätssicherungssystem sicherstellte (BGr, 10. Okto­ber 2006,

1A.54/2006, E. 5 mit Hinweisen; 6. September 2006,1A.57/2006,

E. 5.1, 31. Mai 2006,1A.116/2005, E. 5 und 1A.120/2005,

E. 5, www.bger.ch). Aufgrund dieser Rechtsprechung kann davon ausgegangen

werden, dass ein Qualitätssicherungssystem gemäss Rundschreiben des BAFU vom

16.

Januar 2006 als geeignetes Mittel zur Kontrolle der variablen

Parameter einer Mobilfunkanlage zu dienen vermag. Der Umstand, dass dieses

System weitgehend auf einer Selbstkontrolle der Netzbetreiber beruht und die

mit der Auditierung beauftragten Unternehmungen zweifellos keine umfassende

Kontrolle aller Vorgänge vornehmen können, spricht nicht von vornherein gegen

dessen Tauglichkeit. Allfällige Mängel des Systems können aufgrund der

Erfahrungen, die Ende 2007 ausgewertet werden sollen, behoben werden, und für

den Fall, dass Stichprobenkontrollen dessen Verlässlichkeit grundsätzlich in

Frage stellen, sieht das BAFU in seiner Stellungnahme vom 5. Juli 2006

eine umgehende Information der Vollzugsbehörden und entsprechende Konsequenzen

für die Netzbetreiberinnen vor (vgl. zum Ganzen VGr, 6. Dezember 2006,

VB.2006.00034, E. 4.4; 31. Januar 2007, VB.2006.00022, E. 7; jeweils

unter www.vgrzh.ch).

Auch die Ergänzung der Baubewilligung mit einer Auflage,

wonach die private Beschwerdegegnerin zur Einbindung der Mobilfunkanlage in ihr

Qualitätssicherungssystem verpflichtet wird, ist heute nicht mehr erforderlich,

nachdem das System bereits im Betrieb steht und definitionsgemäss sämtliche

Sendeanlagen des Netzbetreibers umfassen muss (Rundschreiben des BAFU vom

16.

Januar 2006, Ziff. 3).

Auf die Frage der ordnungsgemässen Durchführung und

Auditierung des Systems ist anschliessend gesondert einzugehen (hinten, E. 6).

5.3

Unter der

Voraussetzung, dass das Qualitätssicherungssystem sachgerecht implementiert und

auditiert ist, erscheint auch eine separate Festlegung der mechanisch und elektrisch

einstellbaren Winkelbereiche der vertikalen Neigung nicht mehr erforderlich.

Das Bun­des­ge­richt hat zwar in einem Ent­scheid vom 31. Mai 2006 (1A.116/2005,

www.bger.ch) gestützt auf eine Stellungnahme des BAFU die separate Bewilligung

von mechanischem und elektrischem Winkelbereich im Hinblick auf eine

transparente und praktikable Kontrolle der Sendeanlagen als notwendig

bezeichnet, um die von der NISV verlangte Kontrolle nicht zusätzlich zu

erschweren (E. 4.3 und 4.4; ebenso BGr, 6. September 2006,

1A.57/2006, E. 3, www.bger.ch). Mit der inzwischen erfolgten Betriebsaufnahme

des Qualitätssicherungssystems hat sich die Sachlage jedoch insofern verändert,

als nun in der Qualitätssicherungs-Datenbank der Netzbetreiber, in welche die

Vollzugsbehörden uneingeschränkte Einsicht haben, stets sowohl die mechanischen

wie auch die ferngesteuerten Einstellungen (beides insbesondere auch mit Bezug

auf den Tilt der Antennen) enthalten sein müssen (Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar

2006, Ziff. 3). Die private Beschwerdegegnerin wird daher die

eingestellten mechanischen und ferngesteuerten Winkelbereiche spätestens bei

der Inbetriebnahme der vor­lie­gend bewilligten Anlage in ihre

Qualitätssicherungs-Datenbank eintragen müssen. Ebenfalls aus der Datenbank

hervorgehen muss der bewilligte gesamte Winkelbereich der vertikalen (und

horizontalen) Senderichtungen (Rundschreiben, Ziff. 3). Damit ist die vom Bun­des­ge­richt

geforderte Kontrollmöglichkeit gewährleistet. Eine zusätzliche Auflage in der

Baubewilligung ist nicht erforderlich.

Im Übrigen hat die private Beschwerdegegnerin im

revidierten Stand­ort­da­ten­blatt vom 17. August 2005 den mechanischen Neigungswinkel

aller Antennen mit 0° angegeben, sodass sich der Gesamt-Neigungswinkel

ausschliesslich aus der elektrischen Einstellung ergibt. Bei diesen Angaben

handelt es sich zwar lediglich um deklarierte Werte, nicht um die technisch einstellbaren

Maximalbereiche; der Forderung der ursprünglichen bun­des­ge­richtlichen Praxis

nach einer separaten Festlegung der mechanisch und elektrisch einstellbaren

Winkelbereiche wird damit jedoch Genüge getan.

6.

6.1

Die

schweizerischen Mobilfunkbetreiber liessen die von ihnen aufgebauten Qualitätssicherungssysteme

rechtzeitig vor Ende 2006 durch externe Stellen auditieren. Das Bundesamt für

Umwelt hat die Ergebnisse der Auditierungen am 17. Januar 2007 im Internet

publiziert (www.bafu.admin.ch/elektrosmog/01100/01108/03361/03361). Daraus geht

hervor, dass TDC Switzerland AG (sunrise) und Swisscom Mobile AG ihre Qualitätssicherungssysteme

durch die SGS Société Générale de Surveillance SA nach Normen der Internationalen

Organisation für Normung (ISO) zertifizieren liessen (Normen ISO 9001:2000 bzw.

ISO 15504-2:2003). Das Qualitätssicherungssystem der privaten Beschwerdegegnerin

wurde am 14. Dezember 2006 durch ein "Institut für

Unternehmensmanagement" auditiert. Aus dem Auditierungs-Bericht ist im

Gegensatz zu den Zertifikaten, welche Swisscom Mobile AG und TDC Switzerland AG

erlangt haben, nicht ersichtlich, nach welchen Grundsätzen das

Qualitätsmanagement und die Auditierung durchgeführt wurden und über welche

Qualifikationen das auditierende Institut verfügt.

Die Beschwerdeführenden machten mit Eingabe vom 12.

Februar 2007 geltend, die private Beschwerdegegnerin habe mit dieser

Auditierung den Nachweis, dass sie ein Qualitätssicherungssystem gemäss

Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 besitze, nicht rechtsgenügend erbracht.

Mit Präsidialverfügung vom 7. März 2007 wurde der privaten Beschwerdegegnerin

Frist angesetzt, um zu erklären, nach welchen Grundsätzen sie ihr

Qualitätssicherungssystem aufgebaut hat und welche Garantien die von ihr

veranlasste externe Auditierung bietet. In ihrer Stellungnahme vom 28. März

2007.

führte sie aus, dass ihr Qualitätssicherungssystem anders als die Systeme

von TDC Switzerland AG und Swisscom Mobile AG nicht als ISO-Zertifizierung

ausgestaltet sei. Es leiste aber ebenso wie die Systeme der andern Betreiber

Gewähr dafür, dass weder die bewilligten Sendeleistungen noch die bewilligten

Tilts (Neigungswinkel) überschritten seien. Als Beleg reichte sie den bereits

der Beschwerdeantwort beigelegten Status Report vom 3. Quartal 2006 nochmals

ein. Zur Auditierung erklärte sie, dass diese durch eine unabhängige externe

Stelle erfolgt sei; das Titelblatt des Auditierungsberichts vom 14. Dezember

2006.

belege, welche Garantien die Auditierung bringe (das Dokument entspricht

dem vom BAFU im Internet publizierten Auditierungsbericht). Ferner verweist sie

auf einen Entscheid des Bundesgerichts vom 10. Oktober 2006 (1A.54/2006),

gemäss welchem ihr Qualitätssicherungssystem für gut befunden worden sei.

Die Be­schwer­de­füh­ren­den hielten in ihrer Eingabe vom

14.

Mai 2007 daran fest, dass das Qualitätssicherungssystem der privaten Be­schwer­de­geg­nerin

den Anforderungen nicht genüge.

6.2

Das

Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 enthielt keine näheren Vorgaben

zur Durchführung, Auditierung und Zertifizierung des vorgesehenen

Qualitätssicherungssystems. Eine Akkreditierung der externen Prüfstelle wurde

als erwünscht bezeichnet, jedoch nicht zwingend verlangt.

Das Rundschreiben des BAFU ist kein rechtsverbindlicher

Erlass; die massgeblichen Vorschriften finden sich im USG und in der NISV. Das

BAFU ist zwar dazu prädestiniert, die Anforderungen, die sich aus Gesetz und

Ver­ord­nung ergeben, in fachlicher Hinsicht zu interpretieren und den mit der

Rechtsanwendung und Recht­spre­chung betrauten Instanzen Empfehlungen zu geben.

Letztlich ist es aber Sache dieser Behörden, über die Anwendung der geltenden

Rechtsnormen zu entscheiden.

Bei der Umsetzung des Rundschreibens des BAFU ist von der

Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts auszugehen, wonach zum Zeitpunkt der Bewilligung

einer Mobilfunk-Sende­an­lage die im Standortdatenblatt deklarierten

Strahlungsleistungen (ERP) und Sendewinkel der Antennen, welche als Grundlage

für die Berechnung der Immissionen in der Umgebung der Anlage dienen, überprüfbar

sein müssen. Aus diesem Grund hatte das Bun­des­ge­richt ursprünglich verlangt,

dass bei der Berechnung der Immissionen auf die gemäss der Hardwarekonfiguration

maximal mögliche Sendeleistung und die maximal einstellbaren Sendewinkel und

nicht auf tiefere, durch Fernsteuerung einstellbare Werte abgestellt werde

(vorne, E. 5.1). Wenn die Recht­spre­chung später von dieser strengen

Anforderung abgerückt ist und an deren Stelle das vom BAFU vorgeschlagene Qualitätssicherungssystem

als ausreichende Sicherheit anerkannt hat, so geschah dies aus der Überlegung,

dass dieses System eine zuverlässige Gewähr für die Einhaltung der bewilligten

Sendeleistung und Senderichtung biete. Die Anforderungen an die Ausgestaltung

und Kontrolle des Qualitätssicherungssystems sind daher so festzulegen, dass

sie diese Voraussetzung erfüllen. Dabei genügt es nicht, dass der Betreiber

eines Mobilfunknetzes von der Zuverlässigkeit seines Qualitätssicherungssystems

überzeugt ist; im Interesse der Nachbarn von Mobilfunkstationen und der

Öffentlichkeit muss vielmehr verlangt werden, dass das System nach transparenten

und überprüfbaren Regeln funktioniert.

6.3

Swisscom

Mobile AG und TDC Switzerland AG (sunrise) haben ihre Qualitätssicherungssysteme

nach den Normen der ISO aufgebaut: Sunrise nach ISO 9001:2000 (grundlegende

Norm für das Qualitätsmanagement), Swisscom nach ISO 15504-2:2003 (spezielle

Norm betreffend Qualitätsmanagement für die Softwareentwicklung).

Dementsprechend liessen diese Mobilfunkbetreiber ihre Qualitätssicherung durch

eine Organisation zertifizieren, die für diese Tätigkeit akkreditiert ist. Die

Akkreditierung der SGS Société Générale de Surveillance SA umfasst allerdings

nur die grundlegende Norm ISO 9001:2000 (Ak­kreditierungsnummer SCESm 017),

nicht die von der Swisscom befolgte spezielle Norm ISO 15504-2:2003. Für diese

wurde in der Schweiz offenbar noch keine Zertifizierungsstelle akkreditiert.

Die genannten ISO-Normen besitzen keine hoheitliche

Wirkung. Ihre Bedeutung und der Wert der erworbenen Zertifikate beruhen im

Wesentlichen auf dem Ansehen, das diese Regelungen bei den Beteiligten

geniessen; öffentlichrechtliche Wirkung erhalten die Normen nur indirekt, wo in

staatlichen Vorschriften auf sie Bezug genommen wird (vgl. zur analogen

Rechtslage bezüglich der Norm ISO 14001 Jürg Hofer, Umweltmanagement- und

Audit-Systeme; wo stehen wir heute? URP 1996, S. 291 ff.). Die

Zertifizierungsstellen sind privatrechtliche Organisationen, und das

Zertifizierungsverfahren beruht auf der freiwilligen Mitwirkung der

interessierten Unternehmungen. Immerhin wird aber die Akkreditierung in der

Schweiz durch die Schweizerische Akkreditierungsstelle (SAS) erteilt, welche

vom Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) betrieben wird (vgl. Art. 5 Abs. 1

der Akkreditierungs- und Bezeichnungsverordnung vom 17. Juni 1996, SR

946.

, sowie die Datenbank der akkreditierten Stellen bei der SAS, www.seco.admin.ch/sas).

Die Anwendung dieser Normen und die Zertifizierung durch

eine akkreditierte Organisation bieten keine absolute Sicherheit für die

Einhaltung der mit dem Qualitätssicherungssystem angestrebten Ziele. Die

verwendeten ISO-Normen beschreiben im Wesentlichen die beim Qualitätsmanagement

zu befolgenden Prozesse, und die Auditierung durch die Zertifizierungsstelle

ist auf diese Prozesse, nicht auf die Überprüfung der technischen Parameter

einzelner Mobilfunkantennen ausgerichtet. Die Befolgung der Normen bietet aber

eine Mindestgarantie für die Einhaltung sachdienlicher Verfahren, und

allfällige Mängel dieses Vorgehens können anhand der vorgesehenen Stichproben

und der Auswertung der Erfahrungen durch die Vollzugsbehörden korrigiert werden.

Zertifikate für ein Qualitäts- oder Umweltmanagement nach ISO-Normen werden

denn auch z.B. bei der Vergabe öffentlicher Aufträge in vielen Fällen als

Nachweis der Eignung eines Anbieters herangezogen (VGr, 7. April 2004,

VB.2003.00319, E. 4.2; 30. Juni 2004, VB.2004.00095, E. 3.1; 25. Januar

2006, VB.2005.00200, E. 3.4.2; jeweils unter www.vgrzh.ch). Es ist daher

einstweilen davon auszugehen, dass die Qualitätssicherungssysteme der genannten

Mobilfunkbetreiber ausreichende Gewähr für die Einhaltung der bewilligten

Sendeleistungen und Senderichtungen ihrer Antennenanlagen bieten (vgl. VGr,

31.

Januar 2007, VB.2005.00574, E. 7.3, www.vgrzh.ch).

6.4

Demgegenüber

hat die private Be­schwer­de­geg­nerin ihr Qualitätssicherungssystem nicht nach

einer ISO-Norm aufgebaut, und die Auditierung erfolgte ebenfalls nicht nach

einer solchen Norm.

6.4.1

Welche Grundsätze die private Be­schwer­de­geg­nerin bei der

Qualitätssicherung befolgte, wird aus den eingereichten Unterlagen nicht

deutlich. Der Auditierungsbericht vom 14. Dezember 2006 nennt als angewandte

Normen die NISV, die Vollzugsempfehlung des BAFU für Mobilfunk- und

WLL-Basisstationen, den Ent­scheid des Bundesgerichts vom 10. März 2005 (1A.160/2004)

und das Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006. Diese Dokumente beschreiben

jedoch nur das zu erreichende Ziel, nicht das dabei einzuschlagende Verfahren.

Und im erwähnten Ent­scheid des Bun­des­ge­richts hatte dieses noch verlangt,

dass bei der Berechnung der Immissionen auf die nach der Hardwarekonfiguration

maximal mögliche Sendeleistung und die maximal einstellbaren Sendewinkel

abgestellt werden müsse – eine Anforderung, die mit der Einführung des Qualitätssicherungssystems

gerade vermieden werden soll.

Etwas informativer ist der von der privaten

Beschwerdegegnerin eingereichte Status Report über den Stand ihrer

"Projekt Cerberus" genannten Qualitätssicherung im 3. Quartal 2006

(Status Report Q3.2006). Dieser enthält eine kurze Beschreibung des Projekts,

insbesondere der anzupassenden Prozesse und der System- und Datenbankanforderungen.

Mit einem Qualitätsmanagement nach der Norm ISO 9001:2000, die für die zu

überprüfenden Prozesse genaue Abläufe und Checklisten vorsieht, ist dies jedoch

nicht zu vergleichen. Ob das Vorgehen der privaten Be­schwer­de­geg­nerin für

das interne Ergebnis gleichwertig ist, lässt sich ohne spezielles Fachwissen

nicht beurteilen. Keine Gleichwertigkeit besteht aber zweifellos mit Blick auf

die im Interesse der Öffentlichkeit erwünschte Transparenz des Vorgehens.

Während ein Qualitätsmanagement nach den erwähnten Normen der ISO anerkannten

Regeln folgt, die in zahlreichen Ausbildungsgängen vermittelt werden, ist über

das Vorgehen der privaten Be­schwer­de­geg­nerin nichts Vergleichbares bekannt.

6.4.2

Unklar ist sodann auch der Stellenwert der Auditierung, welche die private

Be­schwer­de­geg­nerin für ihr Qualitätssicherungssystem durchführen liess. Die

Auditierung erfolgte durch ein "Institut für Unternehmensmanagement",

das über keine Ak-kreditierung der Schweizerischen Akkreditierungsstelle verfügt

(vgl. die Datenbank der akkreditierten Stellen bei der SAS, www.seco.admin.ch/sas).

Die private Be­schwer­de­geg­nerin erhielt daher mit Präsidialverfügung vom 7.

März 2007 Gelegenheit, zu erklären, welche Garantien die von ihr vorgelegte

externe Auditierung biete. In ihrer Stellungnahme vom 28. März 2007 erklärte

sie lediglich, dass die Auditierung durch eine unabhängige externe Stelle

erfolgt sei. Sie verwies dabei auf das Titelblatt des Auditierungsberichts vom

14.

Dezember 2006, welches die Garantien belege, die die externe

Auditierung bringe.

Aus dem eingereichten Titelblatt des Auditierungsberichts

ist jedoch über die Kompetenz und Leistungsfähigkeit des Instituts wenig zu

erfahren. Unterzeichnet ist der Bericht durch Rick Gold, der sich an dieser

Stelle "Lead Auditor EFQM" nennt. Ein Hinweis auf seine Qualifikation

ergibt sich aus dem verwendeten Titel "Dipl. KMU HSG". Gemäss den veröffentlichten

Informationen der Universität St. Gallen bietet diese Hochschule zwei Diplomprogramme

KMU HSG mit Kursdauern von 60 bzw. 32 Tagen (verteilt über einen längeren

Zeitraum) an, wobei sich aus den Kursplänen kein Hinweis darauf ergibt, dass

Qualitätsmanagement zum Ausbildungsstoff gehört (vgl. die Beschreibung der

Diplomprogramme unter www.kmu.unisg.ch).

Aus öffentlich zugänglichen Quellen ist ersichtlich, dass

es sich bei dem mit der Auditierung beauftragten Institut um eine Gesellschaft

mit beschränkter Haftung (Institut für Unternehmensmanagement GmbH) mit Sitz in

Bachenbülach handelt, deren Zweck mit "Betrieb eines Institutes zur

Förderung von Unternehmens-, Umwelt-, Sicherheits- und Qualitätsmanagement

mittels Personalschulungen, Management- Promoting und Unternehmensberatung,

Entwicklung, Organisation, Durchführung und Unterhalt von gesamtheitlichen

Ausbildungsprogrammen, Bereinigung von Schnittstellen zwischen Unternehmen und

ihrer ökonomischen, sozialen sowie ökologischen Umwelt mittels praxisbezogenen,

vernetzten Lösungen" umschrieben wird (Handelsregister-Publikation SHAB

126/2000 vom 30. Juni 2000, S. 4425; Wechsel des Domizils von Wallisellen

nach Bachenbülach gemäss SHAB 063/2006 vom 30. März 2006, S. 18). Vom

Stammkapital von Fr. 20'000.- befinden sich gemäss den zitierten Handelsregister-Publikationen

Fr. 19'000.- im Besitz des allein zeichnungsberechtigten Geschäftsführers

Richard bzw. Rick Gold und Fr. 1'000.- im Besitz seiner Ehefrau Marenka

Gold-Strässle. Die GmbH entstand offenbar in Fortführung des von Rick Gold 1995

als Einzelfirma gegründeten Instituts für Umwelt- und Qualitätsmanagement in

Baden (Handelsregister-Publikation SHAB 163/1995 vom 24. August 1995, S. 4747;

Wechsel des Wohnorts des Inhabers gemäss SHAB 128/1996 vom 4. Juli 1996, S. 3998),

welches von der GmbH nach deren Gründung übernommen wurde (Sachübernahme gemäss

SHAB 126/2000 vom 30. Juni 2000, S. 4425). Auf der Internetadresse der GmbH

wird lediglich vermerkt, dass an dieser Stelle in Kürze die Homepage des

Instituts entstehen werde (www.unternehmensmanagement.ch).

Diese Angaben vermögen nicht zu belegen, dass es sich bei

dem mit der Auditierung beauftragten Institut um eine für diese Tätigkeit

ausreichend qualifizierte und leistungsfähige Organisation handelt. Weder die

Ausbildung (soweit bekannt) des als "Lead Auditor EFQM" auftretenden

Geschäftsführers und Hauptinhabers der GmbH noch das Wenige, das über die

bisherige Tätigkeit des Instituts bekannt ist, vermögen in dieser Hinsicht zu

überzeugen. Nicht bekannt ist auch, ob das Institut über weitere Mitarbeiter

verfügt, ob solche für die Auditierung beigezogen wurden und über welche

Qualifikationen diese allenfalls verfügen. Zu berücksichtigen ist schliesslich,

dass Organisationen, die sich auf Auditierungen und Zertifizierungen im Bereich

des Qualitätsmanagements spezialisiert haben, in der Regel eine Akkreditierung

durch die Schweizerische Akkreditierungsstelle (SAS) besitzen. Eine

Unternehmung, die nicht akkreditiert ist, ist kaum regelmässig auf diesem

Gebiet tätig, und es bestehen schon deshalb Zweifel, ob sie über die nötige

Erfahrung für einen Auftrag von dieser Bedeutung verfügt.

Die private Beschwerdegegnerin hat auch die ihr mit der

Präsidialverfügung vom 7. März 2007 gebotene Möglichkeit, die Qualität der

Auditierung ergänzend zu belegen, nicht genutzt; ihre faktische Weigerung, zu

diesem Punkt weitergehende Informationen zu liefern, trug nichts zur Klärung

bei.

6.5

Nach dem

Gesagten ist schon das Vorgehen der privaten Be­schwer­de­geg­nerin beim Aufbau

des Qualitätssicherungssystems problematisch. Zumindest bezüglich der erwünschten

Transparenz der Prozesse erscheint dieses als ungenügend (E. 6.4.1). Umso

notwendiger wäre bei dieser Ausgangslage, dass die Auditierung des Systems

durch eine Organisation erfolgte, deren fachliche Kapazität und Unabhängigkeit

über alle Zweifel erhaben ist. Das trifft jedoch nach den vorstehenden Erwägungen

ebenfalls nicht zu (E. 6.4.2).

Die Beschwerdegegnerin beruft sich in ihren Stellungnahmen

darauf, dass das BAFU in seinem Rundschreiben vom 16. Januar 2006 eine

Akkreditierung der externen Prüfstelle nur als erwünscht bezeichnet und nicht

zwingend verlangt habe. Dieses Rundschreiben ist jedoch, wie bereits erwähnt,

kein verbindlicher Erlass; die Anforderungen an das Qualitätssicherungssystem

sind von den Rechtsprechungsinstanzen selbständig zu bestimmen (vorne, E. 5.2

f.). Im Übrigen ist nicht bekannt, welche Gründe das BAFU dazu bewogen haben,

eine Akkreditierung der auditierenden Stelle nicht zwingend zu verlangen. Denkbar

ist, dass es damit der Anwendung neuerer, spezialisierter Normen wie der von

der Swisscom Mobile AG verwendeten Norm ISO 15504-2:2003, für die in der

Schweiz offenbar noch keine akkreditierte Zertifizierungsstelle besteht, nicht

im Weg stehen wollte. Zweifellos ging es dabei nicht darum, den

Mobilfunkbetreibern ein wenig transparentes, nicht überprüfbares Verfahren zu

ermöglichen.

Was schliesslich den von der privaten Be­schwer­de­geg­nerin

erwähnten Ent­scheid des Bun­des­ge­richts betrifft, mit welchem ihr Qualitätssicherungssystem

für gut befunden worden sei (BGr, 10. Oktober 2006,1A.54/2006, www.bger.ch),

so ist festzuhalten, dass das Gericht darin nur grundsätzlich zur Eignung der

vom BAFU empfohlenen – damals noch gar nicht fertig gestellten – Qualitätssicherungssysteme

Stellung nahm und im Übrigen festhielt, es werde Aufgabe des BAFU und der

kantonalen Vollzugsstellen sein zu prüfen, ob die Qualitätssicherungssysteme

der Mobilfunkbetreiber die ihnen zugedachte Kontrollfunktion erfüllen (E. 5).

Zudem betraf jener Ent­scheid entgegen der Darstellung der privaten Be­schwer­de­geg­nerin

nicht eine von ihr projektierte Antennenanlage, sondern eine solche der TDC Switzerland

AG.

6.6

Das Qualitätssicherungssystem

wurde vom BAFU empfohlen, um den Betreibern der Mobilfunknetze weiterhin zu ermöglichen,

ihre Sendeanlagen entsprechend der früheren Praxis mit Sendeleistungen und

Sendewinkeln zu betreiben, die auf fernsteuerbaren Einstellungen beruhen (vorne,

E. 5.1). Voraussetzung für diese Erleichterung ist das zuverlässige Funktionieren

des Systems. Wenn das Qualitätssicherungssystem eines Mobilfunkbetreibers diese

Voraussetzung nicht erfüllt, muss bei den Immissionsberechnungen seiner

Baugesuche entsprechend der früheren Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts die

maximale installierte Sendeleistung und der maximale durch Fernsteuerung

einstellbare Winkelbereich der Anlagen zugrunde gelegt werden. Diese Konsequenz

sah auch das BAFU in seiner Stellungnahme zuhanden des Ver­wal­tungs­ge­richts

vom 5. Juli 2006 für den Fall vor, dass Auditierungen oder Stichprobenkontrollen

zeigen sollten, dass die Anforderungen des Qualitätssicherungssystems durch

einen Netzbetreiber nur mangelhaft erfüllt werden (vgl. auch BGr, 10. Oktober

2006,1A.57/2006, E. 5.1).

Die private Beschwerdegegnerin hat nach dem Gesagten nicht

nachgewiesen, dass ihr Qualitätssicherungssystem die gestellten Anforderungen

erfüllt. Beim vorliegend strittigen Projekt einer Mobilfunkanlage müssten daher

die zu erwartenden Immissionen aufgrund der maximal möglichen Sendeleistungen

und Sendewinkel gemäss der Hardwarekonfiguration der projektierten Antennen

berechnet werden. Die Immissionsberechnungen des mit dem Baugesuch

eingereichten Standortdatenblatts beruhen jedoch nicht auf diesen maximalen

Annahmen, sondern auf den im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistungen

und Sendewinkeln, die regelmässig deutlich geringer sind. Vorliegend könnten

z.B. beim vertikalen Neigungswinkel des verwendeten Antennentyps nach den

insoweit unbestrittenen Angaben der Vorinstanz Werte von 0° bis -14° realisiert

werden, während im Standortdatenblatt lediglich Neigungswinkel von 0° bis -4°

(Antenne A4: 0° bis -6°) deklariert sind (vorne, E. 4).

Bereits nach den Berechnungen des Stand­ort­da­ten­blatts

wird der Anlagegrenzwert an einzelnen Orten mit empfindlicher Nutzung zu mehr

als 80 % ausgeschöpft. Es ist daher nicht zu erwarten, dass dieser Grenzwert

bei Zugrundelegung der maximalen Sendeleistungen und Sendewinkel noch

eingehalten werden kann. Dies wird wohl bereits durch den erweiterten Bereich

des negativen Neigungswinkels (der nach den Feststellungen der Vor­in­stanz bis

-14° reicht) verunmöglicht. Zusätzlich sind die in der Hardware vorhandenen

Reserven der Sendeleistung zu berücksichtigen: Bei den Antennen sind diese Reserven

offenbar beträchtlich, wird doch für alle derselbe Antennentyp Kathrein 742 234

verwendet, obschon die deklarierten Sendeleistungen von 450 W bis 1250 W

reichen (Stand­ort­da­ten­blatt). Leistungsbegrenzungen müssten sich somit aus

den vorgelagerten Komponenten (Sender-Endstufen, Zuleitungskabel etc.) ergeben,

die jedoch im Stand­ort­da­ten­blatt (und damit auch im Baugesuch) gar nicht

definiert sind. Die private Beschwerdegegnerin hat denn auch nie geltend

gemacht, dass die Grenzwerte unter der Annahme der technisch möglichen

Maximalleistungen eingehalten werden könnten.

7.

Eine Rückweisung der Sache an die Bausektion der Stadt

Zürich, damit diese der privaten Be­schwer­de­geg­ne­rin Gelegenheit gäbe, die

eingesetzten technischen Komponenten nachträglich zu bezeichnen und gestützt

darauf neue Immissionsberechnungen vorzulegen, erscheint hier nicht

zweckmässig. Die Ergänzung der Gesuchsunterlagen hätte wahrscheinlich ein

weitgehend geändertes Projekt zur Folge, für welches ein neues Bewilligungsverfahren

erforderlich wäre.

Überdies ist nicht anzunehmen, dass die private Be­schwer­de­geg­nerin

an einer derartigen Anpassung ihres Baugesuchs interessiert ist. Eine Prüfung

des Bauvorhabens auf der Grundlage der maximalen Leistungsfähigkeit der

eingesetzten technischen Komponenten, wie sie die Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts

als Grundsatz vorsah (vorne, E. 5.1), wäre für die Gesuchstellerin ebenso wie

für die Baubehörde mit grossen Schwierigkeiten verbunden. Aus diesem Grund ist

diese Recht­spre­chung denn auch, soweit ersichtlich, in der Praxis nie befolgt

worden. Die private Be­schwer­de­geg­nerin hat zweifellos ein grosses Interesse

daran, ihre Bauprojekte weiterhin gestützt auf die im Stand­ort­da­ten­blatt

deklarierten Sendeleistungen und Sendewinkel bewilligen zu lassen. Unter diesen

Umständen besitzt sie einen Anspruch darauf, dass ihr Baugesuch in der Form,

wie sie es gestellt hat, beurteilt wird.

Die Be­schwer­de ist demnach gutzuheissen, und die Ent­scheide

der Vor­in­stanz und der Bausektion sind aufzuheben. Die private Beschwerdegegnerin

erhält damit die Möglichkeit, den Ent­scheid des Ver­wal­tungs­ge­richts mit

einer Be­schwer­de beim Bun­des­ge­richt anzufechten, in jenem Verfahren

allenfalls neue Belege für die Wirksamkeit ihres Qualitätssicherungssystems

vorzubringen und im Fall eines negativen Ent­scheids Anpassungen am System

vorzunehmen bzw. eine neue Auditierung einzuleiten.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die weiteren von

den Be­schwer­de­füh­renden erhobenen Einwände nicht mehr zu prüfen.

8.

Ausgangsgemäss wird die Beschwerdegegnerin Nr. 1 für das Beschwerdeverfahren

wie auch für das Verfahren der Vor­in­stanz kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1

in Verbindung mit § 70 VRG). Überdies hat sie den Be­schwer­de­füh­ren­den

eine angemessene Par­tei­ent­schä­di­gung auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a

VRG); diese ist für das Beschwerde- und Rekursverfahren zusammen auf Fr. 800.-

pro Be­schwer­de­füh­ren­den festzulegen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Be­schwer­de wird gutgeheissen, und der Ent­scheid der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on

I vom 8. September 2006 sowie der Beschluss der Bausektion der Stadt

Zürich vom 7. Juni 2005 werden aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 270.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'270.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Be­schwer­de­geg­nerin Nr. 1 auferlegt.

4.

Die

Verfahrenskosten der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on im Betrag von Fr. 5'896.- werden

der Be­schwer­de­geg­nerin Nr. 1 auferlegt.

5.

Die Be­schwer­de­geg­nerin

Nr. 1 wird verpflichtet, für das Verfahren vor Ver­wal­tungs­ge­richt und Bau­re­kurs­kom­mis­si­on

jedem Be­schwer­de­füh­ren­den eine Par­tei­ent­schä­di­gung von Fr. 800.-

(Gesamtbetrag für beide Instanzen Fr. 3'200.-) auszurichten, zahlbar innert 30

Tagen nach Rechtskraft des vor­lie­genden Ent­scheids.

6.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.

Mitteilung an…