VB.2006.00552

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00552

10. Mai 2007Deutsch15 min

(URT.2007.9958)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die C AG plant auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in Horgen

die Erstellung einer Mobilfunkanlage mit der Besonderheit, dass der 18 m hohe

Antennenmast mit Sende- und Empfangsanlagen in die Bauzone, der dazu gehörende

Gerätekasten wenige Meter daneben jedoch in die Landwirtschaftszone unter eine

Strassenbrücke zu liegen käme. Mit Verfügung vom 4. Mai 2004 erteilte die

Baudirektion des Kantons Zürich (Amt für Raumplanung und Vermessung) der C AG

die Bau- sowie eine Ausnahmebewilligung für die Erstellung der erwähnten

Mobilfunkanlage unter Auflagen und Bedingungen. Die Gemeinde Horgen erteilte

der C AG mit Beschluss vom 13. September 2004 die baurechtliche Bewilligung für

das geplante Vorhaben ebenfalls unter Auflagen und Bedingungen.

Erwägungen

II.

Gegen beide Entscheide liess A, Eigentümerin des

unmittelbar angrenzenden Grundstücks Kat.-Nr. 02 und des etwa 200 m davon

entfernt liegenden Grundstücks Kat.-Nr. 02, Rekurs an die Baurekurskommission

II erheben, die darauf mit Beschluss vom 2. November 2004 nicht eintrat und die

Verfahren an den Regierungsrat überwies. Dieser vereinigte die Verfahren und

wies die Rekurse mit Beschluss vom 15. November 2006 ab, soweit er darauf

eintrat und sie nicht gegenstandslos geworden waren.

III.

Dagegen liess A am 21. Dezember 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht

einlegen und die Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangen. Die

baurechtliche Bewilligung für das Erstellen der in Frage stehenden

Antennenanlage sei zu verweigern. Die Baudirektion liess sich vernehmen und

beantragte Abweisung der Beschwerde, ebenso der Regierungsrat; der Gemeinderat

Horgen verzichtete auf Beschwerdeantwort. Die C AG erstattete eine ausführliche

Beschwerdeantwort und beantragte ebenfalls Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da

auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2

Die

Zuständigkeit des Regierungsrates als Vorinstanz wird von keiner Seite in Frage

gestellt, auch wenn seit dem 1. Januar 2006 die Baurekurskommission

anstelle des Regierungsrates zuständig gewesen wäre. Es kann dazu auf die entsprechenden

Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden. Unbestritten ist

weiter die Legitimation der nicht ortsansässigen Beschwerdeführerin.

2.

2.1

beurteilen ist in erster Linie, ob dem Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin 3 – bezüglich

des Geräteschranks – die Bewilligung zu verweigern ist, weil es nach Ansicht

der Beschwerdeführerin ausserhalb der Bauzone nicht standortgebunden im Sinn

von Art. 24 lit. a RPG sei. Nach dieser Bestimmung können abweichend

von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt werden,

Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn der Zweck der

Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert. Darüber

hinaus dürfen gemäss Art. 24 lit. b RPG einer solchen Ausnahmebewilligung

keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

2.2

Die

Standortgebundenheit ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu bejahen,

wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder

wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone

angewiesen ist (positive Standortgebundenheit), oder wenn ein Werk aus

bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative

Standortgebundenheit). Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach

objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Wünsche und

Vorstellungen des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit

ankommen. Generell ist bei der Beurteilung der Voraussetzungen ein strenger Massstab

anzulegen (vgl. z.B. BGE 129 II 63 E. 3.1, 124 II 252 E. 4a, 123

II 256 E. 5a). Allerdings genügt eine relative Standortgebundenheit: Es

ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt;

es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den

vorgesehenen Standort als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (Peter

Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002,

S. 209; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanung-, Bau- und Umweltrecht, 3. A.,

Zürich 1999, Band I, Rz. 711, je mit weiteren Hinweisen auf die Praxis).

Dabei sind nicht allein nur funktechnische Aspekte, sondern auch Interessen des

Natur-, Landschafts- und des Ortsbildschutzes zu berücksichtigen (BGE 129 II 63

E. 3.3; BGr, 12. Februar 2007,1A.120/2006, E. 3.4.1, www.bger.ch).

2.3

Mobilfunkantennen

sind Teil eines Netzes, welches der Versorgung mit Mobiltelefonie dient; neue

Antennen bezwecken in der Regel die Beseitigung einer Abdeckungslücke des

Netzes oder eine Verbesserung von dessen Kapazität. Die Versorgung mit Mobilfunkdiensten

kann in den meisten Fällen mittels Mobilfunkanlagen innerhalb des Siedlungsgebietes

hergestellt werden. Für eine vollständige Abdeckung oder zur Beseitigung von Kapazitätsengpässen

benötigt das Netz aber auch Standorte ausserhalb der Bauzonen (Peter K. Geiger,

Standortwahl für Mobilfunkanlagen, URP 2003, S. 141 ff.; Benjamin

Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, S. 101 f.).

Anhand ihres Zwecks ist zu prüfen, ob eine bestimmte Antenne – bzw. vorliegend

der dazugehörende Geräteschrank – auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen

ist. Dies ist grundsätzlich zu bejahen, wenn eine Versorgungslücke aus

funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzone

nicht in genügender Weise beseitigt werden kann oder es bei einem Standort innerhalb

der Bauzone zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des

Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Der ausserhalb der Bauzonen

erzielbare Abdeckungsvorteil muss derart wichtig sein, dass er den vorgesehenen

Standort gegenüber Standorten innerhalb der Bauzonen als viel vorteilhafter

erscheinen lässt (BGr, 23. Mai 2003, 1A.186+187/2002, E. 3.4, in:

ZBl 2004, S. 103 ff.; Wittwer, S. 102). Die Standortgebundenheit

ist auch zu bejahen, wenn sich ein Standort ausserhalb der Bauzone deshalb als

erheblich günstiger erweist, weil damit der Versorgungszweck erwiesenermassen

mit einer einzigen statt mit mehreren Anlagen erreicht werden kann (VGr BE, 18. Dezember

2001, BVR 2002, S. 263 ff. E. 3c). Die Anzahl der

Antennenstandorte ausserhalb der Bauzonen ist aber möglichst niedrig zu halten,

und die Anlagen sind optimal in die Landschaft einzupassen (Wittwer, S. 103;

BGr, 18. März 2004,1A.140/2003, E. 3.2, www.bger.ch).

2.4

Bezüglich

des Antennenmastes beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass dieser das

Ortsbild und die Landschaft beeinträchtige. Nach § 238 Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für

sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung

im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine

befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für

Materialien und Farben. Die kommunale Baubehörde verfügt bei der Anwendung der

Einordnungs- und Gestaltungsvorschriften über einen erheblichen

Ermessensspielraum. Der Baurekurskommission – bzw. vorliegend dem Regierungsrat

als Rekursbehörde – steht die Überprüfung dieses Ermessens grundsätzlich

ebenfalls zu, wenngleich dabei mit Zurückhaltung vorzugehen ist, wenn die Beurteilung

der Einordnung durch die örtliche Baubehörde auf einer vertretbaren Würdigung

der massgeblichen Sachumstände beruht. Demgegenüber prüft das Verwaltungsgericht

nur die Rechtmässigkeit des vorinstanzlichen Entscheids. Es schreitet nur ein,

wo ein Ermessensmissbrauch oder eine Ermessensüberschreitung vorliegt (§ 50

Abs. 2 lit. c VRG).

3.

3.1

Vorauszuschicken

ist, dass die geplante Antennenanlage gemäss dem Bericht der Baudirektion vom

1.

März 2004 sowohl den Immissionsgrenzwert als auch den Anlagegrenzwert an

allen Orten mit empfindlicher Nutzung einhält und die Anforderungen der Verordnung

vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)

erfüllt. Weiter dient die geplante Antennenanlage nach Angaben der Beschwerdegegnerin

3.

zur Abdeckung einer Versorgungslücke im Bereich der querenden Eisenbahnlinie

Zürich-Zug, was einen Standort unmittelbar bei den Gleisanlagen erfordere. Ein

Verzicht auf die streitbetroffene Anlage hätte dagegen zur Folge, dass die

ausgewiesene Versorgungs- und Kapazitätslücke wegen des stark coupierten

Geländes mit mindestens zwei Alternativstandorten geschlossen werden müsste.

Das alles wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten.

3.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, der Geräteschrank sei in der Landwirtschaftszone

nicht standortgebunden. Er könnte aus technischen oder betriebswirtschaftlichen

Gründen auch direkt angrenzend an den Antennenmast in der Bauzone erstellt werden.

Ob die Nichtbauzone für landwirtschaftliche Bewirtschaftung geeignet sei oder

nicht, sei dabei nicht entscheidend. Demgegenüber hält die Beschwerdegegnerin 3

fest, die Situierung des Geräteschranks in der Landwirtschaftszone sei aus

Gründen des Orts- und Landschaftsschutzes viel vorteilhafter als in der

lediglich rund einen Meter vom vorgesehenen Standort entfernten Bauzone. Die

vorgesehene Lösung sei zwar kostenintensiver, ermögliche es dafür, den Geräteschrank

so zu erstellen, dass er kaum wahrnehmbar sei. Ferner sei eine

landwirtschaftliche Nutzung am vorgesehenen Standort gar nicht möglich. Die

Vorinstanz hatte ihren Entscheid im Wesentlichen damit begründet, dass das in

Frage stehende Grundstück in erster Linie den Interessen des öffentlichen Verkehrs

diene und eine landwirtschaftliche Nutzung faktisch ausgeschlossen sei. Unter

dem Gesichtspunkt von § 238 Abs. 1 PBG erscheine der ins Auge gefasste

Standort sodann weit vorteilhafter als ein anderer in der Bauzone.

3.2.1

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, der Geräteschrank müsste in

der Bauzone unmittelbar neben dem Antennenmast erstellt werden, ist vorab auf

die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid zu verweisen (§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Hierbei ist zu berücksichtigen,

dass die Anlagen ausserhalb der Bauzonen optimal in die Landschaft einzupassen

sind (vorn E. 2.3 am Ende). Gerade das wird mit der Unterbringung des

Geräteschranks am vorgesehenen Standort beabsichtigt. Dabei handelt es sich um

ein Bahngrundstück in steiler Hanglage. Fünf Meter südlich des geplanten

Geräteschranks verläuft das Bahngeleis der Bahnlinie Zürich-Zug. Ausserdem käme

der geplante Geräteschrank unter die das Bahntrassee überführende

Strassenbrücke des Hangweges in Horgen zu liegen. Einsehbar wäre er nicht bzw.

nur vom Bahntrassee aus; dies im Unterschied zum Standort in der Bauzone

unmittelbar beim Antennenmast, wo der immerhin etwa 6 m2

beanspruchende, rund 2.60 m hohe Geräteschrank optisch weit mehr auffallen

würde. Der ins Auge gefasste Standort erweist sich unter dem Gesichtspunkt von

§ 238 Abs. 1 PBG daher als nahezu ideal.

3.2.2

Grundsätzlich ist der Beschwerdeführerin zwar darin zuzustimmen, dass die

Frage, ob die Nichtbauzone für die landwirtschaftliche Nutzung tatsächlich

geeignet ist oder nicht, allein nicht entscheidend sein kann für die Erteilung

einer Ausnahmebewilligung. Indessen kommt der Geräteschrank vorliegend unter

eine Strassenbrücke in Steilhanglage zu liegen, in ein von den Bahnbetrieben

genutztes Grundstück, wenige Meter neben einer viel befahrenen

Doppelspurstrecke der SBB und in unmittelbarer Nähe der Bauzone. Daraus darf

ohne weiteres geschlossen werden, dass auf diesem – formell in der Landwirtschaftszone

liegenden – Grundstück eine landwirtschaftliche Nutzung faktisch ausgeschlossen

sei (ähnlich auch schon VGr, 7. Dezember 2006, VB.2006.00240, E. 4.2,

www.vgrzh.ch), was den Aspekt der Zonenwidrigkeit doch erheblich relativiert.

3.2.3

Wie dargelegt, sind nicht allein funktechnische Aspekte, sondern auch

Interessen des Natur-, Landschafts- und des Ortsbildschutzes zu berücksichtigen

(vorn E. 2.2). Es ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass im

Einzelfall ein neuer Standort ausserhalb der Bauzone als vorteilhafter

bewilligt werden kann, beispielsweise dann, wenn die neue Anlage den Abbau

bereits bestehender, die Landschaft stärker beeinträchtigender Installationen erlaubt

(BGr in ZBl 105/2004 S. 103 ff., E. 3.2). Solche Verhältnisse liegen hier

zwar nicht vor. Indessen ist doch massgebend zu berücksichtigen, dass der neu

zu erstellende Geräteschrank am vorgesehenen Standort optisch nicht in

Erscheinung tritt, sich nahezu optimal in die Landschaft einfügt und sich sein

Standort damit als weit vorteilhafter erweist als ein solcher innerhalb der

Bauzone unmittelbar neben dem geplanten Antennenmast. Insofern erweist er sich

zweifellos als (relativ) standortgebunden.

3.3

Die

Beschwerdegegnerin macht weiter geltend, die Mobilfunkantenne (Antennenmast)

liege zwar am Südostrand des Siedlungsgebietes, wo sich heute kaum Wohnhäuser befänden.

Doch sei geplant, die Landwirtschaftszone in eine Wohnzone umzuwandeln. Der

Schaden, der durch die Antenne für diese Wohnzone angerichtet werde, sei

unermesslich gross. Die Antenne wäre weithin sichtbar und als Mobilfunkanlage

erkennbar. Es gäbe gewiss Standorte, die das Landschafts- und Ortsbild weniger

beeinträchtigten. Demgegenüber lässt die Beschwerdegegnerin 3 auf den Entscheid

der Beschwerdegegnerin 2 vom 13. September 2004 verweisen, worin geradezu

vorbildlich begründet worden sei, weshalb sich der Antennenmast als schlichte

technische Einrichtung rechtsgenügend in die Umgebung einordne. Im Übrigen sei

mit der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Umzonung in absehbarer

Zeit kaum zu rechnen. Die Vorinstanz wies darauf hin, dass sich der Antennenmast

in der Bauzone als zonenkonform erweise und damit ein Rechtsanspruch auf

Erteilung der Baubewilligung bestehe. Zudem rage er bloss etwa 13.50 m über die

Bahnböschung hinaus, dies neben Laternen- und Bahnleitungsmasten in einem

Gebiet, wo sich kaum Wohnhäuser befänden. Der Antennenmast erziele damit eine

befriedigende Gesamtwirkung im Sinne von § 238 Abs. 1 PBG.

3.3.1

Auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz ist vorweg zu verweisen.

Nach dem Beschluss des Gemeinderates Horgen vom 13. September 2004 liegt der

vorgesehene Antennenstandort am Rande der Wohnzone W. 1.6 im Bereich der

Gleisanlagen der SBB-Strecke Zürich-Zug. Das Bahntrassee sowie der geplante

Antennenstandort liegen etwa 4.5 m tiefer als das umliegende Gebiet. Im

rechtsrelevanten Umkreis finden sich lediglich ein freistehendes Gebäude sowie

eine dreiteilige Häusergruppe. Alle übrigen Bauten verfügen über

unterschiedlich grosse und sehr unterschiedlich gestaltete Kubaturen. Diese

Angaben sind vorliegend nicht bestritten.

3.3.2

Worin der unermesslich grosse Schaden besteht, den die Antenne am

vorgesehenen Standort bei Umwandlung der Landwirtschafts- in eine Wohnzone

verursachen soll, legt die Beschwerdeführerin nicht dar. Sollte sie damit

Befürchtungen künftiger Mieter oder Hauseigentümer wegen der Strahlenbelastung

der Antennenanlage ansprechen, ist immerhin darauf hinzuweisen, dass gemäss der

Baubewilligung der Gemeinde Horgen vom 13. September 2004 die Grenzwerte

gegenüber künftigen Bauprojekten oder Bauänderungen, die bis zu einem Abstand

von rund 100 m ausgeführt werden können, einzuhalten sind. Inwiefern dennoch

ein "unermesslich" grosser Schaden entstehen soll, geht aus der

Beschwerde nicht hervor. Die geplanten Umzonungen von der Landwirtschafts- in

die Bauzone konkretisiert sie nicht weiter, ebenso wenig, in welchem Stadium

sich diese Umzonungspläne befinden. Ob, wo und wie eingezont wird, steht daher

einstweilen nicht fest. Aufgrund solch vager Angaben kann eine baurechtliche

Bewilligung jedenfalls nicht verweigert werden. Weiter ist darauf nicht einzugehen.

3.3.3

Schliesslich ist nicht einzusehen, inwiefern die Antennenanlage am

vorgesehenen Standort das Ortsbild massgebend beeinträchtigen könnte. Die

Bahnlinie Zürich-Zug verläuft etwa parallel zur L-Strasse am oberen (der

Seeseite abgewandten) Rand von Horgen. Das "Dorf" liegt demnach

unterhalb der geplanten Antennenanlage; diese würde das Ortsbild nur von einem

Standpunkt von der L-Strasse her oder darüber hinaus beeinträchtigen. In

umgekehrter Richtung – vom Ortskern gegen M gesehen – dürfte der Antennenmast

angesichts der Distanz zum Ortskern, seines Durchmessers von bloss 0.50 m und

des Umstands, dass er lediglich etwa 13.50 m über das Bahntrassee hinausragt,

optisch kaum ins Gewicht fallen. Eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes in

dieser Blickrichtung machte die Beschwerdeführerin auch nicht geltend.

Angesichts der Umgebung, in die der Antennenmast zu stehen kommt, kann von

einer mangelhaften Einfügung in das Orts- und Landschaftsbild zudem nicht gesprochen

werden.

3.3.4

Die geplante Anlage erzielt demnach eine befriedigende Gesamtwirkung (kaum

sichtbarer Gerätekasten, unauffälliger Antennenmast). Ferner ist zu

berücksichtigen, dass bei Verweigerung der baurechtlichen Bewilligung für die

in Frage stehende Anlage zwei Alternativstandorte benutzt werden müssten, um

die Abdeckung der bestehenden Versorgungslücke zu erreichen (vorn E. 3.1), was

zu vermeiden ist (vorn E. 2.3). Der geplante Standort ist daher nicht zu

beanstanden. Eine Rechtsverletzung kann der Vorinstanz sodann nicht vorgeworfen

werden.

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

4.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Als einzige liess sich die Beschwerdegegnerin 3 einlässlich vernehmen. Für

ihren Aufwand ist eine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'150.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin 3 eine

Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu entrichten,

zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.

6.

Mitteilung

an …