VB.2007.00024

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00024

31. Mai 2007Deutsch28 min

(URT.2007.10006)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Den kommunalen und

regionalen Spitälern wird gestützt auf § 39 Abs. 2 und § 40 des Gesundheitsgesetzes

vom 4. November 1962 (GesundheitsG; LS 810) und § 27 Abs. 2 der

Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege vom 26. Februar 1968 (VSK;

LS 813.21) durch die Gesundheitsdirektion ein für die Bemessung der

Staatsbeiträge relevanter Einzugsbereich von einer oder mehreren Gemeinden zugeordnet.

Im Zusammenhang mit der Umsetzung der Spitalliste 1998

teilte die Gesundheitsdirektion mit Verfügung vom 25. Juni 1999 rund 40

Trägergemeinden ehemaliger Regionalspitäler den Einzugsbereichen der im Kanton

Zürich verbleibenden Grundversorgungsspitäler zu. Dabei wurde die Gemeinde

Thalwil im Hinblick auf die Schliessung des Spitals Thalwil auf Mitte 1999 in

Abänderung der am 22. November 1973 verfügten Zuteilung mit Wirkung ab 1.

September 1999 zu zwei Dritteln dem Spital Zimmerberg und zu einem Drittel dem

Spital Sanitas zugeteilt. Auf Rekurs der Gemeinde Thalwil hin, welche eine

Befristung dieser Zuteilung auf höchstens fünf Jahre verlangte, zog die

Gesundheitsdirektion ihre Verfügung vom 25. Juni 1999 am 3. August 1999 in

Wiedererwägung und befristete diese Zuteilung entsprechend dem Rekursantrag bis

August 2004, worauf der Regierungsrat den Rekurs am 20. September 1999 als gegenstandslos

abschrieb.

Am 16. November 2004 beantragte der Gemeinderat

Thalwil, die bisherige Zuteilung bis Ende 2008 zu verlängern. Die Gesundheitsdirektion

gab hierauf den betroffenen Spitalträgerschaften und Gemeinden Gelegenheit,

sich zu diesem Gesuch zu äussern. In ihrer Vernehmlassung vom 27. Januar 2005

äusserte sich die Stadt Zürich grundsätzlich zur Zuteilung der Gemeinden zu den

Spitalregionen im Grossraum Zürich und verlangte verschiedene Anpassungen

innerhalb dieses Raums, bezüglich der Gemeinde Thalwil insbesondere eine Zuteilung

mit je einem Fünftel an die Spitalregionen Sanitas und Zürich sowie mit drei

Fünfteln an die Spitalregion Zimmerberg. Mit Verfügung vom 23. März 2005 entsprach

die Gesundheitsdirektion dem Gesuch der Gemeinde Thalwil vom 16. November

2004 um Verlängerung der bisherigen Zuteilung bis Ende 2008.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob die Stadt Zürich am 21. April 2005 Rekurs

an den Regierungsrat und erneuerte ihren im Vernehmlassungsverfahren gestellten

Antrag, die Gemeinde Thalwil mit Wirkung ab September 2004 zu einem Fünftel der

Spitalregion Zürich, zu einem Fünftel der Spitalregion Sanitas und zu drei

Fünfteln der Spitalregion Zimmerberg zuzuteilen. Der Regierungsrat hiess den

Rekurs am 29. November 2006 gut, hob die Verfügung der Gesundheitsdirektion

vom 23. März 2005 auf und beauftragte die Direktion, die Gemeinde Thalwil auf

den 1. September 2004 zu je einem Fünftel der Spitalregion Zürich und der

Spitalregion Sanitas sowie zu drei Fünfteln der Spitalregion Zimmerberg zuzuteilen.

III.

Gegen den Rekursentscheid erhoben die Gemeinden Thalwil,

Hirzel, Horgen, Hütten, Oberrieden, Richterswil, Schönenberg und Wädenswil am

22.

Januar 2007 je mit eigener Eingabe Beschwerden. Sie beantragten

übereinstimmend, den Rekursentscheid des Regierungsrats aufzuheben, unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

Mit Präsidialverfügung vom 25. Januar 2007 wurden die

Beschwerden zur gemeinsamen Behandlung vereinigt und der Stadt Zürich als

Beschwerdegegnerin sowie der Gesundheitsdirektion als Mitbeteiligter

Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt. Namens des Regierungsrats ersuchte

die Staatskanzlei am 23. Februar 2007 unter Verzicht auf weitere Ausführungen

um Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellte am 28. März 2007 der Stadtrat

Zürich, der zudem eine Parteienschädigung verlangte.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Näher zu

prüfen ist jedoch die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführenden.

1.2.1

Die Umschreibung der Rekurslegitimation in § 21 VRG ist kraft der

Verweisung von § 70 VRG auch für die Berechtigung zur Beschwerde an das

Verwaltungsgericht massgebend. Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs

berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat; zum Rekurs

berechtigt sind laut § 21 lit. b VRG ferner Gemeinden, andere Körperschaften

oder Anstalten des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen

schutzwürdigen Interessen, "insbesondere wenn der Entscheid oder die

Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere

finanzielle Auswirkungen hat". § 21 lit. b Halbsatz 2 wurde erst

durch eine Gesetzesrevision vom 7. Februar 2005 eingefügt.

Die frühere Praxis zu § 21 lit. b VRG ging davon aus,

dass ein Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen für sich

allein die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Gemeinden nicht zu begründen

vermöge (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 63). In späteren

Entscheiden ist das Verwaltungsgericht von dieser restriktiven Auslegung abgewichen

(RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001 S. 525 betreffend Kosten für die Schulung eines

Hochbegabten an einer Privatschule; VGr, 19. August 2004, VB.2004.00198

betreffend Aufteilung der Kosten für einen Verkehrskreisel zwischen Staat und Gemeinde,

www.vgrzh.ch; RB 2004 Nr. 6 betreffend Kosten der Anpassung einer Staats- an

eine Quartierplanstrasse; VGr, 10. Mai 2007 betreffend sozialhilferechtlichen

Kostenersatz). Schliesslich hat diese jüngere Praxis in der erwähnten

Gesetzesrevision vom 7. Februar 2005 ihren Niederschlag gefunden, womit die in § 21

lit. b VRG enthaltene Umschreibung der Beschwerdelegitimation der Gemeinde

("zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen")

durch einen Zusatz ("insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung

desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen

hat") ergänzt wurde (vgl. dazu auch Martin Bertschi, Die

Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Grundfragen

der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer, Bern 2007, S. 10 ff.).

Wer ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder

Änderung der von ihm angefochtenen Verfügung hat, ist materiell beschwert. Als

formell beschwert gilt, wer im Verfahren vor der Vorinstanz mit seinen Anträgen

nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21,

23.

und 27). Die Begriffe der formellen und der materiellen Beschwer sind sowohl

für die Rechtsmittellegitimation des Privaten nach § 21 lit. a VRG wie

auch für jene der Gemeinde nach § 21 lit. b VRG massgebend. Wer als Gesuchsteller

eine seinem Gesuch entsprechende Verfügung erwirkt, ist weder formell noch

materiell beschwert. Wird die Verfügung auf Rekurs eines Dritten hin

aufgehoben, ist der Gesuchsteller dadurch jedenfalls formell beschwert. Erhebt

er nunmehr seinerseits Beschwerde an die zweite Rechtsmittelinstanz, folgt aus

dieser formellen Beschwer noch nicht zwingend, dass er zur Beschwerde

legitimiert ist. Entscheidend ist vielmehr, ob er auch materiell beschwert sei.

Das ist nur dann zu bejahen, wenn der im Rekursverfahren unterlegene und deswegen

Beschwerde führende Gesuchsteller, wäre bereits seinem Gesuch nicht entsprochen

worden, ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der

Verfügung (der Gesuchsabweisung) gehabt hätte. In der Regel kann zwar aus der

Abweisung eines Gesuchs bzw. der damit verbundenen formellen Beschwer ohne weiteres

auf das Vorliegen einer materiellen Beschwer geschlossen werden. Zwingend ist

ein solcher Schluss jedoch nicht in jedem Einzelfall. Dies deswegen nicht, weil

die materielle Behandlung (und allfällige Gutheissung) eines Gesuchs nicht

zwingend eine "Gesuchsberechtigung" in dem Sinne voraussetzt, dass

die verfügende Behörde darauf nur nach Prüfung und Bejahung eines

schutzwürdigen Interesses eintreten dürfte. (Anders verhält es sich dort, wo

ein Gesuchsteller im eigenen Namen um eine Leistung zugunsten eines Dritten

ersucht; vgl. VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00027; 11. Januar 2006, VB.2005.00512,

betreffend Gesuch eines Spitals bzw. einer Rettungsorganisation um sozialhilferechtliche

Kostengutsprache; beide unter www.vgrzh.ch).

Ob der Rekurrent bzw. Beschwerdeführer zur

Rechtsmittelerhebung nach § 21 VRG legitimiert ist, hat zwar die Rechtsmittelinstanz

von Amtes wegen zu prüfen; das entbindet jedoch den Rekurrenten bzw.

Beschwerdeführer nicht davon, sein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung

oder Änderung der angefochtenen Anordnung bzw. Rekursentscheidung zu substanziieren

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29; vgl. RB 1995 Nr. 11).

1.2.2

Im Lichte dieser Grundsätze erscheint zweifelhaft, ob die Beschwerdeführenden

zur Beschwerdeerhebung legitimiert sind.

Die Gemeinde Thalwil

(Beschwerdeführerin 1) macht geltend, aus der streitbetroffenen Neuzuteilung

ergäben sich für sie jährlich Zusatzkosten von mindestens Fr. 500'000.-

bis Fr. 700'000.-. Offenbar will sie damit zusätzliche Kosten geltend

machen, welche sich aus der Regelung von § 32 Abs. 1 VSK ergeben. Nach

dieser Bestimmung soll jede Gemeinde, die zum Einzugsbereich eines kommunalen

oder regionalen Krankenhauses gehört, an die nach Abzug des Staatsbeitrages

verbleibenden Kosten einen angemessenen Anteil leisten. (Demgegenüber ergibt

sich eine allfällige, hier nicht in Frage stehende Betroffenheit des Spitals

aus der in § 27 Abs. 1 in Verbindung mit § 29 VSK getroffenen

Regelung der Bemessung des Staatsbeitrags.) Die Beschwerdeführerin 1 will

offenbar geltend machen, wegen der geringeren Zuteilung zu den Spitalregionen

Zimmerberg und Sanitas sowie der zusätzlichen Zuteilung zur Spitalregion Zürich

müsse sie sich an grösseren Defiziten beteiligen (vgl. in diesem Sinn auch E. 4e

und 5e des Rekursentscheids). Sie substanziiert jedoch ihre diesbezügliche

Schätzung in keiner Weise. Es ist zwar nicht zu verkennen, dass derartige

Schätzungen, soweit sie künftige Jahre betreffen, äussert schwierig sind. Die

streitbetroffene Neuzuteilung gilt indessen laut angefochtenem Rekursentscheid

rückwirkend ab September 2004, weshalb im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung im

Januar 2007 mindestens teilweise eine nähere Substanziierung der behaupteten

finanziellen Mehrbelastung möglich und zumutbar gewesen wäre.

Die Beschwerdeführenden 2 – 8

sind dem Spital Zimmerberg anders als die Beschwerdeführerin 1 zu je 100 %

zugeteilt (vgl. Vertrag der Trägergemeinden betreffend den Betrieb des Spitals

Zimmerberg). Sie machen geltend, die Änderung der Zuteilungsquote für Thalwil

habe eine entsprechende Anpassung der Quoten der übrigen Trägergemeinden im

Vertrag zur Folge, was bedeute, dass sie (die übrigen Trägergemeinden) für

einen grösseren Defizitanteil aufkommen müssten; für die sieben übrigen

Gemeinden ergäben sich hieraus schätzungsweise insgesamt jährliche Mehrkosten

von Fr. 200'000.-. Auch die Beschwerdeführenden 2–8 machen somit offenbar

Mehrkosten geltend, die sich aus der Regelung von § 32 Abs. 1 VSK und dem

Vertrag ergeben sollen. Auch hier fehlt jedoch jegliche Substanziierung der

behaupteten Mehrbelastung von jährlich insgesamt Fr. 200'000.-

Die Beschwerdelegitimation

aller acht Beschwerdeführenden ist somit kaum hinreichend dargetan. Wie

angemerkt werden kann, lässt sich dagegen auch nicht einwenden, bei einer

derartigen Betrachtungsweise hätte bereits der Regierungsrat auf den Rekurs der

Stadt Zürich mangels hineichender Darlegung der Rekurslegitimation nicht

eintreten dürfen. Die Stadt Zürich (heutige Beschwerdegegnerin) hatte ihre

Rekurslegitimation vor Regierungsrat damit begründet, dass ihr als Trägerin der

Stadtspitäler Triemli und Waid Mehreinnahmen entgingen, wenn die Gemeinde

Thalwil in Verletzung von § 27 VSK nicht teilweise der Spitalregion Zürich

zugeteilt werde. Dies wurde zwar ebenfalls nicht näher substanziiert, kann aber

aufgrund des Regelungsmechanismus von § 27 VSK sowie der Struktur der

Spitalregion Zürich als erstellt gelten.

1.2.3

Ob die Beschwerdelegitimation mangels hinreichender Substanziierung eines

schutzwürdigen Interesses zu verneinen sei, braucht indessen nicht

abschliessend geprüft zu werden. Wird davon ausgegangen, dass die Legitimation

zu bejahen und daher auf die Beschwerden einzutreten ist (die übrigen

Prozessvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass), so erweisen sich

die Rechtsmittel, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, jedenfalls bei

materieller Beurteilung als erfolglos.

2.

Gemäss § 50 VRG können mit der Beschwerde an das

Verwaltungsgericht lediglich Rechtsverletzungen geltend gemacht werden; eine

Ermessenskontrolle steht dem Gericht – unter Vorbehalt hier nicht eingreifender

Ausnahmen (§ 50 Abs. 3 VRG) – nicht zu. Mit dem Ausschluss der Ermessenskontrolle

verbunden ist auch die Respektierung des den Verwaltungsbehörden bei der

Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zustehenden Beurteilungsspielraums

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72 ff.). Wo das Verwaltungsgericht wie

hier als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet, hat es auch zu prüfen, ob die

Rekursbehörde allfällige bereits im Rekursverfahren eingreifende

Kognitionsbeschränkungen beachtet hat. Solche Beschränkungen ergeben sich für

die Rekursbehörden trotz der ihnen grundsätzlich zustehenden Ermessenskontrolle

(vgl. § 20 VRG) vorab bezüglich Verfügungen von Gemeindebehörden bei der

Anwendung von kommunalem Recht (Wahrung der Gemeindeautonomie), aber auch bei

der Anwendung kantonalen Rechts in gewissen Bereichen und Belangen, in denen

bereits die Rekursbehörde die Ermessensbetätigung der verfügenden kantonalen Behörden

nur mit Zurückhaltung überprüfen soll (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 18

ff.).

Derartige Kognitionsbeschränkungen waren im vorliegenden Fall

für den Regierungsrat als Rekursbehörde nicht gegeben. Die gestützt auf § 27

Abs. 2 VSK vorzunehmende Bestimmung der Einzugsbereiche kommunaler und

regionaler Spitälern ist im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben ausgeprägt mit der

Betätigung von (teilweise politischem) Ermessen verbunden; es geht dabei um

Fragen der Spitalplanung. Deren Beantwortung steht nach § 27 Abs. 2 VSK

zwar primär der Gesundheitsdirektion als der verfügenden Behörde zu (vgl. auch § 13

Abs. 2 des Gesetzes betreffend Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrats

und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899, OGRR, in Verbindung mit § 8

des regierungsrätlichen Beschlusses über die Geschäftsverteilung vom 30. Dezember

1980), im Fall einer Rekurserhebung aber ebenso sehr dem Regierungsrat als

oberster Exekutivbehörde (vgl. § 18 OGRR). Gelangen Gesundheitsdirektion

und Regierungsrat dabei zu unterschiedlichen Lösungen, ist für das

Verwaltungsgericht als zweite, auf Rechtskontrolle beschränkte

Beschwerdeinstanz die Betrachtungsweise des Regierungsrats massgebend. Das

Verwaltungsgericht ist nicht Oberplanungsbehörde im kantonalen Gesundheitswesen;

bei auf unterschiedliche Ermessenbetätigung zurückzuführenden Entscheiden

beider Vorinstanzen ist für das Gericht der regierungsrätliche Entscheid massgebend;

dieser ist nur aufzuheben, wenn er mit klaren Rechtsverletzungen behaftet ist.

3.

Gemäss § 27 Abs. 2 VSK werden die Einzugsbereiche nach

der Lage der Gemeinden und der Herkunft der Patienten/-innen in dem

betreffenden Krankenhaus bestimmt.

3.1

Die

Gesundheitsdirektion entsprach dem Gesuch der heutigen Beschwerdeführerin 1,

die bisherige Spitalkreiszuteilung bis Ende 2008 zu verlängern, im Wesentlichen

aus folgenden Erwägungen: Im Interesse einer flächendeckenden Spitalversorgung,

welche die Bildung genügend grosser, wirtschaftlich tragfähiger Spitalkreise

erfordere, sowie der Rechtsgleichheit seien bezüglich Anzahl und Finanzkraft der

beteiligten Gemeinden ausgeglichene Einzugsbereiche anzustreben. Deswegen dürfe

die Zuteilung der Gemeinden "nicht streng nach den beiden in § 27

Abs. 2 VSK genannten Kriterien" erfolgen; vielmehr habe die

Gesundheitsdirektion "aufgrund höherrangiger Rechtsgrundsätze" für

Strukturen zu sorgen, die eine lebensfähige Grundversorgung im Akutbereich

ermöglichten. Diese müssten auf eine gewisse Dauerhaftigkeit ausgerichtet sein,

weshalb nicht jede geringfügige Veränderung der Verhältnisse eine Änderung der

Einzugsbereiche rechtfertige. Letztere seien daher nur mit einer gewissen

Zurückhaltung anzupassen, sofern nicht eine Änderung infolge der Schliessung

eines Spitals oder eines ähnlichen Ereignisses zwingend notwendig werde. Wie

ein Vergleich der Patientenströme aus Thalwil zeige, entfielen im Jahr 2003 auf

das Spital Zimmerberg rund 60 % sowie auf die Spitalregionen Sanitas und Zürich

je rund 20 %. Ein gefestigter Trend sei jedoch aus den Zahlen der letzten Jahre

nicht abzuleiten; es bleibe abzuwarten, inwieweit sich die weiteren Veränderungen

der Spitallandschaft am linken Zürichseeufer – insbesondere die für das Jahr

2005.

geplante Verlegung der medizinischen Abteilung von Wädenswil nach Horgen –

auswirken werde. Eine kurzfristige Anpassung der Spitalkreiszuteilung von

Thalwil dränge sich daher nicht auf, zumal die in den Stadtzürcher Spitälern

erbrachten Behandlungen von Patienten/-innen aus der Gemeinde Thalwil deren

Zuteilung zur Spitalregion Zürich höchstens mit einer Quote von einem Fünftel

rechtfertigen würden. Dazu komme, dass es sich bei den Spitalregionen

Zimmerberg und Sanitas mit rund 68'000 bzw. 55'000 Einwohnern um relativ kleine

Einzugsbereiche handle, weshalb eine weitere Verkleinerung im dargelegten

übergeordneten Interesse nur aufgrund einer nachhaltigen Veränderung der

Verhältnisse vorzunehmen wäre. Von einer "kurzfristigen, allzu stark auf

die Patientenströme abgestützten" Neuzuteilung der Gemeinde Thalwil sei

auch im Hinblick darauf abzusehen, dass gemäss dem vom Regierungsrat am 26.

Januar 2005 verabschiedeten Entwurf für ein neues Gesundheitsgesetz bei der

Bildung von Spitalkreisen die geographische Lage der Gemeinden, die Verkehrswege

sowie eine nach Einwohnerzahl und Finanzkraft der Gemeinden ausgewogene

Zusammensetzung zu berücksichtigen seien, wogegen die stets komplexer werdenden

Patientenströme nicht mehr massgebend seien, weil deren Berücksichtigung die

Bildung in sich geschlossener Spitalkreise zunehmend erschweren würde.

3.2

Die Stadt

Zürich rügte in ihrem Rekurs, die Gesundheitsdirektion habe § 27 Abs. 2

VSK unrichtig angewendet, indem sie einerseits mit der wirtschaftlichen

Tragbarkeit für die Spitäler und der finanziellen Belastung der Gemeinden

Kriterien berücksichtigt habe, die in § 27 Abs. 2 VSK nicht vorgesehen

seien, und anderseits die in dieser Bestimmung genannten Kriterien (Herkunft

der Patienten, Lage der Gemeinde) weitgehend ausser Acht gelassen habe. Dass

nicht jede geringfügige Änderung der Verhältnisse zu einer Anpassung der

Zuteilungen führen dürfe, treffe zu; es gehe jedoch nicht an, unter dem Gesichtswinkel

der Dauerhaftigkeit den seit mehreren Jahren bestehenden Patientenstrom in die

Spitalregion Zürich als unerheblich zu bezeichnen. Unzulässig sei sodann die

Anknüpfung an den Entwurf zu einem neuen Gesundheitsgesetz. Der Regierungsrat ist

dieser Argumentation im Wesentlichen gefolgt. Auf dessen Erwägungen ist

nachstehend im Zusammenhang mit den dagegen erhobenen Rügen der

Beschwerdeführenden einzugehen.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführenden rügen, der Regierungsrat hätte die Zuteilung der Gemeinde

Thalwil nur bei einer erheblichen und dauernden Veränderung der Verhältnisse

anpassen dürfen, welche Voraussetzung hier nicht erfüllt sei (Beschwerdeschriften

Ziffern 8–15).

Dazu ist vorab festzuhalten, dass dieses Kriterium bereits

von der Gesundheitsdirektion in der (die Beschwerdeführenden schützenden)

Verfügung vom 23. März 2005 herangezogen worden ist, dort allerdings in anderem

Zusammenhang, nämlich um darzulegen, dass das in § 27 Abs. 2 VSK

verwendete Kriterium (der Herkunft der Patienten) in dem Sinne relativiert

werden müsste, dass eine einmal getroffene Zuteilung höchstens bei einer

dauerhaften Änderung der diesbezüglichen Verhältnisse zu ändern sei, ansonsten

die Bildung wirtschaftlich tragbarer Spitalkreise verunmöglicht oder erschwert

werde. Darauf ist im Zusammenhang mit der Beurteilung der gesetzlichen Regelung

(hinten E. 4.2) einzugehen. Soweit die Beschwerdeführenden nunmehr das

Erfordernis einer dauerhaften Änderung als Voraussetzung für eine Änderung der

bisherigen Zuteilung einbringen, ist dem Folgendes entgegenzuhalten:

Der vorliegende Streit darüber, welchen Spitalregionen die

Gemeinde Thalwil ab September 2004 zuzuteilen ist (ob wie zuvor seit September

1999.

mit zwei Dritteln Zimmerberg und einem Drittel Sanitas oder neu mit drei

Fünfteln Zimmerberg, einem Fünftel Sanitas und einem Fünftel Zürich), geht

darauf zurück, dass sie am 16. November 2004 um Verlängerung der

bisherigen, bis August 2004 befristeten Zuteilung ersuchte. Angesichts dieser

Ausgangslage (Ablauf einer befristeten Zuteilung) geht es beim

streitbetroffenen Entscheid nicht um eine so genannte Anpassung einer

(unbefristeten) Dauerverfügung, die primär eine erhebliche Veränderung der

tatsächlichen und/oder rechtlichen Verhältnisse (gegenüber der Sach- und Rechtslage

im Zeitpunkt der ursprünglichen Verfügung; hier dem September 1999)

voraussetzen würde (zur Anpassung von Dauerverfügungen vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

Vorbem. zu §§ 19–28 N. 24, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 13; RB

2005.

Nr. 45). Das will nicht heissen, dass bei der infolge Fristablaufs zu

treffenden neuen Verfügung die Frage gänzlich unerheblich sei, ob sich die

Verhältnisse seit September 1999 verändert haben. In tatsächlicher Hinsicht

geht es dabei in erster Linie um jene Verhältnisse, welche nach dem immer noch

massgebenden § 27 Abs. 2 VSK – Herkunft der Patienten und Lage der Gemeinden

– rechtserheblich sind. Der Frage nach einer allfälligen Änderung der

tatsächlichen Verhältnisse kommt indessen bei der hier nach Ablauf der befristeten

Zuteilung zu treffenden neuen Verfügung nicht die gleiche Bedeutung wie bei der

Anpassung einer unbefristeten Dauerverfügung zu: Bei einer unbefristeten

Dauerverfügung lässt erst eine erhebliche Änderung der tatsächlichen

Verhältnisse die ursprüngliche Verfügung als (nachträglich) fehlerhaft

erscheinen, was eine unabdingbare Vorbedingung für die (auf einen Widerruf

hinauslaufende) Anpassung bildet. Anders verhält es sich beim Entscheid über

die Erneuerung eines befristeten Verwaltungsaktes; eine Neubeurteilung der

öffentlichen Interessen ist hier im Rahmen des den Verwaltungsbehörden

zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraumes zulässig, ohne dass

eigentliche Widerrufsgründe vorliegen müssten (bezüglich der Erneuerung von

befristeten Bewilligungen vgl. BGE 112 Ib 133; RB 1979 Nr. 96; VGr, 4. März

1993, VB.92.0022 = ZBl 95/1994 S. 311 ff.; René Rhinow/Beat Krähenmann,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 74 B

X d). Beim hier in Frage stehenden Entscheid darüber, wie die Zuteilung der Gemeinde

Thalwil ab September 2004 (nach Ablauf der am 25. Juni 1999 bis auf Ende August

2004.

befristeten Zuteilung) vorzunehmen sei, lässt sich die vom Regierungsrat

im Rekursentscheid getroffene Neuzuteilung demnach selbst ohne Änderung der tatsächlichen

Verhältnisse mit dem Gesetz vereinbaren, sofern diese Lösung im Rahmen des den

Verwaltungsbehörden zustehenden Ermessens und einer gesetzmässigen Interessenabwägung

bereits im Juni 1999 in Betracht fiel bzw. gefallen wäre, als die Gesundheitsdirektion

eine zur Umsetzung der Spitalliste 1998 erforderliche Bereinigung der Einzugsbereiche

aller kommunalen und regionalen Krankenhäuser vorzunehmen hatte.

Wie sich aus den damaligen Erwägungen der

Gesundheitsdirektion vom 25. Juni 1999 ergibt (E. 2 b und c, S. 8 f.),

wäre bereits damals für die Gemeine Thalwil aufgrund des hohen Patientenanteils

am Spital Triemli eine Teilzuteilung zum Spitalkreis Zürich in Betracht

gefallen. In der Wiedererwägungsverfügung der Gesundheitsdirektion vom 3. August

1999.

wurde die am 25. Juni 1999 verfügte Zuteilung mit zwei Dritteln zu

Zimmerberg und einem Drittel zu Sanitas auf fünf Jahre befristet, was sogar

entsprechend dem damaligen Standpunkt und Antrag der Gemeinde Thalwil geschah;

diese hatte nämlich eine solche Befristung eigens mit Rekurs vom 26. Juli 1999

im Hinblick auf "die Ungewissheit der Entwicklung der zukünftigen Patientenströme"

verlangt.

Im Übrigen haben sich die tatsächlichen Verhältnisse

(bezüglich des gesetzlichen Kriteriums der Herkunft der Patienten) seit September

1999, wie noch näher auszuführen sein wird (hinten E. 4.3), nicht zulasten

der Stadt Zürich entwickelt.

4.2

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die Gesundheitsdirektion habe in ihrer

Verfügung vom 23. März 2005 zu Recht nicht allein auf die in § 27 Abs. 2

VSK genannten Kriterien abgestellt, sondern für die Zuteilung auch weitere Gesichtspunkte

wie die wirtschaftliche Tragbarkeit für die Spitäler, eine flächendeckende

Versorgung für die Patienten/-innen sowie eine ausgeglichene finanzielle

Belastung der Gemeinden berücksichtigt; zu Unrecht habe der Regierungsrat diese

weiteren Kriterien nicht gelten lassen (Beschwerdeschriften Ziffern 23–31).

Der Regierungsrat hat die für die Spitalliste 1998 und den

auf dieser beruhenden Zuteilungsentscheid massgebenden Rechtsgrundlagen – Art.

41.

lit. b der Bundesverfassung vom 18. April 1999, Art. 39 Abs. 1 des

Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994, § 39 ff.

GesundheitsG, §§ 26, 27 und 32 VSK – zutreffend dargelegt (E. 3 des Rekursentscheids).

Darauf kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG).

Dass der Kanton Zürich für eine flächendeckende

Spitalversorgung zu sorgen hat, trifft zu. Aus dieser allgemeinen, sich aus § 39

GesundheitsG ergebenden Zielsetzung lässt sich jedoch nicht ableiten, dass von

einer sich ausschliesslich oder jedenfalls primär nach den Kriterien von § 27

Abs. 2 VSK erfolgenden Zuteilung abzurücken sei. Ob eine nach diesen Kriterien

erfolgende Zuteilung den Weiterbetrieb von Spitälern, in deren Einzugsbereich

nur wenige oder finanziell schwächere Gemeinden liegen, auf die Dauer gefährde

(wie dies die Gesundheitsdirektion in der Verfügung vom 23. März 2005 erwogen

hat) bzw. ob im Hinblick auf eine derartige Einschätzung neue

Zuteilungskriterien zu berücksichtigen seien, ist eine rechtspolitische Frage,

deren Beantwortung dem Gesetzgeber oder jedenfalls dem Regierungsrat als

Verordnungsgeber überlassen bleiben muss. Die Beschwerdeführenden berufen sich

in diesem Zusammenhang in Anknüpfung an die diesbezügliche Erwägung der

Gesundheitsdirektion auf den vom Regierungsrat am 26. Januar 2005 zuhanden des

Kantonsrats verabschiedeten Entwurf für ein neues Gesundheitsgesetz (ABl 2005

121). Gemäss § 55 Abs. 3 dieses Entwurfs sollten bei der Festlegung der Einzugsbereiche

die geographische Lage der Gemeinden sowie die Verkehrswegerschliessung der

Spitäler berücksichtigt und eine nach Einwohnerzahl und Finanzkraft ausgewogene

Zusammensetzung angestrebt werden. Nach Meinung der Gesundheitsdirektion und

der Beschwerdeführenden würden danach die Herkunft der Patienten (als

quantitatives Kriterium im Sinne von "Patientenströmen" gemäss § 27

Abs. 2 VSK) keine Rolle mehr spielen. Wie indessen der Regierungsrat zutreffend

erwogen hat (Rekursentscheid E. 5d), rechtfertigt dieser Gesetzesentwurf

kein Abweichen von der geltenden Rechtsgrundlage in § 27 Abs. 2 VSK; dies

würde auf eine unzulässige Vorwirkung des neuen Gesetzes und damit auf eine Verletzung

des Gesetzmässigkeitsprinzips hinauslaufen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 346 ff.,

mit Hinweisen).

Nicht überzeugend ist schliesslich das Argument der

Beschwerdeführenden, die in § 55 Abs. 3 des Entwurfs vorgesehene Regelung

sei nichts anderes als eine gesetzgeberische Formulierung dessen, was sich

schon aus einer "systematisch eingebetteten Auslegung der heutigen

Zuteilungsregel" (in § 27 Abs. 2 VSK) ergebe (vgl. Beschwerdeschriften

Ziffer 23). Zwar geht auch der Regierungsrat in seiner bisherigen Rekurspraxis

offenbar davon aus, dass § 27 Abs. 2 VSK einen gewissen Beurteilungsspielraum

für die ergänzende Berücksichtigung weiterer Kriterien bzw. rechtspolitischer

Erwägungen belässt (vgl. Rekursentscheid Nr. 967/2003 betreffend Zuteilung der

Gemeinde Küsnacht zum Spital Männedorf); im vorliegenden Fall hat jedoch die

Gesundheitsdirektion solche weiteren Kriterien nicht nur ergänzend

berücksichtigt, sondern entscheidend darauf abgestellt. Im Übrigen hat der

Regierungsrat einen Teil seiner Gesetzesvorlage vom 26. Januar 2005, worunter

insbesondere die §§ 45–63 betreffend die Spital- und Pflegeheimversorgung,

mit Schreiben vom 20. September 2006 an den Kantonsrat zurückgezogen. Das vom

Kantonsrat am 2. April 2007 verabschiedete neue Gesundheitsgesetz enthält keine

Bestimmung betreffend die Festlegung der Einzugsbereiche der zur

Grundversorgung zugelassenen Spitäler.

Demnach hat es der Regierungsrat zu Recht abgelehnt, neben

den oder gar anstelle der in § 27 Abs. 2 VSK genannten Kriterien (Herkunft

der Patienten und Lage der Gemeinden) in erster Linie bzw. ausschlaggebender

Weise die von der Gesundheitsdirektion vorab berücksichtigten Gesichtspunkte

wie die wirtschaftliche Tragbarkeit für die Spitäler, eine flächendeckende

Versorgung für die Patienten/-innen sowie eine ausgeglichene finanzielle

Belastung der Gemeinden heranzuziehen. Soweit § 27 Abs. 2 VSK bezüglich

der Berücksichtigung solcher weiterer Gesichtspunkte überhaupt einen

Beurteilungsspielraum belässt, ist diesbezüglich nicht der rechtlichen

Beurteilung der Gesundheitsdirektion, sondern jener des Regierungsrats zu

folgen (vgl. vorstehend E. 2).

4.3

Zu prüfen

bleibt, ob die streitbetroffene Neuzuteilung der Beschwerdeführerin 1 auf der

Grundlage von § 27 Abs. 2 VSK rechtmässig sei.

4.3.1

Was die Entwicklung der Patientenströme (Herkunft der Patienten gemäss § 27

Abs. 2 VSK) anbelangt, ergibt sich Folgendes: Wie erwähnt (vorn E. 4.1),

wäre es selbst nach der damaligen Auffassung der Gesundheitsdirektion bereits

1999.

vertretbar gewesen, die Gemeinde Thalwil aufgrund ihres hohen Patientenanteils

am Spital Triemli mit einer Quote von einem Fünftel dem Spitalkreis Zürich

zuzuteilen, wovon die Direktion damals abgesehen hat. Von 1998 bis 2004

(welcher Zeitraum angesichts der gemäss Verfügung vom 3. August 1999 vorgenommenen

Befristung bis Ende August 2004 massgebend ist) haben sich die Patientenströme

in einer Weise entwickelt, welche die vom Regierungsrat in Gutheissung des

Rekurses der Stadt Zürich vorgenommene Neuzuteilung der Gemeinde Thalwil (neu

mit einem Fünftel dem Spitalkreis Zürich) nach wie vor als gerechtfertigt

erscheinen lässt. Dies belegen die vorliegenden Zahlen betreffend stationäre

Austritte von Patienten/-innen der Gemeinde Thalwil in den Spitalregionen

Zimmerberg und Sanitas.

Was die Beschwerdeführenden dagegen vorbringen (Beschwerdeschriften

Ziffern 17–19), vermag die diesbezügliche Würdigung des Regierungsrats (Rekursentscheid

E. 5b) nicht zu entkräften. Sie machen geltend, die vorliegenden Zahlen

umfassten auch die Patienten/-innen im Bereich der spezialisierten Versorgung,

welcher nicht mitberücksichtigt werden dürfe. Namentlich der hohe

Patientenanteil aus der Gemeinde Thalwil im Stadtspital Triemli deute darauf

hin, dass dieses Spital von zahlreichen Patienten/-innen wegen der

spezialisierten Versorgung aufgesucht werde. Dem hält die Beschwerdegegnerin zutreffend

entgegen, dass das Stadtspital Triemli vollumfänglich, also auch bezüglich der

spezialisierten Versorgung, der Spitalregion Zürich zugeteilt sei und dass es

wie ein Grundversorgungsspital (ohne Ausscheidung zwischen Grund- und

spezialisierter Versorgung bei der Defizitdeckung) finanziert werde.

Unzutreffend ist der Einwand der Beschwerdeführenden, dass die vorliegenden

Zahlen auch die Patienten/-innen der privaten Abteilung berücksichtigten.

4.3.2

Bezüglich der nach § 27 Abs. 2 VSK ebenfalls massgebenden Lage der

zuzuteilenden Gemeinden hat der Regierungsrat erwogen, für die Patienten/-innen

der Gemeinde Thalwil sei das Stadtspital Triemli mit öffentlichen

Verkehrsmitteln etwa gleich gut wie die Spitäler Sanitas und Zimmerberg

erreichbar; dass Letztere mit privaten Verkehrsmitteln etwas schneller

erreichbar seien als das Stadtspital, stehe einer Zuteilung zum Spitalkreis

Zürich nicht entgegen (Rekursentscheid E. 5c). Die Beschwerdeführenden

bringen nichts vor, was diese Beurteilung entkräften könnte. Selbst wenn die

Verkehrswege zu den Spitälern Sanitas und Zimmerberg deutlich besser einzuschätzen

wären, wie dies die Beschwerdeführenden verfechten, lässt dies den Entscheid

des Regierungsrats im Rahmen der nach § 27 Abs. 2 VSK gebotenen

Gesamtbeurteilung nicht als rechtsverletzend erscheinen, zumal die Gemeinde

Thalwil der Spitalregion Zürich nur mit einem Fünftel zugeteilt wird.

Die Beschwerdeführenden bezeichnen es unter dem

Gesichtswinkel der Lage als besonders fragwürdig, dass diese Zuteilung nicht

nur zugunsten des Spitals Triemli, sondern auch zugunsten des erheblich weiter

entfernten Spitals Waid erfolgt. Dies ist eine Folge davon, dass es offenbar

der gefestigten Praxis der Gesundheitsdirektion entspricht, bei der Festlegung

der Einzugsbereiche nach § 27 Abs. 2 VSK die Stadtspitäler Zürich als

Einheit (Spitalregion Zürich) zu behandeln, soweit ihnen umliegende Gemeinden

zugeteilt werden (so schon in der Stammverfügung vom 22. November 1973,

sodann auch nach Festsetzung der Spitalliste 1998 in der Verfügung vom 25. Juni

1999). Bereits der Rekursantrag der heutigen Beschwerdegegnerin beruhte auf

dieser Betrachtungsweise; in ihrer Vernehmlassung vom 11. Juli 2006 an den

Regierungsrat hat die heutige Beschwerdeführerin 1 diesbezüglich keinen Einwand

erhoben. Anhaltspunkte, welche die Zusammenfassung der beiden Stadtspitäler als

nicht sachgerecht erscheinen lassen würden, liegen nicht vor. Es besteht daher

auch kein Grund, von dieser Zusammenfassung einzig deswegen abzuweichen, weil

dies für die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Defizitbeteiligung allenfalls

vorteilhafter wäre.

4.3.3

Die Beschwerdeführenden rügen es als willkürlich, dass 1999 auf eine

Teilzuteilung von Thalwil an die Spitalregion Zürich mit Rücksicht auf eine

daraus resultierende finanzielle Schlechterstellung der Stadt Zürich (Senkung

des Staatsbeitragssatzes um 5 % nach § 29 VSK) verzichtet worden sei (vgl.

Ziffer 2.3 lit. c der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 25. Juni 1999). Ob

der damalige Entscheid, soweit damit zugunsten der Stadt Zürich auf eine

Teilzuteilung von Thalwil an den Spitalkreis Zürich verzichtet wurde, im Lichte

von § 27 Abs. 2 VSK sachgemäss war, ist fraglich. Daraus kann jedoch nicht

geschlossen werden, der heute angefochtene Rekursentscheid, der ab September

2004.

entsprechend den Kriterien von § 27 Abs. 2 VSK eine solche

Teilzuteilung vorsieht, sei willkürlich.

4.3.4

Ebenso unbehelflich ist der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung, der

damit begründet wird, das von der Stadt Zürich am 27. Januar 2005 unterbreitete

Gesuch um grundsätzliche Überprüfung und Neufestlegung der Einzugsbereiche im

Grossraum Zürich dürfe nicht dazu führen, dass nunmehr im Sinne einer

"Einzelaktion" lediglich die Gemeinde Thalwil neu dem Spitalkreis

Zürich zugeteilt werde (Beschwerdeschriften Ziffern 34). Die Neuzuteilung der

Gemeinde Thalwil ist im Rahmen eines Rekursverfahrens betreffend eine Verfügung

erfolgt, welche lediglich die Zuteilung der Gemeinde Thalwil ab September 2004

(bzw. die Verlängerung der bis dahin befristeten Zuteilung bis 2008) betraf.

Die von der Stadt Zürich mit Gesuch vom 27. Januar 2005 angestrebte grundsätzliche

Bereinigung, die nach wie vor pendent ist, geht von einem neuen Konzept (Zusammenfassung

der drei Spitalregionen Zürich, Sanitas und Zollikerberg zu einer

"hypothetischen Gross-Spitalregion Zürich") aus. Im Rahmen des einzig

die Zuteilung von Thalwil betreffenden Rekursverfahrens war es nicht Aufgabe

des Regierungsrats, anstelle der Gesundheitsdirektion eine grundsätzliche Flurbereinigung

vorzunehmen, wie sie von der Stadt Zürich aufgrund eines neuen Konzepts mit dem

genannten Gesuch an die Direktion verlangt wird.

4.4

Subsidiär

machen die Beschwerdeführenden geltend, § 27 Abs. 2 VSK verstosse gegen

das übergeordnete Recht, weil mit einer Defizitverteilung, wie sie aus der

Festlegung der Einzugsbereiche nach der Herkunft der Patienten und der Lage der

Gemeinden resultiere, die Zuständigkeitsordnung von § 39 GesundheitsG

unterlaufen werde (Beschwerdeschriften Ziffern 37 f.). Sie begründen dies

indessen einzig mit dem Argument, die Zuteilung nach § 27 Abs. 2 VSK habe

zur Folge, dass Gemeinden finanzielle Verpflichtungen übernehmen müssten, für

welche sie nicht verantwortlich und zuständig seien. Mit diesem pauschalen,

inhaltlich zudem kaum nachvollziehbaren Hinweis lässt sich die fragliche Verordnungsbestimmung

nicht als gesetzwidrig dartun.

5.

Demnach sind die Beschwerden abzuweisen. Die Gerichtskosten

sind der Beschwerdeführerin 1 zu 3/10 und den Beschwerdeführenden 2–8 zu je 1/10,

unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag, aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Den unterliegenden Beschwerdeführenden

steht nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein keine Parteientschädigung zu.

Eine solche Entschädigung ist indessen auch der Beschwerdegegnerin nicht

zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten

Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen

Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt

erscheinen lässt, wenn die Beschwerdevernehmlassung mit einem

ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19,

mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die Beschwerden werden abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 24'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 24'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin 1 zu 3/10 und den Beschwerdeführenden

2–8 zu je 1/10, unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag,

auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne

14, einzureichen.

6.

Mitteilung

an …