VB.2007.00051

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00051

5. April 2007Deutsch11 min

(URT.2007.9908)

Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 VRG Beschwerden gegen letztinstanzliche "Anordnungen". Die abstrakte Normenkontrolle ist ihm verwehrt. Lässt sich die streitige Zuständigkeitsfrage nicht im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens beurteilen, ist die Lösung des Kompetenzkonflikts Aufgabe jener Behörde, welcher die Aufsicht über die Instanzen, deren Zuständigkeit streitig ist, zusteht (E. 1.1). Die den Baurekurskommissionen hinsichtlich ihrer rechtsprechenden Funktion zukommenden Unabhängigkeit von der Verwaltung schliesst nicht aus, dass der Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über einen durch sie mitverursachten Kompetenzkonflikt entscheidet (E. 1.2).

Sachverhalt

In der Gemeinde

Laufen-Uhwiesen werden die Feuerungskontrollen gestützt auf einen Vertrag vom

3. Oktober 2000 durch die Firma B durchgeführt. Der Gemeinderat Laufen-Uhwiesen

stimmte mit Beschluss vom 22. Mai 2006 einer von diesem Unternehmen beantragten

Tariferhöhung zu. Auf Publikation hin, worin als zulässiges Rechtsmittel der Rekurs

an den Bezirksrat Andelfingen bezeichnet wurde, erhob A am 16. Juli 2006 Rekurs

an diese Behörde. Der Bezirksrat beschloss am 11. Oktober 2006, auf den Rekurs

nicht einzutreten; zugleich überwies er die Akten an die Baurekurskommission

mit dem Ersuchen, ihre Zuständigkeit für dieses Verfahren zu bestätigen oder,

falls sie sich desgleichen für unzuständig halte, die Akten an dem

Regierungsrat zu überweisen, damit dieser als Aufsichtsbehörde über den

negativen Kompetenzkonflikt befinde.

Erwägungen

II.

Die Baurekurskommission IV

beschloss am 21. Dezember 2006, auf den Rekurs werde nicht eingetreten; das

Rechtsmittel werde an den Bezirksrat Andelfingen zur Behandlung "zurücküberwiesen"

(Dispositiv Ziffer I). Die Baurekurskommission erwog, da es bei der mit dem

Rekurs angestrebten Überprüfung der Tariferhöhung um eine abstrakte Normenkontrolle

gehe, sei nicht sie, sondern der Bezirksrat zur Behandlung des Rechtsmittels zuständig

(E. 2.1-2.2). Abzulehnen sei auch das Ersuchen des Bezirksrats, die

Angelegenheit dem Regierungsrat zum Entscheid über den negativen

Kompetenzkonflikt überweisen. Dies verbiete sich deswegen, weil die

Baurekurskommissionen nur hinsichtlich ihrer administrativ-organisatorischer Tätigkeit

der Aufsicht des Regierungsrats unterstellt, hingegen in ihrer rechtsprechenden

Funktion unabhängig seien (E. 2.3). Dementsprechend bezeichnete die

Baurekurskommission als zulässiges Rechtsmittel gegen ihren "Rücküberweisungsbeschluss"

die Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Dispositiv Ziffer III).

III.

Mit Beschwerde vom 30. Januar

2007.

beantragte die Gemeinde Laufen-Uhwiesen dem Verwaltungsgericht, den

Beschluss der Baurekurskommission IV aufzuheben und die Angelegenheit dem

Regierungsrat zu überweisen, welcher über den negativen Kompetenzkonflikt zu

entscheiden habe; eventuell habe das Verwaltungsgericht über den Kompetenzkonflikt

zu befinden.

A liess sich als

Beschwerdegegner nicht vernehmen. Die Baurekurskommission IV verzichtete auf

Vernehmlassung.

Der als Mitbeteiligter in das

Beschwerdeverfahren einbezogene Bezirksrat Andelfingen verzichtete mit Eingabe

vom 23. Februar 2007 ebenfalls auf weitere Ausführungen zur Frage der

Zuständigkeit. Bereits am 26. Januar 2007 war er jedoch an den Regierungsrat

gelangt mit dem Ersuchen, über den mit dem Beschluss der Baurekurskommission IV

vom 21. Dezember 2006 eingetretenen Kompetenzkonflikt zu befinden. Im Auftrag

des Regierungsrats nahm die Direktion der Justiz und des Innern diese Eingabe

als Aufsichtsbeschwerde entgegen; mit Verfügung vom 28. Februar 2007 sistierte

sie das Aufsichtsverfahren, bis das Verwaltungsgericht über die Beschwerde der

Gemeinde Laufen-Uhwiesen vom 30. Januar 2006 entschieden habe. Diese

Sistierungsverfügung wurde dem Verwaltungsgericht (zusammen mit einer analogen

Sistierungsverfügung hinsichtlich einer Aufsichtsbeschwerde des Bezirksrats

Meilen betreffend einen entsprechenden negativen Kompetenzkonflikt zwischen

diesem und der Baurekurskommission II) dem Verwaltungsgericht mitgeteilt.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) Beschwerden gegen letztinstanzliche "Anordnungen" von

Verwaltungsbehörden sowie gegen Anordnungen der Baurekurskommissionen, soweit

nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht

oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. In Konkretisierung dieser

Generalklausel sehen §§ 42 und 43 VRG Ausnahmen von der verwaltungsgerichtlichen

Zuständigkeit zur Überprüfung von "Anordnungen" vor. Mit dieser

Zuständigkeitsordnung bzw. dem darin verwendeten Begriff der Anordnung wird die

abstrakte Normenkontrolle, das heisst die Beurteilung von Beschwerden, die sich

direkt gegen generell-abstrakte Normen richten, dem Verwaltungsgericht entzogen

(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 8 ff.), wobei allerdings

die Sonderordnung bezüglich raumplanungsrechtlicher Erlasse, die der Beschwerde

an das Verwaltungsgericht unterliegen (vgl. § 379 in Verbindung mit 338a

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG), vorbehalten bleibt

(Kölz/Bosshart/Röhl § 41 N. 14; vgl. dazu auch E. 2).

Nach der Zuständigkeitsordnung von §§ 41

ff. VRG ist sodann das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz über die Verwaltungsbehörden

und die Baurekurskommissionen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 16 f.). Das

bedeutet allerdings nicht, dass Zuständigkeitsstreitigkeiten (bezüglich der

verfügenden Verwaltungsbehörden oder bezüglich der mit Rechtsmittel angerufenen

Rekursinstanzen, bei denen es sich um obere Verwaltungsbehörden oder

Rekurskommissionen handeln kann) dem Rechtsmittelverfahren und damit der

verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von vornherein entzogen wären. Das

Verwaltungsgericht hat sich im Rahmen von Rechtsmittelverfahren häufig mit

streitigen Fragen betreffend die Zuständigkeit von Vorinstanzen zu befassen,

namentlich solchen betreffend die Kompetenzabgrenzung zwischen Bezirksrat,

Statthalteramt und Baurekurskommission (vgl. etwa RB 1984 Nr. 5 betreffend

Zuständigkeit zur Beurteilung von Baubewilligungsgebühren; RB 2005 Nr. 3

betreffend Zuständigkeit für die Beurteilung von Ersatzforderungen für unnütz

gewordene Projektierungskosten; VGr, 14. September 2006, VB.2006.00250 betreffend

Zuständigkeit zur Beurteilung von Gebühren für nächtliches Dauerparkieren,

vorgesehen zur Publikation in RB 2006). Im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen

Rechtskontrolle steht es dem Gericht sogar zu, eine kantonalgesetzliche

Zuständigkeitsordnung gestützt auf die bundesrechtliche Koordinationspflicht

für nicht anwendbar zu erklären; diesfalls macht das Gericht von seiner

Kompetenz zur akzessorischen Normenkontrolle (Überprüfung der Vereinbarkeit

des kantonalen mit dem Bundesrecht) Gebrauch, welche ihm – anders als die

abstrakte Normenkontrolle – zusteht (vgl. etwa RB 1991 Nr. 75 = BEZ 1991 Nr.

33; VGr, 28. März 2007, VB.2007.00103, www.vgrzh.ch). Lässt sich indessen die

streitige Zuständigkeitsfrage nicht im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens

beurteilen, so ist die Lösung des Kompetenzkonfliktes Aufgabe jener Behörde,

welcher die Aufsicht über die Instanzen, deren Zuständigkeit streitig ist,

zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 23 ff.). Ob das Verwaltungsgericht auf

Beschwerde hin über einen negativen Kompetenzkonflikt zwischen Rekursbehörden

entscheiden kann, hängt mithin davon ab, ob die fragliche Beschwerde eine

Anordnung betrifft, deren Überprüfung nach der allgemeinen Kompetenzordnung

gemäss §§ 41 ff. VRG in die gerichtliche Zuständigkeit fällt. Ein

negativer Kompetenzkonflikt zwischen zwei Rekursbehörden darf jedenfalls nicht

dazu führen, dass die von der Anordnung Betroffenen um ihren Rechtsschutz

gebracht werden (vgl. RB 1985 Nr. 1).

1.2

Die Baurekurskommission ist am 21. Dezember 2006

nicht auf den Rekurs des heutigen Beschwerdegegners eingetreten, weil sie sich

nicht für zuständig hält, und hat das Rechtsmittel wieder an den Bezirksrat

überwiesen, der seinerseits bereits am 11. Oktober 2006 die Zuständigkeit

verneint hatte und auf den Rekurs ebenfalls nicht eingetreten war. Damit ist

ein negativer Kompetenzkonflikt eingetreten.

Die Baurekurskommission lehnte sodann auch das Ersuchen des Bezirksrats ab, die Angelegenheit dem Regierungsrat

zum Entscheid über den negativen Kompetenzkonflikt zu überweisen. Dies verbiete

sich deswegen, weil die Baurekurskommissionen nur hinsichtlich ihrer

administrativ-organisatorischer Tätigkeit der Aufsicht des Regierungsrats unterstellt,

hingegen in ihrer rechtsprechenden Funktion unabhängig seien. – Diese Erwägung greift nach den vorstehend

dargestellten Grundsätzen (E. 1.1) zu kurz. Mit Rekurs angefochten wurde die

Änderung eines Tarifs und damit einer generell-abstrakten Regelung; für eine

derartige Streitigkeit ist das Verwaltungsgericht mangels Kompetenz zur abstrakten

Normenkontrolle nicht zuständig (RB 1983 Nr. 15; 1990 Nr. 17; 1998 Nr. 24).

Diesbezüglich liegt der vorliegende Fall auch anders als der vom Verwaltungsgericht

in RB 1985 Nr. 1 beurteilte Sachverhalt, wo es zwar ebenfalls um die

Abgrenzung der aufsichtsrechtlichen Funktion des Regierungsrats und des

richterlichen Rechtsschutzes durch das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit einem

negativen Kompetenzkonflikt zwischen Baurekurskommission und Bezirksrat ging,

jedoch mit Bezug auf eine der gerichtlichen Kontrolle unterliegende Anordnung

(mit Erteilung einer Baubewilligung festgesetzte Bewilligungsgebühr). Anderseits

schliesst die den Baurekurskommissionen hinsichtlich ihrer rechtsprechenden

Funktion zukommende Unabhängigkeit von der Verwaltung nicht aus, dass der

Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über einen durch sie mitverursachten Kompetenzkonflikt

entscheidet. Unabhängigkeit von der Verwaltung bezüglich seiner rechtsprechenden

Tätigkeit kommt auch dem Bezirksrat zu (§ 3 des Gesetzes über die

Bezirksverwaltung vom 10. März 1985; BezverwG). Dass die Baurekurskommissionen

eigentliche gerichtliche Instanzen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention und von Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18.

April 1999 sind, während den Bezirksräten dieser Status nicht zukommt (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82 und 86), ist im vorliegenden Zusammenhang

nicht erheblich.

1.3

Demnach ist auf die Beschwerde mangels Zuständigkeit

des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten. Dabei kann offen bleiben, ob die

Beschwerde führende Gemeinde Laufen-Uhwiesen gestützt auf § 21 lit. b VRG

dazu überhaupt legitimiert wäre. Über den vorliegenden Kompetenzkonflikt

zwischen Baurekurskommission IV und Bezirksrat Andelfingen hat nach dem

Gesagten der Regierungsrat als –

gemeinsame – Aufsichtsbehörde über

beide Rekursbehörden zu befinden. Eine förmliche Überweisung der

Beschwerdeschrift der Gemeinde an den Regierungsrat nach § 5 Abs. 2 VRG

erübrigt sich, da Letztere wie erwähnt bereits Aufsichtsbeschwerde beim

Regierungsrat eingereicht hat. Es genügt, dass der heutige Nichteintretensbeschluss

entsprechend § 65 Abs. 1 VRG dem Regierungsrat mitgeteilt wird.

2.

Bezüglich des

vorliegenden negativen Kompetenzkonflikts kann immerhin Folgendes angemerkt

werden:

Mit Beschluss

vom 21. August 1990 (VB.1990.00073) hat das Verwaltungsgericht in einem

gleichartigen Fall (negativer Kompetenzkonflikt zwischen Baurekurskommission

und Bezirksrat bezüglich der Überprüfung eines Kaminfegertarifs) die Festlegung

der zuständigen Rekursinstanz ebenfalls dem Regierungsrat überlassen. Hierauf

entschied sich der Regierungsrat am 27. Januar 1993 für die Zuständigkeit der

Baurekurskommission (Nr. 310/1993). Der Regierungsrat stützte sich dabei

vor allem auf eine Auslegung von § 15 des Gesetzes über die Feuerpolizei

und das Feuerwehrwesen vom 24. September 1978 (FFG, LS 861.1). Die

damaligen Erwägungen sind jedoch im vorliegenden Fall nicht massgebend, weil es

dort um einen feuerpolizeilichen Tarif ging, während der hier streitbetroffene

Tarif für die Feuerungskontrolle zwar angesichts seiner Grundlage im Umweltrecht

ebenfalls mit dem Planungs- und Baurecht verknüpft ist (vgl. Gebührenordnung

zum Vollzug des Umweltrechts vom 3. November 1993, LS 710.2), jedoch keine

feuerpolizeiliche Angelegenheit oder Regelung betrifft. (Zudem beruht der

regierungsrätliche Aufsichtsbeschluss vom 27. Januar 1993 auf § 15 FFG in

dessen ursprünglichen Fassung, die mit dem Erlass des neuen

Gebäudeversicherungsgesetz vom 17. Februar 1999 geändert worden ist.) Erheblich

ist im vorliegenden Fall jedoch die Frage, ob den Baurekurskommissionen eine abstrakte

Normenkontrolle lediglich bezüglich Nutzungsplanungen und Bauordnungen oder

auch hinsichtlich anderer generell-abstrakter Erlasse zustehe. Während der Regierungsrat

diese Frage im Aufsichtsbeschluss vom 27. Januar 1993 bejahte, wird sie im

vorliegenden Verfahren von der Baurekurskommission IV verneint (vgl. E. 2.2 des

Nichteintretensbeschlusses vom 21. Dezember 2006).

So oder anders

ist hier festzuhalten, dass dem Verwaltungsgericht nach heute geltender

(mit der Revision des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 8. Juni 1997

eingeführter) Ordnung eine abstrakte Normenkontrolle lediglich bezüglich

spezifisch planungs- und baurechtlicher Erlasse zusteht (RB 1998 Nr. 26;

Kölz/Bosshart/Röhl § 41 N. 14; vgl. auch § 19 N. 27), wozu der

streitbetroffene Tarif für Feuerungskontrolle nicht gehört. Würde nun

entsprechend dem früheren Aufsichtsbeschluss des Regierungsrats (RRB Nr. 310/1993)

daran festgehalten, dass Rekurse gegen Tarife im Zusammenhang mit dem Vollzug

des Planungs- und Baurechts von der Baurekurskommission zu behandeln sind,

hätte dies zur Folge, dass deren Rekursentscheide endgültig wären. Demgegenüber

können diesbezügliche Rekursentscheide des Bezirksrats beim Regierungsrat

angefochten werden (vgl. § 19c Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19

N. 8), was dem Grundsatz des zweistufigen innerkantonalen Rechtsmittelzuges

entspricht. Zwar wird diese Zuständigkeitsordnung mit der Umsetzung von Art. 87

Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) und von Art. 79 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) dahin anzupassen sein, dass das

Verwaltungsgericht auch zur Überprüfung solcher Tarife (im Rahmen einer abstrakten

Normenkontrolle) zuständig werden wird; indessen bilden diese Vorgaben des

Bundesrechts und der Kantonsverfassung zurzeit noch nicht geltendes Recht (vgl.

Art. 130 Abs. 2 BGG in der Fassung vom 23. Juni 2006; Art. 138 KV;

vgl. auch Statusbericht des Regierungsrats zur Umsetzung der neuen Kantonsverfassung,

RRB Nr. 159/2007 S. 11).

3.

Angesichts der Besonderheiten

der vorliegenden Streitigkeiten rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten auf

die Gerichtskasse zu nehmen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 800.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 890.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.

5.

Mitteilung an …