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Entscheid

VB.2007.00066

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00066

12. September 2007Deutsch21 min

(URT.2007.10195)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die A AG ist Eigentümerin der in der Industrie- und

Gewerbezone III A gelegenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 in der

Gemeinde Rümlang. Am 9. Mai 2005 reichte sie ein Baugesuch zur Erstellung

eines Erweiterungsbaus für ein Baustoffre­cy­cling-Center auf den genannten

Grundstücken ein.

Am 24. Juni 2005 stellte die Unique Flughafen Zürich

AG, die Betreiberin des Flughafens Zürich, bei der Baudirektion des Kantons

Zürich ein Gesuch um Erlass eines vorsorglichen Bauverbots für diejenigen Grundstücke,

die bei einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 in den

Flughafenperimeter zu liegen kämen, und eventualiter nur für die Grundstücke

Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 der A AG in der Gemeinde Rümlang. Mit Verfügung vom

12. Oktober 2005 erliess die Baudirektion für die genannten Grundstücke

Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 ein vorsorgliches Bauverbot nach §§ 120 ff.

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhob die A AG am 9. November

2005.

Rekurs an den Regierungsrat. Sie beantragte, es sei die Nichtigkeit der

angefochtenen Verfügung festzustellen, eventualiter sei diese aufzuheben. Zur

Begründung verwies sie im Wesentlichen darauf, dass die Zuständigkeit der

Baudirektion und die Anwendbarkeit von §§ 120 ff. PBG gemäss Bundesrecht

nicht gegeben seien. Sodann machte sie eine Verletzung des Anspruchs auf

rechtliches Gehör geltend, weil sie vor der Anordnung des vorsorglichen

Bauverbots nicht angehört worden sei.

Mit Verfügung vom 23. Februar 2006 lud die

Staatskanzlei die Volkswirtschaftsdirektion und das Bundesamt für Zivilluftfahrt

(BAZL) – zusätzlich zu den beiden Mitbeteiligten Unique Flughafen Zürich AG und

Gemeinde Rümlang – zum Verfahren bei. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2006

wies der Regierungsrat den Rekurs ab. Er begründete dies im Wesentlichen damit,

dass Bund und Kanton im Zusammenhang mit dem Flughafen Zürich als

gleichberechtigte Planungsträger aufträten, weshalb sowohl das bundes- als auch

das kantonalrechtliche Rechtsinstitut für die Landsicherung zur Verfügung

stünden. Die Voraussetzungen für die Einschränkung der Eigentumsgarantie seien

vorliegend erfüllt. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liege

nicht vor; eine solche wäre im Übrigen durch das Verfahren vor dem

Regierungsrat geheilt worden.

III.

Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am 7. Februar

2007.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen

Entscheid aufzuheben. Der Regierungsrat, die Baudirektion und die Unique

Flughafen Zürich AG – die als Beschwerdegegnerschaft bezeichnet wurden – seien

zur Tragung der Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sowie zu einer

angemessenen Parteientschädigung zugunsten der A AG zu verpflichten.

Die Baudirektion als Beschwerdegegnerin beantragte in der

Beschwerdeantwort die Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die

Staatskanzlei namens des Regierungsrats in ihrer Vernehmlassung. Von den drei

Mitbeteiligten beantragte die Unique Flughafen Zürich AG, die Beschwerde sei

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A AG abzuweisen. Die

Volkswirtschaftsdirektion und das BAZL verzichteten – unter Hinweis auf ihre

jeweilige Stellungnahme im Rekursverfahren – auf eine Stellungnahme bzw. auf

die formelle Beteiligung am Verfahren. Das BAZL teilte zudem mit, dass über die

von der Unique Flughafen Zürich AG beantragte Festsetzung einer Projektierungszone

nach Art. 37n ff. des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948

(LFG) voraussichtlich bis Sommer 2007 entschieden werde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf diese einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin wurde vor dem Erlass des vorsorglichen Bauverbots nicht

angehört; sie macht deshalb eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches

Gehör geltend. Die Vorinstanz hält diese Rüge für unbegründet, weil § 121

Abs. 2 PBG einzig die Anhörung der Standortgemeinde vorsehe.

Das Recht auf Anhörung nach

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

umfasst den Anspruch der Einzelnen, sich vorgängig zu den sie betreffenden,

hoheitlichen Anordnungen zu äussern (VGr, 7. März 2007, VB.2006.00313,

E. 3.2.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Das vorsorgliche Bauverbot

nach §§ 120 ff. PBG stellt eine derartige hoheitliche Anordnung dar,

weshalb die Beschwerdeführerin vor seinem Erlass hätte angehört werden müssen.

Daran ändert nichts, dass § 121 Abs. 2 PBG nur die Anhörung der

Standortgemeinde ausdrücklich vorschreibt. Mit dieser Bestimmung kann und soll

der grundrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör nicht ausgeschlossen werden;

ihr Zweck ist offensichtlich, zusätzlich zu den Verfügungsadressaten die Standortgemeinde

ins Verfahren einzubeziehen (vgl. auch Protokoll des Zürcher Kantonsrates

1971–1975, S. 9261). Die Ansicht der Vorinstanz, dass das "Wesen des

Institutes des vorsorglichen Bauverbots" die Gewährung des rechtlichen

Gehörs ausschliesse, ist nicht nachvollziehbar. Dass im vorliegenden Fall einer

der Gründe – etwa Dringlichkeit – gegeben gewesen wäre, die den Verzicht auf

eine Anhörung ausnahmsweise rechtfertigen können, wird nicht geltend gemacht

und ist auch nicht ersichtlich (vgl. dazu im Einzelnen etwa Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 8 N. 43 ff.). Die Beschwerdegegnerin

hat somit den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt.

Der Verfahrensmangel wiegt schwer, da eine Anhörung überhaupt unterblieb.

2.2

Wird der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, ist

der betreffende Entscheid grundsätzlich unabhängig davon, ob er inhaltlich

richtig ist oder nicht, aufzuheben. Eine Heilung des Mangels im anschliessenden

Rechtsmittelverfahren ist jedoch möglich. Sie verlangt erstens, dass die

betroffene Partei sich vor einer Rechtsmittelinstanz äussern kann, welche die gleich

umfassende Überprüfungsbefugnis wie die Vorinstanz hat. Zweitens setzt sie

zusätzlich voraus, dass die Verletzung entweder nicht schwer wiegt oder – wenn

die Verletzung schwer wiegt – dass die Rückweisung nur zu einem formalistischen

Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem

Interesse der betroffenen Partei an einer raschen Beurteilung der Sache nicht

zu vereinbaren wären (BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr,

7.

März 2007, VB.2006.00313, E. 3.2.2, www.vgrzh.ch). Vorliegend ist

jedenfalls die erste Voraussetzung erfüllt; ob eine Heilung des

Verfahrensmangels im Rekursverfahren angenommen werden könnte, kann jedoch

offen bleiben, da die Beschwerde ohnehin aus anderen Gründen gutzuheissen ist

(vgl. hinten E. 5).

3.

Aufgrund eines Missverständnisses in Bezug auf eine

Formulierung in der Rekursschrift stellt die Vorinstanz in ihrem Entscheid

Überlegungen dazu an, dass die Beschwerdegegnerin beim Erlass des vorsorglichen

Bauverbots hoheitlich gehandelt habe. Die Beschwerdeführerin hat dies allerdings

nie bestritten. Die im Folgenden zu prüfende massgebliche Frage lautet daher

nicht, ob die Beschwerdegegnerin eine hoheitliche Anordnung getroffen hat,

sondern ob sie dafür zuständig war und ob eine entsprechende Rechtsgrundlage

vorlag.

4.

Das angefochtene vorsorgliche Bauverbot nach

§§ 120 ff. PBG wurde verfügt, weil die fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführerin

im Fall einer Verlängerung der Piste 10/28 in den Flughafenperimeter zu

liegen kämen. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das

Bundesrecht schliesse hier andere Massnahmen zur Landsicherung als die Projektierungszone

nach Art. 37n ff. LFG aus. Die Vorinstanz bejahte die Kompetenz der

Beschwerdegegnerin zum Erlass der umstrittenen Anordnung dagegen erstens, weil

kantonalrechtliche Massnahmen zur Ergänzung und Sicherung einer Projektierungszone

nach Art. 37n ff. LFG zulässig seien, zweitens aufgrund der kantonalen

Zuständigkeit für die Raumplanung. Sie erwähnte ferner die Zuständigkeiten der

kantonalen Behörden, die sich aus dem Luftfahrtrecht des Bundes ergeben.

4.1

Nach

Art. 87 BV ist die Gesetzgebung über die Luftfahrt Sache des Bundes.

Gemäss Art. 37 LFG dürfen Flugplatzanlagen nur mit einer Plangenehmigung

erstellt oder geändert werden (Abs. 1). Für die Genehmigung sind Bundesbehörden

zuständig (Abs. 2). Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach

Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Abs. 3). Kantonale

Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich; das kantonale Recht ist zu

berücksichtigen, soweit es den Bau und Betrieb des Flugplatzes nicht

unverhältnismässig einschränkt (Abs. 4). Die Plangenehmigung für Vorhaben,

die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, setzt grundsätzlich einen

Sachplan nach Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG)

voraus (Art. 37 Abs. 5 LFG). Um Grundstücke für künftige

Flughafenanlagen freizuhalten, kann das Bundesamt nach Art. 37n LFG Projektierungszonen

festlegen; zur Sicherung bestehender oder künftiger Flughafenanlagen kann es

sodann Baulinien festlegen (Art. 37q LFG). Die ausschliessliche

Bundeszuständigkeit für die Bewilligungsverfahren in Bezug auf Flughafenanlagen

wurde nach dem Vorbild des Eisenbahnrechts eingeführt (Botschaft vom 20.

November 1991 über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes [Botschaft Änderung

LFG], BBl 1992 I 607 ff., 625). Die Plangenehmigung kann den Charakter

eines Sondernutzungsplans haben, wobei in der Praxis oft auch die auf die

einzelnen Anlagen bezogenen, entsprechend detaillierten Festlegungen des

Sachplans (Objektblätter) diese Funktion übernehmen; sie stellt zugleich die Baubewilligung

dar (vgl. Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die

Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren [Botschaft

Plangenehmigungsverfahren], BBl 1998, 2591 ff., 2618 und 2645; Alain

Griffel, Bau und Betrieb eines Flughafens: Raumplanungsrechtliche Aspekte, in:

Tobias Jaag [Hrsg.], Rechtsfragen rund um den Flughafen, Zürich u.a. 2004,

S. 101 f.; Adrian Walpen, Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen,

Zürich etc. 2005, S. 210).

4.2

Gemäss

Art. 75 Abs. 1 BV obliegt die Raumplanung den Kantonen, wobei der

Bund ihre Grundsätze festlegt. Nach Art. 2 Abs. 1 RPG erarbeiten

Bund, Kantone und Gemeinden die für ihre raumwirksamen Tätigkeiten nötigen

Planungen und stimmen sie aufeinander ab. Für die Erstellung ihrer Richtpläne

bestimmen die Kantone in den Grundzügen, wie sich ihr Gebiet räumlich

entwickeln soll; sie geben unter anderem Aufschluss über den Stand und die

anzustrebende Entwicklung des Verkehrs, der Versorgung sowie der öffentlichen

Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 1 und Abs. 3 lit. b RPG).

Die Richtpläne zeigen unter anderem, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im

Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden

(Art. 8 lit. a RPG).

4.3

Richtpläne

und Sachpläne des Bundes sind gemäss dem Gegenstromprinzip in partnerschaftlicher

Zusammenarbeit aufeinander abzustimmen, um Widerspruchsfreiheit zu erreichen

(Lukas Bühlmann, Verbindlichkeit und Wirkung von Richt- und Sachplänen,

URP 2001, S. 391 ff., 395 f.). Kommt dabei keine Einigung

zustande, kann ein Bereinigungsverfahren eingeleitet werden (Art. 7

Abs. 2 und Art. 12 RPG). Weder Richt- noch Sachpläne ändern

allerdings etwas an der materiellen Kompetenzordnung (Bühlmann,

S. 394 f.).

4.4

Der

Flughafen Zürich und seine Auswirkungen auf die Raumordnung sind Gegen­stand

der Planung von Bund und Kanton Zürich, die derzeit erarbeitet wird. Der

Bundesrat hat am 18. Oktober 2000 die allgemeinen und konzeptionellen

Teile (I bis III B) des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL;

www.bazl.admin.ch) gutgeheissen (BBl 2000, 5196). Dieser Sachplan im Sinn von

Art. 13 RPG bezweckt, die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der

Zivilluftfahrt in der Schweiz für die Behörden verbindlich festzulegen. Er bestimmt

für die einzelnen dem zivilen Betrieb von Luftfahrzeugen dienenden Infrastrukturanlagen

insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die

Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb, und er stellt zudem die

Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar (Art. 3a der Verordnung vom

23.

November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]).

Derzeit wird das SIL-Objektblatt Flughafen Zürich im Verfahren gemäss Art.

17.

ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) erarbeitet.

Im Sinn des Gebots zur Zusammenarbeit nach Art. 18 RPV finden unter der

Federführung des BAZL Koordinationsgespräche statt, an denen unter anderem der

Kanton Zürich und die Mitbeteiligte 1 teilnehmen. Gestützt auf die Ergebnisse

dieser Gespräche wird das BAZL sodann den Entwurf des SIL-Objektsblatts

erstellen (vgl. Art. 19 Abs. 1 RPV). In Abstimmung mit diesem

Verfahren wird der Kanton Zürich das zum Verkehrsplan im Sinn von § 20

Abs. 1 lit. b PBG gehörende Kapitel 4.6.1 (Flughafen Zürich) des

Kantonalen Richtplans vom 31. Januar 1995 überarbeiten. Dem Bundesrat

obliegt sowohl die Verabschiedung des SIL-Objektblatts als auch die Genehmigung

der Richtplanänderung (Art. 21 RPV, Art. 11 RPG).

5.

5.1

Zwar

bilden somit der Flughafen Zürich und seine räumlichen Auswirkungen das Objekt

koordinierter Planung des Bundes und des Kantons Zürich. Daraus kann jedoch

nicht geschlossen werden, dass Massnahmen zur Sicherung der Planungen oder der

geplanten Anlagen untereinander austauschbar seien und wahlweise nach

Bundesrecht oder nach kantonalem Recht angeordnet werden könnten. Ihre

Zulässigkeit und die Zuständigkeit zu ihrer Anordnung ergibt sich vielmehr aus

dem materiellen Recht und der Kompetenzabgrenzung zwischen den Gemeinwesen bzw.

den Behörden (vgl. auch Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und

Umwelt, 21. November 2006, B-2006-36, E. 8.2.6, 8.3–4,

www.reko-inum.admin.ch [bestätigt in: BGr, 12. Dezember 2006,1A.260/2006,

www.bger.ch], zum Verhältnis von Projektierungszone nach Art. 37n ff.

LFG und Sicherheitszone nach Art. 42 Abs. 1 lit. a LFG). Zu

unterscheiden ist zwischen Planungs- bzw. Plansicherungsmassnahmen einerseits,

welche die zielkonforme Planung bzw. die zukünftigen Pläne schützen sollen, und

Landsicherungsmassnahmen anderseits, die das für konkrete Projekte benötigte

Land von Überbauungen freihalten sollen (vgl. Walter Haller/Peter Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999,

N. 326 ff.).

5.2

5.2.1

Die Bewilligung einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 wäre im

Plangenehmigungsverfahren nach Art. 37 ff. LFG zu prüfen; zuständig

wäre das eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation

(UVEK; vgl. Art. 37 Abs. 2 lit. a LFG in Verbindung mit

Art. 1 Abs. 3 lit. a der Organisationsverordnung vom

6.

Dezember 1999 für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,

Energie und Kommunikation [OV-UVEK; SR 172.217.1]). Voraussetzung ist nach

Art. 37 Abs. 5 LFG und Art. 3a Abs. 2 VIL die vorgängige

Bezeichnung des beanspruchten Areals im SIL. Zur Freihaltung der allenfalls

benötigten Grundstücke dient die Projektierungszone nach Art. 37n ff. LFG,

zu deren Anordnung das BAZL zuständig ist (Art. 37n Abs. 1 LFG in

Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 lit. b OV-UVEK). Unter Vorbehalt

der hier nicht interessierenden Landumlegung (Art. 37l LFG)

konzentriert das Luftfahrtgesetz die Zuständigkeiten bei der Bundesbehörde, um

die früheren "Doppelspurigkeiten, Unübersichtlichkeiten, Schwierigkeiten

mit der Kompetenzabgrenzung und unterschiedlichen Beschwerdewege" zu

vermeiden (Botschaft Änderung LFG, BBl 1992 I 625; vgl. auch Botschaft Plangenehmigungsverfahren,

BBl 1998, 2643 f.); in Bezug auf Flughafenanlagen ist seine Regelung der

Zuständigkeiten und des Verfahrens daher als abschliessend zu betrachten. Es

besteht kein Raum zur Anordnung von Landsicherungsmassnahmen, mit denen

Grundstücke für Flughafenanlagen freigehalten werden sollen, durch kantonale Behörden.

5.2.2

Unerheblich ist entgegen der Ansicht der Vorinstanz, ob das

kantonalrechtliche vorsorgliche Bauverbot allfällige bundesrechtliche

Massnahmen nur ergänzt, ohne diesen inhaltlich zu widersprechen. Im Übrigen

widerspricht das kantonalrechtliche vorsorgliche Bauverbot, selbst wenn es mit

einer allfälligen bundesrechtlichen Projektierungszone sachlich vereinbar wäre

– was nicht zwingend der Fall zu sein braucht –, durchaus dem Bundesrecht,

nämlich der im Luftfahrtgesetz vorgesehenen Verfahrenskonzentration. Die

Grundeigentümer, welche die materielle Berechtigung von

Landsicherungsmassnahmen bestreiten wollen, dürfen nicht auf zwei parallele,

voneinander unabhängige Verfahren verwiesen werden.

5.2.3

Ebenfalls nicht stichhaltig ist die Argumentation der Mitbeteiligten 1, das

kantonalrechtliche vorsorgliche Bauverbot sei notwendig, damit die Wirkung

einer bundesrechtlichen Projektierungszone nicht unterlaufen werden könne.

Selbst wenn das Verfahren zur Festlegung einer Projektierungszone nach

Art. 37n ff. LFG schwerfälliger sein sollte als jenes zum Erlass

eines vorsorglichen Bauverbots nach §§ 120 ff. PBG, könnte dies die

Anwendbarkeit kantonalen Rechts und die Zuständigkeit kantonaler Behörden nicht

begründen. Im Übrigen muss eine Baubewilligung auch dann nicht zwingend erteilt

werden, wenn kein vorsorgliches Bauverbot besteht, da die Baubewilligung die planungsrechtliche

Baureife im Sinn von § 234 PBG voraussetzt. Selbst wenn bei deren Prüfung

planungsrechtliche Festlegungen des Bundesrechts unbeachtlich sein sollten (so

jedenfalls Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht,

4.

A., Zürich 2006, S. 9-5 f.), könnten auf diese Weise die

damit zu koordinierenden Richtplanentwürfe, soweit diese zu einer Änderung der

bestehenden Nutzungsordnung führen können, grundsätzlich geschützt werden (BGE 110 Ia 163

E. 6a; Haller/Karlen, N. 336; vgl. auch VGr, 21. April 2004,

VB.2004.00028, E. 3.1, www.vgrzh.ch).

5.3

Keinen

Zusammenhang zur hier zu behandelnden Frage weisen die sich "aus dem Luftfahrtrecht

des Bundes ergebenden Zuständigkeiten der kantonalen Behörden" auf, die

von der Vorinstanz erwähnt werden. Angeführt werden § 1 des Flughafengesetzes

vom 12. Juli 1999 (LS 748.1), wonach der Kanton Zürich den Flughafen

Zürich zur Sicherstellung seiner volks- und verkehrswirtschaftlichen Interessen

fördert, sowie die Kompetenz des Regierungsrats zur Einreichung verschiedener

kantonaler Stellungnahmen an den Bund (§ 1 f. der Verordnung zum

Luftfahrtrecht des Bundes vom 4. Oktober 1995 [LS 748.2]). Anscheinend

führt denn auch die Vorinstanz diese Bestimmungen nicht an, um daraus direkt

die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin zur Anordnung des vorsorglichen Bauverbots

abzuleiten, sondern im Zusammenhang mit der – aufgrund eines Missverständnisses

geprüften – Frage, ob diese im vorliegenden Fall hoheitlich gehandelt habe

(dazu vorn E. 3).

5.4

Zu prüfen

bleibt, ob sich die Zuständigkeit zur Anordnung des vorsorglichen Bauverbots

aus der kantonalen Kompetenz zur Raumplanung ergibt.

5.4.1

Während der SIL die Rahmenbedingungen für die Entwicklung des Flughafenbetriebs

und der Flughafenanlagen festlegt, formuliert der Richtplan die

Zielvorstellungen und die Vorgaben zu deren Umsetzung für die Raumentwicklung

in der Flughafenregion insgesamt (UVEK/BAZL, Flughafen Zürich, SIL-Prozess:

Bericht Betriebsvarianten, 8. Dezember 2006, S. 7, www.bazl.admin.ch/sil/00830/01038).

Nach Kapitel 4.6.1 des heutigen Kantonalen Richtplans sind in dessen Rahmen "in

erster Linie die landseitigen verkehrs-, versorgungs- und siedlungsplanerischen

Rahmenbedingungen und Auswirkungen des Flughafens zu gestalten bzw. zu

berücksichtigen". Bundesrechtliche Sachplanung und kantonale Richtplanung

sind koordiniert zu erarbeiten; die Anpassung des Richtplans erfolgt

"nicht durch einseitige Übernahme neu genehmigter Sachplaninhalte, sondern

durch partnerschaftliche Zusammenarbeit und Rücksichtnahme auf die Planungs-

und Raumordnungsinteressen der Beteiligten" (Bühlmann,

S. 401 f.; vgl. etwa auch SIL, Teil I, S. 2 f.; UVEK/BAZL,

S. 99). Dem Kanton Zürich kommen demnach im Bereich der für den Flughafen

relevanten Planung selbständige Kompetenzen zu; aufgrund seiner Richtplanungskompetenz

kann er auch – infolge des Gegenstromprinzips – Einfluss auf die Sachplanung

des Bundes und damit indirekt auf ein allfälliges Plangenehmigungsverfahren

bezüglich einer Verlängerung der Piste 10/28 nehmen. Konkret bedeutet dies: Dem

Bereich der Richtplanung zuzuordnende Entscheide für eine bestimmte

Raumentwicklung im Gebiet des Flughafens hängen mit der Wahl der An- und

Abflugrouten und damit der Betriebsvarianten zusammen, die wiederum dem Plangenehmigungsverfahren

zugrunde gelegt werden müssen (vgl. Art. 37 Abs. 5 LFG; vgl. auch RRB

Nr. 1930/2004 vom 15. Dezember 2004 betreffend das vom Regierungsrat

in Auftrag gegebene Projekt RELIEF [Raumentwicklungskonzept für die

Flughafenregion und langfristige Infrastrukturentwicklung des Flughafens] sowie

UVEK/BAZL, S. 11, zur Berücksichtigung von dessen Ergebnissen bei der

Erarbeitung des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich; Griffel,

S. 111 f.; Walpen, S. 152 ff.).

5.4.2

Daraus folgt allerdings nicht, dass das vorsorgliche Bauverbot nach

§§ 120 ff. PBG vorliegend zur Anwendung kommen könnte. Dies ergibt

sich aus dem Wortlaut der Bestimmungen, ihrer systematischen Stellung im Gesetz

und ihrem Zweck: Die §§ 120–122 PBG finden sich im Abschnitt, der die

Nutzungsplanung behandelt (II. Titel, 3. Abschnitt), und hier

wiederum – zusammen mit den §§ 114–119 PBG über den Werkplan – im Unterabschnitt

über die Landsicherung für öffentliche Werke (lit. F). Das vorsorgliche

Bauverbot dient nach § 120 PBG der Sicherung öffentlicher Werke und

Anlagen, die sich in Vorbereitung befinden, aber nicht Gegenstand eines Richt-

oder Werkplans sind. Nach grammatikalischer, systematischer und teleologischer

Auslegung sichert das vorsorgliche Bauverbot also nicht zukünftige Festlegungen

des Richtplans, sondern das Land für projektierte öffentliche Werke und Anlagen;

es handelt sich nicht um eine Plan- bzw. Planungs-, sondern um eine

Landsicherungsmassnahme (vgl. Haller/Karlen, N. 353). Auf dieser Stufe

kommt hier jedoch nicht kantonales Recht zur Anwendung, sondern das

bundesrechtliche Plangenehmigungsverfahren samt den entsprechenden Massnahmen

zur Landfreihaltung. Ob die Voraussetzungen der kantonalrechtlichen Planungssicherungsmassnahmen

– der Verweigerung einer Baubewilligung mangels planungsrechtlicher Baureife

gemäss § 234 PBG sowie der Planungszone nach § 346 PBG – zur

Sicherung der Richtplanung im vorliegenden Fall gegeben wären, ist hier nicht

zu prüfen.

5.4.3

Zu keinem anderen Ergebnis führt die Berücksichtigung von § 24

lit. d PBG, wonach der Verkehrsplan Aufschluss über den Luftverkehr samt

Luftstrassen im Nahbereich und Flugsicherungseinrichtungen gibt. Diese

Bestimmung ändert nichts daran, dass das vorsorgliche Bauverbot nach

§§ 120 ff. PBG nicht anwendbar ist, soweit die Richtplanung geschützt

werden soll, und dass es an der kantonalen Zuständigkeit fehlt, soweit die Landsicherung

für die konkrete Anlage in Frage steht. Unerheblich ist auch, dass der Verkehrsplan

in der Literatur wegen seiner Auswirkungen auf die Bodennutzung und des hohen

Detaillierungsgrads als faktisches Instrument der Erschliessungsplanung

bezeichnet wird (Fritzsche/Bösch, S. 4-4 f.), da er dennoch

Bestandteil des Richtplans bleibt (vgl. VGr, 16. November 2001,

VB.2001.00299, E. 3b, www.vgrzh.ch).

5.5

Zusammenfassend

kann somit Folgendes festgehalten werden: Soweit die Freihaltemassnahme eine

allfällige konkrete Erweiterung der Flughafenanlage sichern soll, fehlt es an

der kantonalen Kompetenz, weil gemäss dem anwendbaren Bundesrecht eine Bundesbehörde

für die Anordnung solcher Massnahmen zuständig ist. Soweit zukünftige Festlegungen

des kantonalen Richtplans in Frage stehen, fehlt es an einer Grundlage im

kantonalen Recht für die Verhängung eines vorsorglichen Bauverbots.

Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, und die

angefochtene Verfügung ist mangels sachlicher Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin

bzw. mangels einer gesetzlichen Grundlage aufzuheben. Die weiteren

Voraussetzungen des vorsorglichen Bauverbots sind nicht mehr zu prüfen.

5.6

Nichtig

ist die angefochtene Verfügung hingegen bereits deshalb nicht, weil der Mangel

angesichts der komplexen Rechtslage nicht als offensichtlich oder leicht

erkennbar bezeichnet werden kann (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006,

Rz. 956, zu den Voraussetzungen der Nichtigkeit nach der Evidenztheorie).

6.

Die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sind

ausgangsgemäss je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 1,

die im Verfahren eigene Anträge gestellt hat und mit diesen unterlegen ist,

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG; zur

Kostenauflage an Mitbeteiligte vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15).

Aufgrund ihres Unterliegens haben sie der Beschwerdeführerin sodann eine

Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu leisten

(§ 17 Abs. 2 VRG); als angemessen erweisen sich insgesamt Fr.

3'000.-.

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrats vom

13.

Dezember 2006 und die Verfügung der Baudirektion vom 12. Oktober

2005.

werden aufgehoben.

2.

Die Kosten

des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 1 je

zur Hälfte auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellungskosten,

Fr. 6'150.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 1 je zur

Hälfte auferlegt.

5.

Die

Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte 1 werden je verpflichtet, der Beschwerdeführerin

eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren zu bezahlen.

6.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung

an …