VB.2007.00073

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00073

4. Oktober 2007Deutsch13 min

(URT.2007.10250)

Rechtsgrundlagen zur Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufsausübung; Voraussetzungen zur Anstellung von Psychotherapeuten bei der anstellenden bzw. bei der anzustellenden Person (E. 2.1). Wer Psychotherapeuten beschäftigen will, darf höchstens sechs Personen anstellen. Die Beschränkung, dass davon nur drei Personen über eine Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung verfügen dürfen, hat das Bundesgericht aufgehoben (E. 2.2). Unter grundrechtlichen Gesichtspunkten erweist sich die Einschränkung der Anzahl anzustellenden Psychotherapeuten auf sechs Personen als rechtmässig: Sie stützt sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 2.3.1) und liegt im öffentlichen Interesse (E. 2.3.2). Sie ist im Hinblick auf die Sicherstellung der Aufsicht über die angestellten Psychotherapeuten verhältnismässig (E. 2.3.3). Das Bundesgericht ist der Auslegung des Verwaltungsgerichts gefolgt, wonach die Beschränkung auf sechs Personen als "Kopfbeschränkung" und nicht als Beschränkung auf ein entsprechendes Stellenpensum zu verstehen ist (E. 2.3.4).

Sachverhalt

A, med. pract., ersuchte die

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich mit Schreiben vom 8. Dezember

2005, dort eingegangen am 16. Dezember 2005, um Bewilligung zur Beschäftigung

der Psychotherapierenden C, Dipl. Psych. IAP D, lic. phil. E, lic. phil. F, G,

lic. phil. H, lic. phil. I und Dipl. Psych. IAP J, welche alle im Besitz einer

Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung der nichtärztlichen

Psychotherapie sind. Die Gesundheitsdirektion erteilte die beantragten

Bewilligungen zur Beschäftigung der Genannten am 21. Dezember 2005,

allerdings befristet bis Ende Mai 2008. Mit beigelegtem Schreiben wurde A und

zwei weiteren in denselben Räumlichkeiten tätigen Ärzten unter anderem erläutert,

gemäss § 17 Abs. 3 der Verordnung über die nichtärztlichen Psychotherapeutinnen

und Psychotherapeuten vom 1. Dezember 2004 (PsyV, LS 811.61) dürfe die beschäftigende

Person maximal sechs Psychotherapierende anstellen. Davon dürften aber

höchstens deren drei die Voraussetzungen für die Zulassung zur selbstständigen

Berufsausübung erfüllen. In Analogie zu den Übergangsbestimmungen von § 26 PsyV

könne er bis Ende Mai 2008 den Besitzstand wahren; innerhalb dieser Zeit habe

er den rechtmässigen Zustand herzustellen. In der Folge ersuchte A um Erlass

einer rekursfähigen Verfügung. Eine solche erging am 15. Januar 2007. A wurde

verpflichtet, die Beschäftigung der unselbstständig tätigen Psychotherapeutinnen

und -therapeuten insgesamt ab dem 1. Juni 2008 auf sechs, diejenigen mit

Berufsausübungsbewilligung ab dem 1. Juni 2008 auf drei Personen zu reduzieren.

Erwägungen

II.

Am 13. Februar 2007 gelangte A mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, es sei die Verfügung vom

15.

Januar 2007 aufzuheben und es seien ihm Bewilligungen zur zeitlich nicht

limitierten Beschäftigung von acht Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten

zu erteilen, unter Kosten und Entschädigungsfolge zu Lasten der Gesundheitsdirektion.

Da das Verwaltungsgericht eine Beschwerde in einem ähnlich gelagerten Fall mit

Entscheid vom 21. Dezember 2006 abgewiesen hatte (VB.2006.00357, www.vgrzh.ch),

beantragte der Beschwerdeführer die Sistierung des vorliegenden Verfahrens, bis

über die erhobene staatsrechtliche Beschwerde befunden worden sei. Mit

Präsidialverfügung vom 19. Februar 2007 wurde dem Sistierungsgesuch

stattgegeben. Der Entscheid des Bundesgerichts erging am 12. Juni 2007

(2P.59/2007, www.vgrzh.ch). In der Folge wurde der Beschwerdegegnerin mit

Verfügung vom 4. Juli 2007 Frist zur Beschwerdeantwort angesetzt. Diese

ging am 26. Juli 2007 beim Gericht ein. Die Beschwerdegegnerin beantragte

die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten

des Beschwerdeführers, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) können

erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter auf dem Gebiet der Bewilligung

zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege – wozu auch die Bewilligung an

den Inhaber einer ärztlichen Praxis zur Beschäftigung unselbstständig tätiger

Psychotherapeuten/innen im Sinn von § 17 PsyV gehört – unmittelbar beim

Verwaltungsgericht angefochten werden (dazu

ausführlich der genannte Entscheid VGr, 21. Dezember 2006, VB.2006.00357, E.

1.

-1.3, mit Hinweisen). Dabei steht ihm auch die Beurteilung von

Ermessensfragen zu (§ 50 Abs. 3 VRG). Mangels eines Streitwertes ist

die Kammer zum Entscheid berufen.

2.

2.1

Die

zürcherische Gesundheitsgesetzgebung regelt in §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes

(GesundheitsG, LS 810.1, Fassung vom 21. August 2000, in Kraft seit

1.

Januar 2002) und §§ 1 - 9 PsyV die Zulassung zur selbstständigen

nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit (zur Entstehungsgeschichte

dieser Ordnung vgl. RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74;

RB 1998 Nr. 79 = ZBl 100/1999, S. 592; BGE 128 I 92).

Sodann wird in §§ 17 - 20 PsyV die unselbstständige psychotherapeutische

Berufsausübung geregelt, wobei diese Regelung zumindest teilweise auf die

praktische Ausbildung und Tätigkeit von Personen ausgerichtet ist, welche die

Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufsausübung

erlangen wollen.

Wer unselbstständige Psychotherapeuten/innen anstellen will,

bedarf gemäss § 17 Abs. 1 PsyV einer Bewilligung der Gesundheitsdirektion.

Die Bewilligung wird gemäss § 17 Abs. 2 lit. a PsyV nur solchen

Personen erteilt, welche gemäss § 22a lit. a - c GesundheitsG auch

zur praktischen Ausbildung für die selbstständige psychotherapeutische Tätigkeit

(das heisst für Selbsterfahrung, Supervision und klinische Tätigkeit) befugt

sind, nämlich:

- Psychotherapeuten/innen,

welche die Zulassungsvoraussetzungen zur selbstständigen psychotherapeutischen

Tätigkeit gemäss § 22 Abs. 1 lit. a - c GesundheitsG in

Verbindung mit §§ 2 - 8 PsyV erfüllen (abgeschlossenes Psychologiestudium,

integrale Spezialausbildung, mindestens zweijährige klinische

psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung) sowie eine

mindestens fünfjährige hauptberufliche psychotherapeutische Tätigkeit

nachweisen (§ 22a lit. a GesundheitsG);

- Ärzten, welche

eine Spezialausbildung in Psychotherapie gemäss § 22 Abs. 1

lit. b GesundheitsG absolviert haben sowie eine mindestens fünfjährige

hauptberufliche psychotherapeutische Tätigkeit nachweisen (§ 22a

lit. b GesundheitsG);

- Ärzten mit

Facharzttitel Psychiatrie und Psychotherapie FMH (§ 22a lit. c GesundheitsG).

Die anzustellende Person muss (sofern sie nicht ohnehin

die Zulassungsvoraussetzungen zur selbstständigen psychotherapeutischen

Tätigkeit erfüllt) über eine Ausbildung gemäss § 17 Abs. 2

lit. b PsyV verfügen. Die beschäftigende Person darf gemäss § 17 Abs. 3

PsyV höchstens sechs Psychotherapeuten/innen anstellen, wovon höchstens drei

die Voraussetzungen zur selbstständigen Berufsausübung erfüllen dürfen. Die

beschäftigende Person ist gemäss § 18 PsyV als Bewilligungsinhaber bzw.

-inhaberin für die Tätigkeit der unselbstständig tätigen Person verantwortlich.

Keiner Bewilligung für die Beschäftigung unselbstständig

tätiger Psychotherapeuten/innen bedürfen laut § 20 Abs. 1 PsyV die in

lit. a - d PsyV genannten Institutionen (Spitäler, Pflegeheime,

teilstationäre Institutionen, Polikliniken) sowie laut § 20 Abs. 2

PsyV psychotherapeutische Ambulatorien, welche als Ausbildungsinstitut im Sinn

von § 7 PsyV für die integrale Spezialausbildung im Sinn von § 22

Abs. 1 lit. b GesundheitsG anerkannt sind.

2.2

Nachdem

das Bundesgericht mit Urteil vom 12. Juni 2007 festgehalten hat, die Regelung

gemäss § 17 Abs. 3 PsyV, wonach nur drei voll ausgebildete Psychotherapeuten angestellt

werden dürften, während die Limite für in Ausbildung stehende Psychotherapeuten

sechs Personen betrage, sei unverhältnismässig, verzichtet die

Gesundheitsdirektion darauf, diesen Teil der Bestimmung weiter anzuwenden. Dies

hat zur Folge, dass die Beschwerde gutzuheissen ist, soweit die Zahl der anzustellenden

voll ausgebildeten Psychotherapeuten auf drei anstatt deren sechs – wie dies

auch bei der Anstellung von in Ausbildung stehenden Psychotherapeuten

gesetzlich erlaubt ist – limitiert worden ist.

Es bleibt somit zu prüfen, ob der Beschwerdeführer sogar

zur Anstellung von acht anstatt nur sechs voll ausgebildeten Psychotherapeuten

befugt wäre, wie er dies beantragt und was von der Gesundheitsdirektion

abgelehnt wird.

2.3

Der

Beschwerdeführer macht geltend, die Limitierung der Zahl der anzustellenden Psychotherapeuten

verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit im Sinn von Art. 27 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV). Die Bestimmung gemäss § 17 Abs. 3 PsyV sei weder

gesetz- noch verfassungsmässig. Es handle sich dabei typischerweise um ein

wirtschaftspolitisches Interesse. Es sei nicht einsehbar, weshalb es einem Arzt

und einer Ärztin nicht möglich sein soll (unter Berücksichtigung der hier

ausschliesslich interessierenden gesundheitspolizeilichen Überlegungen), mehr

als die in der Verordnung festgelegten Personen zu beschäftigen. Es zeige sich

gerade an seinem Beispiel, dass ein Arzt acht Personen beschäftigen und dabei

seinen gesundheitspolizeilichen Aufsichtspflichten nachkommen könne. Damit

fehle es auch am öffentlichen Interesse für eine Limitierung.

2.3.1

Das Bundesgericht hat im Entscheid vom 12. Juni 2007 festgehalten, wer als

dazu berechtigte Fachperson Psychotherapeuten beschäftige, welche die

Voraussetzungen zur selbstständigen Berufsausübung (noch) nicht erfüllten bzw.

unselbstständig tätig seien, müsse in der Lage sein, die ihm obliegende

Aufsicht über die unter seiner Kontrolle arbeitenden Psychotherapeuten

auszuüben, was eine Beschränkung der Zahl der Angestellten auf Verordnungsstufe

zu rechtfertigen vermöge. Diese Schranke ergebe sich aus der Natur der Sache

und brauche im Gesetz nicht ausdrücklich hervorgehoben zu werden (2P.59.2007,

E. 4). Es ist somit in Übereinstimmung mit dem genannten Entscheid sowie dem

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 21. Dezember 2006 (VB.2006.00357, E. 3.2)

von einer hinreichenden formell-gesetzlichen Grundlage (§ 7 Abs. 1 in

Verbindung mit § 10 Abs. 1 GesundheitsG) für die in § 17 Abs. 3 Satz 1

PsyV statuierte Einschränkung hinsichtlich der Beschäftigung von Psychotherapeuten/innen

in unselbstständiger Stellung auszugehen.

2.3.2

Das Bundesgericht hat die gesetzliche Limitierung der von einem

Beschäftigenden anzustellenden Psychotherapeuten als eine sozialpolitisch

motivierte, wettbewerbsneutrale und damit mit der Wirtschaftsfreiheit

grundsätzlich vereinbare Massnahme qualifiziert (2P.59/2007, E. 5.1). Es kann

damit bei der Beschränkung der anzustellenden Psychotherapeutinnen und

-therapeuten gemäss der hier interessierenden Bestimmung nach § 17 Abs. 3

Satz 1 PsyV nicht von einem wirtschaftpolitisch motivierten Eingriff in die

unternehmerische Freiheit ausgegangen werden. Vielmehr entspricht es einem

berechtigten gesundheitspolizeilichen Anliegen, die Zahl der unter der Aufsicht

einer Fachperson unselbstständig tätigen Medizinalpersonen zur Sicherung einer

wirksamen Aufsicht zu beschränken, weshalb ein öffentliches Interesse

an der entsprechenden Regelung gegeben ist.

2.3.3

Es stellt sich sodann die Frage der Verhältnismässigkeit der nunmehr

auf die Anzahl von sechs Psychotherapeuten limitierten Befugnis zur Anstellung

gemäss § 17 Abs. 3 Satz 1 PsyV. Das Bundesgericht hat die

Verhältnismässigkeit einzig bei der nun nicht mehr anzuwendenden Bestimmung

gemäss § 17 Abs. 3 Satz 2 verneint, wonach von den sechs angestellten

Psychotherapeuten höchstens deren drei die Voraussetzungen für die Zulassung

zur selbstständigen Berufsausübung erfüllen dürften. Es könne nicht angehen,

für die Anstellung von voll ausgebildeten Psychotherapeuten eine tiefere Limite

anzusetzen. Auch das geltend gemachte Interesse an der Erhaltung von

Ausbildungsplätzen vermöge diese Widersprüchlichkeit nicht zu rechtfertigen,

umso weniger, als ein gesundheitspolitisch relevanter Mangel an entsprechenden

Ausbildungsplätzen seitens des Kantons nicht belegt worden sei (2P.59/2007, E.

5.

). Aus diesem Entscheid des Bundesgerichts lässt sich jedoch nicht

herleiten, die Beschränkung der Anstellung auf sechs Personen, seien es nun

voll ausgebildete oder noch in Ausbildung stehende Psychotherapeuten, sei ebenfalls

unverhältnismässig. Die Limitierung auf sechs angestellte Psychotherapeuten,

welche – auch wenn sie voll ausgebildet sind – unter der Kontrolle der

beschäftigenden Person arbeiten und deren Aufsicht unterstehen, stellt vielmehr

eine grosszügige Regelung im Zusammenhang mit der Führung einer Praxis dar. Es

gilt nämlich eine wirksame Aufsicht der Tätigkeiten zu

gewährleisten, die der persönlichen Berufsausübung des Inhabers einer Praxis

zuzurechnen sind, was allgemein bei einer höheren oder gar beliebig hohen

Anzahl von Angestellten nicht mehr gleichermassen garantiert wäre (zur Frage

der persönlichen Berufsausübung vgl. § 10 Abs. 1 GesundheitsG; Hans Ott in: Heinrich

Honsell [Hrsg.], Handbuch des Arztrechts, Zürich 1994, S. 229). Die genannte

Bestimmung gemäss § 17 Abs. 3 Satz 1 PsyV steht somit im Einklang mit dem

Verhältnismässigkeitsprinzip und wird selbst den Bedürfnissen des

Beschwerdeführers weitgehend gerecht, der – seinen Neigungen und Fähigkeiten

folgend – ein besonderes Schwergewicht auf die Betreuung von Fällen gelegt hat,

die eine (delegierte) Psychotherapie erfordern. Der Vollständigkeit halber gilt

es anzumerken, dass es vorliegend um Anstellungen im Rahmen einer Arztpraxis

geht – etwas anderes macht der Beschwerdeführer denn auch nicht geltend – und

nicht etwa um die Führung eines anderweitigen ärztlich geleiteten Unternehmens

mit anderen Organisationsstrukturen (vgl. dazu VGr, 21. Dezember 2006,

VB.2006.00357, E. 1.3, mit Hinweis auf Hanspeter Kuhn, Die Arztpraxis zwischen

Staat und Markt, in: Barbara Hürlimann/Thomas Poledna/Martin Rübel [Hrsg.],

Privatisierung und Wettbewerb im Gesundheitsrecht, Zürich 2000, S. 203; VGr,

13.

Juli 2006, VB.2005.00359, E. 3.3.3, www.vgrzh.ch). Es gilt daher, die auf

Praxen zugeschnittenen gesetzlichen Bestimmungen einzuhalten. Daran ändert auch

nichts, dass der Beschwerdeführer nach Erreichen des 65. Altersjahrs seine

eigenen Behandlungsverhältnisse massiv abgebaut hat, um zunehmend Zeit für die

Beaufsichtigung der delegierten Psychotherapien zu haben.

2.3.4

Der Beschwerdeführer weist darauf hin, § 17 Abs. 3 PsyV sei sachfremd, weil

keine Rücksicht auf das Pensum der Angestellten genommen werde. In § 10 der

Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (LS 811.11) werde – prinzipiell zu

Recht – auf Stellenprozente abgestellt. Weil einzig das öffentliche Interesse

angerufen werden könne, um die Wirtschaftsfreiheit einzuschränken, sei aber

ohne weiteres erkennbar, dass nicht auf die Kopfzahl, sondern – gegebenenfalls

– auf Stellenprozente abgestellt werden könne.

Das Bundesgericht hat die Annahme des Verwaltungsgerichts,

wonach die in § 17 Abs. 3 PsyV festgelegte Begrenzung der zugelassenen

Angestellten sich nicht auf Stellenprozente, sondern auf die Zahl der (ganz-

oder teilzeitlich) angestellten Personen beziehe, ebenfalls geteilt, weshalb

daran festzuhalten ist (VGr, 21. Dezember 2006, VB.2006.00357, E. 2.2, BGr, 12.

Juni 2007,2P.59/2007, E. 4). Auch ist nicht weiter zu prüfen, inwieweit das Abstellen

auf die Personenzahl nach § 17 Abs. 3 Satz 1 PsyV ohne Berücksichtigung des Pensums

allfällige Rechte der angestellten Psychotherapeuten verletzen könnte, tritt

doch vorliegend allein der Arbeitgeber als Beschwerdeführer auf (BGr,

2P.59/2007, E. 3; Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86).

3.

Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen, indem der

Beschwerdeführer zu verpflichten ist, die Beschäftigung der unselbstständig

tätigen Psychotherapeutinnen und

-therapeuten insgesamt ab dem 1. Juni 2008 auf sechs Personen zu reduzieren. Im

Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die

Gerichtskosten zu drei Vierteln der Beschwerdegegnerin und zu einem Viertel dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2).

Dementsprechend sind auch die Kosten der angefochtenen Verfügung neu zu

verlegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 28). Beide Parteien beantragen eine

Parteientschädigung. Der Beschwerdegegnerin steht als mehrheitlich

unterliegende Partei von vornherein keine Parteientschädigung zu, während dem

überwiegend obsiegenden Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zuzusprechen

ist.

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer I

der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 15. Januar 2007 wie folgt

neugefasst:

"A wird

verpflichtet, die Beschäftigung der unselbstständig tätigen Psychotherapeutinnen

und -therapeuten insgesamt ab dem 1. Juni 2008 auf sechs Personen zu reduzieren."

Im Übrigen

wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Kosten

der Verfügung der Gesundheitsdirektion werden zu drei Vierteln der Beschwerdegegnerin

und zu einem Viertel dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten

werden zu drei Vierteln der Beschwerdegegnerin und zu einem Viertel dem

Beschwerdeführer auferlegt.

5.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Prozessentschädigung

von Fr. 700.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses

Entscheids.

6.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne

14, einzureichen.

7.

Mitteilung an …