Lexipedia

Entscheid

VB.2007.00077

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00077

10. Mai 2007Deutsch29 min

(URT.2007.9961)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Der Stadtrat X stellte im März 2000 fest, dass die

kommunale Fürsorgebehörde in den Jahren 1998 bis 2000 in zahlreichen

Sozialfällen die Anzeigen an die Direktion für Soziales und Sicherheit (heute:

Sicherheitsdirektion) unterlassen hatte, welche gemäss § 44 des Sozialhilfegesetzes

vom 14. Juni 1981 (SHG) und § 34 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober

1981 (SHV) für den Ersatz der Hilfekosten durch den Staat an die Wohnsitz- oder

Aufenthaltsgemeinde der Hilfeempfänger notwendig sind. Er führte dies auf

Unterlassungen von B zurück, welcher von Januar 1999 bis März 2000 als

temporärer Mitarbeiter bei der kommunalen Fürsorgebehörde tätig gewesen war.

Die Stadt X erhob deshalb am 25. März 2002 gegen B beim Verwaltungsgericht

Klage aus Beamtenhaftung (PK. 2002.00002). Das Verwaltungsgericht trat am 18. September

2002 auf die Klage nicht ein, im Wesentlichen mit der Begründung, das

Arbeitsverhältnis mit dem Beklagten sei durch Verfügung begründet worden,

weshalb die vorliegende Streitigkeit in einem Anfechtungsverfahren zu

beurteilen sei. Es erübrige sich indessen, dass die Klägerin noch eine diesbezügliche

Verfügung treffe; vielmehr könne ihre Klageschrift als entsprechende Anordnung

(Verpflichtung des Beklagten zur Leistung von Schadenersatz im Betrag von Fr.

489'422.95, Stand am 25. März 2002) sowie die Klageantwort als Rekurs

gegen diese Anordnung betrachtet werden; das Verwaltungsgericht überwies

deshalb die Akten an den Bezirksrat X zur Behandlung des Rekurses.

Aufgrund von Ausstandsbegehren der Stadt X sowie des

Bezirksrats X überwies der Regierungsrat am 25. Juni 2003 die Sache an den

Bezirksrat Y zur Rekursbehandlung. Dieser beschloss am 9. Oktober 2003, der

Stadt X werde als Rekursgegnerin der Beweis dafür auferlegt, dass ihr ein

Schaden in der behaupteten Höhe entstanden sei; das Rekursverfahren werde

sistiert, um der Stadt X die nötige Zeit einzuräumen, die hierfür notwendigen

Beweisunterlagen (Verfügung der Sicherheitsdirektion, allenfalls Entscheid der

zuständigen Rechtmittelinstanz) zu beschaffen. Der Bezirksrat nahm damit Bezug

auf den von B erhobenen Einwand, die in § 34 Abs. 2 Satz 2 SHV vorgesehene

Verwirkung des Anspruchs auf Rückerstattung habe keine Rechtsgrundlage im

Sozialhilfegesetz, weshalb der Stadt X nach wie vor gegenüber dem Kanton ein

Rückerstattungsanspruch von Fr. 489'422.95 zustehe.

Erwägungen

II.

Mit Schreiben vom 18. Dezember 2003 ersuchte die Stadt X

das kantonale Sozialamt, bezüglich ihrer bisher formlos abgelehnten

Kostenersatzgesuche eine anfechtbare Verfügung betreffend die nunmehr auf Fr.

492'471.05 bezifferten Ersatzansprüche zu treffen. Die Sicherheitsdirektion

verfügte hierauf am 20. Januar 2004, die geltend gemachten Ersatzansprüche

würden abgelehnt.

Den dagegen von der Stadt X am 23. Februar 2004 erhobenen

Rekurs wies der Regierungsrat am 10. Januar 2007 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 14. Februar 2007 beantragte die Stadt X

dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid des Regierungsrats vom 10. Januar 2007

sowie die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 20. Januar 2004 teilweise

aufzuheben und der Beschwerdeführerin einen Kostenersatz im Gesamtbetrag von

Fr. 442'170.65 zuzusprechen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Beschwerdegegnerin.

Namens des Regierungsrats beantragte die Staatskanzlei am

22.

Februar 2007 Abweisung der Beschwerde. Die Sicherheitsdirektion beantragte

am 6. März 2007, auf die Beschwerde nicht einzutreten; eventuell sei das

Rechtsmittel abzuweisen. Der als Mitbeteiligter in das Verfahren einbezogene B

ersuchte das Gericht am 12. März 2007 darum, die Beschlüsse der

Vorinstanzen vollumfänglich aufzuheben und der Stadt X einen Kostenersatz im Gesamtbetrag

von Fr. 490'864.65 zuzusprechen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu

Lasten der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht beurteilt nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) Beschwerden gegen

letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder

ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung

als endgültig bezeichnet. Gemäss § 43 Abs. 1 lit. c VRG (Fassung vom 7. März

2005) ist die Beschwerde unzulässig über die Gewährung von Kostenbeiträgen und

Subventionen. Diese Bestimmung nimmt Bezug auf das Staatsbeitragsgesetz vom 1.

April 1990 (StaatsbeitragsG; LS 132.2), welches zwischen Kostenanteilen

(mit gesetzlicher Anspruchsberechtigung; § 2), Kostenbeiträgen (mit

gesetzlicher Anspruchsberechtigung, jedoch quantitativer Festsetzung im

Globalbudget; § 2a) und Subventionen (ohne gesetzliche Anspruchsberechtigung; §

3) unterscheidet. § 16 StaatsbeitragsG (ebenfalls in der Fassung vom 7. März

2005) sieht denn auch dementsprechend vor, dass Entscheide über die Gewährung

von Kostenanteilen sowie über den Widerruf und die Rückforderung

von Staatsbeiträgen der Beschwerde an das Verwaltungsgericht gemäss den

Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes unterliegen (womit auch nach dieser

Bestimmung die Beschwerde gegen Entscheide über die Gewährung von

Kostenbeiträgen und Subventionen ausgeschlossen wird).

Bei der materiellen Beurteilung des Rekurses würdigte der

Regierungsrat den streitbetroffenen Kostenersatz nach § 44 SHG als Staatsbeitrag

im Sinn von § 2 StaatsbeitragsG (mithin als Kostenanteil). Wohl deshalb wird in

der Beschwerdeschrift vorsorglich vorgebracht, dass der Ausschlussgrund von §

43.

Abs. 1 lit. c VRG hier nicht gegeben und die Beschwerde nach § 16

StaatsbeitragsG zulässig sei. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, beim

Kostenersatz gemäss § 44 SHG handle es sich überhaupt nicht um einen Staatsbeitrag;

daraus leitet sie ab, dass die Beschwerdeführerin sich zu Unrecht auf § 16

StaatsbeitragsG berufe und dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Damit

verkennt die Beschwerdegegnerin, dass die Beschwerde auch dann zulässig ist,

wenn entsprechend ihrer Auffassung nicht ein Staatsbeitrag im Streit liegen sollte

(dazu vgl. nachfolgend E. 6.1); daraus wäre nämlich lediglich abzuleiten,

dass der Ausschlussgrund von § 43 Abs. 1 lit. c VRG für die Zulässigkeit

der Beschwerde nach der Generalklausel von § 41 Abs. 1 VRG entfällt.

1.2

Ihren

Antrag, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, begründet die Beschwerdegegnerin

sodann auch damit, dass die Beschwerdeführerin nach § 21 lit. b VRG zur Beschwerde

nicht legitimiert sei; nach der zu dieser Bestimmung entwickelten Praxis vermöge

weder das Interesse an der richtigen Auslegung und Anwendung von kantonalem

Recht noch der befürchtete Eingriff in das kommunale Finanz- oder

Verwaltungsvermögen die Legitimation der Gemeinde zu begründen. Träfe die Argumentation

der Beschwerdegegnerin zu, hätte allerdings bereits der Regierungsrat als

Rekursinstanz die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin verneinen müssen

und wäre mit dieser Begründung die vorliegende Beschwerde von vornherein

abzuweisen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.

zu §§ 19 - 28 N. 96). Der Einwand der Beschwerdegegnerin ist indessen unbegründet.

Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer

durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse

an deren Änderung oder Aufhebung hat; zum Rekurs berechtigt sind laut § 21 lit.

b VRG ferner Gemeinden, andere Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen

Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen,

"insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen

Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat". § 21 lit.

b Halbsatz 2 wurde erst durch eine Gesetzesrevision vom 7. Februar 2005

eingefügt. Die Umschreibung der Rekurslegitimation in § 21 VRG ist kraft der

Verweisung von § 70 VRG auch für die Berechtigung zur Beschwerde an das

Verwaltungsgericht massgebend.

Die frühere Praxis zu § 21 lit. b VRG ging davon aus, dass

ein Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen für sich allein

die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Gemeinden nicht zu begründen vermöge

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 63). In späteren Entscheiden ist das

Verwaltungsgericht von dieser restriktiven Auslegung abgewichen (RB 2001 Nr. 9

= ZBl 102/2001 S. 525 betreffend Kosten für die Schulung eines Hochbegabten an

einer Privatschule; VGr, 19. August 2004, VB.2004.00198 betreffend Aufteilung

der Kosten für einen Verkehrskreisel zwischen Staat und Gemeinde; RB 2004 Nr. 6

betreffend Kosten der Anpassung einer Staats- an eine Quartierplanstrasse).

Schliesslich hat diese jüngere Praxis in der erwähnten Gesetzesrevision vom 7.

Februar 2005 ihren Niederschlag gefunden, womit die in § 21 lit. b VRG

enthaltene Umschreibung der Beschwerdelegitimation der Gemeinde ("zur

Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen") durch einen

Zusatz ("insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in

gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen

hat") ergänzt wurde (vgl. dazu auch Martin Bertschi, Die

Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Grundfragen

der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer, Bern 2007, S. 16 f.).

Aufgrund dieser neueren Praxis und der revidierten Gesetzesfassung ist die Legitimation

der Beschwerdeführerin ohne Weiteres zu bejahen. Demnach ist bereits der

Regierungsrat zu Recht auf den Rekurs eingetreten.

1.3

Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Träger der Sozialhilfe sind die politischen Gemeinden, die

bei dieser Aufgabe durch den Staat unterstützt werden (§ 1 SHG). Die Pflicht

zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe obliegt dabei

grundsätzlich der Wohngemeinde (§ 32 SHG), subsidiär der Aufenthaltsgemeinde (§

33.

SHG). Die hilfepflichtige Gemeinde trägt die Kosten der persönlichen und wirtschaftlichen

Hilfe, sofern nicht das Bundesrecht, interkantonale Vereinbarungen oder §§ 42 -

46.

SHG etwas anderes vorsehen (§ 41 SHG). Die Ersatzpflicht des Staates wird in

§ 44 SHG geregelt. Danach ersetzt der Staat der Wohngemeinde die Kosten der

wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht zehn Jahre ununterbrochen

Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der Heimatstaat ersatzpflichtig ist

(Abs. 1). Er ersetzt der Aufenthaltsgemeinde die Kosten der von ihr geleisteten

wirtschaftlichen Hilfe, soweit nicht die Wohngemeinde ersatzpflichtig ist oder

eine Ersatzpflicht nach Bundesrecht besteht (Abs. 2). Er übernimmt die Kosten

der ausserhalb des Kantonsgebiets geleisteten wirtschaftlichen Hilfe an

Hilfeempfänger ohne zürcherischen Wohnsitz, soweit den Kanton bundesrechtlich

eine Ersatzpflicht trifft (Abs. 3).

§ 34 SHV regelt die Geltendmachung des Kostenersatzes.

Danach hat die Gemeinde den ihr nach §§ 42 - 44 SHG oder nach Bundesrecht

zustehenden Ersatz der Kosten mit schriftlicher Anzeige des Hilfefalles an die

zuständige Behörde geltend zu machen (Abs. 1). Die Aufenthaltsgemeinde zeigt

den Hilfefall so bald als möglich, die Wohngemeinde innert dreissig Tagen seit

Beschlussfassung über die Hilfeleistung an. In begründeten Fällen und soweit

dies die Bestimmungen über den interkantonalen Kostenersatz zulassen, läuft die

Frist längstens ein Jahr. Für später gemeldete Unterstützungsfälle besteht kein

Anspruch auf Kostenersatz (Abs. 2 Sätze 1 - 3, in der Fassung vom 11. Februar

1998). Vom Kanton zu übernehmende Kosten sind der Sicherheitsdirektion

halbjährlich in Rechnung zu stellen. Die Sicherheitsdirektion kann dafür ein

vereinfachtes Verfahren vorsehen. Für andere Kostenträger sind quartalsweise

Rechnungen erforderlich. Innert 30 Tagen nach Ablauf der jeweiligen

Rechnungsperiode ist der zuständigen Behörde Rechnung zu stellen (Abs. 4

Sätze 1-4, in der Fassung vom 11. Februar 1998; vgl.

Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ziffer 2.6/§ 34 SHV S. 4-10, unter Einbezug des

interkantonalen Melde- und Abrechnungswesens; zum Verwirkungscharakter der

Meldefrist von Abs. 2 vgl. BGE 125 V 262 E. 5a).

Im interkantonalen Verhältnis regelt das Bundesgesetz über

die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom 24. Juni 1977 (Zuständigkeitsgesetz,

ZUG) bezüglich schweizerischer Staatsangehöriger den Ersatzanspruch des

Aufenthaltskantons gegenüber dem Wohnkanton (Art. 14 ZUG) sowie gegenüber dem

Heimatkanton (Art. 15 ZUG) und den Ersatzanspruch des Wohnkantons gegenüber dem

Heimatkanton (Art. 16 ZUG), ferner bezüglich ausländischer Staatsangehöriger

den Ersatzanspruch des Aufenthaltskantons gegenüber dem Wohnkanton (Art. 23

ZUG). Art. 30 ZUG regelt die Geltendmachung des Kostenersatzes durch den

Aufenthaltskanton, der schweizerische oder ausländische Staatsangehörige in

Notfällen unterstützt hat (vgl. Art. 14 und 23 ZUG), gegenüber dem Wohnkanton.

Schliesslich regelt Art. 31 ZUG die Geltendmachung des Ersatzanspruchs des

Wohn- oder des Aufenthaltskantons gegenüber dem Heimatkanton in anderen als in

Notfällen: Danach ist der Unterstützungsfall dem Heimatkanton binnen 60 Tagen

anzuzeigen. In begründeten Fällen läuft die Frist längstens ein Jahr. Für

später gemeldete Unterstützungsfälle besteht keine Ersatzpflicht (Abs. 1 Sätze

1-3 in der Fassung vom 14. Dezember 1990). Die Anzeigefrist beginnt, sobald die

zuständige Fürsorgebehörde die Unterstützung beschliesst oder der Wohnkanton

vom Aufenthaltskanton eine Anzeige nach Art. 30 ZUG erhalten hat.

Bezüglich deutscher Staatsangehöriger galten bis Ende März

2006.

die Vereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der

Bundesrepublik Deutschland vom 14. Juli 1952 über die Fürsorge für

Hilfsbedürftige (FVD, SR 0.854.913.61) sowie die dazugehörige

Verwaltungsvereinbarung vom 6. September 1952 (VV FVD, SR 0.854.913.611).

Nach Art. 1 Abs. 1 FVD verpflichtet sich jeder vertragsschliessende Teil, den

sich auf seinem Gebiet aufhaltenden hilfsbedürftigen Angehörigen des andern

Teils in gleicher Weise und unter den gleichen Bedingungen wie den eigenen

Angehörigen die nötige Fürsorge zu gewähren. Der Heimatstaat ist für die vom

Aufenthaltsstaat bezahlten Fürsorgekosten rückerstattungspflichtig (Art. 3

FVD). Art. 3 Abs. 1 VV FVD regelt die Geltendmachung des Kostenersatzes. Danach

melden die Fürsorgestellen des Aufenthaltsstaates des Hilfebedürftigen auf

vorgeschriebenem Formular binnen 60 Tagen nach Kenntnis der

Hilfebedürftigkeit dem Heimatstaat die Unterstützungen, für die dieser kostenersatzpflichtig

ist. Kann diese Frist infolge besonderer Umstände ausnahmsweise nicht eingehalten

werden, so hat die verspätet meldende Fürsorgestelle die Verzögerung zu begründen.

Geht die Meldung nicht innerhalb einer Ausschlussfrist von einem Jahr beim

Heimatstaat ein, so werden die bis zum Eingang der Meldung anfallenden Kosten

nicht ersetzt.

3.

3.1

Die

Fürsorgebehörde X bezifferte in ihrem Beschluss vom 13. Mai 2002 die in den Jahren

1998.

- 2000 verspätet, das heisst nicht innerhalb der Jahresfrist von § 34 Abs.

2.

Satz 2 SHV, Art. 31 Abs. 1 Satz 2 ZUG und Art. 3 Abs. 1 VV FVD gemeldeten

Rückerstattungsansprüche auf insgesamt Fr. 492'471.05; Grundlage dafür bildete

eine Liste "Pendenzen Fremdrechnungen - Stand 05/2002", die insgesamt

32.

Fälle auflistet, wovon fünf auf schweizerische, vier auf deutsche und 23 auf

andere ausländische Staatsangehörige entfallen. Von dieser

"Schadenssumme" ging auch die Sicherheitsdirektion in ihrer das

Rückerstattungsbegehren abweisenden Verfügung vom 20. Januar 2004 aus. Im

Rekurs an den Regierungsrat reduzierte die Beschwerdeführerin ihre Forderung um

Fr. 48'694.- auf Fr. 443'777.05; sie anerkannte damit die Ablehnung der

Rückerstattungsgesuche bezüglich der fünf Fälle, in denen es um schweizerische

Staatsangehörige geht. Dagegen beantragte der Mitbeteiligte B unverändert eine

Rückerstattung von Fr. 492'471.05.-. Der Regierungsrat berichtigte im abweisenden

Rekursentscheid vom 10. Januar 2007 den ursprünglich geltend gemachten

Betrag von Fr. 492'471.05 wegen verschiedener Rechnungsfehler um Fr. 1'606.40

auf Fr. 490'864.65 (E. 4). Vor Verwaltungsgericht halten die Beschwerdeführerin

und der Mitbeteiligte an ihren Rekursanträgen grundsätzlich fest, allerdings

unter Berücksichtigung der vom Regierungsrat vorgenommenen Berichtigung um Fr.

1'606.40; dementsprechend beantragt die Beschwerdeführerin eine Rückerstattung

von Fr. 442'170.65, der Mitbeteiligte eine solche von Fr. 490.864.65.

3.2

Der

Regierungsrat hat offengelassen, ob der Antrag des Mitbeteiligten, soweit er

eine Rückerstattung in höherem Umfang als die Beschwerdeführerin verlangt, als

unzulässige Erweiterung des Streitgegenstandes zu würdigen sei (E. 5b). Diese

Frage kann, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, auch im jetzigen

Beschwerdeverfahren offen bleiben (vgl. immerhin Isabelle Häner, Die

Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S.

171, welche die Frage bejaht).

4.

Die Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligte halten an ihrem

Vorwurf fest, dass die Verwirkungsregelung von § 34 Abs. 2 SHV, auf die sich

die Beschwerdegegnerin bei ihrer Ablehnung der geltend gemachten

Rückerstattungsforderungen berufe, einer formellgesetzlichen Grundlage

ermangle, namentlich keine solche im Sozialhilfegesetz finde und daher dem

Legalitätsprinzip widerspreche. Mit dem Regierungsrat ist diese Rüge hinsichtlich

der drei in Frage stehenden Fallkategorien gesondert zu prüfen. Bei den fünf

schweizerische Staatsangehörige betreffenden Rückforderungen geht es um den

interkantonalen Lastenausgleich, bei den vier deutsche Staatsangehörige

betreffenden Rückforderungen um eine internationale (staatsvertragliche)

Verrechnung, bei den 23 übrigen ausländischen Staatsangehörigen um den innerkantonalen

Lastenausgleich nach § 44 SHG. Soweit die dem Kanton Zürich aufgrund des

interkantonalen Lastenausgleichs oder einer staatsvertraglichen Verrechnung

zustehenden Rückerstattungen an die zürcherische Gemeinde, welche die

betreffende Unterstützung geleistet hat, weitergeleitet werden, handelt es sich

um eine behördeninterne innerkantonale Verrechnung.

5.

Nach Auffassung des Regierungsrats ergibt sich aus § 41 SHG

bzw. dem dort statuierten Vorbehalt abweichender bundesrechtlicher Bestimmungen

oder staatsvertraglicher Vereinbarungen, dass diejenigen Rückvergütungen,

welche der Kanton im Rahmen des behördeninternen Verfahrens der interkantonalen

und internationalen Verrechnung der Rückerstattungsfälle erhältlich macht (Art.

29.

ZUG, § 8 SHV), bei der innerkantonalen (behördeninternen) Weiter-Verrechnung

dem nach der innerkantonalen Regelung unterstützungspflichtigen Gemeinwesen

zukommen. Insoweit also der Kanton im Rahmen des interkantonalen und

internationalen Lastenausgleichs keine Rückvergütungen der

Unterstützungsleistungen beanspruchen oder erhältlich machen könne (etwa

infolge Verwirkung nach interkantonalem oder internationalem Recht), könne auch

das unterstützungspflichtige Gemeinwesen bei der innerkantonalen

(behördeninternen) Verrechnung keinen diesbezüglichen Anspruch gegenüber dem

Kanton aus § 41 SHG ableiten. In diesem Sinn seien die Verwirkungsregelung des

ZUG sowie (bis 31. März 2006) jene der staatsvertraglichen Vereinbarung

mit der Bundesrepublik Deutschland auch für den (behördeninternen)

innerkantonalen Lastenausgleich massgebend (Rekursentscheid E. 8). Gestützt auf

diese Auslegung kommt der Regierungsrat zum Schluss, die von der Beschwerdegegnerin

den Rückerstattungsforderungen entgegengehaltene einjährige Verwirkungsfrist

finde ihre gesetzliche Grundlage bezüglich der fünf schweizerische

Staatsangehörige betreffenden Rückerstattungsfälle in Art. 31 ZUG in

Verbindung mit § 41 SHG, bezüglich der vier deutsche Staatsangehörige

betreffenden Rückerstattungsfälle in Art. 3 Abs. 1 VV FVD in Verbindung mit §

41.

SHG (Rekursentscheid E. 9 a und b).

Die Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligte bringen nichts

vor, was diese zutreffende Auslegung durch den Regierungsrat entkräften könnte.

Die Beschwerdeführerin anerkennt denn auch die vorinstanzliche Beurteilung

bezüglich der fünf schweizerische Staatsangehörige betreffenden

Rückerstattungsfälle ausdrücklich dadurch, dass sie ihre Forderung bereits mit

dem Rekursantrag und nunmehr auch mit dem Beschwerdeantrag entsprechend

reduzierte (vgl. allerdings Beschwerdeschrift Ziffern 11 f.). Sie scheint die

vorinstanzliche Auslegung zudem auch bezüglich der vier deutsche

Staatsangehörige betreffenden Rückerstattungsfälle zu anerkennen

(Beschwerdeschrift Ziffer 8). Es ist daher, wie in der Vernehmlassung der

Staatskanzlei zu Recht eingewendet wird, widersprüchlich, dass die Beschwerdeführerin

ihren Beschwerdeantrag nicht auch insoweit reduziert hat.

Die vorinstanzliche Beurteilung ist lediglich in einem Punkt

zu verdeutlichen. Soweit die dem Kanton Zürich aufgrund des interkantonalen

Lastenausgleichs oder einer staatsvertraglichen Verrechnung zustehenden

Rückerstattungen an die zürcherische Gemeinde, welche die betreffende

Unterstützung geleistet hat, weitergeleitet werden, kann sich deren Rückforderungsanspruch

von vornherein nicht auf § 44 SHG stützen; ein solcher Anspruch ergibt sich

lediglich mittelbar, nämlich aus der (vom Regierungsrat zutreffend vorgenommenen)

Auslegung von § 41 SHG. Diese Auslegung lässt bezüglich der Verwirkung der in

Frage stehenden interkantonalen und internationalen Verrechnungsfälle

alternativ zwei Schlüsse zu: Entweder findet die einjährige Verwirkungsfrist

von § 34 Abs. 2 SHV die nötige formellgesetzliche Grundlage in Art. 31 ZUG bzw.

in Art. 3 Abs. 1 VV FVD, oder die genannten Verwirkungsregelungen des ZUG und

der VV FVD sind unmittelbar auf die fraglichen Verrechnungsfälle anwendbar.

Unter beiden Annahmen ergibt sich eine hinreichende formelle gesetzliche

Grundlage für die von der Beschwerdegegnerin geltend gemachte Verwirkung. Mit

seinen Einwendungen in Ziffern 9 f. seiner Vernehmlassung verkennt der

Mitbeteiligte (ebenso wie die Beschwerdeführerin mit ihren Einwendungen in Ziffern

11.

f. der Beschwerdeschrift), dass die Beschwerdeführerin bezüglich der in

Frage stehenden interkantonalen und internationalen Verrechnungsfälle eine

Rückerstattung von vornherein nur insoweit beanspruchen kann, als der Kanton

Zürich im Rahmen des interkantonalen und internationalen Lastenausgleichs

entsprechende Rückvergütungen erhältlich machen kann, was in den genannten

Fällen aufgrund von Art. 31 ZUG und Art. 3 Abs. 1 VV FVD (infolge der

verspäteten Meldungen der Beschwerdeführerin an das kantonale Sozialamt) gerade

nicht möglich ist. Mit der Ablehnung der diesbezüglichen Ersatzansprüche der

Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin nicht die Erfüllung einer sie

nach § 44 SHG treffenden Ersatzpflicht verweigert; vielmehr hat sie es

abgelehnt, gegenüber einem anderen Kanton bzw. gegenüber Deutschland einen

Ersatzanspruch des Kantons Zürich geltend zu machen, der nach der einschlägigen

interkantonalen und staatsvertraglichen Regelung verwirkt ist.

6.

Näher zu prüfen bleibt die Frage der

Verwirkung einer Rückerstattung für die den 23 übrigen ausländischen

Staatsangehörigen geleistete Unterstützung. Insoweit geht es um einen

Rückerstattungsanspruch der Beschwerdeführerin nach § 44 SHG sowie (ausschliesslich)

um eine Verwirkung nach § 34 Abs. 2 SHV.

6.1

Die Beschwerdeführerin macht vorab

geltend, der streitige Anspruch unterstehe, wie die Vorinstanz selber ausführe

(Rekursentscheid E. 10c/cc), dem Staatsbeitragsgesetz. Massgebend sei daher §

15.

StaatsbeitragsG, wonach Ansprüche auf Staatsbeiträge sowie auf Rückforderungen

solcher Beiträge mit Ablauf von fünf Jahren verjähren. § 34 Abs. 2 SHV

stehe im Widerspruch zu dieser höherrangigen Norm, weshalb die Verordnungsbestimmung

nicht anwendbar sei (Beschwerdeschrift Ziffer 13). Bei den in Erfüllung der

Ersatzpflicht von § 44 SHG erfolgenden Leistungen des Staates handelt es sich

indessen – wie die Beschwerdegegnerin zutreffend einwendet – nicht um

Staatsbeiträge. Das ergibt sich schon aus einer systematischen Auslegung der

Bestimmungen von §§ 42 ff. SHG, wo zwischen der Ersatzpflicht der Wohngemeinde

bzw. der bisherigen Wohngemeinde und des Staates einerseits (§§ 42 - 44) und

dessen finanzieller Beteiligung durch Leistung von Staatsbeiträgen an die

Kosten der wirtschaftlichen Hilfe sowie für den Bau und Betrieb von Heimen

anderseits (§§ 45 f.) unterschieden wird.

6.2

Die

Beschwerdeführerin hält eventualiter an ihrem Einwand fest, dass die bloss auf

Verordnungsstufe vorgesehene Verwirkungsfrist von einem Jahr nicht mit den in

der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen über die Delegation von Regelungsbefugnissen

vom Gesetzgeber an den Verordnungsgeber vereinbar sei.

6.2.1

§ 34 SHV stützt sich nicht auf eine Delegationsnorm im Sozialhilfegesetz.

(Das Gleiche gilt im Übrigen für alle weiteren Bestimmungen dieser Verordnung.

Eine ausdrückliche Delegationsnorm enthält das Sozialhilfegesetz

ausschliesslich in § 5a in der Fassung vom 4. November 2002 bezüglich des

Erlasses einer Asylfürsorgeverordnung, welche der Regierungsrat am 2. Mai 2005

erlassen hat.) Der Regierungsrat leitet seine Kompetenz zum Erlass von § 34 SHV

aus der ihm in Art. 40 Ziffer 2 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (aKV)

bzw. Art. 60 und 67 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 17. Februar 2005 (KV)

eingeräumten allgemeinen Vollzugskompetenz ab (Rekursentscheid E. 10 c/dd).

Wie das Bundesgericht noch unter der Geltung der früheren Kantonsverfassung

erkannt hat, ermächtigt Letztere den Regierungsrat lediglich zum Erlasse von

Vollzugsverordnungen und von (hier nicht in Frage stehenden)

Polizeinotverordnungen; hingegen kommt dem Regierungsrat kein allgemeines,

unmittelbar auf die Verfassung gestütztes Recht zum Erlass von

gesetzesvertretenden Verordnungen zu (BGE 121 I 22 E. 3c). Diese

Kompetenzregelung hat sich insoweit unter der neuen Kantonsverfassung nicht geändert

(vgl. Art. 38 Abs. 3 in Verbindung mit Art 60 - 71 KV; insbesondere Art. 67

Abs. 2 und Art. 71 Abs. 2 KV; dazu Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht

des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2005, Rz. 419).

6.2.2

Hieraus ergibt sich, dass die von der Beschwerdeführerin in erster Linie

angerufenen bundesgerichtlichen Grundsätze betreffend Voraussetzungen und

Grenzen der so genannten Gesetzesdelegation im vorliegenden Fall nicht

massgebend sind (zu diesen Voraussetzungen vgl. Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 407;

Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich

2005, N. 1870 ff; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N.

135). Massgebend sind vielmehr die (ebenfalls aus dem Gewaltenteilungs- und dem

Gesetzmässigkeitsprinzip abgeleiteten) Grundsätze über den zulässigen Inhalt

von Vollziehungsverordnungen, welche als so genannte selbständige Verordnungen

ihre Grundlage unmittelbar in der Verfassung (hier in der

verfassungsrechtlichen Vollzugskompetenz des Regierungsrats) finden.

Dabei ist allerdings nicht zu

verkennen, dass Vollzugsverordnungen (bezüglich ihres zulässigen Inhalts) nicht

immer klar von gesetzesvertretenden Verordnungen zu trennen sind

(Häfelin/Haller, N. 1857), was auch die auf dieser Unterscheidung beruhende

Rechtsfigur der Gesetzesdelegation als problematisch erscheinen lässt

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 411 f.; Häfelin/Haller N. 1871). Bei der

Beurteilung des mit dem Legalitätsprinzip vereinbarten Inhalts sowohl

vollziehender wie auch gesetzesvertretender Verordnungen sind zudem die

verfassungsrechtlichen Bestimmungen zu berücksichtigen, welche das Erfordernis

eines formellen Gesetzes mit dem Kriterium der Wichtigkeit und Wesentlichkeit

konkretisieren (vgl. Art. 164 BV; Art. 38 KV; Kantonsgericht Basel-Landschaft,

3.

September 2003, ZBl 105/2004 S. 602 E. 3 mit Bemerkungen der Redaktion;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 396 ff.). Die Beschwerdeführerin beruft sich

denn auch im vorliegenden Fall auf Art. 38 Abs. 1 KV, wonach alle wichtigen

Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes zu erlassen sind,

wozu namentlich die in Abs. 1 lit. a - h erwähnten Inhalte gehören (Beschwerdeschrift

Ziff. 19). Ob mit dieser Verfassungsnorm den Kompetenzen des Regierungsrats zum

Erlass von Vollziehungsbestimmungen nach Art. 67 Abs. 2 KV (und zum Erlass von

gesetzesvertretenden Verordnungen gestützt auf eine Gesetzesdelegation nach Art.

38.

Abs. 2 KV) engere Grenzen als nach der früheren Kantonsverfassung gesteckt

werden, kann hier jedoch offen bleiben. Denn gemäss Art. 137 KV bleiben

Erlasse, die in einem nach der früheren Verfassung gültigen Verfahren beschlossen

worden sind, in Kraft; die Bestimmungen der neuen Verfassung sind lediglich für

die Änderung solcher altrechtlicher Erlasse massgebend.

6.2.3

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können Vollziehungsverordnungen

den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellen von Detailvorschriften näher

ausführen, um auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie

dürfen das auszuführende Gesetz – wie auch alle anderen Gesetze – weder

aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und

dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im

Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Durch eine

Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger grundsätzlich keine neuen Pflichten

auferlegt werden, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt wären (Häfelin/Haller,

N. 1860; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 138; BGE 130 I 140 E. 5.1 S. 149; 128

I 327; 126 II 283 E. 3b S. 291; 121 I 22).

Öffentlichrechtliche Ansprüche unterliegen auch dann der

Verjährung oder Verwirkung, wenn die gesetzliche Ordnung keine diesbezügliche

Regelung enthält. Lehre und Rechtsprechung bezeichnen dies als allgemeinen

Rechtsgrundsatz (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 189). So betrachtet lassen

sich Verjährungs- und Verwirkungsregelungen (soweit sie sich auf einen im formellen

Gesetz selber geregelten öffentlichrechtlichen Anspruch beziehen) durchaus zu

den Vorschriften zählen, die den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellen von

Detailbestimmungen näher ausführen, um auf diese Weise die Anwendbarkeit des Gesetzes

zu ermöglichen, wie dies kennzeichnend für Vollzugsbestimmungen ist. Wie das

Bundesgericht erkannt hat, ist die kantonale oberste Exekutivbehörde im Rahmen

ihrer Kompetenz zum Erlass von Vollzugsverordnungen auch befugt, für den

verfassungskonformen Vollzug des kantonalen Rechts (einer in einem früheren

Entscheid als verfassungswidrig erkannten formellgesetzlichen Ordnung des

Einbürgerungsverfahrens) zu sorgen (BGE 130 I 140 E. 5.3 S. 150 f.). Daraus

lässt sich ableiten, dass der Regierungsrat auch befugt ist, die gesetzliche

Ordnung eines öffentlichrechtlichen Anspruchs durch eine dort fehlende

Verjährungs- oder Verwirkungsregelung zu ergänzen, um so dem allgemeinen

Rechtsgrundsatz (wonach solche Ansprüche auch bei Fehlen einer gesetzlichen Regelung

verjähren oder verwirken) Nachachtung zu verschaffen. Die Notwendigkeit einer

solchen Regelung ergibt sich bezüglich des hier in Frage stehenden

Rückerstattungsanspruchs von § 44 SHG auch aus budget- und finanzrechtlicher

Sicht. Ohne Verjährungs- oder Verwirkungsregelung könnten der Staat als nach §

44.

SHG Anspruchsverpflichteter und die unterstützungspflichtige Gemeinde als

Anspruchsberechtigte die Grundsätze des Rechnungswesens (Jährlichkeit,

Klarheit, Vollständigkeit, Brutto- und Sollverbuchung sowie qualitative,

quantitative und zeitliche Bindung der im Voranschlag eingestellten Beträge und

Vorherigkeit des Voranschlags) kaum oder jedenfalls nur unter Inkaufnahme

grosser Schwierigkeiten einhalten (zu diesen Rechnungsgrundsätzen vgl. § 19

Abs. 2 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979, LS 611; §§ 118

ff. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, LS 131.1).

Es trifft allerdings zu, dass

nach dem Kriterium der Wichtigkeit und Wesentlichkeit (dazu vorn E. 6.2.2)

Verwirkungsfristen grundsätzlich in einem formellen Gesetz geregelt werden

sollten. Das gilt indessen nur dann, wenn die diesbezügliche Ordnung intensiv

in die Rechtsstellung Privater eingreift, wie dies in der Regel bezüglich der

Verwirkung von Ansprüchen Privater der Fall ist. Eine derartige Regelung (Verwirkung

des Anspruchs auf Prämienverbilligung) hatte das Kantonsgericht

Basel-Landschaft mit Urteil vom 3. September 2003 (allerdings im

Zusammenhang mit einer Gesetzesdelegation) zu beurteilen (ZBl 105/2004 S. 602;

vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 403b und 795a). Demgegenüber richtet

sich die hier in Frage stehende Befristung von § 34 SHV für die Geltendmachung

des Rückerstattungsanspruchs bzw. die bei Fristversäumnis eintretende Anspruchsverwirkung

an die unterstützungspflichtige Gemeinde und greift damit nicht in die

Rechtsstellung Privater ein. Daran vermag der Umstand, dass die

streitbetroffene Verwirkung zulasten der Stadt X mittelbar auch Auswirkungen

auf den Mitbeteiligten haben kann, nichts zu ändern. Klarzustellen ist in

diesem Zusammenhang, dass § 34 SHV gleichwohl Rechtssatzcharakter aufweist,

mithin nicht den Verwaltungsverordnungen, sondern den Rechtsverordnungen

zuzuordnen ist (zur Unterscheidung dieser Kategorien vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 119 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58 ff.); das ergibt sich schon

daraus, dass die Bestimmung Bestandteil der Sozialhilfeverordnung – eines in

der Gesetzessammlung publizierten Erlasses – ist (vgl. BGE 130 I 140 E. 4.3.1

S. 147 f.) Soweit die Vorinstanzen diesbezüglich eine gegenteilige Auffassung

vertreten sollten, was aus ihren Erwägungen nicht klar hervorgeht (vgl. E. 3 c

des Beschlusses der Sicherheitsdirektion, E. 10c/dd des Rekursentscheids des

Regierungsrats), kann dem nicht beigetreten werden. Entscheidend ist jedoch wie

erwähnt, dass sich die (im Sinn einer Rechtsnorm verbindliche)

Verwirkungsregelung von § 34 SHV an die unterstützungspflichtigen Gemeinden und

nicht an Privatpersonen richtet. Die dem Erfordernis der Gesetzesform zukommende

Funktion, Eingriffe in grundrechtlich gesicherte Positionen nur aufgrund einer

Regelung zuzulassen, welche zumindest in den Grundzügen in einem formellen

Gesetz festgelegt ist, greift demnach hier nicht ein.

7.

Es kann

angemerkt werden, dass die Beschwerde selbst dann abzuweisen wäre, wenn entsprechend

dem Standpunkt der Beschwerdeführerin davon auszugehen wäre, dass § 34 SHV

nicht auf die Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Vollzugsbestimmungen

gestützt werde könne und diese Bestimmung daher dem Legalitätsprinzip widerspreche.

Enthält das den fraglichen Anspruch regelnde Gesetz keine Bestimmung über die

Verjährung oder Verwirkung, so ist nach Lehre und Rechtsprechung bei der

Rechtsanwendung im Streitfall auf öffentlichrechtliche Regelungen für verwandte

Sachverhalte abzustellen; gibt es keine solchen, so sind privatrechtliche

Bestimmungen, insbesondere Art. 127 und 128 des Schweizerischen

Obligationenrechts (OR) analog anzuwenden (Häfelin/Müller/Uhl­mann, Rz. 790

ff. mit Hinweisen). Davon geht auch die Beschwerdeführerin aus, wobei sie sich

auf die zehnjährige Verjährungsfrist von Art. 127 OR beruft (Beschwerdeschrift

Ziffer 22).

Vorab wäre indessen danach zu

fragen, ob nicht die fünfjährige Verjährungsfrist von § 15 StaatsbeitragsG für

die Gewährung und die Rückforderung von Staatsbeiträgen analog anwendbar sei.

Die in § 44 SHG vorgesehene Ersatzpflicht des Staates erfüllt eine ähnliche

Funktion wie Staatsbeiträge, wenngleich es sich dabei wie dargelegt (vorn E.

6.

) nicht um einen Staatsbeitrag handelt. Indessen liegt es unter dem

Gesichtswinkel des Regelungszusammenhangs weit näher, die einjährige Verwirkungsfrist

von Art. 31 Abs. 1 ZUG und von Art. 3 Abs. 1 VV FVD analog anzuwenden. Zwischen

diesen drei Regelungen besteht nicht nur ein enger sachlicher Zusammenhang;

vielmehr ging es dem Regierungsrat bei der hier massgebenden Neufassung von §

34.

Abs. 2 SHV vom 11. Februar 1998 im Hinblick auf diesen engen Zusammenhang

gerade darum, die Bestimmung inhaltlich an die Verwirkungsregelung von Art. 31

Abs. 1 ZUG anzupassen, worauf im angefochtenen Rekursentscheid (E. 10c/aa)

zutreffend hingewiesen wird. Eine einjährige Verwirkungsfrist erweist sich denn

auch im Hinblick auf die von den beteiligten Gemeinwesen einzuhaltenden Rechnungsgrundsätze

(vgl. vorstehend E. 6.2.3) als sachgerecht. Zu beachten ist, dass es sich hier

um die Frist für die Geltendmachung des Anspruchs handelt; es liegt damit

eine andere Situation als bei Ansprüchen vor, die das berechtigte Gemeinwesen

im Rahmen einer Veranlagung gegenüber Privaten festzusetzen hat; bei derartigen

Veranlagungsregelungen wird zwischen relativen (unterbrechungsfähigen) und

absoluten (Veranlagungs-) Fristen unterschieden, wobei bereits die kürzere

relative Frist so lange bemessen sein muss, dass der Anspruch vor Eintritt der

Verjährung oder Verwirkung nicht nur geltend gemacht, sondern veranlagt

werden kann (vgl. RB 2003 Nr. 38). Insofern ist der vorliegende Fall eher

vergleichbar mit dem erwähnten Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, welches

bezüglich der dort streitbetroffenen Verwirkung betreffend einen Prämienverbilligungsanspruch

in richterlicher Rechtsfindung eine einjährige Frist für angemessen befunden

hat (ZBl 105/2004, E. 6 S. 610 ff.). Aus alledem ergibt sich zugleich, dass die

von der Beschwerdeführerin angerufene Verjährungsregelung von Art. 127 f. OR

mit Fristen von zehn bzw. fünf Jahren für die Verwirkung des von ihr geltend

gemachten Rückerstattungsanspruchs nicht massgebend ist.

8.

Demnach ist die

Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Verfahrenspartei

aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Als solche gilt hier

jedenfalls die Beschwerdeführerin. Sodann steht es im Ermessen der

Rechtsmittelbehörde, einen Teil der Kosten auch einem beigeladenen Dritten, der

unterliegt, aufzuerlegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15). Im vorliegenden Fall

rechtfertigt es sich jedoch, von einem Einbezug des Mitbeteiligten in die

Kostenauflage abzusehen. Die Gerichtskosten sind demnach vollumfänglich der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Weder ihr noch dem Mitbeteiligten steht als

Unterliegenden eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 13'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 13'090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.

6.

Mitteilung

an …