VB.2007.00118

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00118

12. Juli 2007Deutsch11 min

(URT.2007.10080)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A ist Eigentümerin des von ihr bewohnten

Doppeleinfamilienhauses Kat.Nr. 01 in X. Die Liegenschaft ist Bestandteil

der insgesamt 19 Häuser umfassenden Überbauung "L", welche 1998 auf

dem so genannten Areal D erstellt wurde. Dieses Areal wird im Norden durch die M-Strasse,

im Südwesten durch die N-Strasse bzw. die diese fortsetzende O-Strasse und im

Südosten durch die P-Strasse begrenzt. Letztere wurde zur Erschliessung der genannten

Überbauung als Stichstrasse mit Einmündung in die O-Strasse (Notzufahrt auch

von der M-Strasse her) erstellt und erhielt ihren Namen im Gedenken an den Gründer

der D. Das Haus von A trägt die offizielle Adresse P-Strasse 02. Bei der M-Strasse

handelt es sich um einen dem kantonalen Landwirtschaftsgesetz unterstehenden

Flurweg, an welchem auch die Liegenschaft Kat.Nr. 01 beteiligt ist.

Bereits im Jahr 2000 bemühte sich A ohne Erfolg um eine

Umbenennung der P-Strasse in einen "neutralen" Namen. Im Jahre 2001

forderte das Bauamt X A auf, eine zusätzlich bei der Einmündung der Notzufahrt

in die M-Strasse erstellte Briefkastenanlage mit der Adresse M-Strasse 03 zu

entfernen. Am 4. Juli 2006 ersuchte A den Gemeinderat X um Änderung der

Gebäudeadressierung "P-Strasse 02" in "M-Strasse 03". Der

Gemeinderat lehnte dieses Gesuch am 22. August 2006 ab; zugleich hielt er

fest, dass es sich dabei nicht um eine anfechtbare Verfügung handle, weshalb

dem Begehren von A um Erlass einer solchen Verfügung nicht entsprochen werde.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 4. Oktober 2006 gleichwohl Rekurs an den

Bezirksrat Y, welcher mit Beschluss vom 12. Februar 2007 auf das Rechtsmittel

nicht eintrat.

III.

Mit Beschwerde vom 15. März 2007 beantragte A dem

Verwaltungsgericht, den Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats aufzuheben, an

welchen die Sache zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen sei; eventuell

habe das Gericht aufgrund eigener materieller Beurteilung den Beschluss des

Gemeinderats X vom 22. August 2006 aufzuheben und das Grundbuchamt Küsnacht

anzuweisen, die bestehende Gebäudeadressierung "P-Strasse 02" in

"M-Strasse 03" abzuändern; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten des Beschwerdegegners.

Der Bezirksrat Y sowie der Gemeinderat X ersuchten am 26.

März 2007 bzw. 24. Mai 2007 um Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

Gemeinderat X lehnte mit Beschluss vom 22. August 2006 das Gesuch der Beschwerdeführerin

vom 4. Juli 2006 um Neuadressierung ihrer Liegenschaft ab, wobei er hierfür

eine Begründung anfügte: Er erwog, bei der von der Beschwerdeführerin als Adresse

bevorzugten M-Strasse handle es sich nicht um eine öffentliche Strasse, sondern

um einen Flurweg, dessen Nutzung als Zufahrt die Zustimmung der übrigen

Flurweggenossen bedinge, die von der Beschwerdeführerin bis heute nicht

beigebracht worden sei. Zudem müsste die Beschwerdeführerin angesichts dessen,

dass die M-Strasse im fraglichen Bereich lediglich 3,5 m breit sei, einen

rechtlich gesicherten Besucherplatz auf Privatgrund nachweisen können. Trotz

der förmlichen, mit Begründung versehenen Abweisung des Gesuches lehnte es der

Gemeinderat dabei ab, eine "anfechtbare" Verfügung zu treffen, und

sah dementsprechend von einer Rechtsmittelbelehrung ab.

Es fragt sich daher vorweg, ob der Bezirksrat im Hinblick auf

die Weigerung des Gemeinderats, eine anfechtbare Verfügung zu treffen, nicht

ohnehin auf den Rekurs – im Sinn einer Rechtsverweigerungsbeschwerde (vgl. RB

2005.

Nr. 13) – hätte eintreten müssen. Dies ist indessen nicht

entscheidungswesentlich. Eigentlicher Streitgegenstand bildet die (vom

Bezirksrat einlässlich behandelte) Frage, ob die Adressierung der Liegenschaft

(bzw. der Ablehnung einer Umadressierung) Gegenstand einer eigentlichen

Verfügung und damit auch Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens bilden könne.

Der Bezirksrat hat diese Frage verneint. Da die Beschwerdeführerin mit ihrem

Rekurs nicht die Rückweisung an den Gemeinderat zwecks Erlass einer

anfechtbaren Verfügung beantragte, sondern die Rekursbehörde darum ersuchte,

durch eine entsprechende Anweisung des Grundbuchamtes die Umadressierung der Liegenschaft

zu veranlassen, hat der Bezirksrat – aufgrund der von ihm verneinten

Verfügungsqualität der streitbetroffenen Adressierung – das Rekursverfahren zu

Recht mit einem formellen Nichteintretensentscheid abgeschlossen.

2.

2.1

Gegenstand

von Rekurs und Beschwerde bilden gemäss § 19 Abs. 1 und § 41 VRG Anordnungen

von Verwaltungs- und Verwaltungsrechtspflegebehörden. Der Begriff der Anordnung

entspricht im Wesentlichen jenem der Verfügung in der Bundesverwaltungsrechtspflege

(Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren,

VwVG). Der Verfügung bzw. Anordnung kommt eine Doppelfunktion zu, indem sie zum

einen als Handlungsform der Verwaltung dient und zum andern das Anfechtungsobjekt

im Verwaltungsprozess bildet. Anfechtbar sind demnach grundsätzlich nur

individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die in

verbindlicher und erzwingbarer Weise eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung

geregelt sowie Rechte und Pflichten einseitig begründet werden (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich

2006, Rz. 854 ff.).

Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis werden Beschlüsse

betreffend Umbenennung von Strassen und (damit verbunden) Umadressierung von

Liegenschaften den so genannten Realakten zugeordnet, mithin einer Kategorie

von staatlichen Akten, denen grundsätzlich kein Verfügungscharakter zukommt (RB

1999.

Nr. 14 = ZBl 101/2000, S. 80 = BEZ 1999 Nr. 24). Nach neuerer Lehre und

Rechtsprechung muss allerdings auch gegenüber Realakten ein Rechtsschutz

geboten werden, sofern solche Akte bezüglich ihrer Intensität oder Dauer sich

nicht mehr bloss in untergeordnetem Umfang auf die Rechtsstellung der Betroffenen

auswirken (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 10; zu dem in diesem

Zusammenhang verwendeten Begriff des "objektiven"

Anfechtungsinteresses vgl. Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 11, § 21 N.

8). Deswegen ist auch in der erwähnten Rechtsprechung betreffend

Strassenumbenennungen (RB 1999 Nr. 14) die Anfechtbarkeit solcher Akte

vorbehalten worden, sofern sie für die Betroffenen mit schwerwiegenden

Nachteilen verbunden sind.

2.2

Zusammenhang mit der Bundesjustizreform (Art. 29a der Bundesverfassung vom

8.

Oktober 1999, BV; Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005, BGG; beide in

Kraft seit 1. Januar 2007) sieht denn auch Art. 25a VwVG (in Kraft seit 1.

Januar 2007) einen Rechtsschutz gegenüber Realakten ausdrücklich vor. "Wer

ein schutzwürdiges Interesse hat", kann gemäss dieser Bestimmung von der

Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht

des Bundes stützen und "Rechte oder Pflichten berühren", verlangen,

dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, die

Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt oder die Widerrechtlichkeit der

Dispositiv

Handlungen feststellt (Abs. 1). Die Behörde entscheidet hierüber durch Verfügung

(Abs. 2). Markus Müller (Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Neue

Bundesrechtspflege, Auswirkungen der Totalrevision auf den kantonalen und

eidgenössischen Rechtsschutz, Bern 2007) zählt zu den Eintretensvoraussetzungen

für solche Begehren nicht nur das "schutzwürdige Interesse" (welcher

Begriff dem gleichlautenden in Art. 25 VwVG betreffend Feststellungsverfügung

sowie in Art. 48 VwVG betreffend Beschwerdelegitimation entsprechen soll),

sondern auch die weitergehende Voraussetzung, dass die fragliche Handlung

"Rechte oder Pflichten (des Betroffenen) berühren" muss (a.a.O., S.

351 ff.). Im Sinne der früheren Legitimationsvorschrift für die (altrechtliche)

staatsrechtliche Beschwerde (Art. 88 des bis Ende 2006 geltenden

Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943, OG), die auf der

Konzeption des subjektiven öffentlichen Rechts beruht (dazu Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 21 N. 2), genügen danach für den Rechtsschutz nach Art. 25a VwVG bloss

tatsächliche Interessen am Erlass einer diesbezüglichen Verfügung nicht;

erforderlich sind rechtlich geschützte Interessen. Das kann allenfalls auch

bezüglich der Benennung einer Strasse bzw. der damit verbundenen Adressierung

der Fall sein, etwa wenn die Persönlichkeitsrechte des betreffenden Anwohners

tangiert sind (Beispiel bei Müller, S. 353).

Ob damit inskünftig Realakte in einem weiteren Umfang

anfechtbar sein werden, als dies in der bisherigen Rechtsprechung anerkannt

worden ist, muss hier an sich nicht abschliessend geprüft werden. Denn zum

einem ist Art. 25a VwVG für die kantonalen Behörden bei der

Anwendung von kantonalem Recht ohnehin nicht anwendbar, bei der Anwendung von

Bundesrecht sodann nur unter der (ungesicherten) Annahme, ein solches

Anwendungsgebot ergebe sich aus dem Verbot der Vereitelung von Bundesrecht (zur

Trageweite des Vereitelungsverbotes vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31

N. 11, § 4 N. 12 und 16). Zum andern steht den Kantonen zur Umsetzung

dieser Bundesjustizreform eine bis Ende 2008 laufende Übergangsfrist zu (Art.

130 Abs. 1 BGG in der Fassung vom 23. Juni 2006).

3.1 Der

Bezirksrat ist im vorliegenden Fall im Wesentlichen von der dargelegten Rechtsprechung

(E. 2.1) ausgegangen. Er erwog sodann, die Verweigerung der verlangten Umadressierung

ihrer Liegenschaft habe für die Rekurrentin nicht derart gravierende Auswirkungen,

dass gleichwohl (trotz fehlendem Verfügungscharakter des angefochtenen Beschlusses)

ein objektives Anfechtungsinteresse zu bejahen und deswegen auf den Rekurs

einzutreten sei. Der Name der Zufahrtstrasse sei weder herabwürdigend noch

persönlichkeitsverletzend. Es treffe ferner nicht zu, dass die Rettungsdienste von

der P-Strasse aus keine Zufahrt zum Haus der Rekurrentin hätten. Vielmehr

zweige von dieser Erschliessungsstrasse her bei der Einfahrt zur Tiefgarage

eine Notzufahrt ab, welche bis zum Haus der Rekurrentin führe. Die geltend gemachten

Probleme bei der Postzustellung könne die Rekurrentin sehr einfach beheben,

indem sie all ihren Bekannten und Klienten die korrekte Postadresse mitteile.

Zu Unrecht berufe sie sich auf Vertrauensschutz. Wenn ihr der damalige Gemeindepräsident

tatsächlich im Gespräch vom 13. Juli 2000 in Aussicht gestellt habe, dass sie

bei Miteigentum ihrer Liegenschaft an der M-Strasse diese Strasse als Adresse

führen dürfe, habe dies schon deswegen nicht schützenswertes Vertrauen bewirken

können, weil das Bauamt X kurz nach diesem Gespräch noch vor dem Einzug der

Rekurrentin in das Haus deren entsprechendes Gesuch zweimal – am 31. Juli und

am 2. Oktober 2000 – abgelehnt habe.

3.2 Die

Beschwerdeführerin beruft sich erneut auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes,

indem sie geltend macht, sie habe einen früher – am 10. Juni 2000 – erhobenen

Rekurs gegen die Benennung der Zufahrtstrasse mit "P-Strasse" wieder

zurückgezogen, nachdem ihr der damalige Gemeindepräsident zugesichert habe, für

ihre Liegenschaft die Adresse "M-Strasse 03" führen zu können. Es

fragt sich, ob diese Rüge den Bezirksrat hätte veranlassen müssen, auf den

späteren Rekurs vom 4. Oktober 2006 (betreffend die vom Gemeinderat am 22.

August 2006 beschlossene Ablehnung des Gesuchs vom 4. Juli 2006 um Neuadressierung)

einzutreten. Das ist zu verneinen. Der frühere Rekurs bezog sich auf die Benennung

der Strasse als solche, und die für einen Vertrauensschutz erforderliche

nachteilige Disposition lag laut eigener Argumentation der Beschwerdeführerin

lediglich darin, dass sie den damaligen Rekurs zurückzog. Auch wenn sie dies

nicht getan hätte, wäre nach dem damaligen Stand der Rechtsprechung (E. 2.1)

auf das Rechtsmittel nicht einzutreten gewesen, was ihr denn auch während des

Rekursverfahrens mitgeteilt worden war.

3.3 Die

Beschwerdeführerin hält daran fest, dass der Nichteintretensbeschluss des

Bezirksrats rechtsverletzend sei. Es gehe ihr nicht um die Umbenennung der

Strasse, sondern einzig um die Adressierung ihrer Liegenschaft. Diese befinde

sich nicht einmal in Sichtweite der P-Strasse, sondern liege direkt an der M-Strasse.

Gemäss den Empfehlungen des Amtes für Raumordnung und Vermessung (ARV) müsse

jedes dem Wohnen oder Arbeiten dienende Gebäude eine eigene unverwechselbare

Bezeichnung haben, welche auch ortsunkundigen Personen das Auffinden erlaube.

Die heute geltende Adressierung erfülle diese Anforderung nicht. Zudem sei der

rasche Zugang der Rettungsdienste mit der vom Bezirksrat erwähnten Notzufahrt

nicht gewährleistet; es handle sich dabei um einen 2,5 m breiten Weg, der am

Anfang, im Bereich der Tiefgarageneinfahrt, durch einen fest mit dem Boden

verschraubten Pfosten versperrt sei und zudem in einem rechten Winkel abknicke,

bevor er zur Liegenschaft der Beschwerdeführerin führe; demgegenüber sei die

Zufahrt von der M-Strasse her problemlos möglich.

Der Bezirksrat erwog zu Recht, die Verweigerung der

Umadressierung habe für die Rekurrentin (heute: Beschwerdeführerin) nicht

derart gravierende Auswirkungen, dass sich ein Eintreten auf den Rekurs

rechtfertigen würde. Es kann diesbezüglich auf dessen zutreffenden Erwägungen

verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Zum Einwand

der fehlenden oder ungenügenden Notzufahrt ist ergänzend auszuführen, dass sich

Rettungsdienste bei der Zufahrt zu einer Liegenschaft weniger an der Adresse

orientieren als vielmehr an der aus praktischer Sicht einfachsten bzw. nächsten

Zufahrtsmöglichkeit. Die Beschwerdeführerin macht somit keine Nachteile

geltend, welche ein objektives Anfechtungsinteresse (im Sinn der dargelegten

bisherigen kantonalen Rechtsprechung) zu begründen vermögen.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13

in Verbindung mit § 70 VRG), und eine Parteientschädigung steht ihr nicht

zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch dem Beschwerdegegner ist für das

vorliegende Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich

eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht

von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen

lässt, wenn die Beschwerdevernehmlassung mit einem ausserordentlichen Aufwand

verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, mit Hinweisen). Diese

Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) an das Bundesgericht

erhoben werden, sofern die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne, einzureichen.

6. Mitteilung

an …