VB.2007.00173

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00173

7. November 2007Deutsch11 min

(URT.2007.10285)

Der Regierungsrat hat den angefochtenen Beschluss als verfügende Instanz getroffen. Dies ist eine Anordnung gemäss § 41 Abs. 1 VRG (E. 1). Seit 1. Januar 2006 ist die Beschwerde u.a. unzulässig gegen Anordnungen über die Gewährung von "Kostenbeiträgen" und Subventionen (§ 43 lit. c VRG). Mit dem Instrument der Kostenbeiträge wurde eine neue Kategorie von Staatsbeiträgen eingeführt: Einerseits wird der gesetzliche Anspruch auf bestimmte Staatsbeiträge garantiert, andererseits besteht aber ein Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Höhe dieser Beiträge (die Beiträge werden im Globalbudget festgesetzt; E. 2.1). Die "Kostenanteile" gemäss § 7 Abs. 2 JugendheimeG sind als Kostenbeiträge zu verstehen, weshalb grundsätzlich die Ausnahmeregel von § 43 lit. c VRG greift (E. 2.2). Das Verwaltungsgericht behält seine Zuständigkeit in jenen Bereichen, wo früher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich war. In Bezug auf kantonalrechtliche "Subventionen", auf die ein Anspruch bestand, war früher nur die staatsrechtliche Beschwerde zulässig, weshalb die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu verneinen ist, obwohl neu die Beschwerde an das Bundesgericht möglich wäre (E. 2.3). Auf die Beschwerde ist mangels Zuständigkeit nicht einzutreten (E. 2.4). Das Sistierungsgesuch wird gegenstandslos (E. 2.5). Kostenverlegung: Falsche Rechtsmittelbelehrung; die Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen (E. 3).

Sachverhalt

Der Regierungsrat

erteilte der Stiftung X zunächst eine bis 31. Dezember 2004 befristete

Beitragsberechtigung für den Betrieb des Kinderhauses Y. Der Betrieb beruhte

auf einem Rahmenkonzept von 2001. Das von der Stiftung X neu erarbeitete Rahmenkonzept

2005 wurde vom Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) nicht bewilligt. Die in

der Folge zum neuen Rahmenkonzept durchgeführten Verhandlungen zwischen der

Stiftung X und dem AJB blieben bisher erfolglos.

Der Regierungsrat

erneuerte mit Beschluss vom 28. Februar 2007 die Beitragsberechtigung der

Stiftung X rückwirkend auf den 1. Januar 2005, befristete die Beitragsberechtigung bis

zum 31. Dezember 2007 und wies darauf hin, dass ein Gesuch um Erneuerung

der Beitragsberechtigung von der Trägerschaft bis 31. Juli 2007 einzureichen wäre. In Dispositiv-Ziffer IV

des Beschlusses ermächtigte der Regierungsrat die Bildungsdirektion, die jährlichen

Staatsbeiträge festzulegen (Satz 1); gemäss Satz 2 erfolgt die Auszahlung

unter der Bedingung, dass der Betrieb des Kinderhauses Y sich nach dem

bewilligten Rahmenkonzept 2001 gerichtet habe bzw. richte.

Erwägungen

II.

Dagegen liess die

Stiftung X am 10. April 2007 Beschwerde vor Verwaltungsgericht erheben und

folgende Anträge stellen:

" 1. Dispositiv-Ziffer IV Satz 2 des Beschlusses Nr. […] des

Regierungsrats des Kantons Zürich vom Februar 2007 sei aufzuheben.

2.

Es sei festzustellen, dass es sich bei der im Sommer 2005

eröffneten Langzeitgruppe 4 um ein staatsbeitragsberechtigtes Angebot der Beschwerdeführerin

handelt bzw. die Beschwerdeführerin zur Führung von drei Langzeitgruppen berechtigt

ist und die Auszahlung der von der Bildungsdirektion festzulegenden jährlichen

Staatsbeiträge gestützt auf das Rahmenkonzept 2005 zu erfolgen habe.

3.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners."

Die Bildungsdirektion

(AJB) beantragte am 15./18. Juni 2007, auf die Beschwerde sei mangels

eines schutzwürdigen Interesses nicht einzutreten. Mit Eingabe vom 16. Juli

2007.

liess die Stiftung X beantragen, das Beschwerdeverfahren einstweilen zu

sistieren; eventualiter seien der Beschwerdeführerin auch bei einem allfälligen

Nichteintretensentscheid keine Gerichtskosten aufzuerlegen und der Beschwerdegegner

zu einer angemessenen Parteientschädigung zu verpflichten. Die Bildungsdirektion

(AJB) bezog am 27./29. August 2007 im Wesentlichen ablehnend Stellung zum

Sistierungsbegehren.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Mit der Beschwerde wird ein Beschluss angefochten, den der

Regierungsrat als verfügende Instanz getroffen hat. Es handelt sich damit

grundsätzlich um eine Anordnung im Sinne von § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 41 N. 29).

2.

Zu prüfen ist aber, ob nach dem Inhalt der Anordnung ein

gesetzlicher Ausschlussgrund vorliegt.

2.1

Bis Ende 2005 war die Beschwerde unzulässig gegen

Anordnungen über "Staatsbeiträge, auf die das Gesetz keinen Anspruch

einräumt […]" (§ 43 Abs. 1 lit. c VRG, LS 175.2

– Historische Fassung, Band 1, Nachtragnummer 047, www.zhlex.zh.ch). Seit

1.

Januar 2006 lautet § 43 Abs. 1 lit. c VRG "[Die

Beschwerde ist unzulässig gegen Anordnungen über …] die Gewährung von

Kostenbeiträgen und Subventionen" (vgl. Gesetz über die Schaffung

rechtlicher Grundlagen für Kostenbeiträge vom 7. März 2005). Diese

Änderung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes war Folge einer Neuregelung im

Staatsbeitragsgesetz vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2). Zuvor

unterschied das Staatsbeitragsgesetz lediglich zwei Arten von Staatsbeiträgen:

Währenddem auf Kostenanteile ein gesetzlicher Anspruch bestand, war – und

ist, vgl. § 3 StaatsbeitragsG in der heutigen Fassung – dieser

Anspruch bei Subventionen nicht gegeben (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des

Kantons Zürich, 2. A., Rz. 2317 ff.). Durch die per

1.

Januar 2006 in Kraft gesetzte Änderung des Staatsbeitragsgesetzes wurde

eine neue Kategorie von Staatsbeiträgen eingeführt: Das neue Instrument der

Kostenbeiträge garantiert einerseits den grundsätzlichen gesetzlichen

Anspruch auf bestimmte Staatsbeiträge, lässt aber auch einen

Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Höhe dieser Beiträge. Im neuen

§ 2a StaatsbeitragsG werden Kostenbeiträge deshalb definiert als

Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt und deren Höhe im

Globalbudget festgelegt wird. Kostenbeiträge begründen also einen beschränkten

Rechtsanspruch auf einen staatlichen Beitrag. Damit verschafft sich der Staat

einen Spielraum bei der Festlegung staatlicher Beiträge, wobei den

beitragsberechtigten Institutionen die Erfüllung des gesetzlichen Auftrages oder

Erhalt und Betrieb auf Grund gesetzlicher Grundlagen garantiert werden. Diese

Form des Staatsbeitrages wurde vorab im Hinblick auf die Verselbständigung

staatlicher Leistungserbringer geschaffen. Die Einführung der neuen Kategorie

"Kostenbeitrag" erforderte eine Präzisierung der Definition der

Kostenanteile in § 2 StaatsbeitragsG: Im Unterschied zu den

Kostenbeiträgen ergibt sich die Höhe der Kostenanteile aus der Gesetzgebung

selbst. – Entscheide über die Gewährung von Kostenbeiträgen sind nicht mit

Beschwerde anfechtbar, weil die Beiträge vom Kantonsrat mit dem Globalbudget

festgesetzt werden und der Kantonsrat keine Verwaltungsbehörde ist (Weisung des

Regierungsrates vom 12. November 2003 zum Gesetz über die Schaffung

rechtlicher Grundlagen für Kostenbeiträge, ABl 2003,

S. 2317 ff., 2319 ff.; vgl. ferner Tobias Jaag, Staats- und

Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Rz. 3319 ff.).

2.2

Nach § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge

vom 1. April 1962 (JugendheimeG, LS 852.2) leistet der Staat

anerkannten privaten Trägern für ihre geführten Jugendheime "Kostenanteile

bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben".

2.2.1

Dieser Absatz wurde durch das Staatsbeitragsgesetz (in der ursprünglichen

Fassung) eingefügt und ist seit dem 1. Januar 1991 in

Kraft (OS 51, 77 und 350). Gemäss Abs. 3 derselben Bestimmung (seit

1.

Januar 2005 in Kraft; OS 59, 501) kann der Regierungsrat

für die Beiträge Pauschalen und Höchstansätze festsetzen und bestimmen, dass

Beiträge unter einem Mindestbeitrag nicht ausgerichtet werden. Nach § 10 Abs. 1 der Verordnung über die Jugendheime vom

4.

Oktober 1962 (JugendheimeV, LS 852.21) entscheidet der

Regierungsrat über die allgemeine Beitragsberechtigung der einzelnen Jugendheime.

Der Staat leistet privaten Trägern für die von ihnen

geführten, beitragsberechtigten Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe

der beitragsberechtigten Investitionskosten. Der private Träger hat die nicht

beitragsberechtigten Kosten zu übernehmen und in der Regel eine Eigenleistung

in der Höhe von 10 % der beitragsberechtigten Kosten zu erbringen. Die zu

erwartenden Beiträge Dritter sind bei der Festsetzung des Beitragssatzes entsprechend

zu berücksichtigen (§ 13 Abs. 2 JugendheimeV). Die Höhe der

hier zu beurteilenden Beiträge ergibt sich somit nicht aus der Gesetzgebung

selbst.

2.2.2

Mit dem Globalbudget werden den

Amtsstellen die Mittel für die Aufgabenerfüllung in der Form eines Brutto- oder

Nettobudgets zugewiesen (§ 3 Abs. 1 der Verordnung über das

Globalbudget vom 2. Oktober 1996 [GlobalbudgetV, LS 612.2]). Der

Kantonsrat beschliesst für die Amtsstellen oder Leistungsgruppen ein Brutto-

oder Nettobudget mit einer Leistungsumschreibung (§ 5 Abs. 2 GlobalbudgetV).

Die Verordnung über das Globalbudget ist auf kantonale Amtsstellen anwendbar,

die im vom Kantonsrat beschlossenen Voranschlag aufgeführt sind (§ 17

Abs. 2 der Verordnung über die Finanzverwaltung vom 10. März 1982,

LS 612; vgl. auch § 33a Abs. 1 des Finanzhaushaltgesetzes vom

2.

Septem-ber 1979, LS 611). Dies trifft zu bei der Bildungsdirektion

als Amtsstelle und der Jugend- und Familienhilfe als Leistungsgruppe

(www.fv.zh.ch, "Finanzen" – "Voranschlag"; vgl. zu § 7

Abs. 3 JugendheimeG die regierungsrätliche Weisung zum "Sanierungsprogramm

04" vom 17. September 2003, ABl 2003, S. 1643 ff, 1683).

2.2.3

Nach dem Gesagten handelt es sich

bei den Beiträgen nach § 7 Abs. 2 JugendheimeG um Kostenbeiträge

gemäss § 2a StaatsbeitragsG und – trotz des Wortlauts – nicht um

Kostenanteile im Sinn von § 2 StaatsbeitragsG. – Die vorliegende

Angelegenheit fällt folglich grundsätzlich unter die Ausnahmebestimmung nach

§ 43 Abs. 1 lit. c VRG (vgl. auch § 16 StaatsbeitragsG).

2.3

Allerdings ist die Beschwerde dennoch zulässig, wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde

an das Bundesgericht offen steht (§ 43 Abs. 2 VRG; Art. 98a Abs.

1.

des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG; AS 1992,

S. 288 ff., 294]).

2.3.1

Mit Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) Anfang 2007 wurde das Bundesrechtspflegegesetz – und

damit das Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde – aufgehoben.

2.3.2

In seiner neueren Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht festgehalten,

es behalte seine Zuständigkeit in jenen Bereichen, wo vorher die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich war. Soweit hingegen

früher die Verwaltungsgerichtsbe-schwerde unzulässig war, ergibt sich durch die

neu geschaffene Möglichkeit einer ordentlichen Beschwerde an das Bundesgericht

– jedenfalls einstweilen, vgl. Art. 130 BGG – keine neue Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

im Sinn von § 43 Abs. 2 VRG (VGr, 21. März 2007, VB.2007.00087,

E. 3.2 ff., mit Hinweisen, www.vgrzh.ch; vgl. E. 3.4 a.a.O. zu

§ 5 der regierungsrätlichen Verordnung über die Anpassung des kantonalen

Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 29. November 2006).

2.3.3

Nach bis Ende 2006 geltendem Recht war die Verwaltungsgerichtsbeschwerde

unzulässig gegen die "Bewilligung oder Verweigerung von Beiträgen,

Krediten, Garantien, Entschädigungen und anderen öffentlichrechtlichen

Zuwendungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt"

(Art. 99 Abs. 1 lit. h OG). In Bezug auf kantonalrechtliche

"Subventionen" (im weiteren Sinn des Wortes) war grundsätzlich nur

die staatsrechtliche Beschwerde zulässig, soweit ein Rechtsanspruch auf die

Beiträge bestand (Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,

Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 83 N. 77). Gemäss

Bundesgerichtsgesetz ist nun die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

auf dem Gebiet der Staatsbeiträge zwar zulässig, sofern es sich – wie hier –

nicht um Subventionen handelt, auf die kein Anspruch besteht (Art. 82 in

Verbindung mit Art. 83 lit. k BGG). Dies führt aber nach dem

vorstehend Gesagten nicht zur (neuen) Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

nach § 43 Abs. 2 VRG.

2.4

Für die vorliegende Streitigkeit ist

das Verwaltungsgericht somit nicht zuständig, weshalb auf die Beschwerde nicht

einzutreten ist. Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob ein

Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin zu bejahen wäre.

2.5

Das Sistierungsbegehren wird mit dem vorliegenden Entscheid gegenstandslos.

3.

Der angefochtene Entscheid hat irrtümlich

die Beschwerde beim Verwaltungsgericht als Rechtsmittel angegeben. Es rechtfertigt

sich, die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Ausgangsgemäss ist der

Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der

Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…