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Entscheid

VB.2007.00260

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00260

12. September 2007Deutsch13 min

(URT.2007.10245)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 3. Oktober 2006 verweigerte das Amt für

Städtebau der Stadt Zürich der A die baurechtliche Bewilligung für die

Errichtung von drei Plakatwerbestellen im Format 171 x 128 cm (einseitig,

unbeleuchtet mit wechselnder Fremdwerbung) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an

der L-Strasse 02 in Zürich 3-Wiedikon.

Den gegen die Bauverweigerung von der A erhobenen Rekurs

wies die Baurekurskommission I mit Entscheid vom 27. April 2007 nach

Durchführung eines Augenscheins ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess die A am 4. Juni 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht

erheben und beantragen, der Entscheid der Baurekurskommission I sei

aufzuheben und die Stadt Zürich anzuweisen, die geplanten Plakatwerbestellen zu

bewilligen; im Übrigen sei ihr eine angemessene Parteientschädigung

auszurichten.

Die Baurekurskommission am 29. Juni und die Stadt Zürich

am 8. August 2007 beantragten Abweisung der Beschwerde.

Die Parteivorbringen und die vorinstanzlichen Erwägungen

werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung von

Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen zuständig. Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die rechtzeitig erhobene

Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines

verwaltungsgerichtlichen Augenscheins. Ein solcher erübrigt sich dann, wenn der

massgebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich ist

(RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 45). Im vorliegenden Fall hat die

Baurekurskommission am 30. März 2007 bereits einen Augenschein auf dem Lokal

durchgeführt. Auf die bei dieser Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse, die im

Protokoll des Rekursverfahrens festgehalten sind, darf auch im vorliegenden

Beschwerdeverfahren abgestellt werden (RB 1981 Nr. 2). Das entsprechende

mit Fotografien dokumentierte Protokoll sowie die übrigen Akten geben

hinreichend über die zu beurteilenden tatsächlichen Verhältnisse Aufschluss, so

dass sich ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein erübrigt.

3.

Die Beschwerdeführerin rügt in erster Linie, die

Errichtung der drei Plakatwerbestellen sei zu Unrecht aus Gründen der Verkehrssicherheit

verweigert worden.

3.1

Nach Art.

6.

Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01)

sind im Bereich der für Motorfahrzeuge oder Fahrräder offenen Strassen Reklamen

und andere Ankündigungen untersagt, die zu Verwechslung mit Signalen oder Markierungen

Anlass geben oder sonst, namentlich durch Ablenkung der Strassenbenützer, die

Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten. Art. 6 Abs. 1 SVG wird in den Art.

95.

ff. der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR

741.

) konkretisiert.

Als Strassenreklamen gelten alle Werbeformen und andere

Ankündigungen in Schrift, Bild, Ton usw., die im Wahrnehmungsbereich der

Fahrzeugführenden liegen, während diese ihre Aufmerksamkeit dem Verkehr

zuwenden (Art. 95 Abs. 1 SSV). Nach Art. 96 Abs. 1 SSV sind

Strassenreklamen, welche die Verkehrssicherheit beeinträchtigen untersagt,

namentlich wenn sie das Erkennen anderer Verkehrsteilnehmenden erschweren, wie

im näheren Bereich von Fussgängerstreifen, Verzweigungen und Ausfahrten

(lit. a), die Berechtigten auf den für Fussgänger bestimmten

Verkehrsflächen behindern oder gefährden (lit. b), mit Signalen oder

Markierungen verwechselt werden können (lit. c) oder die Wirkung von Signalen

oder Markierungen herabsetzen (lit. d). Nach Art. 97 Abs. 1 SSV sind

sodann Strassenreklamen an Signalen oder in ihrer unmittelbaren Nähe untersagt.

Als Signale gelten auch Lichtsignale im Sinn von Art. 68 SSV.

3.2

Beim

Begriff der möglichen Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit handelt es sich um

einen unbestimmten Rechtsbegriff. Den Behörden, die einen solchen Begriff

anzuwenden haben, kommt ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Die Rechtsmittelinstanzen

prüfen deren Begriffsauslegung nur mit Zurückhaltung, insbesondere soweit

örtliche oder technische Verhältnisse zu würdigen sind, welche diese in der

Regel besser kennen. Besondere Zurückhaltung ist geboten, wenn

die rechtliche Beurteilung wesentlich von der vorinstanzlichen

Sachverhaltsfeststellung abhängt, was bei der Frage der Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit

durch das Anbringen von Reklamen regelmässig der Fall ist (BGr,

16.

Dezember 2004,2A.431/2004, E. 2.2, www.bger.ch; BGr, 29. Januar 2003,

ZBl 104/2003 S. 664 f. E. 3.1; VGr, 7. April 2004, VB.2003.00397,

E. 4.3, www.vgrzh.ch; VGr, 12. März 2003, BEZ 2003 Nr. 24 E. 4b). Das

Gesagte gilt auch für die Anwendung des Begriffs der Erschwerung des Erkennens

anderer Verkehrsteilnehmenden.

3.3

Wie

bereits die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, ist bei der Bewilligung von Reklameanlagen

unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit praxisgemäss ein strenger Massstab

anzuwenden; bereits eine potenzielle Beeinträchtigung oder eine entfernte,

nicht einmal in der Regel eintretende mittelbare Gefährdung reicht aus, um die

Verkehrssicherheit beeinträchtigen zu können (BGr, 16. Dezember 2004,

2A.431/2004, E. 2.2, www.bger.ch, mit Hinweisen; vgl. auch Manfred Küng,

Strassenreklamen im Verkehrs- und Baurecht unter besonderer Berücksichtigung

der Bestimmungen und der Praxis in Stadt und Kanton Zürich, Diss. Zürich 1990,

S. 49).

3.4

Die

parallel zur L-Strasse projektierten Plakatwerbestellen kämen in den näheren Bereich

der Verzweigung L- / M-Strasse sowie des Fussgängerstreifens über die

L-Strasse zu liegen.

Das Amt für Städtebau erwog in der Bauverweigerung vom 3.

Oktober 2006 bzw. in der Rekursvernehmlassung vom 21. Dezember 2006, die Reklamen

würden sich vor allem an die bergwärts fahrenden Verkehrsteilnehmenden aus der M-Strasse,

aber auch an die nach links in die L-Strasse abbiegenden Fahrzeuglenkenden

richten. Es handle sich bei der genannten Verzweigung um einen stark belasteten

Verkehrsknotenpunkt. Gemäss Dienstabteilung für Verkehr werde diese Kreuzung

täglich von ca. 20'000 Fahrzeugen befahren. In der L-Strasse verkehrten die

Buslinien 89 und 32. Die Bushaltestelle verleite immer wieder dazu, mit

"sportlichem Einsatz" eine der beiden Buslinien zu erreichen, wobei

diese "sportlichen Einsätze" bei grüner wie auch roter (Licht-)Phase

geleistet würden. Das Befahren bzw. Überqueren der Verzweigung L- / M-Strasse

erfordere von allen Verkehrsteilnehmenden die volle Aufmerksamkeit. Deshalb

müssten alle möglichen Ablenkungseinrichtungen, welche nicht direkt mit dem

Verkehrsgeschehen zu tun hätten, abgelehnt werden. Bei allen Übergängen der

besagten Kreuzung handle es sich ferner um Schul- und Kindergartenwege. Im Umkreis

von weniger als 400 m befänden sich fünf Volksschulen, drei Kindergärten, fünf

Kinderhorte, eine Kinderkrippe sowie zahlreiche Kinderspielplätze. Die

Lichtsignale seien dementsprechend als "Kindersicherungsanlage"

konzipiert. Es mache keinen Sinn, die so erlangte Sicherheit durch das

Aufstellen von Plakatwerbestellen wieder zu gefährden.

Die Vorinstanz erwog, die Reklamen seien insbesondere auf

Fussgänger ausgerichtet, die den Fussgängerstreifen über die L-Strasse

benützten, sowie auf Fahrzeuglenkende, die von der M- in die L-Strasse abbiegen

würden. Die Kreuzung M- / L-Strasse sei zwar aufgrund der

installierten Ampeln verhältnismässig gut gesichert. Beobachtungen anlässlich

des Augenscheins hätten jedoch gezeigt, dass gerade die Ampeln der beiden von

den Reklamen angesprochenen Verkehrsteilnehmenden gleichzeitig auf grün

stünden. Zwar blinke gleichzeitig ein gelbes Warnlicht und die Grünphase für

die Fussgänger ende früher als diejenige für die Automobilisten, doch stelle

gerade diese Konstellation einen Schwachpunkt im Sicherheitskonzept für den

Kreuzungsbereich dar. Es sei damit eine Stelle betroffen, die gerade durch die

Kennzeichnung des Fussgängerübergangs und das auf grün stehende Signal

besonders kritisch sei, weshalb eine Erschwerung des Erkennens anderer Verkehrsteilnehmender

zu bejahen sei.

3.5

Die

Beschwerdeführerin widerspricht der Vorinstanz in ihrer Einschätzung, dass die

gleichzeitige Grünphase für Automobilisten und Fussgänger an der Kreuzung M‑ / L-Strasse

besonders kritisch sei. Es gebe in der Stadt Zürich unzählige solche Kreuzungen.

Die betroffene Kreuzung sei sogar noch besser gesichert als viele andere, weil

die Grünphase der Fussgänger vor jener der Automobilisten ende, so dass diese

in Ruhe die Grünphase der Fussgänger abwarten könnten. Das gelbe Warnlicht, das

die gleichzeitige Grünphase der Fussgänger und damit deren Vortritt

kennzeichne, sei zudem bestens bekannt und werde von den Automobilisten auch

ohne weiteres respektiert. Die Verkehrssicherheit an der Kreuzung sei auch mit

den geplanten Reklamen gewährleistet und die Situation erfordere keine erhöhte

Sicherheit.

3.6

Das Amt

für Städtebau ist in Berücksichtigung der massgeblichen örtlichen und verkehrstechnischen

Verhältnisse sowie der generell strengen Bewilligungspraxis bei Reklamen in

objektiver nachvollziehbarer und sachlich vertretbarer Weise zum Schluss gekommen,

dass die strittigen Reklamen aus Gründen der Verkehrssicherheit in Anwendung von

Art. 96 Abs. 1 lit. a SSV nicht bewilligungsfähig sind. Die

Vorinstanz ist nach Durchführung eines Augenscheins zum selben Schluss gekommen

und hat damit den Beurteilungsspielraum des Amts geschützt. Ergänzend hat sie

die Problematik der gleichzeitigen Lichtsignalfolge für Automobilisten und

Fussgänger angeführt.

Die Beschwerdeführerin rügt im Beschwerdeverfahren unter dem

Aspekt der Verkehrssicherheit einzig die Auffassung der Baurekurskommission,

wonach die Lichtsignalfolge ein Verkehrssicherheitsproblem darstelle; sie

bringt im Übrigen aber nichts vor, was die hauptsächliche örtliche und

verkehrssicherheitstechnische Würdigung der Bewilligungsbehörde als sachlich

unhaltbar erscheinen liesse. Es ist auch nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts,

eine eigene Würdigung der Verkehrssicherheit vorzunehmen, soweit die Bewilligungsbehörde

ihren Beurteilungsspielraum in Berücksichtigung der massgeblichen Umstände in

sachlich vertretbarer Weise ausgeübt hat. Die Vorinstanz hat die Würdigung der

Behörde, dass die projektierte Reklameanlage das Erkennen anderer

Verkehrsteilnehmender im näheren Bereich von Fussgängerstreifen und Verzweigungen

im Sinn von Art. 96 Abs. 1 lit. a SSV erschwere, im Grunde bestätigt

und mit der Problematik der Lichtsignalfolge an der betreffenden Verzweigung

lediglich untermauert. Hierzu ist sie im Rahmen der ihr gebotenen Zurückhaltung

befugt, zumal sie die Auffassung der Bewilligungsbehörde nicht in Frage stellt.

Auch die Auffassung, die Lichtsignalfolge stelle einen Schwachpunkt im Sicherheitskonzept

des fraglichen Kreuzungsbereichs dar, erscheint bei einer Gesamtwürdigung der

konkreten Umstände vertretbar. Dass auch eine andere Würdigung der

Verkehrssicherheitssituation vertretbar wäre, ist hier nicht entscheidend.

Demnach erweist sich der Einwand, die Verkehrssicherheit sei entgegen der

Auffassung der Vorinstanzen absolut gewährleistet, als unbegründet.

3.7

Die

Grundsätze von Art. 96 SSV werden im Übrigen in Art. 97 Abs. 1 SSV konkretisiert,

wonach Strassenreklamen in unmittelbarer Nähe von Signalen untersagt sind. Nachdem

keine Ausnahme gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung ersichtlich ist, erscheinen die

projektierten Reklamen auch in dieser Hinsicht nicht als bewilligungsfähig,

sollen sie doch augenfällig in unmittelbarer Nähe einer Lichtampel zu stehen

kommen.

4.

Die Beschwerdeführerin sieht in der

Bewilligungsverweigerung einen Verstoss gegen die Rechtsgleichheit und das

Willkürverbot, da in der Stadt Zürich an verschiedenen, durchaus identischen

Orten Plakatwerbestellen existierten, die offensichtlich bewilligt worden seien.

Der Beschwerdegegner wendet dagegen ein, die Frage, ob die von der Beschwerdeführerin

als Vergleichsbeispiele aufgezeigten Plakatwerbestellen eine Verkehrsgefährdung

bewirken könnten, sei nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Im Übrigen bestreitet

er, dass eine oder mehrere dieser Reklameanlagen den gesetzlichen Anforderungen

nicht genügten.

4.1

Die

Bewilligungsbehörde muss ihren Beurteilungsspielraum pflichtgemäss ausüben, das

heisst, sie hat sich insbesondere an das Gebot der rechtsgleichen Behandlung

und das Willkürverbot zu halten sowie sich an anderen verfassungsrechtlichen

Schranken zu orientieren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 74 und 80). Werden

verschiedene Rechtsanwendungsakte miteinander verglichen, ist das Handeln der

Behörden vorab unter dem Blickwinkel des Rechtsgleichheitsgebots und nicht des

Willkürverbots zu überprüfen (vgl. etwa Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, N. 527). Eine

Verletzung des Willkürverbots im Sinn von Art. 9 BV wäre ohnehin nur anzunehmen,

wenn die Bauverweigerung offensichtlich unhaltbar wäre, was im vorliegenden

Fall gerade nicht ersichtlich ist (vgl. oben E. 3.6).

4.2

Sofern ein

Rechtssatz durch das Verwenden unbestimmter Rechtsbegriffe einen Spielraum

offen lässt, hat die rechtsanwendende Behörde davon in allen gleich gelagerten

Fällen gleichen Gebrauch zu machen; der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn

gleiche tatsächliche Situationen von der nämlichen Behörde ohne sachlichen

Grund unterschiedlich behandelt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 507 f. mit

Hinweisen).

Die von der Beschwerdeführerin fotografisch festgehaltenen

Situationen sollen aufzeigen, dass an anderen Standorten in der Stadt

Plakatwerbestellen an vergleichbaren Kreuzungen mit vergleichbaren

Lichtsignalen bzw. Lichtsignalfolgen bewilligt wurden. Der Beschwerdegegner hat

die Bauverweigerung nun aber vor allem mit dem hohen Verkehrsaufkommen an der

betreffenden Verzweigung, der in unmittelbarer Nähe sich befindenden Bushaltestelle

für 2 Buslinien und den damit zusammenhängenden "sportlichen" (und

damit gefährlichen) Fussgängermanövern, sowie der regen Benutzung der

Verzweigung durch Kinder aufgrund der hohen Schul- und Kindergartendichte am

betreffenden Ort begründet. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwieweit

die von ihr fotografisch festgehaltenen "identischen Situationen"

(auch) in Bezug auf diese Gegebenheiten vergleichbar sind. Gleichbehandlung ist

aber nur geboten, wenn sämtliche rechtlich relevanten tatsächlichen Elemente übereinstimmen

(vgl. BGE 112 Ia 193 E. 2b mit Hinweisen; Regina Kiener/Walter Kälin,

Grundrechte, Bern 2007, S. 352). Eine solche Würdigung der massgeblichen

Sachverhaltselemente hat die Bewilligungsbehörde vorgenommen. Es ist nicht

ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht im Einzelnen dargelegt,

dass die fotografisch festgehaltenen Situationen, aus der die

Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Gleichbehandlung ableiten will, mit den massgeblichen

Verhältnissen an der hier fraglichen beampelten Kreuzung vergleichbar wären.

Von identischen Situationen kann ohnehin keine Rede sein.

Im Übrigen gäbe auch eine allfällige rechtswidrige

Erteilung von Bewilligungen in einzelnen Fällen der Beschwerdeführerin noch

keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht (vgl. BGr, 12. März 2004,

2A.449/2003, E. 5.2, www.bger.ch).

Damit erweist sich die Rüge der Verletzung des

Gleichbehandlungsgebots als unbegründet.

5.

Sind die von der Beschwerdeführerin angeführten Beispiele

mit der Situation, welche der hier zu beurteilenden Baubewilligung zu Grunde

liegt, unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit nicht vergleichbar, erweist sich

auch die Rüge der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit bzw. der Wettbewerbsgleichheit

als Folge einer angeblich rechtsungleichen Bewilligungspraxis für Reklamen auf

privatem und öffentlichem Grund als unbegründet.

6.

Zusammenfassend hat der Beschwerdegegner seinen Spielraum

bei der Auslegung und Anwendung der massgeblichen Verkehrssicherheitsvorschriften

pflichtgemäss ausgeübt, und hat die Vorinstanz die

verkehrssicherheitstechnische Würdigung des Beschwerdegegners zu Recht

geschützt. Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.

Dem Verfahrensausgang entsprechend wird die Beschwerdeführerin

kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG); eine

Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'560.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung

wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …