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Entscheid

VB.2007.00265

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00265

23. August 2007Deutsch15 min

(URT.2007.10167)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. A und B

führen eine Gärtnerei in L, X. Diese beliefert hauptsächlich Grossverteiler mit

Blumen und Kräutern. Weil das die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 sowie

Teile von Kat.-Nr. 04 umfassende Areal gemäss Bau- und Zonenordnung der

Gemeinde X vom 12. April 1996 in der Landwirtschaftszone liegt und der Betrieb

sich ausdehnte, stellten die Grundeigentümer einen privaten Gestaltungsplan

"Gärtnereibetriebe A und B" auf, welchem die Gemeindeversammlung X am

27. Juni 1997 zustimmte; die Genehmigung der Baudirektion erging am 12.

März 1998. In der Folge wurden alle im Gestaltungsplan ausgeschiedenen

Baubereiche mit Treibhäusern bzw. Folientunnels überbaut. Weil das Bedürfnis

nach einer weiteren Vergrösserung der Produktionsfläche bestand, erlaubten Gemeindeversammlung

bzw. Baudirektion am 20. Juni 2003 bzw. am 26. September 2003 eine Änderung

des Gestaltungsplans, die im Wesentlichen aus einer Erweiterung des Perimeters

nach Süden und der Baubereiche für Treibhäuser auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01

und 03 bestand. Am 15. November 2004 erteilte der Gemeinderat – unter Nebenbestimmungen

– die Bewilligung für den Neubau von rund 5.50 m hohen Glastreibhäusern im

erweiterten Gestaltungsplangebiet.

B. Im August 2005 stellte das Bauamt fest, dass die

Bauherrschaft mit der Errichtung der Treibhäuser schon vor Erteilung der

Baufreigabe begonnen hatte. Die nachfolgende Kontrolle ergab, dass ausserhalb

des Gestaltungsplangebiets auf dem östlich der M-Strasse liegenden Grundstück

Kat.-Nr. 05 im Gebiet L acht (der neun projektierten) Folientunnels von ca. 100

m Länge erstellt sowie ein rund 4 m breiter Landstreifen entlang der M-Strasse

abhumusiert und eingekiest waren.

C. Daraufhin verweigerte die Baudirektion die Bewilligung

für diese Vorkehrungen mit Verfügung vom 4. August 2006 "nach Art. 22 RPG

(Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979) als auch nach Art.

16a sowie Art. 24 ff. und Art. 37a RPG". Entsprechend der Aufforderung

durch die Direktion befahl der Gemeinderat X A und B am 4. September 2006, die

eigenmächtig erstellten Folientunnels abzubrechen, den Kiesstreifen zu

entfernen und die betroffene Fläche zu rekultivieren bzw. den ursprünglichen

Zustand wiederherzustellen. Hierfür setzte der Gemeinderat eine Frist von drei

Monaten ab Rechtskraft des Entscheids und drohte Ersatzvornahme im Unterlassungsfall

an.

Erwägungen

II.

Gegen diese beiden

Verfügungen gelangten A und B an die Baurekurskommission III. Diese hiess den

Rekurs am 2. Mai 2007 insoweit gut, als die Frist zur Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands auf "maximal" neun Monate ab Rechtskraft des

Urteils erstreckt wurde; im Übrigen blieb das Rechtsmittel erfolglos.

III.

Mit Beschwerde vom 7. Juni

2007.

liessen A und B dem Verwaltungsgericht beantragen:

"1. Der Entscheid der Baurekurskommission III

sei aufzuheben und die Bewilligung für den Neubau von neun Folientunnels … auf

Grundstück Kat.-Nr. 05 … sei zu erteilen.

2.

Es sei

festzustellen, dass der eingekieste Landstreifen (4 m) entlang der Parzelle Kat.-Nr.

06.

(M-Strasse) aus verkehrs- und sicherheitstechnischen Gründen notwendig ist

und die entsprechende Bewilligung nachträglich zu erteilen sei.

3.

Es sei ein

Augenschein … durchzuführen.

4.

Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Staatskasse."

Der Gemeinderat

erklärte am 25./29. Juni 2007 den Verzicht auf eine Beschwerdeantwort. Die

Baudirektion beantragte am 29. Juni 2007 Abweisung der Beschwerde. Gleich

lautet die Vernehmlassung der Baurekurskommission III vom 10. Juli 2007.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Laut den

Erwägungen zum Gemeinderatsbeschluss vom 4. September 2006 hat die Behörde am

6.

September 2005 einen Augenschein durchgeführt. Anlässlich eines weiteren

Lokaltermins vom 2. März 2006 hat der Gemeinderat festgestellt, dass in den

Folientunnels bodenunabhängig produziert wurde. Auch wenn nur eine einzige

Fotografie vorliegt – welche die bodenunabhängige Produktionsweise in einem der

Folientunnels bestätigt –, geht der entscheidwesentliche Sachverhalt hinreichend

deutlich aus den Akten hervor. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die

Gemeinde und die Baudirektion anlässlich der Festsetzung wie auch der Änderung

des Gestaltungsplans intensiv mit dem Sachverhalt auseinandergesetzt haben. Die

Baurekurskommission III hat daher auf einen Augenschein verzichten dürfen;

ebenso wenig braucht es einen verwaltungsgerichtlichen Lokaltermin (vgl. LGVE

1999-II-25 E. 3; VGr, 15. Juni 2006, VB.2006.00160, www.vgrzh.ch). Im

Übrigen drängen sich anderweitige ergänzende Untersuchungshandlungen nicht auf.

1.2

Laut § 50

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) können mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden;

die Ermessenskontrolle ist – mit Ausnahme der in Abs. 3 genannten, hier nicht

vorliegenden Sonderfälle – ausgeschlossen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 50 N. 1 und N. 70 ff.).

2.

2.1

Nach Art.

16a Abs. 1 RPG (in der Fassung vom 20. März 1998) sind in der Landwirtschaftszone

Bauten und Anlagen dann zonenkonform, wenn sie zur landwirtschaftlichen

Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Der Gesetzeswortlaut

entspricht den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zu Art. 16 aRPG

(in der ursprünglichen Fassung vom 22. Juni 1979; BGE 129 II 413 E. 3.1 S.

415). Diese frühere Praxis knüpfte die Zulässigkeit von Gebäuden in der

Landwirtschaftszone an einen landwirtschaftlichen Verwendungszweck im Rahmen

einer bodenabhängigen Bewirtschaftung. Mit anderen Worten musste für die bestimmungsgemässe

Nutzung der umstrittenen Baute der Boden als Produktionsfaktor unentbehrlich

sein (BGE 125 II 278 E. 3a S. 281 mit Hinweisen). Der Gehalt von Art.

16a Abs. 1 RPG wird auf Verordnungsstufe insbesondere durch Art. 34 der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; Allgemeine Zonenkonformität

von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone) näher umschrieben. Nach dem

hier massgebenden Abs. 1 dieser Bestimmung sind Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone

zonenkonform, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung oder der inneren

Aufstockung dienen oder – in den dafür vorgesehenen Gebieten gemäss Art. 16a

Abs. 3 RPG – für eine Bewirtschaftung benötigt werden, die über eine innere Aufstockung

hinausgeht, und wenn sie verwendet werden für (a.) die Produktion verwertbarer

Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutztierhaltung, (b.) die Bewirtschaftung naturnaher

Flächen (zum Ganzen: Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz,

Bern 2006, Art. 16a Rz. 9 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 171 ff.).

2.2

Die

Baurekurskommission erwog, dass zur bodenabhängigen Bewirtschaftung alle

Produktionsmethoden zählten, die den Boden unmittelbar und im Wesentlichen

unter natürlichen Bedingungen ausschöpften. Beim Gemüse- und Pflanzenbau treffe

dies zu, wenn sich die Produktion in Arbeitsweise und Landbedarf mit der

landwirtschaftlichen Nutzung vergleichen lasse und sie zur Bewirtschaftung freien

Landes eine hinreichend enge Beziehung habe. Eine relevante Verbindung fehle

dort, wo sich zwischen den Pflanzenwurzeln und dem natürlichen Boden eine

Trennschicht befinde. Wie die Rekurrierenden einräumten, würden die in den

Folientunneln wachsenden Pflanzen entweder in vorgefertigten Plastikschablonen

gehalten oder der Boden sei mit einer wasser- und luftdurchlässigen Abdeckung

belegt, die offenbar der Erholung des Erdreichs diene. In beiden Fällen handle

es sich um eine Trennschicht; von einer bodenabhängigen Bewirtschaftung könne

daher nicht gesprochen werden. Weil der Betrieb der Rekurrierenden innerhalb

des Gestaltungsplanperimeters bereits über einen mehr als 5'000 m2

grossen Bereich verfüge, der mit Treibhäusern und Folientunneln überstellt sei,

falle eine sog. innere Aufstockung nach Art. 37 Abs. 1 lit. b RPV ausser

Betracht. Sodann lasse sich die Auffassung der Baudirektion nicht beanstanden,

wonach der fragliche Bereich zur Trennung von Siedlungen freizuhalten sei und

die Baulinie entlang der geplanten Hauptverkehrsachse gegen den Bau der

Folientunnel und gegen den Kiesstreifen spreche. Selbst für eine zonenkonforme

Anlage bestünde daher kein Anspruch auf eine Baubewilligung. Der

Gestaltungsplan ändere am Gesagten nichts; vielmehr erhöhten die bestehenden

Bauten in der Nachbarschaft das Interesse an der Freihaltung des

streitbetroffenen Grundstücks. Bauten und Anlagen, die über eine innere

Aufstockung hinausgingen, könnten zwar nach Art. 16a Abs. 3 RPG in einem

Planungsverfahren als sog. Intensivlandwirtschaftszone bewilligt werden, doch

bestehe kein individueller Rechtsanspruch auf eine solche Festsetzung.

Vorliegend sei davon auszugehen, dass das Gestaltungsplangebiet nach der

Erweiterung im Jahr 2003 seine maximale Ausdehnung erreicht habe und sich eine

weitere Vergrösserung aus raumplanerischer Sicht nicht mehr vertreten lasse.

Schliesslich falle eine Ausnahmebewilligung für die Folientunnel aufgrund von

Art. 24 ff. RPG ausser Betracht. Weil das Areal der Gärtnerei genügend

erschlossen sei, bestehe keine Notwendigkeit für eine zusätzliche bekieste

Fläche. Die Vernichtung von angepflanzten Kulturen zur Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands wäre unverhältnismässig. Damit dies vermieden werde,

rechtfertige sich eine Verlängerung der Vollzugsfrist auf neun Monate.

Die Beschwerdeführer halten der Rekurskommission entgegen,

dass sie in den Folientunnels sehr wohl bodenabhängig produzierten. Die Wurzeln

der dort angebauten Kulturen verbänden sich zentimetertief mit dem gewachsenen

Boden; denn die Abdeckung wirke nicht als Trennschicht, sondern sei wasser- und

luftdurchlässig. Gegen eine bodenunabhängige Produktion spreche ferner, dass

die Pflanzen "in Erde gehalten" und einzig aus produktionstechnischen

Gründen in ebenfalls durchlässigen Plastikschablonen auf den natürlichen Boden

gestellt würden. Die Pflanzen hätten somit direkten Kontakt mit dem Erdreich

und entzögen diesem die erforderlichen Nährstoffe. Im Rahmen der Gesamtfruchtfolge

des Betriebs ändere sich die Bepflanzung ständig. Die Vorinstanzen hätten sich

mit der Produktionsweise in den Folientunnels nicht näher auseinandergesetzt,

obschon dies für die Beurteilung der Standortgebundenheit massgebend gewesen

wäre. Der einfache Hinweis auf die Verhältnisse in den gegenüberliegenden

Gewächshäusern sei nicht aussagekräftig. Weil es sich bei den Folientunnels um

Fahrnisbauten handle, die für eine beschränkte Zeit erstellt würden, sei die

Überstellung einer Baulinie von untergeordneter Bedeutung. Der eingekieste

Streifen entlang der M-Strasse diene namentlich bei Pflanz- und Erntearbeiten

der rationellen Bewirtschaftung der Parzelle Kat.-Nr. 05 und gewährleiste die

Verkehrssicherheit auf dieser Strasse. Nur dank der Bekiesung sei ein Kreuzen

von LKW möglich. Schliesslich sei es ihre Sache als Grundeigentümer, wie sie

das Landwirtschaftsland nutzten und ob sie einen Teil davon als Verkehrsfläche

verwendeten. Sie hätten den Streifen nicht – wie beim Strassenbau üblich –

versiegelt und mit Ableitungen versehen; vielmehr sei der Boden lediglich durch

Einbringen von Kies befestigt, wobei auf jener Fläche immer noch Gras wachse.

2.3

Der –

aufgrund der Vorgeschichte mit den Verhältnissen vertraute – Gemeinderat hat

anlässlich zweier Augenscheine festgestellt, dass die Beschwerdeführer in den

streitbetroffenen Folientunnels auf dem Grundstück Kat.-Nr. 05 ausserhalb des

Gestaltungsplangebiets bodenunabhängig produzieren. Diese Auffassung teilen die

Baudirektion in der Verfügung vom 4. August 2006 wie auch die

Baurekurskommission III im angefochtenen Entscheid. Wie die Beschwerdeführer

einräumen und sich aus einer bei den Akten liegenden Fotografie ergibt, wachsen

die Pflanzen in einzelnen Plastikgefässen, mit denen sie offenbar später

verkauft werden. Das Argument, wonach diese Gefässe durchlässig seien, so dass

die Pflanzen Wurzeln in den darunterliegenden Boden schlagen könnten, bedeutet

allerdings noch nicht, dass der Boden als Nährbasis tatsächlich erforderlich

ist. Nach zutreffender Auffassung der Vorinstanz entspricht der Gartenbau nur

dann dem Zweck der Landwirtschaftszone, wenn er mit der landwirtschaftlichen

Nutzung vergleichbar ist und zur Bewirtschaftung freien Landes in einer

hinreichend engen Beziehung steht. Daran fehlt es überall dort, wo sich

zwischen den Pflanzenwurzeln und dem natürlichen Boden eine Trennschicht – wie

z.B. Hors-sol, Steinwolle, Nähr-Film-Technik, Dünnschicht-Kultur, japanisches

System usw. – befindet (Waldmann/Hänni, Art. 16a Rz. 16; Bundesamt für

Raumentwicklung, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Bern 2001, S. 37).

Die hier verwendeten Plastikgefässe stellen eine solche Trennschicht dar; auch

wenn diese gegenüber dem Erdreich teilweise durchlässig gestaltet ist, wird die

Pflanze zur Hauptsache nicht über den Boden, sondern künstlich von oben ernährt

und bewässert. Entgegen der Auffassung der Bauherrschaft macht der blosse

"Kontakt" einer Pflanze mit dem Boden diesen für das Wachstum nicht

bereits unentbehrlich. Obwohl die äusseren Umstände klar für eine bodenunabhängige

Produktionsweise sprechen, begnügen sich die Beschwerdeführer vor

Verwaltungsgericht mit der Behauptung, dass die angebauten Kulturen dennoch auf

den Boden angewiesen seien, ohne dies in irgend einer Weise näher zu substanziieren

und zu belegen. Ebenso wenig wird aufgezeigt, dass die Fruchtfolge tatsächlich

im Dienst des Bodenschutzes steht; viel eher ist anzunehmen, dass für die

jeweilige Bepflanzung vorab wirtschaftliche Gründe den Ausschlag geben.

Sodann widersprechen die Beschwerdeführer der

Rekurskommission nicht, dass die Voraussetzungen für eine innere Aufstockung

gemäss Art. 37 Abs. 1 lit. b RPV hier fehlen, weil der Betrieb bereits auf

einer Fläche von über 5'000 m2 bodenunabhängig produziert. Ferner

gibt es keine planungsrechtliche Grundlage im Sinn einer sog. Intensivlandwirtschaftszone

gemäss Art. 16a Abs. 3 RPG für die umstrittenen Folientunnels (hierzu Waldmann/Hänni,

Art. 16a Rz. 30 ff.). Weiter ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass in jedem

Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse gegen eine weitere Ausdehnung des

Gärtnereibetriebs spricht. Denn mit der Festsetzung des privaten

Gestaltungsplans "Gärtnereibetriebe A und B" im Jahr 1997 und der

Revision von 2003 ist das Areal zweimal vergrössert worden. Der fragliche

Bereich N/L liegt im Norden der dicht besiedelten Gemeinde X. Im Osten schliesst

das ebenfalls dicht überbaute, zur Gemeinde Y gehörende Quartier O an; wenige

hundert Meter westlich liegt der zu Z gehörende Ortsteil P. Unter diesen

Dispositiv

Umständen hat die Rekurskommission mit gutem Grund erkannt, dass eine weitere

Überbauung der vergleichsweise kleinen Freifläche im Grenzbereich dieser drei Gemeinden

dem bedeutenden raumplanerischen Anliegen der Trennung nach Art. 1 und 3 RPG

sowie § 61 Abs. 2 des (zürcherischen) Planungs- und Baugesetzes vom 7.

September 1975 (PBG) zuwiderläuft. Im Übrigen besteht ein qualifiziertes

raumplanerisches Interesse, dass die landwirtschaftlich genutzte Fläche nicht

verringert wird.

Zu Recht haben die Vorinstanzen auch die Möglichkeit einer

Ausnahmebewilligung verneint. Die erleichterte Ausnahmebewilligung für eine

massvolle Erweiterung im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG fällt schon deswegen

ausser Betracht, weil die für eine solche in

Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV genannte Obergrenze von 100 m2 hier bei

weitem übertroffen wird; ausserdem hat die Bauherrschaft die Möglichkeit einer

Betriebserweiterung bereits mit dem Gestaltungsplan und dessen Änderung

konsumiert (vgl. Waldmann/Hänni, Art. 24c Rz. 20). Ferner sind die

Voraussetzungen für eine ordentliche Ausnahmebewilligung nicht erfüllt, denn

die streitbetroffenen Anlagen sind offensichtlich nicht standortgebunden.

2.4 Zwar ist

es Sache des Grundeigentümers, wie er das Landwirtschaftsland nutzt; die Befestigung

einer Teilfläche muss jedoch den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Der 4

m breite Kiesstreifen entlang der M-Strasse unterliegt entgegen der Auffassung

der Beschwerdeführer entsprechend § 309 Abs. 1 lit. f und i PBG in

Verbindung mit § 1 lit. d Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember

1997 (BauVV) der baurechtlichen Bewilligungspflicht (VGr, 13. Juli 2006, VB.2005.00503;

12. September 2002, VB.2002.00119). Selbst wenn dies nicht zutreffen würde,

dürfte dieser Eingriff in den gewachsenen Boden kraft § 2 Abs. 2 BauVV nur

dann erfolgen, wenn er materiell rechtmässig wäre. Weil eine (Ausnahme-)Bewilligung

für die streitbetroffenen Folientunnels auf Kat.-Nr. 05 nach den vorstehenden

Erwägungen ausser Betracht fällt, gilt dies auch für die Bekiesung als der

Intensivbewirtschaftung dienender Eingriff in das Gelände. Dass die Massnahme

für den Gärtnereibetrieb im Sinn von Art. 16a Abs. 1 RPG nötig sei, lässt sich

offensichtlich nicht sagen. Es mag zutreffen, dass der befestigte Streifen

entlang der M-Strasse das Kreuzen von (Last-)Fahrzeugen erleichtert; die kurze

und gerade Streckenführung zwischen dem breiteren Strassenabschnitt in der

südlich anschliessenden Industriezone von X und dem Gärtnereibetrieb A und B

erfordert jedoch keine solchen Manöver. Schliesslich wird die

Verkehrssicherheit aufgrund der örtlichen Verhältnisse auch ohne Kiesstreifen

nicht gefährdet; denn der streitbetroffene nördliche Teil der M-Strasse dient

im Wesentlichen nur als Zufahrt zum Gärtnereibetrieb. Inwieweit auch die von

der Baudirektion im Jahr 1970 für den Bau einer Umfahrungsstrasse festgesetzten

und in der Verkehrsrichtplanung verankerten Baulinien der Bekiesung im Weg

stehen, kann unter diesen Umständen offen bleiben.

3.

Die von der Baurekurskommission III auf "maximal"

neun Monate ab Rechtskraft des Entscheids verlängerte Frist zur Wiederherstellung

des rechtmässigen Zustands ist von den Beschwerdeführern nicht angefochten

worden und erscheint als entgegenkommend.

4.

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde. Bei

diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und muss ihnen eine Parteientschädigung

von vornherein versagt bleiben (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen;

Fr. 90.-- Zustellungskosten;

Fr. 3'090.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer

Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung

an …