VB.2007.00272

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00272

3. September 2008Deutsch24 min

(URT.2008.10892)

Nach der Interpretation der Gemeinde wäre die Bearbeitungsgebühr grundsätzlich anhand der Bausumme zu berechnen, bei einem Nachbezug der Gebühren jedoch anhand der Versicherungssumme. Damit würden für dieselbe Gebühr verschiedene Bemessungsgrundlagen verwendet, ohne dass hierfür ein sachlicher Grund ersichtlich ist. Die von der Gemeinde vertretene Auslegung verletzt die Rechtsgleichheit und ist infolgedessen ungeachtet des weiten Beurteilungsspielraums der Gemeinde bei der Interpretation ihres kommunalen Rechts nicht haltbar (E. 4.2).

Sachverhalt

Die Kammer zieht in Erwägung:

Das Verwaltungsgericht ist

nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Aufgrund des

Streitwerts von Fr. 5'791.20 fiele diese in den einzelrichterlichen

Kompetenzbereich, doch wird der vorliegende Entscheid wegen seiner grundsätzlichen

Bedeutung von der Kammer gefällt (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG). Da die

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Erwägungen

2.

Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen einer

genügenden gesetzlichen Grundlage für die Erhebung der fraglichen

Baubewilligungsgebühr. Es handelt sich dabei um eine Verwaltungsgebühr, die den

Aufwand für die Prüfung von Baubewilligungsgesuchen abgelten soll.

2.1

Gemäss

dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht bedürfen öffentliche Abgaben – abgesehen

von Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das

Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so

muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe

und deren Bemessungsgrundlage selber festlegen. Nach konstanter Rechtsprechung

des Bundesgerichts handelt es sich bei diesem Prinzip um ein

verfassungsmässiges Recht des Bundes; es wird für die öffentlichen Abgaben des

Bundes in Art. 164 Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV) festgehalten (vgl. Pierre Tschannen in: Bernhard Ehrenzeller et al.

[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, [St. Galler] Kommentar,

2.

A., Zürich 2008, Art. 164 N. 23). Sodann ist es in Art. 126

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) mit Bezug auf

die – nicht unter die Steuern im Sinn von Art. 125 KV fallenden –

"weiteren Abgaben", d.h. die Kausal- und Lenkungsabgaben des

kantonalen und kommunalen Rechts, verankert. Allerdings bleiben nach Art. 137

KV "Erlasse und Anordnungen, die in einem nach der früheren Verfassung

gültigen Verfahren beschlossen worden sind, [...] in Kraft". Darunter

fallen jene Erlasse, die aufgrund der verschärften Anforderungen der neuen

Kantonsverfassung an die Gesetzesform neu nicht mehr über eine genügende

gesetzliche Grundlage verfügen würden (vgl. Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich

2007, Art. 137 N. 4 und 7 ff.). Älteren Verordnungen kann daher

die Verbindlichkeit nicht aufgrund von Art. 126 KV abgesprochen werden.

Demnach ist im vorliegenden Fall allein das bundesverfassungsrechtliche Prinzip

massgebend.

2.2

Für gewisse Arten von Kausalabgaben können die

Anforderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben gelockert werden, wenn das

Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien

(Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und somit nicht allein

der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Auch in diesen Fällen

können allerdings die Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage nur in

Bezug auf die Vorgaben zur Bemessung herabgesetzt werden, nicht aber in Bezug

auf die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der

Abgabe. Die Tragweite des Legalitätsprinzips hängt demnach auch von der Art der

Abgabe ab. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise

überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der

Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 130 I 113

E. 2.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

5.

A., Zürich 2006, Rz. 2703 f.; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 516).

2.3

Nach dem

Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge den Gesamtaufwand für den

betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten, was

eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe nicht

ausschliesst. Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbots insbesondere, dass eine

Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der

bezogenen Leistung steht und sich in vernünftigen Grenzen bewegt (BGE 132 II 371 E. 2.1 mit

Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2637 ff., 2704; Hungerbühler,

S. 520 ff.).

2.4

Neben den

soeben skizzierten Anforderungen an die Grundlage im formellen Gesetz

(Erfordernis der Gesetzesform) ist zu beachten, dass die Abgabe in genügender

Bestimmtheit in einer generell-abstrakten Rechtsnorm festgelegt sein muss (Erfordernis

des Rechtssatzes; vgl. etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2694;

Hungerbühler, S. 519). Der Spielraum der

Behörden darf nicht zu gross sein, und die möglichen Abgabepflichten müssen

voraussehbar und rechtsgleich sein (BGE 132 II 47 E. 4.1).

3.

3.1

Die

Beschwerdegegnerin stützt die fragliche Baubewilligungsgebühr auf § 63 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG; LS 131.1), § 13 VRG und

die Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966

(GemeindegebührenV; LS 681), die auf diesen beiden Bestimmungen beruht, sowie

auf Art. 19 lit. a der früheren Gemeindeordnung der Stadt Uster vom

23.

September 2001 (aGO Uster; ausser Kraft getreten auf den 1. Mai

2008; vgl. Art. 56 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Uster vom 25. November

2007.

[GO Uster]), Art. 42 und Anhang Ziff. 4 der früheren

Geschäftsordnung des Gemeinderates Uster vom 5. November 2001 (aGOGR

Uster; ausser Kraft getreten auf den 29. April 2008; vgl. Art. 72 der

Geschäftsordnung des Gemeinderates Uster vom 17. März 2008) in Verbindung

mit der städtischen Baugebührenverordnung vom 22. Januar/1. Februar

2002.

(BGV Uster). Die kommunalen Bestimmungen beruhen auf der Ermächtigung in § 63

Abs. 1 GemeindeG und § 3 GemeindegebührenV.

3.2

Das Fehlen

einer für die Gebührenerhebung genügenden Grundlage auf der Stufe des formellen

Gesetzes kann grundsätzlich nicht durch eine Delegation an die Exekutive

geheilt werden, wie sie § 63 Abs. 1 GemeindeG, § 13 Abs. 1

Satz 2 VRG, Art. 19 lit. a aGO Uster sowie Art. 42 in Verbindung

mit Anhang Ziff. 4 aGOGR Uster ausdrücklich vorsehen: Die Zulässigkeit

einer Gesetzesdelegation an die Exekutive setzt nach der Praxis des

Bundesgerichts unter anderem voraus, dass die Grundzüge der delegierten

Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, in einem Gesetz umschrieben sein

müssen. Insoweit stellt jedoch das Legalitätsprinzip im Abgaberecht besondere

Voraussetzungen auf; es konkretisiert die allgemeinen Grundsätze, indem es

definiert, welche Regelungen im Bereich des Abgaberechts als wichtig zu gelten

haben und deshalb im formellen Gesetz enthalten sein müssen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 407). Immerhin sind bei der Prüfung der Frage, ob eine genügend

präzise gesetzliche Grundlage vorliegt, die verschiedenen gesetzlichen

Bestimmungen im systematischen Zusammenhang zu betrachten. Zu berücksichtigen

ist auch, ob und inwieweit das formelle Gesetz durch Verordnungsbestimmungen

konkretisiert wird (vgl. BGE 123 I 248 E. 3f S. 253; vgl.

auch BGE 125 I 173 E. 9d).

3.3

§ 63

Abs. 1 GemeindeG bestimmt, dass die "Gemeindebehörden für ihre

Amtstätigkeit Gebühren nach einer vom Regierungsrat zu erlassenden

Verordnung" beziehen. Diese Norm gilt heute nach wohl überwiegender

Lehrmeinung als zu unbestimmt und damit als ungenügende gesetzliche Grundlage

für die Gebührenerhebung (Michael Beusch in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 126

N. 15 Fn. 39; Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons

Zürich, 3. A., Zürich 2005, Rz. 2712; a.M. – wenn auch mit Vorbehalten

– Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil

2000, § 63 N. 2.1.2). In diese Richtung weist auch die neuere

Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGr, 26. Juni 2007,2P.7/2007,

E. 3, www.bger.ch; vgl. auch BGr, 9. August 2007,2C_150/2007,

E. 3–5, www.bger.ch, wonach § 63 Abs. 1 GemeindeG in Verbindung

mit § 9 GemeindegebührenV und den weiteren einschlägigen Bestimmungen als

gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Kanalisations- und

Wasseranschlussgebühren nicht ausreicht). § 63 Abs. 1 GemeindeG

umschreibt den Gegenstand der Abgabe mit "Amtstätigkeit" sehr

allgemein und enthält keinerlei Angaben zum Kreis der Abgabepflichtigen und zu

den Bemessungsgrundlagen. Angesichts dessen ist fraglich, ob an der bisherigen

Praxis, wonach die Bestimmung eine zureichende gesetzliche Grundlage für die

Gebührenerhebung darstellt (vgl. etwa VGr, 8. März 2007, VB.2006.00515,

E. 3.1.2, www.vgrzh.ch; RB 1990 Nr. 109), festgehalten werden kann. Diese

Frage muss jedoch nicht entschieden werden. Jedenfalls muss, solange keine

präzisere gesetzliche Grundlage geschaffen wird, jeweils mit Bezug auf die

konkret in Frage stehende Gebühr aufgrund von deren Art und Höhe sowie unter

Einbezug der Gemeindegebührenverordnung und allfälliger weiterer kantonaler und

kommunaler Normierungen bestimmt werden, ob das Legalitätsprinzip gewahrt ist.

3.4

Aus den

genannten Gründen dürften auch die Delegationsnormen des hier anwendbaren

früheren kommunalen Rechts nicht als zureichende gesetzliche Grundlage gelten: Art. 19

lit. a aGO Uster gestattete dem Gemeinderat – der Legislative –, "den

Erlass von Verordnungen mit Vollzugscharakter in seiner Geschäftsordnung an die

Exekutive [zu] delegieren"; der darauf abgestützte Art. 42 aGOGR

Uster bestimmte nur, dass "das Erlassen von Gebühren[...]verordnungen

... an den Stadtrat delegiert" werde, wobei Anhang Ziff. 4 aGOGR

Uster unter anderem die "Verordnung über die Gebühren im Bauwesen"

als vom Stadtrat zu regelnden Gegenstand nannte (vgl. nun auch Art. 20

lit. c GO Uster, wonach der Gemeinderat die Grundsätze für die Gebührenerhebung

regelt).

3.5

Die

Gemeindegebührenverordnung stützt sich gemäss ihrem Ingress nicht nur auf § 63

GemeindeG, sondern auch auf § 13 VRG. Es ist zu prüfen, ob diese

Bestimmung eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der streitigen

Gebühr darstellt.

3.5.1

Nach § 4 VRG gelten die Bestimmungen des zweiten Abschnitts des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes – und damit auch § 13 VRG – für das

Verfahren vor den Verwaltungsbehörden der Gemeinden, der Bezirke und des

Kantons, soweit nicht abweichende Vorschriften bestehen. Die Regelung bezieht

sich auch auf das nichtstreitige Verwaltungsverfahren, wobei nur jene Verfahren

erfasst werden, die auf den Erlass einer Anordnung zielen, also nicht Realakte,

vertragliches Handeln von Verwaltungsbehörden oder die Festlegung des

Planinhalts im Plangenehmigungsverfahren (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 4 N. 3). Im vorliegenden Fall ist § 13

VRG anwendbar. Insbesondere enthält die Regelung des baurechtlichen Verfahrens

in §§ 309 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

keine hier interessierenden abweichenden Vorschriften, da sie die

Verfahrenskosten nicht erwähnt.

3.5.2

Was den Gegenstand der Abgabe betrifft, hat das Bundesgericht mit Bezug

auf eine vergleichbare Regelung in einem anderen Kanton den Begriff der

"Amtshandlungen", den § 13 Abs. 1 VRG verwendet, als

"ausserordentlich weit" bezeichnet (BGE 123 I 248

E. 3b). Immerhin kann eine derartige Umschreibung als Grundlage der

Gebührenerhebung für die Verwaltungstätigkeit im Rahmen des Verfügungsverfahrens

genügen (vgl. BGE 123 I 248 E. 3f).

3.5.3

Als Abgabepflichtige bezeichnet § 13 Abs. 2 VRG die "am

Verfahren Beteiligte[n]". Darüber hinaus hält die Bestimmung das

Unterlieger- und das Verursacherprinzip fest, womit jedoch nicht die

Abgabesubjekte, sondern die Grundsätze der Kostentragung bezeichnet werden.

Obwohl § 13 Abs. 2 VRG insoweit als tendenziell auf das

Anfechtungsverfahren zugeschnitten erscheint, ist deswegen die Anwendbarkeit

der Norm im erstinstanzlichen Verfügungsverfahren, die in § 4 VRG

unzweifelhaft vorgesehen ist, nicht in Frage zu stellen. Allerdings ist die

Regelung, unter welchen Umständen den Verfahrensbeteiligten Verfahrenskosten

auferlegt werden können, in Bezug auf das erstinstanzliche Verfügungsverfahren

unvollständig. Dies ist jedoch im vorliegenden Zusammenhang nicht

ausschlaggebend, da auf die ausdrückliche Erwähnung selbst des Abgabeobjekts

und subjekts im formellen Gesetz verzichtet werden kann, wenn diese sich

"von selbst ergeben" (Beusch, Art. 126 N. 15 Fn. 38

mit Bezug auf Gerichtsgebühren infolge "Inanspruchnahme des Gerichts durch

den Rechtsuchenden"). Demnach könnte die Gebührenauflage an diejenige

Person, welche durch Gesuch ein Verfügungsverfahren auslöst und dadurch die Behörden

in Anspruch nimmt, allenfalls sogar dann bejaht werden, wenn das formelle

Gesetz das Abgabesubjekt überhaupt nicht nennen würde. Doch definiert § 13

Abs. 2 VRG immerhin auch in Bezug auf das erstinstanzliche Verfügungsverfahren

die Verfahrensbeteiligten als Abgabepflichtige. Die gesuchstellende Person im

Baubewilligungsverfahren ist demnach Abgabepflichtige im Sinn von § 13

Abs. 2 VRG; sie kann als solche mit Gebühren belastet werden, auch wenn

sie nicht gemäss Satz 1 der Bestimmung unterlegen ist oder durch

unsorgfältige Prozessführung im Sinn von Satz 2 Kosten verursacht hat. In

diesem Sinn hat denn auch das Bundesgericht eine vergleichbare gesetzliche

Grundlage nur in Bezug auf Amtshandlungen ausserhalb von Verfügungsverfahren

für ungenügend erklärt (BGE 123 I 248 E. 3f).

3.5.4

Zur Bemessungsgrundlage und zur Gebührenhöhe äussert sich § 13 VRG

ebenso wenig wie § 63 Abs. 1 GemeindeG. § 1 lit. E

Ziff. 1a GemeindegebührenV setzt für die "Prüfung von Baugesuchen und

[den] Entscheid über das Vorhaben" einen Kostenrahmen zwischen Fr. 100.-

und 20'000.- fest; sind mehrere Gebäude Gegenstand des Baugesuchs, kann die

Gebühr für jedes einzelne Gebäude erhoben werden. § 3 GemeindegebührenV

ermächtigt die Gemeinden zum Erlass näherer Bestimmungen im Rahmen der

Verordnung. Nach Art. 2 BGV Uster wird für die Prüfung und Beurteilung von

Baugesuchen im Allgemeinen eine pauschalisierte Gebühr erhoben (Abs. 1),

die sich aus der Grundgebühr, der Bearbeitungsgebühr und allfälligen Zusätzen

zusammensetzt (Abs. 2). Die hier interessierende Bearbeitungsgebühr ist

nach Art. 4 BGV Uster vom Schwierigkeitsgrad der Bearbeitung, vom

Leistungsanteil der Verwaltung und von der Bausumme abhängig; Art. 5 BGV

Uster enthält die Formel, nach der die Bearbeitungsgebühr errechnet wird. Dem

Erfordernis der genügend bestimmten Festlegung in einem Gesetz im materiellen

Sinn (Erfordernis des Rechtssatzes) ist damit jedenfalls Genüge getan.

Es ist zulässig, die nähere Ausgestaltung von Gerichts-

und Verfahrensgebühren erst auf Verordnungsstufe zu regeln, weil die

Angemessenheit der im Einzelfall auferlegten Gebühren anhand des

Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist (BGr, 13. September

2005,1P.317/2005, E. 3.1, www.bger.ch; BGE 123 I 248

E. 3d; 120 Ia 171 E. 5; Hungerbühler, S. 517 f.;

vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 4 f.). Das Bundesgericht

geht davon aus, dass pauschalisierte Baubewilligungsgebühren, die den

Gebäudeversicherungswert bzw. die Baukosten mitberücksichtigen, in aller Regel

oder zumindest in einer grossen Anzahl der Fälle zu Gebühren führen, die

ungefähr dem tatsächlichen Aufwand der Bewilligungsbehörden entsprechen, und

dass die Beachtung des Äquivalenzprinzips im Einzelfall wirksame Schranken zu

setzen vermag (vgl. BGr, 27. Februar 2007,2P.286/2006, E. 4.4,

www.bger.ch). Angesichts dessen und weil das formelle Gesetz hier durch eine

detaillierte Regelung in der kommunalen Baugebührenverordnung ergänzt wird,

erweist sich vorliegend die Regelung der Bemessungsgrundlage und der Gebührenhöhe

insgesamt als noch genügend.

3.5.5

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass § 13 VRG trotz der weiten

Umschreibung von Abgabeobjekt und -subjekt sowie dem Fehlen von Angaben zur

Bemessungsgrundlage und zur Gebührenhöhe eine genügende gesetzliche Grundlage

für die Gebührenauflage an Personen, die mit einem Bewilligungsgesuch ein

erstinstanzliches Verfügungsverfahren ausgelöst haben, darstellt. Im

vorliegenden Fall ist zudem aufgrund des Kostendeckungs- und des

Äquivalenzprinzips sowie aufgrund der präzisen kommunalen Regelung die

Festlegung der Bemessungsgrundlagen als genügend zu betrachten.

3.6

Anzumerken

ist, dass die Regelung der Baugebührenverordnung materiell den

verfassungsmässigen Anforderungen standhält. Die Bearbeitungsgebühr beruht

nicht nur auf der Bausumme, sondern auch direkt auf dem Verwaltungsaufwand; die

Berechnungsformel führt im Ergebnis zu einem degressiven Tarif, sodass auch bei

hohen Bausummen eine übermässige Gebührenhöhe, die mit dem tatsächlichen

Aufwand der Behörden in keinem Verhältnis mehr stünde, ausgeschlossen erscheint

(Art. 4 ff. und Anhang BGV Uster).

Der Hauptantrag der Beschwerde ist somit abzuweisen.

4.

Im Eventualantrag macht der Beschwerdeführer geltend, die

Baubewilligungsgebühr sei nicht aufgrund der Gebäudeversicherungssumme, sondern

aufgrund der effektiven Baukosten zu berechnen.

4.1

Art. 45

BGV Uster regelt den Nachbezug von Gebühren. Abs. 1 und 2 der Bestimmung

lauten:

"Bei Erhöhung der Bausumme gemäss Schätzungsergebnis

der Gebäudeversicherung wird die Bearbeitungsgebühr nach Art. 4 bis 13 neu

überprüft und die Differenz in Rechnung gestellt, sofern sie 10 %, mindestens

aber Fr. 200.00 beträgt.

Massgebend ist die neue Versicherungssumme, bezogen auf den

Teuerungsfaktor im Zeitpunkt der Rechnungsstellung."

Gemäss Art. 4 Abs. 2 BGV Uster liegt der

Bearbeitungsgebühr unter anderem die "Bausumme" zugrunde, die nach Art. 8

Abs. 2 BGV die Gebäudekosten (nach Baukostenplan [BKP] 2) umfasst. Der

Beschwerdeführer bringt vor, dass laut Art. 45 BGV Uster entgegen der

Ansicht der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz die Versicherungssumme nicht

als Grundlage der Gebührenberechnung, sondern nur als Anlass für eine neue

Berechnung der Bausumme massgeblich sei. Die Beschwerdegegnerin macht dagegen

geltend, es entspreche ihrer konstanten Praxis, beim Nachbezug gemäss Art. 45

BGV Uster auf die Versicherungssumme und nicht mehr, wie bei der ursprünglichen

Gebührenberechnung, auf die Bausumme abzustellen.

4.2

Bei der

Auslegung von kompetenzgemäss erlassenem kommunalem Recht steht den

Gemeindebehörden ein Beurteilungsspielraum zur Verfügung, der von den kantonalen

Rechtsmittelinstanzen zu beachten ist. Die durch die örtliche Behörde

getroffene Auslegung des kommunalen Rechts ist zu schützen, sofern sie sich auf

rechtlich vertretbare Gründe stützen kann. Die Rechtsmittelinstanzen dürfen

dann ihre allenfalls abweichende Sinngebung nicht an die Stelle derjenigen der

kommunalen Behörden setzen (VGr, 21. November 2007, VB.2007.00180,

E. 2.5 mit zahlreichen Hinweisen, www.vgrzh.ch).

4.2.1

Zunächst ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen eines Widerrufs im Sinn

von Art. 45 BGV Uster grundsätzlich gegeben sind. Was das konkrete

Vorgehen betrifft, so lassen der Wortlaut von Art. 45 Abs. 1 BGV

Uster und die Systematik der Baugebührenverordnung grundsätzlich beide vertretenen

Auslegungen zu, wobei diejenige des Beschwerdeführers jedenfalls plausibler

erscheint: Wenn Art. 45 Abs. 1 BGV Uster festlegt, dass "die

Bearbeitungsgebühr nach Art. 4 bis 13 neu überprüft" werde, so kann

sich "nach Art. 4 bis 13" sowohl nur auf

"Bearbeitungsgebühr" als auch (zusätzlich) auf "neu

überprüft" beziehen; Ersteres entspricht der Auslegung der

Beschwerdegegnerin, Letzteres derjenigen des Beschwerdeführers. Der Rest des

Normtexts schliesst ebenfalls keine der beiden Auslegungen aus. Zugunsten der

Ansicht des Beschwerdeführers spricht immerhin, dass der Wortlaut von Art. 45

BGV Uster zwischen Baukosten und Gebäudeversicherungswert klar unterscheidet,

da in Abs. 1 von der "Bausumme gemäss Schätzungsergebnis der

Gebäudeversicherung" die Rede ist und nur in Abs. 2 der Begriff

"Versicherungssumme" verwendet wird, der in der Verordnung sonst

nirgends vorkommt. Die systematische Betrachtung spricht ebenfalls für die

Interpretation des Beschwerdeführers, da für die Berechnung der Bearbeitungsgebühr

die Art. 4–13 BGV Uster einschlägig sind und deswegen davon auszugehen

ist, dass der im abschliessenden Abschnitt E der Verordnung ("Gemeinsame Bestimmungen")

enthaltene Art. 45 BGV Uster nicht die Bemessungsgrundlage der

Bearbeitungsgebühr festlegt, sondern die Voraussetzungen ihres Widerrufs.

4.2.2

Ausschlaggebend ist jedoch, dass die Auslegung der Beschwerdegegnerin aus

folgendem Grund unzulässig erscheint: Die Bearbeitungsgebühr wäre nach dieser

Interpretation grundsätzlich gemäss Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2

BGV Uster anhand der Bausumme zu berechnen, bei Anwendung von Art. 45 BGV

Uster jedoch anhand der Versicherungssumme. Damit würden für dieselbe Gebühr

verschiedene Bemessungsgrundlagen verwendet, wobei einerseits vom Grad der Übereinstimmung

zwischen den effektiven und den im Baugesuch veranschlagten Baukosten und

anderseits von den konkreten Differenzen zwischen Baukosten und

Gebäudeversicherungswert abhinge, welcher Wert der Berechnung zugrunde gelegt

würde. Ein sachlicher Grund hierfür ist nicht ersichtlich; die

Beschwerdegegnerin führt für ihre Ansicht ausser der grammatikalischen und der

systematischen Auslegungsmethode nur (sinngemäss) die Prozessökonomie und die

Zulässigkeit einer gewissen Pauschalisierung von Gebühren an. Damit kann jedoch

ihr Vorgehen nicht gerechtfertigt werden. Dies gilt unabhängig davon, dass sich

der Gebäudeversicherungswert im Wesentlichen nach den Baukosten richtet und die

Unterschiede zwischen Versicherungs- und Bausumme in der Regel nicht gross sein

dürften.

4.2.3

Die Vorinstanz rechtfertigt das Abstellen auf die

Gebäudeversicherungssumme, weil es gewährleiste, "dass jener, der im

Rahmen einer Gesamtüberbauung relativ kostengünstig bauen kann, hinsichtlich

der Gebühren gleich (und nicht etwa besser) behandelt [werde] wie der Ersteller

eines Einzelobjektes, welcher keine Möglichkeit der Kosteneinsparung hat"

(Entscheid der Vorinstanz, E. 4.3). Dieses Argument überzeugt nicht: Zum

einen wäre nach der Praxis der Beschwerdegegnerin nicht nur bei

Gesamtüberbauungen gegebenenfalls die Versicherungssumme anstatt der Bausumme

als Bemessungsgrundlage einzusetzen. Zum andern ist hier nicht die

Berücksichtigung des Gebäudeversicherungswerts an sich, sondern die Verwendung

verschiedener Bemessungsgrundlagen problematisch. Es ist daher im vorliegenden

Zusammenhang nicht entscheidend, dass sich die Baubewilligungsgebühren

grundsätzlich wohl ebenso wie die Wasseranschlussgebühren bei entsprechender

gesetzlicher Grundlage auf den Gebäudeversicherungswert – der bei

Gesamtüberbauungen einen Einzelobjektzuschlag enthält – abstützen dürfen (BGr,

27.

Februar 2007,2P.286/2006, E. 4.4; 2. März 2005,2P.281/2004,

E. 3.2 [beide unter www.bger.ch]; VGr, 19. August 2004,

VB.2004.00086, E. 2.3, www.vgrzh.ch). Im Übrigen dürfte eine solche Lösung

für die Baubewilligungsgebühren jedenfalls weniger sachgerecht sein als für die

Wasseranschlussgebühren: Wird im Baubewilligungsverfahren ein Gesamtprojekt

überprüft, das mehrere gleichartige Bauten umfasst, dürfte sich der

Verwaltungsaufwand pro Baute reduzieren. Bei den Wasseranschlussgebühren kann

dagegen der Nutzen der staatlichen Leistung für die Pflichtigen – der nicht

davon abhängt, ob die betreffende Baute einzeln oder im Rahmen einer

Gesamtüberbauung erstellt wurde – zulässigerweise eine grössere Rolle spielen.

4.2.4

Die von der Beschwerdegegnerin vertretene Auslegung von Art. 45 BVG

Uster verletzt demnach die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und

ist infolgedessen ungeachtet des weiten Beurteilungsspielraums der Gemeinde bei

der Interpretation ihres kommunalen Rechts nicht haltbar. Laut einer

verfassungskonformen Auslegung besagt Art. 45 BVG Uster, dass die

Bearbeitungsgebühr neu zu überprüfen ist, wenn sich aus dem Schätzungsergebnis

der Gebäudeversicherung eine höhere Bausumme ergibt; diese Bausumme ist nach Art. 4

Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 BVG Uster der neuen Berechnung zugrunde

zu legen. Soweit Art. 45 Abs. 2 BVG Uster – wonach die neue

Versicherungssumme, bezogen auf den Teuerungsfaktor im Zeitpunkt der

Rechnungsstellung, massgebend ist – etwas anderes aussagen soll, könnte darauf

nicht abgestellt werden; doch soll diese Bestimmung wohl nur den bei der

Anwendung von Art. 45 Abs. 1 BVG Uster zu beachtenden Gebäudeversicherungswert

genau bezeichnen.

4.3

Der

Beschwerdeführer hat zur Bestimmung der Bausumme eine Baukostenabrechnung

eingereicht und macht zugleich geltend, es seien die nicht von der

Gebäudeversicherung zu tragenden Kosten im Sinn von Ziff. 3.1.3 der

Abgrenzungsrichtlinie Gebäude-/Fahrhabeversicherung der Gebäudeversicherung

Kanton Zürich vom 1. November 2005 abzuziehen. Die Berechnung der Bausumme

im Sinn von Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 BGV Uster ist

Sache der Beschwerdegegnerin, und die hier angesprochene Frage allfälliger

Abzüge fällt als Auslegung kommunalen Rechts in deren Beurteilungsspielraum.

Dem Verwaltungsgericht ist daher ein reformatorischer Entscheid verwehrt, und

die Sache ist zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an die

Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 64 N. 6). Bei der neuerlichen Festlegung der Bearbeitungsgebühr

nach Art. 4 ff. BGV Uster und damit der Baubewilligungsgebühr nach Art. 2

ff. BGV Uster ist nur die Bausumme neu zu bestimmen; die übrigen Parameter

der Bearbeitungsgebühr im Sinn von Art. 4 Abs. 2 BGV Uster sowie die

weiteren Komponenten der Baubewilligungsgebühr nach Art. 2 f. BGV

Uster können unverändert bleiben.

4.4

Anzumerken

ist Folgendes: Zwar darf laut Bundesgericht bei der Bestimmung der

Baubewilligungsgebühr der Gebäudeversicherungswert "wohl

mitberücksichtigt" werden, wenn der Umfang der Baute massgebend ist (BGr,

27.

Februar 2007,2P.286/2006, E. 4.4, www.bger.ch). Doch dürfte auf

das Ergebnis des Schätzungsverfahrens jedenfalls nicht unbesehen abgestellt

werden, weil der Beschwerdeführer in jenes Verfahren nicht einbezogen wurde,

ohne dass ihm ein Versäumnis vorzuwerfen wäre. Der Beschwerdeführer hätte sich

nach der Praxis des Verwaltungsgerichts gar nicht am Schätzungsverfahren

beteiligen dürfen; so hat das Gericht die Legitimation eines

Generalunternehmers, der auf den Gebäudeversicherungswert abgestützte Wasser-

und Kanalisationsanschlussgebühren zu begleichen hatte, zur Anfechtung der

Schätzungsverfügungen verneint. Laut der Begründung jenes Entscheids können Gebührenpflichtige,

die nicht mit den Versicherten identisch sind, ihre schutzwürdigen Interessen

dadurch wahren, dass sie im Verfahren betreffend die Gebühren vorbringen

können, die Versicherungssumme dürfe nicht als Bemessungsgrundlage verwendet

werden (VGr, 29. August 2001, VB.2001.00050, E. 4 f., www.vgrzh.ch).

Hierauf ist jedenfalls an dieser Stelle nicht zurückzukommen, wobei immerhin

Folgendes zu ergänzen ist: Wird die Legitimation Gebührenpflichtiger im

Schätzungsverfahren verneint, so muss ihnen bei der Anfechtung der Gebühr nicht

nur die Rüge zustehen, dass die Versicherungssumme nicht als

Bemessungsgrundlage herangezogen werden darf, sondern auch die Rüge, dass die

Versicherungssumme, soweit sie eine zulässige Bemessungsgrundlage darstellt,

unzutreffend berechnet wurde. Der Beschwerdeführer hat allerdings die Schätzung

des Gebäudeversicherungswerts im vorliegenden Verfahren nicht substanziiert in

Frage gestellt.

5.

Der Beschwerdeführer unterliegt mit seinem Hauptantrag,

während er mit dem Eventualantrag weitgehend obsiegt. Dass er in einem

(Sub-)Eventualantrag die Rückweisung an die Vorinstanz beantragt hat, ist

dagegen nicht erheblich. Angesichts des Verfahrensausgangs sind die

Gerichtskosten zu zwei Dritteln dem Beschwerdeführer und zu einem Drittel der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Kosten des Rekursverfahrens, in dem – abgesehen

vom Subeventualantrag im Verfahren vor Verwaltungsgericht – dieselben

materiellen Anträge gestellt wurden, sind gleich zu verteilen. Während die

Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung beantragt, ist dem

Beschwerdeführer eine Entschädigung mangels überwiegenden Obsiegens zu

verweigern (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission

III vom 16. Mai 2007 wird aufgehoben, und die Sache wird zur neuen

Festsetzung der Baubewilligungsgebühr im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin

zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'140.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten

des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden zu zwei Dritteln dem

Beschwerdeführer und zu einem Drittel der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …