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Entscheid

VB.2007.00298

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00298

15. November 2007Deutsch24 min

(URT.2007.10311)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Das

Tiefbauamt der Stadt Zürich plant die Neugestaltung der Strassenräume am Kreuzplatz.

Vorgesehen sind unter anderem eine Verbreiterung des Gleisbereichs sowie der Warteinsel

in der Kreuzbühlstrasse. Weiter soll die stadteinwärts bediente Haltestelle der

Buslinie 31 vom Zeltweg zur Tramhaltestelle verlegt werden, weshalb der Bus in

Richtung Stadt neu über den oberen Teil der Kreuzstrasse in den Zeltweg geführt

werden soll. Geplant ist sodann die Aufhebung der Rechtsabbiegespur von der

Kreuzbühl- in die Zollikerstrasse; stattdessen sollen die vom Heimplatz

kommenden Fahrzeuge neu direkt über den zu verbreiternden und für beiden

Fahrtrichtungen zu öffnenden letzten Abschnitt des Zeltwegs in die

Zollikerstrasse geführt werden anstatt wie bisher über die Strecke Zeltweg/Merkurstrasse/Kreuzbühlstrasse.

Schliesslich sieht das Projekt neben der Verbreiterung von Fussgängerbereichen

und neuen Velospuren einen als Velowegverbindung vorgesehenen unbenannten

Erschliessungsweg zwischen der Kreuz- und der Merkurstrasse vor.

Das Projekt wurde der Bevölkerung am 30. August 2004

anlässlich einer Orientierungsversammlung vorgestellt, an der mündlich zu den

Einwendungen Stellung genommen wurde. Zwischen dem 22. Oktober und dem 22.

November 2004 erfolgte die öffentliche Planauflage, dies koordiniert mit der

Auflage der neu vorgesehenen Verkehrsanordnungen.

B. Gegen

das Strassenbauprojekt und die Verkehrsanordnungen wurden insgesamt sieben

Einsprachen erhoben, unter anderem von der A, welche Eigentümerin des

Grundstücks Kat.-Nr. 01 zwischen Kreuz-, Kreuzbühl- und Merkurstrasse sowie dem

unbenannten Erschliessungsweg ist.

Der Stadtrat setzte das Projekt am 13. September 2006

fest, reduzierte dabei aber in teilweiser Gutheissung der Einsprachen den

Erschliessungsweg zwischen Merkur- und Kreuzstrasse in der Breite und verlangte

den Bau von Umlaufsperren an beiden Strasseneinmündungen (Beschluss Nr. 03).

Ebenfalls am 13. September 2006 behandelte der Stadtrat die Einsprachen

betreffend die Verkehrsvorschriften im Zusammenhang mit der Neugestaltung des

Kreuzplatzes (Beschluss Nr. 02). Er hiess die Einsprachen bezüglich der Signalisation

auf dem unbenannten Erschliessungsweg insoweit gut, als hier neu ein gemeinsamer

Rad-/Fussweg zu signalisieren sei, wies die Einsprachen im Übrigen aber ab.

Erwägungen

II.

Gegen den Beschluss betreffend das Strassenprojekt erhob

die A am 30. Oktober 2006 Rekurs beim Regierungsrat und beantragte, der

Festsetzungsbeschluss sei aufzuheben und zur Durchführung eines korrekten

Mitwirkungs- und Auflageverfahrens zurückzuweisen. Das Projekt sei auch

ergänzen zu lassen, insbesondere seien (näher bezeichnete) Projektunterlagen

aufzulegen. Weiter sei das Strassenprojekt aufzuheben, eventuell sei die

Buslinie 31 nicht durch die Kreuzstrasse zu führen, der Zeltweg für den

Gegenverkehr nicht zu öffnen und auf den Rad-/Fussweg zwischen Merkur- und Kreuzstrasse

definitiv zu verzichten. In einer weiteren Eingabe vom 11. Januar 2007 ergänzte

die Rekurrentin ihre Rekursschrift zur Verkehrssicherheit, da sie angeforderte

Unterlagen der Dienstabteilung Verkehr erst nach Ablauf der Rekursfrist

erhalten hatte.

Am 23. Mai 2007 wies der Regierungsrat den Rekurs ab,

soweit er darauf eintrat. Er auferlegte die Verfahrenskosten der Rekurrentin

und verweigerte beiden Parteien eine Parteientschädigung.

III.

Gegen diesen Rekursentscheid erhob die A am 29. Juni 2007

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und erneuerte ihre Rekursanträge. Im

Eventualantrag verlangte sie, die Buslinie 31 sei nicht durch die Kreuzstrasse

zu führen und der Zeltweg nicht für den Gegenverkehr zu öffnen, alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners.

Die Volkswirtschaftsdirektion beantragte am 28. August

2007, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Stadt Zürich reichte ihre

Beschwerdeantwort am 30. Oktober 2007 ein mit dem Antrag, die Beschwerde sei

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin

vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Im Streit liegt ein Strassenprojekt von überkommunaler

Bedeutung, welches die Stadt Zürich gestützt auf die ihr in § 43 des Strassengesetzes

vom 27. September 1981 (StrassG) übertragene Zuständigkeit anstelle des

Regierungsrats (§ 15 Abs. 1 StrassG) festgesetzt hat. Einsprachen

gegen das Projekt werden beim Stadtrat erhoben und von diesem mit der Projektfestsetzung

behandelt. Der Entscheid kann direkt beim Regierungsrat angefochten werden (§ 45

Abs. 2 StrassG). Dessen Rekursentscheid unterliegt gemäss § 41 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) der Beschwerde an

das Verwaltungsgericht. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt, im Beschwerdeverfahren

sei die Genehmigung des Strassenprojektes gemäss § 45 Abs. 3 StrassG und analog

zum Nutzungsplanungsverfahren einzuholen. Nach § 329 Abs. 4 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) veranlasst das Verwaltungsgericht

vor der Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide über Bau- und

Zonenordnungen, Sonderbauvorschriften, Gestaltungspläne oder

Erschliessungspläne die Baudirektion, für den Genehmigungsentscheid zu sorgen.

Dieses Vorgehen ermöglicht eine koordinierte Behandlung von Beschwerden

betreffend derartige Nutzungspläne und sowie gegen deren allfällige Nichtgenehmigung

(vgl. § 43 Abs. 1 lit. d VRG). Mit § 329 Abs. 4 PBG verlangt das kantonale

Recht allerdings nicht in allen Fällen genehmigungspflichtiger Nutzungspläne

die Einholung der Genehmigung im Beschwerdeverfahren. So wird denn etwa im

Quartierplanverfahren, bei der Festsetzung von Baulinien oder überkommunalen

Strassenprojekten regelmässig die erforderliche kantonale Genehmigung erst nach

rechtskräftiger Festsetzung eingeholt (vgl. ausdrücklich § 159 Abs. 1 PBG).

Gleichwohl geht das Verwaltungsgericht je nach den konkreten Umständen im Einzelfall

zwecks Gewährleistung der bundesrechtlich gebotenen Koordination (§ 25a des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979, RPG) entsprechend § 329 Abs. 4 PBG vor.

Ob im vorliegenden Fall Anlass für ein solches Abweichen vom kantonal

vorgesehenen Verfahren besteht, kann offen bleiben, da die Sache ohnehin an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen ist.

3.

Mit Bezug auf den Streitgegenstand gilt es zu

unterscheiden zwischen dem vorliegend strittigen Strassenprojekt und den funktionellen

Verkehrsvorschriften, welche im Zusammenhang mit der Neugestaltung des

Kreuzplatzes für die Stadtkreise 7 und 8 koordiniert erlassen wurden. Die gegen

letztere gerichteten Einsprachen wurden vom Stadtrat mit Beschluss Nr. 02

erledigt, ohne dass dagegen beim zuständigen Statthalter Rekurs erhoben worden

wäre. Der Beschwerdegegner macht unter anderem geltend, auf die Rügen der Beschwerdeführerin

betreffend die Verkehrsvorschriften am Kreuzplatz sei nicht einzutreten, wobei

sie im Einzelnen auf Rügepunkte der Rekursschrift hinweist.

Die Gegenstände der beiden Beschlüsse lassen sich nicht

ohne weiteres trennen, da die Änderung der Verkehrsvorschriften den Strassenbau

voraussetzt und umgekehrt der Strassenbau ohne die Änderung der

Verkehrsvorschriften sinnlos wäre. So wird etwa als neue Verkehrsvorschrift in

der Kreuzbühlstrasse das Abbiegen nach rechts bei der Einmündung

Zollikerstrasse verboten, eine Anordnung, die direkte Folge der infolge Ausbaus

der Tramhaltestelle notwendigen Fahrspuraufhebung in der Kreuzbühlstrasse

bildet. Weiter setzt auch etwa die als Verkehrsanordnung erlassene Aufhebung

des Einbahnverkehrs im Zeltweg den Bau einer zusätzlichen Fahrspur zwischen Merkur-

und Kreuzstrasse voraus. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nur den

Stadtratsbeschluss Nr. 03, nicht aber denjenigen Nr. 02, angefochten hat, lässt

im konkreten Fall keine der vor Verwaltungsgericht streitigen Rügen als

unzulässig erscheinen, da die im Beschwerdeverfahren aufrechterhaltenen Rügen

keine reinen Verkehrsanordnungen betreffen, die unabhängig vom geplanten

Strassenbau Bestand haben könnten.

Angesichts des Ausgangs der vorliegenden Beschwerde wird

es allerdings am Stadtrat liegen zu entscheiden, wie im weiteren

Verfahrensverlauf die Koordination zwischen dem Strassenbauprojekt und den

funktionellen Verkehrsvorschriften erhalten bleiben kann.

4.

Nach § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch

die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an

deren Änderung oder Aufhebung hat. Gestützt auf diese Bestimmung und die dazu

entwickelte Praxis des Verwaltungsgerichts bei Strassenprojekten (vgl. VGr, 15.

Juni 2006, VB.2006.00096, www.vgrzh.ch) hat der Regierungsrat die Legitimation

der Beschwerdeführerin zur Anfechtung des strittigen Projektes zu Recht bejaht.

Daraus hat er auch zutreffend geschlossen, dass die legitimierte Beschwerdeführerin

auch Projektmängel rügen könne, die ihre Interessen nicht beeinträchtigen würden.

5.

Die Beschwerdeführerin rügt verschiedene Mängel im

Mitwirkungs-, im Auflage- und im Rekursverfahren, erachtet diese Mängel als

nicht heilbar und verlangt daher eine Wiederholung des Verfahrens ab Anbeginn.

5.1

5.1.1

Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, das Projekt sei mehr als

eine Änderung von untergeordneter Bedeutung. Es ist fraglich, was sie daraus

für das Mitwirkungsverfahren ableiten will. Nach § 13 Abs. 1 StrassG sind die

Strassenprojekte der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung in einer

Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme zu

unterbreiten; bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann darauf

verzichtet werden. Im vorliegenden Fall wurde das Projekt an einer öffentlichen

Orientierungsversammlung vorgestellt, wo auch die Gelegenheit zu Einwendungen

bestand, welche gesamthaft mündlich beantwortet werden sollten. Mit diesem

Vorgehen ist der Beschwerdegegner gerade nicht davon ausgegangen, das Projekt

müsse der Bevölkerung wegen seiner untergeordneten Bedeutung nicht zur

Stellungnahme unterbreitet werden.

5.1.2

Im Rekursverfahren hatte die Beschwerdeführerin vorgebracht, das Tiefbauamt

habe ihr die Herausgabe von Planunterlagen verweigert und nur ein Faltblatt

über die geplante Verkehrsführung abgegeben, welches sich als unvollständig und

falsch herausgestellt habe. Ohne Planherausgabe könne das Publikum die Vor- und

Nachteile eines derart komplexen Projekts nicht einfach an einer einzigen

Orientierungsversammlung erfassen und die entsprechenden Einwendungen

vorbringen. Auch sei die Versammlungsleitung nicht im Stande, zu allen

Einwendungen sofort gesamthaft und mündlich Stellung zu nehmen. Über die

Einwendungen und ihre Beantwortung sei auch kein Protokoll erstellt worden. Der

Regierungsrat überprüfte diese Einwände nicht im Einzelnen mit der Begründung,

die Beschwerdeführerin habe es versäumt, ihre Rügen an der Orientierungsversammlung

oder unmittelbar anschliessend vorzubringen. Ihre Bemühungen um zusätzliche

Informationen nach der Orientierungsversammlung seien nur deshalb gescheitert,

weil sie selber auf eine Besprechung mit dem Tiefbauamt verzichtet habe, da ihr

dieses keine Projektpläne habe aushändigen wollen. Da im Mitwirkungsverfahren

kein Anspruch auf Aushändigung von Projektplänen bestehe, sei das Verhalten der

Beschwerdeführerin als Verzicht auf weitere Informationen zu betrachten. Im

Übrigen wögen die Mängel des Mitwirkungsverfahrens für die Beschwerdeführerin

nicht schwer, da sie im Einspracheverfahren ihre Rechte habe wahren können.

Diesen überzeugenden Erwägungen des Regierungsrats hat die

Beschwerdeführerin nichts Substanzielles entgegenzuhalten. Zu Unrecht beruft

sie sich darauf, dass sie als Verein ihre teilweise ausserhalb der Stadt oder

des Kantons wohnenden Vorstandsmitglieder nicht richtig habe informieren

können. Im Mitwirkungsverfahren kann die Information der Bevölkerung nicht

danach differenziert werden, welche Rechtsform einzelne der interessierten

Personen haben oder wo diese wohnen. Es war ausschliesslich Sache der Beschwerdeführerin

bzw. ihrer einzelnen Vorstandsmitglieder, an der Orientierungsversammlung teilzunehmen

und dabei auch Einwendungen in der Sache oder zum Vorgehen zu erheben. Wenn sie

darauf verzichtet hat in der Hoffnung auf den nachträglichen Erhalt von Projektunterlagen,

so berechtigt sie die Enttäuschung dieser Hoffnung nicht dazu, nachträglich

allfällige Informationsmängel der Orientierungsversammlung zu beanstanden. Das

Gebot der Fairness im Verfahren verbietet es grundsätzlich, dass formelle

Rügen, welche in einem frühen Stadium hätten geltend gemacht werden können,

erst bei ungünstigem Ausgang später vorgebracht werden (vgl. René Wiederkehr,

Fairness als Verfassungsgrundsatz, Bern 2006, S. 230 mit Hinweisen). Das

verspätete Geltendmachen gerät damit in Widerspruch zur früheren Untätigkeit

(Thomas Gächter, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, Zürich 2005, S. 212)

und verunmöglicht der Behörde, einen allfälligen Fehler nötigenfalls noch

rechtzeitig zu korrigieren. Da die Beschwerdeführerin nicht geltend macht, an der

Versammlung bestimmte Einwendungen erhoben oder nur ungenügende Stellungnahmen

zu bestimmten Einwendungen gehört zu haben, kann sie auch aus der fehlenden

Protokollierung der Orientierungsversammlung nichts zu ihren Gunsten ableiten.

Richtig hat der Regierungsrat sodann darauf hingewiesen,

dass im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens kein Anspruch auf Aushändigung von

Projektunterlagen besteht. Der Umstand, dass das Projekt die Beschwerdeführerin

als Grundeigentümerin betraf, konnte ihr im Mitwirkungsverfahren keine

Sonderstellung verschaffen. Im Gegenteil war sie aus dieser Betroffenheit

heraus gerade nicht zwingend auf Informationen aus dem Mitwirkungsverfahren

angewiesen, sondern konnte ihre Anliegen im Einspracheverfahren verfolgen. Es

muss daher bereits als nicht notwendiges Entgegenkommen des Beschwerdegegners gewertet

werden, wenn sie sich nach der Orientierungsversammlung und damit nach

Abschluss des Mitwirkungsverfahrens zu einer separaten Besprechung mit der

Beschwerdeführerin bereit erklärt hat. Dieses Angebot erfolgte im Übrigen auch

nicht etwa zwecks Heilung allfälliger Mängel des Mitwirkungsverfahrens, sondern

ausdrücklich im Hinblick auf die besonders exponierte Lage des betroffenen

Grundstücks zur technischen Projektbereinigung vor der eigentlichen Planauflage.

5.2

5.2.1

Bereits im Rekursverfahren hat die Beschwerdeführerin geltend gemacht, der

Auflageplan sei während der Auflage ausgetauscht worden. Der Regierungsrat ist

dem Vorwurf nachgegangen und aufgrund der Darstellung des Beschwerdegegners und

der dazu eingereichten Akten zum Schluss gekommen, der Plan habe infolge des

versehentlichen Titels "Vorprojekt" und wegen handschriftlicher

Eintragungen unbekannter Dritter ausgetauscht werden müssen, sei aber

inhaltlich mit dem als "Auflageprojekt" bezeichneten Ersatzplan

identisch. Mit dieser zutreffenden Würdigung des Sachverhalts setzt sich die

Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren nicht weiter auseinander.

5.2.2

Weiter beanstandet die Beschwerdeführerin auch, dass verschiedene Akten,

wie sie im Rekursverfahren eingereicht worden seien, nicht aufgelegt worden

seien, so die Machbarkeitsstudie von C vom 18. Mai 2004 und deren Ergänzung vom

24.

September 2004, ein Umgebungsplan vom 23. August 2005 und eine

Aktennotiz zum Verkehrsregime vom 12. Juli 2006 sowie die von der Baudirektion

eingereichten Akten mit allen Stellungnahmen und Mitberichten.

Soweit die Rüge Unterlagen betrifft, welche im Zeitpunkt

der Auflage noch gar nicht erstellt waren (so der Umgebungsplan und die

Aktennotiz), ist sie unbegründet. Bei den weiteren Unterlagen handelt es sich

sodann grossenteils um solche, die der amtsinternen Willensbildung der Behörden

dienten und daher nicht Bestandteil der Projektauflage bilden mussten. Ob dies

allerdings auch bezüglich der Machbarkeitsstudie von C inkl. Ergänzung gilt,

ist fraglich. Immerhin werden darin die aus dem Projekt resultierenden Veränderungen

in der Verkehrsbelastung konkretisiert. Insofern bietet diese Studie mehr als

nur eine amtsinterne Entscheidungshilfe. Die Projektauflage soll es den betroffenen

Grundeigentümern ermöglichen, die Auswirkungen eines Projektes für ihr

Grundstück abzuschätzen, um sich in geeigneter Weise für ihre Anliegen

einsetzen zu können. Liegen bereits Studien zu den möglichen Auswirkungen eines

Projektes vor, so kann sich deren Einbezug in die Auflage rechtfertigen. Die

Frage kann jedoch angesichts der nachfolgenden materiellen Beurteilung offen

bleiben.

5.3

Die beiden Beschlüsse Nr. 03 und Nr. 02 des Stadtrates vom

13.

September 2006 waren der Beschwerdeführerin am 2. Oktober 2006

zugegangen. Am Morgen des 19. Oktober 2006 meldete sie sich für die

Akteneinsicht am Nachmittag des gleichen Tages auf dem Tiefbauamt an.

Anlässlich dieses Termins fehlten verschiedene Unterlagen, insbesondere die verkehrstechnische

Machbarkeitsstudie von C samt Ergänzung, welche nur als zum Stadtratsbeschluss

Nr. 02 betreffend Verkehrsanordnungen gehörende Akten betrachtet wurden und

daher beim Polizeidepartement lagen. Auf schriftliche Beanstandung vom 23. Oktober

2006.

hin, bat das Amt die Beschwerdeführerin am 27. Oktober 2006 vergeblich,

sich wegen der Akteneinsicht zu melden. Die Beschwerdefrist lief am 1. November

2006.

ab. Aufgrund dieses Sachverhalts liess der Regierungsrat die Frage offen,

ob der Beschwerdeführerin aus diesem administrativen Versehen tatsächlich

Nachteile erwachsen waren. Der Beschwerdegegner hätte jedenfalls noch vor

Ablauf der Rekursfrist versucht, den festgestellten Mangel zu beheben, und die

Beschwerdeführerin habe es selber zu vertreten, wenn sie auf die entsprechenden

Mitteilungen nicht reagiert hätte.

Dieser Beurteilung kann sich das Verwaltungsgericht im

Ergebnis anschliessen. Die Beschwerdeführerin macht zwar mit gewissen Recht

geltend, im Anschluss an die Mitteilung vom 27. Oktober 2006 sei ihr zu wenig

Zeit für eine vertiefte Akteneinsicht und Aktenverarbeitung geblieben. Jedoch

hat sie ihrerseits einen beträchtlichen Teil der Rekursfrist verstreichen

lassen, bevor sie sich um Akteneinsicht bemühte. Zudem fehlten ihr bei der Rekursausarbeitung

ohnehin noch die Unfalldiagramme, welche sie bei der Dienstabteilung Verkehr

eingefordert hatte. Aufgrund dieser Unterlagen erstattete sie am 11. Januar

2007.

auch eine ergänzende Rekurseingabe, ohne dass sie die Gelegenheit zu

weitergehenden Äusserungen aufgrund der längst möglichen umfassenden

Akteneinsicht genutzt hätte. Selbst nachdem zusammen mit der Vernehmlassung die

vollständigen Akten inklusive der Akten der Baudirektion mit ihren mehrmaligen

Begehrensäusserungen im Rekursverfahren vorgelegt worden waren, sah sich die

Beschwerdeführerin nicht zu ergänzenden Ausführungen veranlasst. Angesichts

dieser Umstände und ihres eigenen Verhaltens kann die Beschwerdeführerin aus

der erschwerten Akteneinsicht während der Rekursfrist jedenfalls keinen

Anspruch auf eine Wiederholung des Rekursverfahrens ableiten.

6.

6.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, das strittige Projekt bedinge eine Umweltverträglichkeitsprüfung

(UVP). Eine solche war gemäss Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den

Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, in seiner bis zum 30. Juni 2007 geltenden

Fassung) erforderlich für die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, welche

die Umwelt erheblich belasten können. Der seit dem 1. Juli 2007 neu geltende

Art. 10a USG (Fassung gemäss 20. Dezember 2006) knüpft bezüglich der

Voraussetzungen für die Umweltverträglichkeitsprüfung an die gleichen Vorgänge

Planung, Errichtung oder Änderung einer Anlage an. Präzisierend hält er aber in

Abs. 2 fest, der Umweltverträglichkeitsprüfung seien Anlagen unterstellt,

welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung von

Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder

standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann. Das vorliegende

Projekt wurde zwar vor der genannten Rechtsänderung festgesetzt. Im Hinblick

auf die mit der Gesetzesrevision angestrebte Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung

ist es jedoch angebracht, die neuen Bestimmungen bereits auf das strittige

Projekt anzuwenden.

Wie bereits nach Art. 9 Abs. 1 aUSG bezeichnet auch gemäss

Art. 10a Abs. 3 USG der Bundesrat die Anlagetypen, die der UVP unterste­hen.

Nach Art. 1 der unverändert geltenden Verordnung über die

Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV) unterliegen Projekte

für neue Anlagen, die im Anhang der Verordnung aufgeführt sind, der UVP. Ziff.

11.3

Anhang UVPV unterstellt neben den Nationalstrassen und den mit Bundeshilfe

ausgebauten Hauptstrassen generell "andere Hochleistungs- und Hauptverkehrsstras­sen"

der UVP. Ob eine Strasse als Hochleistungs- oder Hauptverkehrsstrasse zu gelten

hat, hängt in erster Linie vom voraussichtlichen Verkehrsaufkommen und vom

Ausbaustandard ab. Es ist darauf abzustellen, ob die Strasse vom Projektanten

baulich als Hochleistungs- bzw. Hauptverkehrsstrasse konzipiert ist bzw. ob die

voraussichtliche Belastung über der für Sammelstrassen zulässigen Belastung von

500.

Personenwageneinheiten pro Stunde (PWE/h) liegt (vgl. VGr, 29. März 2001,

BEZ 2001 Nr. 22 E. 3 = URP 2001 S. 1107).

Die vom Strassenprojekt betroffene Kreuzbühlstrasse, die

Forchstrasse, der untere Teil der Kreuzstrasse, die Merkurstrasse und der

Zeltweg sind im regionalen Richtplan der Stadt Zürich als Staatsstrassen

eingetragen. Nach den Informationen der Fachstelle Lärmschutz der Stadt Zürich

weisen diese Strassen sowie zusätzlich auch die Klosbach- und die Zollikerstrasse

ein tagesdurchschnittliches Verkehrsaufkommen von teilweise erheblich mehr als

500.

PWE/h auf (vgl. 9/2/14; www.gis.zh.ch unter Spezialkarten,

Strassenlärminformationssystem, wobei zur Ermittlung der

tagesdurchschnittlichen PWE/h die Werte des Schwerverkehrs Nt2 mit dem Faktor 3

zu multiplizieren und mit den Werten des Personen- und Lieferwagenverkehrs Nt1

zu addieren sind). Einzig die Kreuzstrasse (im unteren Abschnitt) liegt nach

dieser Quelle mit einem Wert Nt1 von 401 und Nt2 von 13 leicht unterhalb des

Schwellenwertes von 500 PWE/h, dürfte aber in Spitzenzeiten ebenfalls eine höhere

Frequenz als 500 PWE/h haben. Aufgrund dieser Umstände sind die Vorinstanzen

demnach zu Recht davon ausgegangen, dass vorliegend die Änderung von

Strassenanlagen im Streit liegt, die bei einer Neuanlage grundsätzlich

UVP-pflichtig wären.

6.2

Art. 2

Abs. 1 UVPV schreibt eine UVP vor für wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder

Betriebsänderungen an UVP-pflichtigen Anlagen (lit. a) und wenn über die Änderung

im Verfahren ent­schie­den wird, das gemäss Art. 5 UVPV bei neuen Anlagen für

die Prüfung massgeblich ist (lit. b).

§ 9 Abs. 2 in Verbindung mit Ziffer 11.3 des Anhangs der

kantonalen Einführungsverordnung über die UVP vom 16. April 1997 bezeichnet in

den Städten Zürich und Winterthur für andere Hochleistungs- und

Hauptverkehrsstrassen das Projektfestsetzungsverfahren gemäss § 45 StrassG als

massgebliches Verfahren im Sinn von Art. 5 UVPV. Das strittige Strassenprojekt

wurde in diesem Verfahren festgesetzt, weshalb die Voraussetzung von Art. 2

Abs. 1 lit. b UVPV klar gegeben ist. Fraglich ist jedoch, ob eine wesentliche

Änderung der Strassenanlagen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV vorliegt.

Diese Frage richtet sich danach, ob die der jeweiligen Anlage zuzurechnenden

Umweltbelastungen (bzw. -gefährdungen) eine ins Gewicht fallende Veränderung

erfahren können (vgl. Heribert Rausch/Helen Keller in: Kommentar zum

Umweltschutzgesetz, 2001, Art. 9 N. 43 mit Hinweisen). Liegt eine wesentliche

Änderung vor, so bezieht sich die UVP alsdann nicht bloss auf die Änderung

selber, sondern auf die gesamte Anlage (a.a.O. N. 48). Diesfalls ist auch zu

prüfen, inwieweit allenfalls eine Sanierungspflicht besteht (vgl. Art. 18 USG).

Übereinstimmend und zu Recht gehen die Parteien wie auch

der Regierungsrat davon aus, dass die vom strittigen Projekt zu erwartenden

Veränderungen in Bezug auf den Langsamverkehr (Fussgänger und Fahrradfahrer)

sowie auf den öffentlichen Verkehr (Buslinie 31) ohne nennenswerte Auswirkungen

auf die Umwelt sind. Näher zu prüfen ist jedoch der motorisierte

Individualverkehr. Der Regierungsrat hat hierzu im Wesentlichen erwogen, im

abendlichen Spitzenverkehr würden heute insgesamt 2500 Fahrzeuge pro Stunde in

den Kreuzplatz einfahren, wovon weniger als 340 Fahrzeuge neu anstatt über die

Merkur- und die Kreuzbühlstrasse über eine zusätzliche Fahrspur im Zeltweg

Richtung Zollikerstrasse fahren würden. Die neue Verkehrsführung betreffe damit

weniger als 13 % des gesamten Verkehrsvolumens. Sie bewirke eine Verschiebung

um rund 100 m im Bereich des gleichen Verkehrsknotenpunktes, betreffe zwei

schon heute sehr stark befahrene Achsen und führe zudem zu einer

Fahrstreckenverkürzung. Dies könne nicht als wesentliche Änderung im Sinne von

Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV betrachtet werden. Dass von der Kreuzstrasse her

nicht mehr über die Kreuzbühlstrasse in die Zollikerstrasse eingefahren werden

könne bzw. die Wegverlängerung für von der Klosbachstrasse her kommende

Fahrzeuge in Richtung Zollikerstrasse bewirke ebenfalls nur die Verlagerung

kleiner Verkehrsströme.

Mit dieser Argumentation hat der Regierungsrat den

gesamthaft über die Strassenkreuzung Kreuzplatz abgewickelten Individualverkehr

in Verhältnis gesetzt zum verlagerten Verkehr aus bestimmten

Verkehrsstromänderungen. Dieses Vorgehen ist nicht geeignet, die lärmmässigen

Projektauswirkungen im Einzelnen zu quantifizieren. Die Umweltrelevanz von

Verkehrslärm ist punktuell bezogen auf bestehende lärmempfindliche Räume zu

beurteilen. Betroffen vom strittigen Projekt sind mehrere stark belastete

Strassen- bzw. Strassenabschnitte, an denen sich lärmempfindliche Räume

befinden. Die Frage, ob die einzelnen Strassenanlagen durch das Projekt eine

umweltrelevante Änderung erfahren, ist daher für jede Strasse einzeln zu eruieren

und kann nicht nur bezogen auf das gesamte Gebiet beantwortet werden. Aufgrund

der in der Studie von C dargestellten Zahlen ergeben sich in der

Abendspitzenstunde folgende Veränderungen der Verkehrsfrequenzen auf den betroffenen

Strassen (beide Richtungen zusammen):

Strasse Fz/h bisher Fz/h neu Veränderung

Kreuzbühlstrasse

(bis Merkurstrasse) 600 600

--

Kreuzbühlstrasse

(Merkur- bis Kreuzstrasse) 600 280 -53%

Kreuzbühlstrasse

(Kreuz- bis Zollikerstrasse) 1280 980 -23%

Forchstrasse 1300 1350 +4%

Klosbachstrasse

710.

710 --

Zeltweg

(bis Merkurstrasse) 1120 1225 +9%

Zeltweg

(Merkur- bis Forchstrasse) 1110 1535 +38

%

Merkurstrasse

(Zeltweg bis Kreuzbühlstrasse) 1200 880 -27%

Kreuzstrasse

(unterer Abschnitt) 680

700.

+3%

Zollikerstrasse

700.

775 +11%

Einfahrt

Kreuzplatzkreuzung 2550 2675 +5%

Daraus ergibt sich abgesehen von einer geringfügigen

gesamthaften Erhöhung der Verkehrsfrequenz, die als Folge der Limmatquaisperrung

berücksichtigt wurde (vgl. 9/9/5.2 S. 6 unten), insbesondere eine

Verlagerung von Verkehrsbelastungen entlang der Merkur- und der

Kreuzbühlstrasse (zwischen Merkur und Zollikerstrasse) auf den Zeltweg (Merkur-

bis Forchstrasse), der seinerseits einen Mehrverkehr von insgesamt 38 %

aufzunehmen haben wird. Diese Verlagerung, welche auch ausserhalb der

Abendspitzenstunde in ähnlicher Weise anfallen dürfte, hat entgegen der

Auffassung des Beschwerdegegners und des Regierungsrats durchaus als

umweltrelevant zu gelten. Zwar können bezogen auf die Luftbelastung tatsächlich

kaum neue Auswirkungen erwartet werden. Jedoch wird etwa in den Wohngebäuden am

Zeltweg aus der Verkehrszunahme ein Mehrlärm wahrnehmbar sein, der sich kaum

aufwiegen lässt durch die Verkehrsabnahme auf der Merkur- und der Kreuzbühlstrasse,

die ihrerseits durch Gebäude abgeschirmt werden und bis zu 150 m vom jeweiligen

Standort entfernt verlaufen. Auch kann nicht angenommen werden, dass ein

Mehrverkehr von 38 % an diesen Standorten zwingend im Lärm des gesamten Verkehrs

an der teilweise über 100 m entfernten Kreuzung Kreuzplatz untergeht. Die Änderung

fällt sodann umso mehr ins Gewicht, als der Verkehrslärm am Zeltweg heute schon

im Bereich des Immissionsgrenzwerts liegt.

6.3

Die

Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Sache an den Beschwerdegegner zur

Fortführung des Verfahrens zurückzuweisen. Bei dieser Ausgangslage erübrigt es

sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen. Dies gilt nicht

nur insoweit, als die Beschwerdeführerin Abklärungen und Unterlagen vermisst,

die einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem fehlenden

Umweltverträglichkeitsbericht haben. Mit der Bejahung der UVP-Pflicht wird die

öffentliche Auflage ohnehin zu wiederholen sein, womit sich auch der Kreis der

Einsprechenden und die Rügemöglichkeiten neu öffnen werden. Aus diesem Grunde

ist es auch in Berücksichtigung prozessökonomischer Gründe nicht angezeigt,

dass sich das Verwaltungsgericht bereits heute und in Unkenntnis künftiger Argumente

zu bestimmten Fragen äussert.

7.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten

dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Sie ist

ausserdem zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Damit liegt in der Sache ein Zwischenentscheid vor, der

nach Art. 93 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG)

nur unter besonderen Voraussetzungen anfechtbar ist. Ob diese vorliegend

erfüllt sind, bleibt der Beurteilung der Parteien überlassen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Beschluss des Stadtrates vom 13.

September 2006 (Nr. 03) sowie der Beschluss des Regierungsrats vom 23. Mai 2007

werden aufgehoben. Die Sache wird an den Stadtrat zur Fortsetzung des Verfahrens

zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten

des Beschwerdeverfahrens werden zusammen mit den Kosten des Rekursverfahrens

über insgesamt Fr. 3'076.- dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab

Rechtskraft dieses Entscheides.

5.

Mitteilung

an …