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Entscheid

VB.2007.00300

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00300

4. Oktober 2007Deutsch31 min

(URT.2007.10239)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Schweizerischen Bundesbahnen SBB unterbreiteten der

Stadt Zürich am 10. November 2005 den privaten Gestaltungsplan Stadtraum HB,

der sich über ein rund 82'000 m2

grosses Gebiet zwischen dem Gleisfeld, der Kasernen-, der Lager- und der

Langstrasse erstreckt.

Am 24. September 2006 stimmten die Stimmberechtigten der

Stadt Zürich dem privaten Gestaltungsplan zu (Disp.-Ziff. I.1), nahmen vom

Bericht und Antrag der Umweltschutzfachstelle als Grundlage für die

Umweltverträglichkeitsprüfung Kenntnis (Disp.-Ziff. I.2) und verwiesen

betreffend der nicht berücksichtigten Einwendungen auf den Einwendungsbericht (Disp.-Ziff.

I.3). Gleichzeitig wurde der Stadtrat ermächtigt, Änderungen am privaten

Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung der

Grundeigentümerin vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von

Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen.

Solche Beschlüsse seien im "Städtischen Amtsblatt" und im "Amtsblatt

des Kantons Zürich" sowie in der Amtlichen Sammlung zu veröffentlichen

(Disp.-Ziff. I.4).

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhoben die beiden Stimmberechtigten

A und B sowie C als Eigentümer des Grundstücks Lagerstrasse 01 in einer

gemeinsamen Eingabe am 6. November 2006 Rekurs bei der Baurekurskommission I

des Kantons Zürich und beantragten, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben.

Für das Verfahren ersuchten sie um Durchführung eines Kommissionsaugenscheins.

Die Baurekurskommission hiess den Rekurs nach Abschluss

des Schriftenwechsels am 1. Juni 2007 ohne weitere Sachverhaltsabklärung

teilweise gut und lud die Rekursgegnerin ein, den privaten Gestaltungsplan im

Sinne der Erwägungen unter Ziffer 11 zu ergänzen (Reduktion der

Ausnützungsfläche im Baufeld III wegen bahnbetriebsnotwendigen Anlagen und Bauten).

Im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat. Die Kosten des

Verfahrens, bestehend aus einer Spruchgebühr von Fr. 15'000.- sowie weiteren

Kosten und Gebühren auferlegte sie zu je 3/10 den solidarisch für 9/10

haftenden Rekurrenten sowie zu je 1/20 den Rekursgegnerinnen. Der Stadt Zürich

wurde eine Umtriebsentschädigung von Fr. 1'000.-, der SBB AG eine solche

von Fr. 2'000.- zugesprochen, je zahlbar durch die Rekurrenten.

III.

Gegen diesen Rekursentscheid erhoben die teilweise

unterlegenen Rekurrenten am 5. Juli 2007 Beschwerde ans Verwaltungsgericht

und beantragten, der angefochtene Entscheid sowie der Gemeindebeschluss seien

aufzuheben, eventuell sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Für

den Fall, dass Haupt- und Eventualantrag abgelehnt würden, sollten die Kosten

des vorinstanzlichen Verfahrens je zur Hälfte den Beschwerdeführern und den

Beschwerdegegnerinnen auferlegen werden, allenfalls zu 2/3 den Beschwerdeführern

und zu 1/3 den Beschwerdegegnerinnen. Schliesslich sei die der Stadt Zürich zugesprochene

Umtriebsentschädigung zu kassieren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdegegnerinnen für das Verfahren vor der Vorinstanz und das

Beschwerdeverfahren.

Die Baurekurskommission liess sich am 24. Juli 2007

zur Beschwerde vernehmen und beantragte deren Abweisung. Die SBB beantragte in

ihrer Vernehmlassung vom 31. Juli 2007, die Beschwerde sei abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei und es sei ihr eine angemessene

Parteientschädigung zuzusprechen. Die Stadt Zürich beantwortete die Beschwerde gleichentags

mit dem Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer. Am 29.

August 2007 genehmigte der Regierungsrat den privaten Gestaltungsplan Stadtraum

HB mit Umweltverträglichkeitsprüfung, nahm jedoch Art. 11 der Vorschriften zum

Gestaltungsplan bezüglich der zulässigen Ausnützungsfläche für den Baubereich

III von der Genehmigung aus.

In Nachachtung des Rekursentscheides hat die SBB die

Gestaltungsplanvorschriften (GPV) in der Zwischenzeit ergänzt (zusätzlicher Abs.

5.

in Art. 11 GPV), worauf der Stadtrat Zürich dieser Änderung mit Beschluss vom

30.

Juli 2007 zustimmte. Gegen diesen Beschluss erhoben die gleichen

Rekurrenten erneut einen Rekurs, der nach wie vor bei der Baurekurskommission I

hängig ist.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der

vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998

Nr. 26).

Der Umstand, dass derzeit ein Rekurs gegen den

Stadtratsbeschluss vom 30. Juli 2007 betreffend den neuen Art. 11 Abs. 5

GPV bei der Baurekurskommission hängig ist, hindert die Behandlung der

vorliegenden Beschwerde nicht. Dagegen könnte der Ausgang des Beschwerdeverfahrens

Auswirkungen auf das Rekursverfahren haben.

2.

2.1

Die

Baurekurskommission hat die Legitimation der Beschwerdeführer im Rekursverfahren

geprüft und sie für die beiden stimmberechtigten Beschwerdeführer 1 und 2 gestützt

auf § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) und für den

Beschwerdeführer 3 als benachbartem Grundeigentümer gestützt auf § 338a

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) bejaht. Davon

kann auch im Beschwerdeverfahren ausgegangen werden.

2.2

Die

Baurekurskommission wies weiter zutreffend darauf hin, dass mit der Gemeindebeschwerde

(irrtümlich als Rekurs bzw. als Stimmrechtsbeschwerde bezeichnet) nicht die

Unzweckmässigkeit und Unangemessenheit, sondern nur der Verstoss gegen

gesetzliche Bestimmungen bzw. der Widerspruch zu früheren rechtsetzenden

Gemeindebeschlüssen geltend gemacht werden könne, was sie auch teilweise zum

Nichteintreten auf den Rekurs der Beschwerdeführer 1 und 2 veranlasste (E. 2,

7.7

und 9.3).

2.3

Im planungsrechtlichen

Rekursverfahren, wie es hier vom Beschwerdeführer 3 eingeleitet wurde,

überprüfen die Baurekurskommissionen kommuna­le Nutzungspläne einschliess­lich

Gestaltungspläne grundsätzlich mit voller Kognition nicht nur auf ihre Gesetzmässigkeit,

sondern auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Soweit

den Gemeinden bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung Planungsautonomie

zu­steht, insbesondere wenn es für die Beurteilung auf die örtlichen

Verhältnisse ankommt, haben sich die Rekursbehörden bei der Ermessenskontrolle

allerdings Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie dürfen dann korrigierend eingreifen,

wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als

unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der

Raumplanung widerspricht. Im Übrigen heben sie im Rahmen der Ermessenskontrolle

die kommunale Planfestsetzung nur dann auf, wenn deren Unzweckmässigkeit oder

die Unangemessenheit offensichtlich ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im

Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1073 f.).

Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im

Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch

und Ermessensüberschreitung beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Hat

die Baurekurskommission im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan

bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen

nur, ob der Plan der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob

die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat.

3.

Die Beschwerdeführer beklagen, dass die

Baurekurskommission ihren Antrag auf Durchführung eines Kommissionsaugenscheins

mit keinem Wort behandelt habe, und sehen darin eine Verweigerung des

rechtlichen Gehörs. Die Baurekurskommission bringt dazu in ihrer Vernehmlassung

vor, sie habe sich sehr wohl mit der Frage auseinandergesetzt, ob ein Kommissionsaugenschein

notwendig sei. Dies habe sich aber infolge eines redaktionellen Versehens nicht

im Urteil niedergeschlagen.

3.1

Die Begründung eines Rekursentscheids

genügt den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV) bzw. § 28 Abs. 2 VRG, wenn der Entscheid so

abgefasst ist, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten kann. Sowohl der

Betroffene als auch die Rechtsmittelinstanz müssen sich über die Tragweite

des Entscheids ein Bild machen können. Es müssen kurz die Überlegungen genannt

werden, von denen sich die Rechtsmittelinstanz leiten liess. Jedoch braucht

sich diese nicht ausdrücklich mit jeder Behauptung und jedem rechtlichen

Einwand auseinander zu setzen. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid

wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. BGE 126 I 97 E. 2b). Der

Umfang der Begründungspflicht hängt von der

Komplexität des Falls und dem Entscheidungsspielraum der Behörde ab (BGE 112

Ia 107 E. 2b).

3.2

Der

angefochtene Rekursentscheid enthält in der Sache zwar eine ausführliche Begründung,

äussert sich jedoch nicht zum Verfahrensantrag auf Durchführung eines Augenscheins,

dies weder in der Darstellung der Parteianträge noch bei deren Beurteilung. Mit

dem Entscheid selber wie auch bereits davor mit der Anzeige vom 10. April 2007,

wonach die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen abgeschlossen seien, hat die

Baurekurskommission allerdings klar die Ablehnung des Beweisantrages zum

Ausdruck gebracht. Dennoch hätte dies begründet werden müssen. Der Mangel erweist

sich jedoch nicht als schwerwiegend. Im Verwaltungsverfahren muss der

Sachverhalt von Amtes wegen und unabhängig von konkreten Beweisanträgen der

Parteien untersucht werden (vgl. § 7 Abs. 1 VRG). Der Grund, weshalb eine

Rechtsmittelinstanz auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet, liegt

regelmässig darin, dass sie die Akten als genügend aufschlussreich erachtet

bzw. die Situation bereits kennt. Dementsprechend formelhaft wird denn auch

häufig die Ablehnung eines entsprechenden Beweisantrags begründet. Die

Tragweite der Augenscheinsverweigerung war für die rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer

daher auch ohne explizite Begründung durchaus erkennbar. Sie hätten bei der

Anfechtung des Rekursentscheides ohne weiteres darlegen können, weshalb ein

Augenschein durch die Baurekurskommission ihrer Auffassung nach doch notwendig

gewesen wäre bzw. welche irrtümlichen tatsächlichen Annahmen der

Baurekurskommission mit einem Augenschein widerlegt worden wären. Wenn sie dies

nicht tun, sondern nur im Sinne eines Eventualantrages die Rückweisung an die

Vorinstanz verlangen, so ist dies nicht etwa auf eine mangelhafte

Anfechtungsgrundlage zurückzuführen, sondern deutet eher auf eine Verzögerungsstrategie.

Ist demnach nicht ersichtlich, welche konkreten Nachteile den Beschwerdeführern

aus der fehlenden Begründung der ablehnenden Haltung der Rekursbehörde tatsächlich

erwachsen konnten, so liegt auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.

3.3

Selbst

wenn eine Gehörsverletzung zu bejahen wäre, so könnte diese im Beschwerdeverfahren

als geheilt betrachtet werden. Nachdem die Baurekurskommission in ihrer Vernehmlassung

die Begründung für die Abweisung des Verfahrensantrages nachlieferte und sich

die Beschwerdeführer dazu nicht mehr weiter äusserten, käme eine Rückweisung

der Sache jedenfalls einem formalistischen Leerlauf gleich. Dass die Rekursinstanz

selber das Ganze als redaktionelles Versehen bezeichnete, zeigt zudem, dass der

Fehler nicht systematisch und im Vertrauen auf eine spätere Heilung im

Rechtsmittelverfahren erfolgte. Zu Unrecht erachten die Beschwerdeführer sodann

eine Heilung wegen der unterschiedlichen Kognition von Baurekurskommission und

Verwaltungsgericht für ausgeschlossen. Für die Frage, ob der Sachverhalt

genügend festgestellt war, verfügen beide Instanzen über die gleiche Kognition

(vgl. § 51 VRG).

4.

Das streitbetroffene Gebiet liegt gemäss der derzeit

geltenden BZO 1999 in den Zentrumszonen Z5, Z6 und Z7 sowie im Hochhausgebiet

II und wird teilweise vom Gestaltungsplan HB Südwest aus dem Jahre 1988

überlagert. Um eine neue städtebauliche Vision für das gesamte Gebiet um den

Hauptbahnhof Zürich zu entwickeln, führten die SBB zusammen mit der Post und

der Stadt Zürich ein städtebauliches Testplanungsverfahren mit drei Planungsteams

durch. Aus den Ergebnissen dieser Testplanungen ging ein gemeinsames städtebauliches

Konzept hervor. Der Gestaltungsplan Stadtraum HB bildet das auf dieser Basis

entwickelte Planungsinstrument.

Der aus den Vorschriften zum Gestaltungsplan, einem Plan

im Massstab 1:1000 und vier Berichten bestehende Plan bezweckt, die

Voraussetzungen für eine städtebaulich und architektonisch besonders gut

gestaltete und umweltgerechte, dichte Überbauung und eine vielfältige

Nutzungsstruktur zu schaffen, Aussenräume von hoher Qualität zu gewährleisten

und eine nachhaltige Lösung für die Verkehrserschliessung zu schaffen (Art. 4

GPV). Dementsprechend wird für die Gestaltung eine besonders gute Gesamtwirkung

verlangt (Art. 5 GPV). Das Gebiet des Gestaltungsplans wird im Wesentlichen in

die Baubereiche I bis III gegliedert, welche ihrerseits die Baufelder a bis e

umfassen (Art. 6 GPV). Der Baubereich III, bestehend aus den Baufeldern b, d, f

und i, belegt teilweise Betriebsflächen der SBB, weshalb hier die Abgrenzung

gegenüber dem bahnbetrieblich notwendigen Gleisraum noch zu definieren ist

(Art. 7 GPV). Die Bau- und Nutzweise innerhalb der mit Mantellinien begrenzten

Baufelder wird von den Art. 6 bis 19 GPV geregelt. Die Gebäudehöhe beträgt in

allen Baubereichen mit Ausnahme des Baufeldes i 25 m, wobei auch Hochhäuser

zugelassen sind (Art. 15 GPV). Die Ausnützung wird mit absoluten Ausnützungsflächen

und einem Bonus für Sondernutzungen bzw. ausserordentliche städtebauliche

Qualität begrenzt (Art. 11 GPV). Die Flächen für kommerzielle Nutzungen sind

beschränkt (Art. 14 GPV); teilweise ist ein Wohnanteil vorgeschrieben (Art. 13

GPV). Die Erschliessung des Gebiets erfolgt im Wesentlichen mittels einer

zwischen den Baufeldern verlaufenden Diagonalen ab der Kasernenstrasse und über

drei Seitengassen ab der Lagerstrasse (vgl. Art. 20 GPV samt Plan).

Schliesslich enthält der Gestaltungsplan diverse Vorschriften zur Parkierung,

zu öffentlichen Freiräumen und zur Ver- und Entsorgung (Art. 22 bis 26 GPV).

5.

5.1

Im

Beschwerdeverfahren strittig ist die Anwendung von § 83 PBG. Nach dieser Bestimmung

werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete, Zahl, Lage, äussere

Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend

festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den

kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (Abs. 1). Für die Projektierung

ist ein angemessener Spielraum zu belassen (Abs. 2). Der Gestaltungsplan hat

auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und

Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan

geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung

enthalten (Abs. 3). Erfordern die Umstände insbesondere in weitgehend

überbauten Gebieten keine umfassende Regelung, kann sich der Inhalt eines

Gestaltungsplans auf einzelne Anordnungen beschränken (Abs. 4).

5.2

Die

Beschwerdeführer rügten mit ihrem Rekurs, dass es an einem bestimmt umgrenzten

Gebiet für den Gestaltungsplan fehle, weil dessen Abgrenzung gegenüber dem

bahnbetrieblich notwendigen Gleisraum nach Art. 7 GPV noch zu definieren sei.

Die Baurekurskommission verwarf diese Rüge unter Hinweis auf den in Art. 1 Abs.

1.

GPV definierten Geltungsbereich samt zugehörigem Plan im Massstab 1:1000 und

den Erläuterungsbericht. Dass zum Teil auch Bereiche mit bahnbetrieblich

notwendigen Anlagen und Bauten durch den Gestaltungsplan erfasst würden, führe

nicht zu einer Verletzung von § 83 PBG. Auch Art. 7 GPV verstosse nicht

gegen diese Bestimmung, sondern sei Ausdruck der Robustheit und Flexibilität

des Gestaltungsplans hinsichtlich der kommenden möglichen Entwicklungen und

Bedürfnissen des Bahnbetriebs.

Die Beschwerdeführer bringen im Beschwerdeverfahren nichts

vor, was diese zutreffenden Ausführungen in Frage stellen könnte. Soweit sie den

Einbezug der heute noch bahnbetrieblich genutzten Flächen rügen, ist darauf in

Erwägung 6 einzugehen.

5.3

Die

Beschwerdeführer machten mit ihrem Rekurs weiter geltend, der Gestaltungsplan

würde § 83 PBG verletzen, da er nicht umfassend sei, obwohl kein weitgehend

überbautes Gebiet im Sinne von § 83 Abs. 4 PBG vorliege. Unter Hinweis auf

die Entstehungsgeschichte von § 83 Abs. 4 PBG erwog die

Baurekurskommission dazu, das Gestaltungsplangebiet müsse nicht für sich

alleine, sondern im baulichen Umfeld betrachtet werden und befinde sich daher

ohne weiteres in einem überbauten Gebiet. Aber auch ohne dies hänge es von den

konkreten Umständen ab, ob eine umfassende Regelung durch den Gestaltungsplan

erforderlich sei (E. 5.2). Die Beschwerdeführer wehren sich im Beschwerdeverfahren

gegen die Annahme eines weitgehend überbauten Gebietes und bestreiten auch

sonst das Vorliegen besonderer Umstände, die einen beschränkten Gestaltungsplan

nach § 83 Abs. 4 PBG rechtfertigen würden.

Mit dem in der Gesetzesrevision vom 1. September 1991

eingeführten neuen Instrument eines beschränkten Gestaltungsplans sollte

ermöglicht werden, dass ein Gestaltungsplan unter bestimmten Voraussetzungen

auf eine umfassende Regelung verzichtet und nur einzelne Anordnungen enthält.

Im weitgehend überbauten Gebiet, welches als ein möglicher Anwendungsfall

ausdrücklich im Gesetz genannt wird, darf daher auf die detaillierte Regelung

von bereits Vorhandenem verzichtet werden, so dass nur die Änderung oder Ergänzung

der bestehenden Überbauung zu ordnen bleibt. Der Inhalt kann sich aber, wie der

angefochtene Entscheid zutreffend darlegt, auch aus anderen Gründen nur auf

einzelne Anordnungen beschränken. Als Beispiel dafür wird in der Literatur die

Beschränkung auf Anordnungen zum Lärmschutz in noch unüberbauten Gebieten

genannt (vgl. Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz

(PBG des Kantons Zürich, Zürich 1992, N. 44).

Ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für die

Errichtung eines beschränkten Gestaltungsplans erfüllt sind, ist in der Tat

zweifelhaft. Die Ausführungen der Baurekurskommission zum weitgehend überbauten

Gebiet im Umfeld des Gestaltungsplanperimeters überzeugen jedenfalls nicht. Der

strittige Gestaltungsplan verzichtet nicht deshalb auf bestimmte Anordnungen,

weil das bereits Bestehende keiner Regelung mehr bedürfte, sondern weil die

Grösse des Areals und die unterschiedliche Verfügbarkeit seiner Teile eine

Etappierung erfordern. Da dies stark von der wirtschaftlichen Entwicklung und

der Bedürfnisse der Nutzer abhängig sei, sollen die Baumöglichkeiten nach dem

Willen der Grundeigentümerin nicht bereits im Voraus festgelegt werden. Dieses

Motiv mag allenfalls begründen, weshalb der Gestaltungsplan einen

verhältnismässig geringen Detaillierungsgrad aufweist, nicht aber, weshalb er

sich von vornherein nur auf einzelne Anordnungen beschränken sollte.

Indessen erscheint die Frage, ob die Voraussetzungen von § 83

Abs. 4 PBG vorliegen, ohnehin nicht als entscheidend. Der strittige Plan

beschränkt sich nämlich keineswegs auf einzelne Anordnungen, sondern regelt

grundsätzlich alles, was der Plangeber als für die vollständige Neuüberbauung

des Gebiets notwendig erachtet. Wenn die Beschwerdeführer meinen, es seien mehr

und vor allem einschränkendere Festlegungen in ihrem Sinne nötig, so ist dies

ausschliesslich eine inhaltliche Frage nach der Recht- und Zweckmässigkeit

eines Gestaltungsplans, kann aber nicht unter dem Titel eines beschränkten

Gestaltungsplans im Sinne von § 83 Abs. 4 PBG thematisiert werden. In

dieser Hinsicht scheint der angefochtene Rekursentscheid auch etwas widersprüchlich,

geht er doch einerseits in E. 5.2 davon aus, es dürfe im konkreten Fall

auf eine umfassende Regelung verzichtet werden, um alsdann in den E. 5.3 bis

5.6

darzulegen, dass der Gestaltungsplan § 83 Abs. 1 bis 3 PBG

einhalte.

5.4

Die

Baurekurskommission prüfte die Festlegungen im Gestaltungsplan eingehend und

kam zum Schluss, der Plan regle Lage, Mindestzahl der Gebäude, Gebäudehöhe,

Gestaltung, Ausnützung und Nutzweise, Erschliessung sowie gemeinschaftliche

Ausstattungen und Ausrüstungen genügend detailliert. Um aufzuzeigen, dass der

Gestaltungsplan nicht etwa eine bedingungslose Verdichtung ohne entsprechende

Gegenleistung vorsehe, verwies sie sodann auf Art. 5 GPV, welcher bei der Gestaltung

eine besonders gute Gesamtwirkung verlangt.

Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen Ausführungen

kaum auseinander. Sie halten lediglich pauschal daran fest, dass die

städtebaulich heikle Lage und Form des Gebiets eine detailliertere Regelung

erfordere, ohne jedoch im Einzelnen vorzutragen, in welchen Punkten die

getroffenen Festlegungen ergänzungsbedürftig wären. Damit zeigen sie nicht auf,

inwiefern der Rekursentscheid rechtsverletzend sein sollte. Auch ihre Hinweise

auf den Umgang der städtischen Behörden mit heiklen Grossprojekten tun in

diesem Zusammenhang nichts zur Sache. Die Beschwerdeführer stossen sich denn

offenbar auch weniger an der Regelungsdichte selber als an den festgelegten

Regeln, welche eine überdurchschnittlich dichte Überbauung und ohne nähere

Lagebezeichnung auch Hochhäuser zulassen. Dabei scheinen sie allerdings zu

anerkennen, dass derartige Festlegungen auf einem zentral gelegenen Areal wie

dem vorliegenden im planerischen Ermessen der Stadt liegen (vgl. nachfolgen E.

6.

). Dass die planerischen Vorstellungen der SBB bzw. der Stadt, welche sich

für die Feinplanung möglichst weite Spielräume offen halten wollen, nicht den

Wünschen der Beschwerdeführer zur Stadtentwicklung entsprechen, war aber

letztlich im Rahmen der politischen Auseinandersetzung zu diskutieren und ist

im Beschwerdeverfahren kein tragendes Argument.

6.

6.1

Die im

Rekursverfahren erhobenen Rügen, wonach die zugelassene Ausnützung unverhältnismässig

hoch sei und die vorgesehene Möglichkeit der Ausnützungsübertragung übermässig sei,

erachtete die Baurekurskommission in ihrem Entscheid als unbegründet (E. 6

bis 9). Die Beschwerdeführer akzeptieren den Entscheid in diesen Punkten

ausdrücklich. Im Beschwerdeverfahren bringen sie jedoch vor, der Einbezug bzw.

die Ausnützungsübertragung des Baubereichs III (Baufelder b, d, f und i) sei

gemäss § 46 Abs. 1 PBG unzulässig, da diese Flächen heute dem Bahnbetrieb

(provisorischer Bahnhof Sihlpost) dienen würden und daher abschliessend dem

Eisenbahngesetz unterstünden.

Hierzu hat die Baurekurskommission erwogen, Flächen, die

gemäss Art. 18 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG) ganz oder

überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen, würden nicht zur

anrechenbaren Fläche im Sinne von § 259 Abs. 1 PBG gehören. Die Zuweisung

von Grundstücken oder Teilen davon, die für betriebsfremde Zwecke zur Verfügung

stünden, zu einer Bauzone sei jedoch zulässig und insbesondere auch dort zweckmässig,

wo die bahnbetriebliche Nutzung bereits aufgegeben worden seien oder ihr Ende

absehbar sei. Die gemäss Art. 11 GPV im Baubereich III zulässige

Ausnützungsfläche von 65'000 m2

dürfe allerdings nicht realisiert oder übertragen werden, solange die Bauten

und Anlagen als Eisenbahnanlagen im Sinne von Art. 18 EBG genutzt würden. Diese

Doppelausnützung sei durch eine Ergänzung des Gestaltungsplans zu verhindern.

Solange im Baubereich III Bauten und Anlagen bestünden, die ganz oder überwiegend

dem Bau und Betrieb der Eisenbahn dienen würden, sei die anrechenbare

Ausnützungsfläche von 65'000 m2

im Verhältnis der durch die Anlagen und Bauten beschlagenen Fläche zur

Gesamtfläche des Baubereichs III zu reduzieren. Davon ausgenommen sei das in

Art. 10 GPV speziell geregelte Baufeld i mit dem bestehenden Stellwerk, welches

an die im Baubereich III mögliche Ausnützungsfläche anzurechnen sei (E. 11).

6.2

Mit ihrem

Rekurs hatten die Beschwerdeführer bereits einen Verstoss gegen die Eisenbahnhoheit

des Bundes beklagt, wenn auch nur im Zusammenhang mit der Ausnützungsübertragung.

Wenn sie im Beschwerdeverfahren nunmehr den Einbezug des Bahnareals schlechthin

beanstanden, so bewegt sich diese Rüge noch im Rahmen der im Rekursverfahren zu

prüfenden Rechtsfragen. Auf die Rüge der Beschwerdeführer ist daher entgegen

der Auffassung der Beschwerdegegnerinnen einzutreten.

6.3

Nach § 46

Abs. 1 PBG regelt die Bau- und Zonenordnung die Überbaubarkeit und die Nutzweise

der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches oder

kantonales Recht bestimmt sind. Die Beschwerdeführer bringen mit Recht vor,

diese Bestimmung gelte auch für Gestaltungspläne. Aufgrund der

Gesetzessystematik drängt sich dieser Schluss zwar noch nicht auf, jedoch

ergibt er sich aus dem Sinngehalt der Bestimmung und der Funktion von

Gestaltungsplänen. Diese regeln in verbindlicher Weise die Sondernutzung eines

bestimmten Areals und übernehmen damit die Funktion der Bau- und Zonenordnung,

welche sie ablösen bzw. ersetzen. Es gilt daher, bei beiden Instrumenten in gleicher

Weise den Widerspruch zum übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht

zu vermeiden.

Die Beschwerdeführer befürchten jedoch zu Unrecht einen

Widerspruch zu Art. 18 EBG. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung dürfen Bauten und

Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen

(Eisenbahnanlagen) nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden.

Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 18 Abs. 4 EBG).

Damit soll der im Bundesinteresse stehende Bahnbetrieb sichergestellt und vor

kantonalen Beschränkungen geschützt werden. Im vorliegenden Fall tritt die

Bahnbetreiberin selber als Plangeberin auf und will die betroffenen Planfelder

b, d und f (betreffend Stellwerk auf Planfeld i vgl. Art. 10 GPV) erst dann und

nur soweit überbauen, als diese nicht mehr dem Betrieb der Eisenbahn dienen.

Voraussetzung dafür ist die Aufhebung des oberirdischen provisorischen Bahnhofs

Sihlpost, was erst nach Fertigstellung der Durchmesserlinie, das heisst

voraussichtlich im Jahr 2015 möglich ist (Erläuterungsbericht S. 1 f.).

Dementsprechend wird in Art. 2 GPV dem Gestaltungsplan vorgehendes kantonales

und eidgenössisches Recht (insbesondere Eisenbahngesetz) vorbehalten. Gemäss

Art. 7 GPV ist die Abgrenzung innerhalb des Perimeters gegenüber dem

bahnbetrieblich notwendigen Gleisraum noch zu definieren, wobei für die

definitive Festlegung des Gleisraums die langfristige Planung der

Bahninfrastruktur massgebend ist. Die Verbindlichkeit des Gestaltungsplans wird

damit im fraglichen Bereich direkt von den betrieblichen Bedürfnissen der

Eisenbahn abhängig gemacht. Bei dieser Ausgangslage kann aus dem

Gestaltungsplan von vornherein nichts abgeleitet, was in Widerspruch zu den

Art. 18 ff. EBG geraten könnte. Die nutzungsplanerische Festlegung

entfaltet ebenso wie die bisherige Zuweisung des Baubereichs III zur

Zentrumszone Rechtswirkungen nur für den Fall, dass die Bahnanlagen nach

Eisenbahnrecht aus ihrer bisherigen Zweckbestimmung entlassen werden (vgl. BEZ

2007.

Nr. 2). Die Beschwerdeführer begründen denn auch mit keinem Wort,

inwiefern der Einbezug des Bahnareals in den Gestaltungsplanperimeter den

künftigen Bahnbetrieb tatsächlich behindern könnte.

6.4

Die

Beschwerdeführer beklagen weiter, der Gestaltungsplan hänge von eisenbahntechnischen

und -rechtlichen Entwicklungen ab, die derart ungewiss seien, dass ein unzulässiger

Gestaltungsplan auf Vorrat vorliege. Damit ziehen sie eine Parallele zur so

genannten Baubewilligung auf Vorrat, welche angesichts ihrer beschränkten

Gültigkeitsdauer nicht zulässig ist (vgl. Art. 322 Abs. 1 PBG). Der Vergleich

ist jedoch nicht angebracht. Im Gegensatz zu Baubewilligungen gehen Nutzungsplanungen

von einem Planungshorizont in der Grössenordnung von rund 10 bis 15 Jahren aus;

dies entsprechend dem Grundsatz, dass Bauzonen nur Land umfassen, das

voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 lit. b

RPG). Angesichts ihres erhöhten Detaillierungsgrades werden Gestaltungspläne

zwar oft in eher kürzeren Zeiträumen umgesetzt, und es mag daher als ungewöhnlich

erscheinen, dass ein Gestaltungsplan zu einem massgebenden Teil Flächen einbezieht,

welche erst in 8 Jahren verfügbar sein werden. Im vorliegenden Fall bestehen jedoch

sachliche Gründe für dieses Vorgehen. Bereits die Grösse des Areals und das angestrebte

Bauvolumen legen eine Etappierung der Überbauung nahe, wobei sich angesichts

der zentralen Lage und Bedeutung des Areals ein Gesamtkonzept für die

Arealteile entlang der Lagerstrasse und die erst später verfügbaren Baufelder

auf den provisorisch beanspruchten SBB-Betriebsflächen aufdrängt. Auch sollen

für die konkreten Bauprojekte Wettbewerbe durchgeführt werden, was ebenfalls

einen längeren Zeitraum für die Feinplanung in Anspruch nehmen wird.

Dementsprechend sollen auch schon im Jahr 2010 die Wettbewerbe für den

Baubereich III stattfinden, damit rechtzeitig nach dem Freiwerden des Areals

mit der Überbauung begonnen werden kann. Der anvisierte Planungshorizont des

Gestaltungsplans erweist sich damit als sachlich begründet. Schliesslich

verwies die Baurekurskommission zu Recht darauf, dass der Bau der Durchmesserlinie

und des Durchgangsbahnhofs Löwenstrasse heute als gesichert gelten können.

6.5

Dass die

Baurekurskommission den festgestellten Mangel an die Rekursgegner zur Ergänzung

des Gestaltungsplans zurückwies, ist nicht zu beanstanden. Der verfassungsrechtlich

gebotene Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert es unter anderem, dass

staatliche Eingriffe nur soweit gehen, als dies zur Erreichung des im

öffentlichen Interesse angestrebten Ziels erforderlich ist. Eine Bewilligung

darf daher im Allgemeinen nicht ganz verweigert werden, wenn eine einfache

Anpassung des unterbreiteten Vorhabens genügt, damit dem Gesuch entsprochen

werden kann. Die Forderung nach Anpassung ist daher als minder schwerer

Eingriff einer Verweigerung vorzuziehen. Entsprechend diesem Grundsatz sind

nach § 321 Abs. 1 PBG mit der Baubewilligung die gebotenen Nebenbestimmungen

(Auflagen, Bedingungen, Befristungen) zu verknüpfen, wenn inhaltliche oder

formale Mängel des Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden

können. Obwohl sich § 321 PBG ausdrücklich auf baurechtliche Bewilligungen

bezieht, bringt die Bestimmung letztlich nur zum Ausdruck, was der Grundsatz

der Verhältnismässigkeit ohnehin gebietet (BEZ 1984 Nr. 5). Dementsprechend hat

das Verwaltungsgericht auch bereits den privaten Gestaltungsplan Stadion Zürich

an die Beschwerdegegner zur Plananpassung zurückgewiesen bzw. die

Gestaltungsplanvorschriften direkt ergänzt (VGr, 9. Juni 2004, VB. 2004.00193

und VGr, 5. Juli 2004, VB.2004.00234 f., www.vgrzh.ch). Angesichts der verbindlichen

Natur und Mindestgeltungsdauer eines Gestaltungsplans (vgl. § 87 in Verbindung

mit § 82 PBG) verlangt eine derartige Änderung allerdings grundsätzlich

das Einverständnis des Grundeigentümers. Es muss diesem freistehen, auf die

verlangte Anpassung zu verzichten, womit die Zustimmung als verweigert gilt und

der Gestaltungsplan dahinfällt. Insofern muss ein als mangelhaft beurteilter

privater Gestaltungsplan sowohl an das zustimmende Gemeinwesen als auch an den

Grundeigentümer zurückgewiesen werden. Dies ist hier geschehen.

6.6

Die

Beschwerdeführer beanstanden schliesslich, dass sich der Stadtrat in

Disp.-Ziff. I.4 des Gemeindebeschlusses ermächtigen liess, Anpassungen am

privaten Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung

der Grundeigentümer vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von

Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen. Im

Rekursverfahren hatten die Beschwerdeführer trotz allgemein gehaltenem Antrag

auf Aufhebung des städtischen Beschlusses nur inhaltliche Planmängel im Rahmen

von Disp.-Ziff. I.1 des Beschlusses geltend gemacht. Aus diesem Grund sprengt

ihre erstmals im Beschwerdeverfahren erhobene Rüge den im Rekursverfahren

begrenzten Streitgegenstand, und es kann darauf nicht eingetreten werden.

Immerhin bleibt anzumerken, dass die Rüge auch inhaltlich

nicht begründet ist. Nach dem vorstehend Ausgeführten lässt sich aus dem

Grundsatz der Verhältnismässigkeit ein Anspruch des Grundeigentümers ableiten,

dass untergeordnete Mängel eines privaten Gestaltungsplans im

Rechtsmittelverfahren über einschränkende Nebenbestimmungen behoben werden.

Dass solche Korrekturen nicht mehr vom ursprünglich berufenen Gemeindeparlament

bzw. dem Volk, sondern von der Exekutive vorgenommen werden, erscheint unter

rechtsstaatlichen Gesichtspunkten unbedenklich. Die Zustimmung zu privaten

Gestaltungsplänen bedingt im Wesentlichen ein Abwägen zwischen den Interessen

des Plangebers an einer optimierten Überbauung seines Areals einerseits und den

allenfalls dagegen stehenden öffentlichen Interessen sowie den privaten

Nachbarinteressen andererseits. Bei dieser Ausgangslage wird der

Zustimmungsbeschluss ausschliesslich von denjenigen Kreisen angefochten, welche

zusätzliche Beschränkungen der Baumöglichkeiten anstreben. Notwendige

Anpassungen liegen daher stets ihm Rahmen der bereits mit dem Zustimmungsbeschluss

eingeräumten Baumöglichkeiten. Mit der Zustimmung zum privaten Gestaltungsplan

haben daher sowohl der Gemeinderat wie auch das Zürcher Stimmvolk einen

maximalen und trotz nachträglicher Anpassung nach wie vor eingehaltenen

Überbauungsrahmen definiert. Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltentrennung liegt

damit eine mit § 86 PBG vergleichbare Situation vor. Nach dieser

Bestimmung bedürfen private Gestaltungspläne der Zustimmung des für den Erlass

der Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs. Überschreiten sie den für

Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht, genügt die

Zustimmung des Gemeinderates (als Exekutive). Der Grund für diese Kompetenzverschiebung

liegt darin, dass der Plan in diesen Fällen gar keine Überbauungsmöglichkeiten

zulässt, die nicht bereits das ordnungsmässig zuständige Organ mit der Grundordnung

eröffnet hätte (vgl. VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376 E. 7b, www.vgrzh.ch).

Die beanstandete Kompetenzdelegation entspricht im Übrigen

einer verbreiteten Praxis der Gemeinden bei der Festsetzung von

Nutzungsplanungen und wurde von Regierungsrat und Baurekurskommission

jedenfalls insoweit als zulässig erachtet, als für die Neufestsetzung kein

Spielraum für eine nutzungsplanerische Ermessensbetätigung verbleibt (BEZ 1986

Nr. 40 und 1996 Nr. 7). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt.

7.

Die Beschwerdeführer verlangen selbst bei Abweisung der

Beschwerde eine Korrektur des vorinstanzlichen Kosten- und

Entschädigungsentscheids.

7.1

Die

Baurekurskommission hatte den Beschwerdeführern in Anwendung von § 13 VRG

und entsprechend ihrem Unterliegen 9/10 der Kosten auferlegt, wobei sie die

drei Beschwerdeführer wegen der engen Verbindung der Legitimation mit der

materiellrechtlichen Beurteilung gleich belastete. Die Beschwerdeführer machen

geltend, eine Kostenverlegung im Verhältnis von 9:1 habe pönalen Charakter und

erscheine als willkürlich und zumindest unangemessen. Sie beantragen statt dessen

eine Verlegung im Verhältnis 2:1.

Die Beschwerdeführer hatten im Rekursverfahren die

Aufhebung des Zustimmungsbeschlusses wegen unverhältnismässig hoher Ausnützung,

Ausnützungsübertragung und mehrere Verstösse gegen § 83 PBG verlangt. Im

Ergebnis drangen sie mit einer der Rügen teilweise durch, was die

Baurekurskommission zur Rückweisung der Sache zwecks punktueller Ergänzung der

GPV veranlasste. Inwieweit dieses Ergebnis anteilsmässig als Obsiegen bzw.

Unterliegen zu bewerten ist, liegt weitgehend im Ermessen der urteilenden

Instanz. Wenn die Baurekurskommission das Unterliegen hier im Verhältnis 9:1

gewichtete, so kann das Verwaltungsgericht dies weder als willkürliche noch

unsachliche Anwendung von § 13 VRG qualifizieren. Über die Angemessenheit

der Kostenverlegung hat das Gericht nicht zu entscheiden (§ 50 VRG).

7.2

Die

Baurekurskommission sprach sodann der Beschwerdegegnerin I gestützt auf § 17

Abs. 2 lit. a VRG eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu. Sie begründete

dies damit, dass die Gemeinden zwar in Verfahren, in welchen sich private

Parteien mit gegensätzlichen Begehren gegenüberstünden, regelmässig keinen

Entschädigungsanspruch hätten. Da die Rekursantwort der Vorinstanz aber

überdurchschnittlich aufwändig gewesen sei, rechtfertige sich ein Abweichen von

der Regel. Dagegen bringen die Beschwerdeführer vor, die Beantwortung von

Rechtsmitteln gehöre zum Alltagsgeschäft der Juristinnen und Juristen des

Hochbaudepartements, dies unabhängig vom Umfang der erstatteten Eingaben. Die

der Stadt zugesprochene Entschädigung habe daher Vergeltungscharakter.

Die Baurekurskommission berief sich mit ihrem Entscheid auf

eine neuere von der Präsidentenkonferenz beschlossene eigene Praxis (BEZ 2005

Nr. 15), wonach Gemeinden künftig vermehrt entschädigt werden sollen, dies nach

Massgaben folgender Grundsätze: Erstens soll sich ein potenzieller

Entschädigungsanspruch in aller Regel auf Rekurse von Bauherren bzw. Grundeigentümern

beschränken; ausgenommen seien Rekurse Dritter, weil Gemeinden in Verfahren, in

welchen sich private Parteien mit gegensätzlichen Begehren gegenüberstehen,

grundsätzlich auch nicht entschädigungspflichtig würden (§ 17 Abs. 3 VRG).

Zweitens sei es in einfachen Fällen, die zu keinem relevanten Zusatzaufwand geführt

hätten, weiterhin nicht gerechtfertigt, Gemeinden eine Entschädigung

zuzusprechen. Drittens würden Gemeinden auch in schwierigeren Fällen nur dann

eine Entschädigung zugesprochen, wenn die Vernehmlassung mit einem gewissen

Aufwand verbunden gewesen sei, dies unabhängig davon, ob die Gemeinde einen

Rechtsvertreter bzw. eine Rechtsvertreterin beigezogen habe oder nicht. Die Beschwerdeführer

rügen nicht, dass diese Praxis grundsätzlich unzulässig sei, weshalb für das

Verwaltungsgericht kein Anlass besteht, sich dazu in grundsätzlicher Hinsicht

zu äussern.

Hingegen ist zu prüfen, ob der in Anwendung dieser Praxis

erfolgte Entscheid nachvollziehbar ist oder ob er einen Vergeltungscharakter

aufweist, wie dies von den Beschwerdeführern geltend gemacht wird. Zwar wird

nach den genannten Grundsätzen normalerweise nur in den Rekursen von Seiten der

Bauherren bzw. Grundeigentümer geprüft, ob der Vernehmlassungsaufwand des

Gemeinwesens überhaupt ein gewisses Mass erreicht. Da ein überdurchschnittlicher

Aufwand, wie die Baurekurskommission ihn vorliegend gegeben sah, jedoch über

den im dritten Grundsatz massgebenden gewissen Aufwand hinausgeht,

bestand genügend Grund für ein Abweichen vom ersten Grundsatz. Dabei ist auch

die Annahme, dass die Rekursvernehmlassung überdurchschnittlich aufwändig war,

nicht zu beanstanden. Demnach bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die

Baurekurskommission die Beschwerdeführer nach sachfremden Motiven zur Leistung

einer Parteientschädigung an die Stadt Zürich verpflichtet hätte.

8.

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die

Kosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen aufzuerlegen (§ 13 in

Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen damit von

vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen haben sie die privaten

Beschwerdegegner 2 angemessen zu entschädigen. Für eine Entschädigung der

Beschwerdegegner 1 besteht jedoch nach der Praxis des Verwaltungsgerichts kein

genügender Anlass. Zwar war auch in diesem Verfahren die Beantwortung der

Beschwerde sicherlich mit grossem Aufwand für die Stadt Zürich verbunden.

Dieser Aufwand erscheint jedoch angesichts der städteplanerischen Bedeutung der

ganzen Angelegenheit und des im Rahmen des kooperativen Planungsprozesses

notwendigen Gesamtaufwand als eher marginal.

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 7'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten

werden den Beschwerdeführern zu je einem Drittel auferlegt, unter solidarischer

Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.

4.

Die

Beschwerdeführer werden solidarisch verpflichtet, der Beschwerdegegnerin Nr. 2

binnen 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von

(insgesamt) Fr. 2'000.- zu bezahlen. Eine weitere Parteientschädigung wird

nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne

14, einzureichen.

6.

Mitteilung

an …