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Entscheid

VB.2007.00312

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00312

13. September 2007Deutsch24 min

(URT.2007.10201)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Der

Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude,

der Güterempfangshalle und der Güterversandhalle, ist als potenzielles

Schutzobjekt im Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von

kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich aufgenommen. Am 30. November 2003

nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich das Gesetz vom 7. Juli

2003 für ein Polizei- und Justizzentrum (PJZG; LS 551.4) an. Damit wurde

die Grundlage für den Bau eines Polizei- und Justizzentrums Zürich (PJZ) in

Zürich-Aussersihl geschaffen, in dem zentrale Abteilungen der Kantonspolizei

und der Strafverfolgungsbehörden, Ausbildungseinrichtungen der Polizei sowie

das Polizeigefängnis und ein weiteres Bezirksgefängnis des Bezirks Zürich

zusammengeführt werden sollen (§ 1 PJZG). Zur Verwirklichung des PJZ erwirbt

der Kanton das Areal Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl von den Schweizerischen

Bundesbahnen (SBB) und erstellt auf diesem Areal eine Neuüberbauung (§ 2

PJZG). Für den Entscheid über die Entlassung der sich auf dem Areal befindenden

schützenswerten Bauten aus dem kommunalen Denkmalschutzinventar ist die

Baudirektion zuständig (§ 3 PJZG).

B. Am 4. Mai

2005 entschied die Baudirektion, dass der Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl,

bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude Vers.-Nr. 01 und den zwei Güterhallen

Vers.-Nrn. 02 und 03, nicht unter Denkmalschutz gestellt werde und aus dem

Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung

der Stadt Zürich entlassen werde, sobald gestützt auf eine rechtskräftige

Baubewilligung die Baufreigabe für das PJZ auf dem Areal Güterbahnhof erteilt

worden sei.

Gegen diese Verfügung erhob der Schweizer Heimatschutz

für sich und namens des Zürcher Heimatschutzes am 11. Juni 2005 Rekurs an

den Regierungsrat mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und

die drei Gebäude seien unter Denkmalschutz zu stellen. Der Regierungsrat

eröffnete das Rekursverfahren gegenüber den SBB als Grundeigentümerinnen und

der Baudirektion als Beschwerdegegnerin; ferner bezog er die Stadt Zürich, die

Direktion der Justiz und des Innern, die Direktion für Soziales und Sicherheit,

die Finanzdirektion sowie das Bundesamt für Kultur als Mitbeteiligte in das Verfahren

mit ein. Am 2. November 2005 trat der Regierungsrat auf den Rekurs nicht

ein, da die angefochtene Verfügung das formell erlassene PJZG vollziehe und

daher nur deklaratorische Bedeutung habe.

Der Schweizer und der Zürcher Heimatschutz erhoben gegen

diesen Rekursentscheid am 8. Dezember 2005 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und erneuerten ihre bereits im Rekursverfahren erhobenen

Anträge. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 23. März 2006 ab

(VB.2005.00580, www.vgrzh.ch).

Auf eine dagegen am 24. Mai 2006 erhobene

Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Schweizer und des Zürcher Heimatschutzes trat

das Bundesgericht mit Urteil vom 5. Oktober 2006 nicht ein (1A.109/2006,

www.bger.ch).

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 15. März 2007 setzte die Baudirektion

den in der Zwischenzeit ausgearbeiteten und öffentlich aufgelegten kantonalen

Gestaltungsplan mit UVP "PJZ - Polizei- und Justizzentrum Zürich"

fest (Disp. Ziff. I). Gleichzeitig bewilligte sie den Abbruch des

Güterbahnhofs, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude Vers. Nr. 01 und den

zwei Güterhallen Vers.-Nrn. 02 und 03 unter der Bedingung, dass gestützt auf

eine rechtskräftige Baubewilligung die Baufreigabe für das Polizei- und

Justizzentrum erteilt werde. (Disp. Ziff. II). Als zulässiges Rechtsmittel

wurde der Rekurs an den Regierungsrat bezeichnet (Disp. Ziff. III). Die

Verfügung wurde unter Hinweis auf die öffentliche Auflage des Gestaltungsplans

publiziert.

III.

Dagegen wurden drei Rekurse (wovon einer am 20. April 2007

durch die A AG) beim Regierungsrat erhoben. Die A AG beantragte Aufhebung von

Disp. Ziff. I und II der Verfügung der Baudirektion. Sie rügte, dass das

Projekt für das neue Polizei- und Justizzentrum nicht mit den im Zusammenhang

mit der so genannten Westumfahrung als flankierenden Massnahmen projektierten

Strassenbauten koordiniert worden sei.

Die Staatskanzlei überwies die drei Rekurse am 26. April

2007.

gestützt auf § 5 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) der Baurekurskommission I, welche entgegen der unrichtigen

Rechtsmittelbelehrung für deren Behandlung zuständig sei. Die

Baurekurskommission I merkte mit Präsidialverfügungen vom 2. Mai 2007 die Überweisung

vor und verzichtete auf Durchführung eines Vernehmlassungsverfahren. Mit Beschluss

vom 1. Juni 2007 vereinigte sie die drei Rekursverfahren (Disp. Ziff. I); sie

trat auf die Rekurse nicht ein und überwies diese zur Behandlung (wiederum) an

den Regierungsrat (Disp. Ziff. II). Die Kosten des Verfahrens wurden auf die

Staatskasse genommen (Disp. Ziff. III).

IV.

Dagegen erhob die A AG am 12. Juli 2007 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den Nichteintretensbeschluss der Vorinstanz

aufzuheben und diese anzuweisen, den Rekurs vom 20. April 2007 materiell zu

behandeln, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates. Die

Staatskanzlei verzichtete auf Vernehmlassung. Die Baudirektion und die

Baurekurskommission I beantragten Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 VRG zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Zu Unrecht rügt die Beschwerdeführerin,

die Baurekurskommission hätte nicht auf die Einholung einer Vernehmlassung der

Gegenpartei verzichten und ihren Rekurs nicht mit den beiden anderen Rekursen

gemeinsam behandeln dürfen. Auf eine Vernehmlassung darf im Baurekursverfahren

gemäss § 19 Abs. 1 der Verordnung über die Organisation und den Geschäftsgang

der Baurekurskommissionen vom 20. Juli 1977 unter anderem dann verzichtet

werden, wenn es sich zum vornherein erweist, dass auf den Rekurs nicht eingetreten

werden kann. Die Vereinigung von verschiedener Verfahren ist aus prozessökonomischen

Gründen zulässig, wenn mehrere Rechtsmittel den gleichen Sachverhalte betreffen

und die gleichen Rechtsfragen aufwerfen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich

1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 33). Hier hat die Baurekurskommission zunächst die

sich für alle drei ihr überwiesenen Rekurse gleich stellende Frage ihrer

Zuständigkeit geprüft, wozu sie keine Vernehmlassung einholen musste. Nachdem

sie zum Schluss gelangt war, sie sei nicht zuständig, durfte sie in einem

gemeinsamen Beschluss auf die drei Rekurse nicht eintreten; die beschlossene

"Vereinigung" bezieht sich einzig auf diese gemeinsame Verfahrenserledigung.

Dieses Vorgehen, aus dem der Beschwerdeführerin keinerlei Nachteile erwachsen

ist, war offenkundig nicht nur rechtmässig, sondern auch zweckmässig.

3.

3.1

Die

Zuständigkeit der Rekursinstanzen in Planungs- und Bausachen wird in § 329 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 geregelt. Nach der

ursprünglichen Fassung von Abs. 1 dieser Bestimmung waren nicht staatliche Anordnungen

durch die Baurekurskommission, staatliche Anordnungen von Direktionen hingegen

durch den Regierungsrat zu überprüfen.

Mit der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8.

Juni 1997 wurde diese Ordnung geändert. Nunmehr war grundsätzlich die

Baurekurskommission zuständig (Abs. 1). In näher bezeichneten Bereichen blieb

der Regierungsrat bzw. (sofern nicht eine Direktion, sondern ein Amt verfügte)

die zuständige Direktion Rekursinstanz (Abs. 2 und 3), nämlich für staatliche

Anordnungen betreffend Objekte des Natur- und Heimatschutzes (lit. a), Anordnungen

über Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen (lit. b), Anordnungen über

Bauten und Anlagen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen (lit. c),

Anordnungen im Zusammenhang mit Sanierungen, die von staatlichen Behörden in

Anwendung von Umweltschutz- oder Gewässerschutzrecht eingeleitet wurden (lit.

d) sowie Anordnungen von Direktionen in Anwendung des Planungs- und

Baugesetzes, des Umweltschutz-, Gewässerschutz-, Wasserwirtschafts-, Forst-,

Energie- und Strassenrechts, die nicht mit einer Bewilligung der örtlichen

Baubehörde verbunden sind (lit. e).

Anlässlich der Totalrevision des Gesetzes über die

Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005

(in Kraft sei 1. September 2007) wurde die Zuständigkeitsordnung in § 329 PBG

erneut geändert: Gemäss dieser (bereits am 1. Januar 2006 in Kraft getretenen)

Fassung wurde die Rekurszuständigkeit für Anordnungen über Bauten und Anlagen

ausserhalb der Bauzonen und für der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegende

Anordnungen über Bauten und Anlagen (bisher Abs. 2 lit. b und c) neu der

Baurekurskommission übertragen (das heisst, sie fällt nunmehr unter die Generalklausel

von Abs. 1). Beibehalten wurde hingegen die Zuständigkeit des Regierungsrats

für staatliche Anordnungen betreffend Objekte des Natur- und Heimatschutzes

(schon bisher lit. a), Anordnungen im Zusammenhang mit Sanierungen, die von

staatlichen Behörden in Anwendung von Umweltschutz- oder Gewässerschutzrecht

eingeleitet werden (neu lit. b) sowie Anordnungen von Direktionen in Anwendung

des Planungs- und Baugesetzes, des Umweltschutz-, Gewässerschutz-, Wasserwirtschafts-,

Forst-, Energie- und Strassenrechts, die nicht mit einer Bewilligung der örtlichen

Baubehörde verbunden sind (neu lit. c).

3.2

Bei der

mit Rekurs angefochtenen Anordnung vom 15. März 2007 handelt es sich um einen

von der Baudirektion festgesetzten kantonalen Gestaltungsplan im Sinn

von § 84 Abs. 2 PBG. Das Instrument der regionalen und kantonalen Gestaltungspläne

gemäss § 44a und § 84 Abs. 2 PBG wurde erst mit der Gesetzesrevision vom 1.

September 1991 eingeführt (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau-

und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 317 und 322). Der Standort des PJZ ist

denn auch im kantonalen Richtplan (Karte Versorgung, Entsorgung/Öffentliche

Bauten und Anlagen) vorgesehen; der Kantonsrat beschloss die diesbezügliche

Änderung des Richtplans gleichzeitig mit dem PJZG als Bestandteil der

Gesamtvorlage (vgl. Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 30. Januar

2002, ABl 2002, 317 f.). Bereits bei der am 4. Mai 2005 verfügten

Entlassung aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von

kommunaler Bedeutung handelte es sich um eine "staatliche" Anordnung

der Baudirektion; die Zuständigkeit der kommunalen Exekutivbehörde für

kommunale Schutzobjekte wurde hier kraft der speziellen Vorschrift in § 3 PJZG

der Baudirektion übertragen; damit sollte sichergestellt werden, dass die

Realisierung des eine kantonale Aufgabe darstellenden Gesamtprojekts nicht vom

Entscheid der Stadt Zürich über die Inventarentlassung abhänge (dazu Antrag des

Regierungsrats an den Kantonsrat vom 30. Januar 2002, ABl 2002, 337 f.).

3.3

Die

Staatskanzlei begründete die Überweisung der Rekurse an die Baurekurskommission

unter anderem damit, dass hier kein Anwendungsfall von § 329 Abs. 2 lit. c

(früher lit. e) vorliege, weil für die Realisierung des Projekts nach

Festlegung des Gestaltungsplans noch eine baurechtliche Bewilligung der

kommunalen Baubehörde erforderlich sei. In der Tat ist die Auslegung dieser

Bestimmung ausschlaggebend dafür, ob zur Behandlung des Rekurses der

Beschwerdeführerin vom 20. April 2007 der Regierungsrat oder die Baurekurskommission

zuständig ist. Angesichts der in § 329 Abs. 1 PBG zugunsten der Zuständigkeit

der Baurekurskommission enthaltenen Generalklausel kommt eine Zuständigkeit des

Regierungsrats nur in Betracht, wenn die Angelegenheit in den Anwendungsbereich

von § 329 Abs. 2 lit. c PBG fällt. Die Baurekurskommission hat dies im Wesentlichen

mit folgender Begründung bejaht:

Unter staatlichen Anordnungen, die nicht mit einer

Bewilligung der örtlichen Baubehörde verbunden seien, seien Anordnungen der

Direktion zu verstehen, die nicht koordinationspflichtig im Sinn von Art. 25a des

Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) seien. Eine solche

Koordinationspflicht bestehe zwischen dem angefochtenen kantonalen

Gestaltungsplan und der noch ausstehenden kommunalen Baubewilligung nicht. Die

bundesrechtliche Koordinationspflicht reiche nur so weit, als ein Koordinationsbedürfnis

tatsächlich bestehe. Bei Sondernutzungsplänen sei zu unterscheiden: Projektbezogene

Nutzungspläne wie solche für Strassenbauten, Kieswerke, Deponien, Parkhäuser

und Einkaufszentren ersetzten in vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren

oder nähmen es weitgehend vorweg, weshalb sie mit anderen, das nämliche Projekt

betreffenden Entscheidverfahren – mithin auch mit einem Baubewilligungsverfahren,

soweit ein solches noch erforderlich sei – zu koordinieren seien. Keine

verfahrensmässige Koordinationsprobleme ergäben sich dagegen in der Regel bei

Sondernutzungsplänen, welche die Bauweise in einem Teilbaugebiet regelten. Die

Koordinationspflicht wolle die Grenzen zwischen den einzelnen Rechts- und

Sachgebieten überwinden, nicht aber jene zwischen einzelnen Bewilligungsphasen.

Bei einem Sondernutzungsplan sei daher eine Koordinationspflicht nur dann

anzunehmen, wenn er das Baubewilligungsverfahren zum grössten Teil ersetze. Das

treffe auf den streitbetroffenen Gestaltungsplan nicht zu. Dieser lasse

hinsichtlich der zulässigen Nutzung und der Gestaltung einen Projektierungsspielraum

offen. Er wolle die rechtlichen Voraussetzungen für den Bau des PJZ schaffen,

ohne dabei in das nachfolgende Baubewilligungsverfahren einzugreifen. Weitere

Bewilligungen der örtlichen Baubehörde, insbesondere die baurechtliche

Bewilligung, seien daher bisher zu Recht nicht eingeholt worden; die Prüfung

der konkreten Projekte bleibe dem Baubewilligungsverfahren vorbehalten. Es

liege somit klarerweise ein Gestaltungsplan vor, der im Sinn von § 329 Abs. 2

lit. c PBG "nicht mit einer Bewilligung der örtlichen Baubehörde

verbunden" sei. Damit falle die Behandlung des Rekurses gegen den

Gestaltungsplan gestützt auf diese Bestimmung in die Zuständigkeit des Regierungsrats.

Es sei denn auch nicht ersichtlich, weshalb eine Beurteilung des

Gestaltungsplans durch den Regierungsrat sowie eine gestützt auf diesen Plan

erteilte Baubewilligung durch die Baurekurskommission zu einander

widersprechenden Entscheiden führen sollten.

3.4

Die

Beschwerdeführerin legt mit keinem Wort dar, weshalb diese Auslegung durch die

Vorinstanz rechtswidrig sein soll. Sie wiederholt in der Beschwerdeschrift

lediglich die in der Rekursschrift vom 20. April 2007 pauschal erhobene Rüge,

der angefochtene Gestaltungsplan sei nicht hinreichend mit dem Projekt "C",

koordiniert (welch letzteres flankierende Verkehrsmassnahmen im Zusammenhang

mit der Westumfahrung N4/N20 beinhaltet). Damit werden zwar wie bei der hier in

Frage stehenden Auslegung von § 329 Abs. 2 lit. c PBG Fragen der Koordinationspflicht

aufgeworfen. Die Beschwerdeführerin zeigt indessen in keiner Weise auf, weshalb

die nach ihrer Auffassung fehlende Koordination zwischen dem angefochtenen

Gestaltungsplan und dem Projekt "C" der vorinstanzlichen Auslegung

von § 329 Abs. 2 lit. c PBG – die ja das Koordinationsgebot berücksichtigt –entgegenstehen

soll. Die Beschwerdeführerin hatte denn auch in der Rekursschrift trotz der

genannten Rüge mangelhafter Koordination den Regierungsrat als "ohne

weiteres zuständig" bezeichnet. Allerdings ist im Folgenden gleichwohl

näher zu prüfen, ob der Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission auf

einer zutreffenden Auslegung beruht, da die Frage der Zuständigkeit von Amts

wegen zu prüfen ist. Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, erweist

sich der Entscheid der Vorinstanz unabhängig davon rechtsbeständig, ob die in

der Rekursschrift erhobene Rüge mangelhafter Koordination mit dem Projekt

"C" begründet sei (was alsdann von der zuständigen Rekursinstanz materiell

noch zu beurteilen sein wird).

3.5

§ 329 Abs.

2.

PBG nimmt näher bezeichnete "Anordnungen" von der grundsätzlich

nach Abs. 1 gegebenen Zuständigkeit der Baurekurskommission aus und weist deren

Überprüfung dem Regierungsrat zu. Es fragt sich, wie der hier verwendete

Begriff der Anordnung zu verstehen ist. Bezüglich ihrer Rechtsnatur sind

Anordnungen im eigentlichen Sinn (individuell-konkreten Verfügungen) von

Erlassen (generell-abstrakten Rechtssätzen) und von Raumplänen als

Zwischengebilden zwischen Verfügungen und Rechtssätzen zu unterscheiden (vgl.

zu dieser Unterscheidung Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 23). § 329 Abs. 2 PBG

verwendet den Begriff Anordnung nicht in diesem engeren Sinn; vielmehr fallen

darunter auch Nutzungspläne. Das ergibt sich schon daraus, dass § 329 PBG in

der ursprünglichen Fassung vom 7. September 1975 für sämtliche Anfechtungsobjekte

einzig den Begriff der Anordnung verwendete, welcher demnach nach der damaligen

Zuständigkeitsordnung zwangsläufig auch Nutzungsplanungen umfassen musste. (Auf

dieser Überlegung beruht im Übrigen auch die damalige verwaltungsgerichtliche

Praxis, welche Beschwerden gegen Rekursentscheide betreffend kommunale

Nutzungsplanungen nicht zuliess, da dem Gericht die generell-abstrakte

Rechtskontrolle verwehrt sei; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 13 mit Hinweis

auf RB 1982 Nr. 29 - 31; vgl. auch RB 1994 Nr. 9 und 1998 Nr. 26). Die

Gesetzesrevisionen vom 8. Juni 1997 und vom 6. Juni 2005 haben diesbezüglich

(was den in der Bestimmung verwendeten Begriff der Anordnung betrifft) nichts

geändert. Demnach lässt sich gegen die Zuständigkeit des Regierungsrats als

Rekursinstanz nicht anführen, § 329 Abs. 2 lit. c PBG greife hier von

vornherein nicht ein, weil es sich bei dem mit Rekurs angefochtenen

Gestaltungsplan der Baudirektion nicht um eine "Anordnung" handle und

damit die Streitigkeit unter die Generalklausel von § 329 Abs. 1 PBG falle.

3.6

Mit der

Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass es entscheidend auf den Sinn der in

§ 329 Abs. 2 lit. c PBG vorbehaltenen Gegenausnahme (Anordnungen, die mit einer

Bewilligung der örtlichen Baubehörde verbunden sind) ankommt. Die Vorinstanz

erwog, diese Gegenausnahme umfasse einzig staatliche Anordnungen, die nach Art.

25a RPG mit der kommunalen Baubewilligung koordiniert werden müssten. Diese

Auslegung, die nicht näher begründet wird (die weiteren Erwägungen der

Vorinstanz betreffen ausschliesslich die von ihr verneinte Frage, ob das

bundesrechtliche Koordinationsgebot hier eine einheitliche Rekursinstanz

erfordere und damit die Zuständigkeit der Baurekurskommission bedinge), trifft

im Ergebnis zu. Das ergibt sich schon aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift:

Für kommunale Nutzungsplanungen war stets (in den Fassungen

vom 7. September 1975, 8. Juni 1997 und 6. Juni 2005 gleichermassen) die

Baurekurskommission zuständig. Anlässlich der Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 wollte zwar der Regierungsrat,

der bisher schon für Rekurse gegen kantonale Nutzungsplanungen zuständig war,

die Rekurszuständigkeit für kommunale Nutzungsplanungen zwecks besserer

Koordination mit dem Genehmigungsverfahren selber übernehmen (vgl. Antrag des

Regierungsrats vom 3. Mai 1995 an den Kantonsrat, ABl 1995, 1501, 1515 f. und

1550.

ff., damals § 329 Abs. 1 lit. a/aa). Die kantonsrätliche Kommission folgte

diesem Vorschlag (vgl. Kommissionsantrag vom 22. Oktober 1996, ABl 1996, 2109,

2128, damals § 329 Abs. 2 lit. a). Der Kantonsrat hingegen entschied sich für

die Beibehaltung der Zuständigkeit der Baurekurskommission, was zur erwähnten

Neufassung vom 8. Juni 1997 (vgl. vorstehend E. 3.1) führte, gemäss welcher

sich die Zuständigkeit der Baurekurskommission nunmehr aus der neu gefassten

Generalklausel in § 329 Abs. 1 PBG ergab (Protokoll KR 1995-1999, S. 6508 ff.).

In der kantonsrätlichen Beratung war ausschliesslich von kommunalen Nutzungsplanungen

die Rede (a.a.O., S. 6508 ff.); zu undifferenziert hingegen

Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 95 insofern, als dort auch kantonale

Nutzungspläne erwähnt werden). Im Übrigen folgte der Kantonsrat den bereits vom

Regierungsrat unterbreiteten Vorschlag, bestimmte Bereiche dem Regierungsrat

als Rekursinstanz zuzuweisen bzw. zu belassen (§ 329 Abs. 2 lit. a - e).

Aufgrund dieser Gesetzesmaterialien beruht die am 8. Juni 1997

beschlossene Neufassung von § 329 vor allem auf zwei Motiven. Zum einen wollte

man nicht mehr am Grundsatz festhalten, dass staatliche Anordnungen der Zuständigkeit

der Baurekurskommission zwingend entzogen bleiben. Zum andern wollte man bei

der Aufteilung der Kompetenzen zwischen Regierungsrat und Baurekurskommission

dem bundesrechtlichen Koordinationsgebot Rechnung tragen (Kölz/Bosshart/Röhl, §

19.

N. 96 f.). Auf dem zweitgenannten Motiv beruht insbesondere auch

die hier in Frage stehende Fassung von § 329 Abs. 2 lit. e (heute lit. c), die im

Sinn einer Ausnahme von Abs. 1 die Zuständigkeit des Regierungsrats

vorsieht und in Halbsatz 2 als Gegenausnahme die Zuständigkeit der

Baurekurskommission vorbehält (vgl. auch RB 1991 Nr. 75 und 1995 Nr. 88). Das

alles führt aufgrund der Materialien zum Schluss, das kantonale Gestaltungspläne

grundsätzlich als "Anordnungen" im Sinn von § 329 Abs. 2 lit. e

PBG in der Fassung vom 8. Juni 1997 wie auch im Sinn von § 329 Abs. 2 lit. c in

der Fassung vom 6. Juni 2005 (welche diesbezüglich keine inhaltliche

Änderung gebracht hat; vgl. dazu Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat

vom 14. Januar 2004, ABl 2004, 86) zu gelten haben. Auf dieser

Betrachtungsweise beruht offenbar auch die Darstellung des Instanzenzugs in

Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich

1998, N. 1060.

Gestaltungspläne (kommunale wie auch kantonale) bedürfen

stets mehr oder minder einer Konkretisierung durch die nachfolgende kommunale

Baubewilligung. In diesem Sinn sind Gestaltungspläne stets mit einer

Baubewilligung "verbunden". Der Vorbehalt in § 329 Abs. 2 lit. c

Halbsatz 2 (Anordnungen, "die nicht mit einer Bewilligung der örtlichen Baubehörde

verbunden sind") ist daher in erster Linie auf kantonale Bewilligungen

ausgerichtet. Kantonale Gestaltungspläne können unter diesen Vorbehalt einzig

dann fallen, wenn dies durch die bundesrechtlichen Koordinationsgrundsätze

geboten wäre. Die Baurekurskommission ist demnach zutreffend davon ausgegangen,

dass § 329 Abs. 2 lit. c PBG bzw. die darin formulierte Einschränkung im Lichte

der bundesrechtlichen Bestimmungen und Grundsätze zur Koordination auszulegen

sei.

3.7

Das

Raumplanungsgesetz regelt das Koordinationsgebot in den am 6. Oktober 1995 eingefügten

Bestimmungen von Art. 25a und 33 Abs. 4 RPG. Erfordert die Errichtung oder die

Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist gemäss

Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu bezeichnen, die für eine ausreichende

Koordination sorgt. Art. 25a Abs. 2 RPG bezeichnet verschiedene Aufgaben dieser

Behörde, die der verfahrensmässigen Koordination dienen; insbesondere hat sie

möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen zu

sorgen (Abs. 2 lit. d). Gemäss Art. 25a Abs. 3 RPG dürfen die Verfügungen keine

Widersprüche enthalten. Diese Grundsätze sind laut Art. 25a Abs. 4 auf das

Nutzungsplanungsverfahren sinngemäss anwendbar. Gemäss Art. 33 Abs. 4 RPG sind

für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Art. 25a

Abs. 1 RPG Anwendung findet, einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.

Ein Koordinationsbedarf bezüglich der Errichtung oder

Änderung von Bauten oder Anlagen nach Art. 25a RPG kann auch zwischen

Nutzungsplänen, insbesondere Sondernutzungsplänen wie etwa Gestaltungsplänen,

einerseits und Bewilligungen anderseits bestehen (vgl. Arnold Marti in:

Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 25a Rz. 42 ff.;

Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 69

ff.). Dabei geht es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung etwa um die

Frage, ob für bestimmte Projekte ausserhalb der Bauzone zur Gewährleistung

einer hinreichenden Koordination ein Sondernutzungsplan erforderlich sei (vgl.

BGE 116 Ib 50 E. 4), ferner bei projektbezogenen Nutzungsplänen innerhalb und

ausserhalb der Bauzone um die Frage, welche Aspekte (wie etwa umweltrechtliche

oder konzessionsrechtliche Vorgaben) bereits im Planungsverfahren zu prüfen

sind und welche Aspekte der Prüfung im Baubewilligungsverfahren vorbehalten

bleiben können (vgl. BGE 113 Ib 225 E. 3; 117 Ib 35 E. 3d; BGr, 19. September

2001,1P.365/2001, E. 5c/dd; BGr, 16. Februar 2007,1P.532/2006, E. 3.4, beide

unter www.bger.ch). Aus dem bundesrechtlichen Koordinationsgebot lässt sich

indessen kein Grundsatz ableiten, dass für einen Gestaltungsplan, der im

Hinblick auf ein bestimmtes Projekt erlassen wird, stets die gleiche

Rechtsmittelinstanz zuständig sein müsse, welche hernach auch für eine gestützt

auf den Gestaltungsplan erteilte Baubewilligung zuständig ist. Die

erforderliche Abstimmung der späteren Bewilligungen mit den planerischen

Anforderungen ergibt sich in solchen Fällen bereits aus dem Stufenbau der Rechtsordnung

(Marti, Art. 25a Rz. 44; zu diesem Stufenbau vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar

RPG, Art. 2 N. 26). Nicht zuletzt aus diesem Grund sind nach Art. 25a Abs. 4

RPG die in Abs. 1 - 3 genannten Koordinationsgrundsätze lediglich sinngemäss

auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar und sind nach Art. 33 Abs. 4 RPG einheitliche

Rechtsmittelinstanzen nur für die Anfechtung von Verfügungen, die sich

auf Art. 25a Abs. 1 RPG stützen, vorgeschrieben (vgl. Waldmann/Hänni, Art.

25a N. 74). Unter Art. 33 Abs. 4 RPG fallen Nutzungsplanverfahren lediglich

insofern, als mit einem solchen Verfahren gleichzeitig Verfügungen zu

erlassen sind (Marti, Art. 33 N. 77; Waldmann/Hänni, Art. 33 N. 89). Ein

solcher Sachverhalt liegt hier nicht vor. Dies schon deswegen nicht, weil der

streitbetroffene Gestaltungsplan für das im folgenden Baubewilligungsverfahren

zu prüfende Bauprojekt einen erheblichen Projektierungsspielraum belässt,

weshalb er nach der zutreffenden Beurteilung der Baurekurskommission das

Baubewilligungsverfahren nicht in einer Weise vorwegnimmt, welche nach den bundesrechtlichen

Koordinationsgrundsätzen in Abweichung des ordentlichen Stufenbaus eine

gemeinsame Eröffnung von Gestaltungsplan und Baubewilligung (Art. 25a Abs. 3

lit. d RPG) sowie eine einheitliche Rekursinstanz (Art. 33 Abs. 4 RPG)

erfordern würde.

3.8

Für die

Zuständigkeit des Regierungsrats als Rekursinstanz spricht zudem im vorliegenden

Fall – gerade unter dem Gesichtswinkel der Koordination – auch der Umstand,

dass mit der Verfügung der Baudirektion vom 15. März 2007 nicht nur der

kantonale Gestaltungsplan festgelegt, sondern auch die Abbruchbewilligung für

den Güterbahnhof erteilt wurde, welch letztere Anordnung die Beschwerdeführerin

mit ihrem Rekurs ebenfalls angefochten hat. Daran ändert nichts, dass in der

Abbruchbewilligung die Baufreigabe durch eine kommunale Behörde vorbehalten

wird. Mit diesem Vorbehalt wird nämlich kein koordinationspflichtiger

Sachverhalt geschaffen. Dass die Abbruchbewilligung nicht von der kommunalen

Baubehörde, sondern von der Baudirektion erteilt wurde, begründet die Direktion

damit, dass dabei im Wesentlichen die gleichen Interessen abzuwägen seien wie

bei ihrer Verfügung vom 4. Mai 2005, mit welcher der Güterbahnhof aus dem

Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler

Bedeutung entlassen wurde. Dass jene Inventarentlassung ebenfalls von der

Baudirektion (nicht von der kommunalen Behörde) angeordnet wurde, ist wiederum

auf die in § 3 PJZG vorgenommene Kompetenzverschiebung zurückzuführen (vgl.

vorn E. 3.2), welche eine Rekurszuständigkeit des Regierungsrats nach § 329

Abs. 2 lit. a PBG begründet. In diesem Zusammenhang ist schliesslich zu

beachten, dass das Bundesgericht laut seinem Nichteintretensentscheid vom 5.

Oktober 2006 eine allfällige Beschwerde, mit welcher gestützt auf Art. 2 des

Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 der Verzicht

auf die Unterschutzstellung des Güterbahnhofes gerügt werden will, erst gegen

die Abbruchbewilligung zulässt.

3.9

Der

Beschluss der Baurekurskommission, auf den Rekurs nicht einzutreten und diesen

(zusammen mit den ihr ebenfalls überwiesenen weiteren Rekursen) wiederum dem

Regierungsrat zu überweisen, erweist sich als rechtmässig.

4.

Die Baurekurskommission erwog, über die mit dem Rekurs

verlangte Parteientschädigung werde der Regierungsrat als zuständige

Rekursinstanz zu befinden habe; dementsprechend sprach sie der

Beschwerdeführerin keine solche Entschädigung zu. Die Beschwerdeführerin rügt

dies unter Hinweis auf den Aufwand, der ihrem Rechtsvertreter mit dem Studium

des vorliegenden Nichteintretensbeschlusses erwachsen sei, als

rechtsverletzend. Gemäss § 17 Abs. 2 VRG hat unter weiteren hier nicht

näher interessierenden Voraussetzungen die obsiegende Partei im Rekursverfahren

und im gerichtlichen Beschwerdeverfahren Anspruch auf eine Parteientschädigung

zulasten der unterliegenden Partei. In der Sache selber standen sich die

Beschwerdeführerin als Rekurrentin und die Baudirektion als Rekursgegnerin

gegenüber. Der von der Baurekurskommission getroffene Entscheid, womit sie ihre

Zuständigkeit verneint, lässt offen, welche dieser beiden Parteien in der Sache

obsiegt bzw. unterliegt. Nach § 17 Abs. 2 VRG war der Beschwerdeführerin daher

für das lediglich die Frage der Zuständigkeit betreffende Zwischenverfahren

schon mangels Obsiegens keine Parteientschädigung zuzusprechen. Zwar lässt es

die Praxis zu § 17 Abs. 2 VRG zu, in Ausnahmefällen vom Prinzip des

Obsiegens/Unterliegens abzuweichen und das Verursacherprinzip zu

berücksichtigen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33). Hier liegt jedoch kein

Sachverhalt vor, der eine solche Abweichung rechtfertigen würde. Daran vermag

der Umstand, dass die Staatskanzlei (die insoweit nicht für die Baudirektion

als Partei, sondern für den Regierungsrat als angerufener Rekursinstanz

handelte) den Rekurs (wie sich nunmehr aufgrund des zu bestätigenden

Nichteintretensbeschlusses ergibt) zu Unrecht der Baurekurskommission

überwiesen hat, nichts zu ändern. Es blieb der Beschwerdeführerin überlassen,

ob sie den Nichteintretensbeschluss der Baurekurskommission an das Verwaltungsgericht

weiterziehen wollte. Nachdem sie dies getan hat, wäre ihr allenfalls für das

jetzige Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen gewesen, wenn

sie in diesem Verfahren obsiegt hätte. Das trifft nach dem Gesagten nicht zu.

Demnach ist ihr entgegen ihrem diesbezüglichen Antrag auch für dieses Verfahren

keine Parteientschädigung zuzusprechen.

5.

Die

Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

6.

Der vorliegende Entscheid betrifft ausschliesslich die

Frage nach der zuständigen Rekursinstanz als der ersten von zwei kantonalen

Rechtsmittelinstanzen. Es handelt sich daher weder um einen Endentscheid im

Sinn von Art. 90 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) noch

um einen Teilentscheid im Sinn von Art. 91 BGG, sondern um einen Zwischenentscheid

im Sinn von Art. 92 oder Art. 93 BGG. Weil der Entscheid lediglich die funktionelle

Zuständigkeit betrifft, ist fraglich, ob er unter Art. 92 BGG fällt, was

bejahendenfalls (anders als bei Zwischenentscheiden nach Art. 93 BGG) keinen

nicht wieder gutzumachenden Nachteil für eine Anfechtung voraussetzt und eine

später (nach dem endgültigen kantonalen Entscheid in der Sache selber)

erfolgende Anfechtung an das Bundesgericht ausschliessen würde. Die Beurteilung

dieser Frage muss mangels einer gefestigten bundesgerichtlichen Praxis der

Beschwerdeführerin überlassen bleiben.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an …