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Entscheid

VB.2007.00315

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00315

6. Februar 2008Deutsch11 min

(URT.2008.10479)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Staatsanwältin A ersuchte den Regierungsrat des Kantons

Zürich um Bewilligung zur Ausübung des Mandats als Kantonsrätin. Sie wurde am

15. April 2007 durch die Stimmberechtigten für die Amtsdauer 2007–2011 in

den Kantonsrat gewählt. Am 13. Juni 2007 beschloss der Regierungsrat auf

Antrag der Direktion der Justiz und des Innern, A die Ausübung des öffentlichen

Amts als Mitglied des Kantonsrats im Sinne der Erwägungen zu bewilligen. In den

Erwägungen hielt der Regierungsrat fest, dass A bei Geschäften im Bereich der

Oberaufsicht über die Strafverfolgung sowie der Strafrechtspflege in den Ausstand

zu treten habe. Eine Mitgliedschaft in der Justizkommission, welche die

Aufsicht über die Strafverfolgungsbehörden sowie die Rechtspflege ausübe, sei

mit der dienstlichen Stellung von A nur in den Bereichen Sozialversicherungs-, Verwaltungs-

und Landwirtschaftsgericht vereinbar.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 13./16. Juli 2007 Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und beantragte, den Beschluss des Regierungsrats vom

13.

Juni 2007 aufzuheben, ihr die Ausübung des Amts als Kantonsrätin und

die Bewilligung der Ausübung der Kantonsratstätigkeit ohne Einschränkung,

insbesondere ohne Einschränkung bezüglich einer Tätigkeit als Mitglied der

Justizkommission, zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons

Zürich beantragte namens des Regierungsrats in ihrer Beschwerdeantwort, auf die

Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die

Beschwerde richtet sich gegen eine personalrechtliche Anordnung des Regierungsrats

gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2; vgl. § 54 des Personalgesetzes vom

27.

September 1998 [PG, LS 177.10] und § 145 Abs. 1

lit. a der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVPG,

LS 177.111]). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist somit gegeben.

1.2

Die

Streitsache weist keinen Streitwert auf, weshalb der Entscheid durch die Kammer

zu fällen ist (§ 38 Abs. 1 VRG; vgl. VGr, 19. April 2000,

PB.2000.00006, E. 1, www.vgrzh.ch; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öf­fentlichen

Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 223). Die einzelrichterliche Behandlung

ist sodann ausgeschlossen, wenn wie vorliegend Entscheide des Regierungsrats

angefochten sind (§ 38 Abs. 3 Satz 2 VRG).

1.3

Gemäss

§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG ist zur Beschwerde

berechtigt, wer durch eine angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen,

den die erfolgreiche Beschwerde der Beschwerdeführerin eintragen würde bzw. in

der Ab­wendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der negative

Entscheid zur Folge hätte. Dabei genügt die Beeinträchtigung rein tatsächlicher

Interessen. Beeinträchtigungen müssen nach objektivierter Betrachtungsweise

vorliegen; eine subjektive Empfindlichkeit oder ein affektives Interesse sind

nicht zu berücksichtigen. Könnte die geltend gemachte Beeinträchtigung selbst

durch die Gutheissung des Rechtsmittels nicht abgewendet werden, ist das

schutzwürdige Interesse zu verneinen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 21 N. 21).

Der Regierungsrat hat der Beschwerdeführerin die Ausübung des

öffentlichen Amts als Mitglied des Kantonsrats "im Sinne der

Erwägungen" bewilligt (Dispositiv-Ziffer I). Die Beschwerdeführerin

wehrt sich gegen die in den Erwägungen gemachten einschränkenden Ausführungen.

So ist der Regierungsrat unter anderem zum Schluss gekommen, dass eine

Mitgliedschaft in der Justizkommission mit der dienstlichen Stellung der

Beschwerdeführerin nur in den Bereichen Sozialversicherungs-, Verwaltungs- und Landwirtschaftsgericht

vereinbar sei. In den übrigen Bereichen bestehe gemäss § 8a des Kantonsratsgesetzes

vom 5. April 1981 (KRG, LS 171.1) eine Ausstandspflicht. Der Regierungsrat

hat nicht nur auf die Ausstandspflicht gemäss § 8a KRG hingewiesen, sondern

die Bestimmung für die Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Kantonsrat

konkretisiert und ausgelegt. Wenn der Regierungsrat lediglich auf die

Ausstandspflichten hinweisen wollte, hätte er die Ausübung des öffentlichen

Amts ohne den Zusatz "im Sinne der Erwägungen" bewilligen können. So

musste die Beschwerdeführerin davon ausgehen, dass für sie diese einschränkende

Interpretation der Ausstandsbestimmungen gilt. Dabei ist unerheblich, ob der

Regierungsrat darüber überhaupt befinden durfte. Die Tatsache, dass er darüber

befunden hat, verleiht der Beschwerdeführerin ein schutzwürdiges Interesse an

der Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Anordnung.

1.4

Da auch

die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Auch wenn

die Beschwerde die Aufhebung des (ganzen) Beschlusses des Regierungsrats

verlangt, scheint nicht umstritten zu sein, dass die Beschwerdeführerin für die

Tätigkeit als Kantonsrätin Arbeitszeit bis zu einem halben Tag pro Woche

beanspruchen kann. Übersteigt die beanspruchte Arbeitszeit diesen Rahmen, ist

sie zu kompensieren (so ebenfalls Dispositiv-Ziffer I). Dies entspricht

der Regelung in § 145 Abs. 2 VVPG.

2.2

Die Frage,

ob Mitglieder der Staatsanwaltschaft gleichzeitig Mitglieder des Kantonsrats

sein können, regeln §§ 25 ff. des Gesetzes über die politischen

Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161; vgl. auch Art. 42 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]; Walter Haller in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 42 N. 7 ff.). Eine Unvereinbarkeit

der beiden Funktionen besteht vorliegend weder aufgrund der Organfunktion

(§ 25 GPR) noch eines Aufsichtsverhältnisses (§ 26 GPR). Strittig ist

einzig die Frage der Ausstandspflicht, insbesondere was die Tätigkeit der

Beschwerdeführerin in der Justizkommission anbelangt.

2.3

Soweit der

Ausstand im Parlament in Frage steht, ergeben sich aus der Garantie der

politischen Rechte in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 19. April

1999.

Schranken zulässiger gesetzlicher Ausstandsregelungen (Haller,

Art. 43 N. 9). Lässt das kantonale Recht die Wahl von kantonalen

Bediensteten in das Parlament zu, ist es dem Gesetzgeber nach bundesgerichtlicher

Rechtsprechung etwa verwehrt, solche Parlamentarier bei Abstimmungen im

Parlament über personalrechtliche Erlasse und Beschlüsse generell für

ausstandspflichtig zu erklären (BGE 123 I 97 E. 5, 125 I 289

E. 6 f.).

2.4

Wer

öffentliche Aufgaben wahrnimmt, tritt bei Geschäften, die sie oder ihn unmittelbar

betreffen, in den Ausstand (Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV). Davon

ausgenommen ist die Rechtsetzung im Parlament (Satz 2). Näheres ist in

§ 8a KRG festgelegt. Dass der Regierungsrat die Beschwerdeführerin auf die

Ausstandspflicht hinweisen wollte, ist nicht zu beanstanden, denn für die

Beschwerdeführerin gilt als kantonale Angestellte die Treuepflicht gegenüber

ihrem Arbeitgeber (vgl. § 49 PG). Wie sich aus den nachfolgenden

Erwägungen jedoch ergibt, ist der Regierungsrat nicht befugt, die

Ausstandspflicht anlässlich der Bewilligungserteilung für das Amt der

Beschwerdeführerin im Kantonsrat wie vorgenommen zu konkretisieren, so dass die

Beschwerdeführerin annehmen musste, die Ausübung des Amts sei ihr lediglich

unter konkreten Auflagen bezüglich der Ausstandspflicht bewilligt worden.

2.4.1

Ratsmitglieder haben Ausstandsgründe dem Präsidium zu Beginn der Beratung

zu melden. Ist die Ausstandspflicht strittig, entscheidet der Rat (§ 8a

Abs. 4 KRG). Damit ist der Kantonsrat das zuständige Organ für die

Beurteilung von strittigen Ausstandspflichten.

2.4.2

Aus § 54 PG lassen sich ebenso keine Befugnisse des Regierungsrats

ableiten, das öffentliche Amt der Beschwerdeführerin unter Auflagen bezüglich

der Ausstandspflicht zu bewilligen. Nach Abs. 1 der Bestimmung ist zum

einen überhaupt nur dann eine Bewilligung erforderlich, sofern vereinbarte

Arbeitszeit beansprucht wird; andernfalls besteht lediglich eine Informationspflicht

betreffend eine Kandidatur (Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom

27.

September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht

des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 76). Zum andern kann die Bewilligung

nur mit Auflagen zur Kompensation beanspruchter Arbeitszeit und zur Abgabe von

Nebeneinnahmen verbunden werden (§ 54 Abs. 2 PG). Der Wortlaut von

§ 54 Abs. 2 PG lässt es nicht zu, die Bewilligung mit weiteren

Auflagen als den genannten zu verknüpfen. Der Gesetzgeber hat damit eine

bewusst andere Regelung geschaffen, als sie für die Ausübung einer

Nebenbeschäftigung gilt. Eine Nebenbeschäftigung ist nur dann zulässig, wenn

sie die amtliche Aufgabenerfüllung nicht beeinträchtigt und mit der

dienstlichen Stellung vereinbar ist (§ 53 Abs. 1 PG). Die

regierungsrätliche Weisung zum Personalgesetz führte aus, dass beim öffentlichen

Amt grundsätzlich "eine eher grosszügigere Haltung erwünscht [sei] als bei

Nebenbeschäftigungen". Angestellte sollen ihre Kandidatur für ein

öffentliches Amt der vorgesetzten Stelle melden, die über eine allfällige

Bewilligung vorentscheide, soweit es einer solchen bedürfe. Dies solle nur mehr

der Fall sein, sofern Arbeitszeit beansprucht werde (vgl. Wei­sung vom

22.

Mai 1996, ABl 1996, 1183). § 53 PG versucht zu verhindern, dass

sich die Ausstandsfrage überhaupt stellt (VGr, 19. April 2000,

PB.2000.00006, E. 6b, www.vgrzh.ch). Darauf wurde bei der Regelung in

§ 54 PG verzichtet, womit es dem Regierungsrat im Rahmen der

Bewilligungserteilung nach § 54 PG nicht zusteht, die Ausstandsbestimmungen

für die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Kantonsrätin in der vorgenommenen

Weise auszulegen und ihr die Ausübung des öffentlichen Amts nur im Sinne der –

teilweise umstrittenen – Erwägungen zu bewilligen.

2.5

Sind

Interessenkonflikte genereller Natur, ist einer Interessenkollision nicht mit

Ausstandsbestimmungen, sondern mit Unvereinbarkeitsvorschriften zu begegnen

(BGE 123 I 97 E. 5c, 116 Ia 242 E. 3a/bb; vgl. Peter Reinert,

Ausstand im Parlament, Zürich 1991, S. 4). Der zürcherische Gesetzgeber

hat in Kenntnis der damit allenfalls verbundenen Interessenkonflikte die Wahl

von Mitgliedern der Staatsanwaltschaft in den Kantonsrat zugelassen. Für

allfällige Interessenkonflikte hat die Beschwerdeführerin gleichwohl im Einzelfall

die Ausstandsbestimmungen zu beachten.

2.6

Zusammengefasst

ist die Beschwerde daher gutzuheissen und der Satzteil "im Sinne der

Erwägungen" in Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Beschlusses zu

streichen.

3.

3.1

Wie

gesehen, besteht in vorliegender Sache kein bezifferbarer Streitwert (vgl. vorn

1.

). Fehlt in personalrechtlichen Streitigkeiten ein unmittelbar bezifferbarer

Streitwert, so sind in sinngemässer Anwendung von § 80b VRG Gerichtskosten

nur zu erheben, wenn es um Entscheidungen grosser Tragweite geht (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 80b N. 3; VGr, 4. Juli 2001, PB.2001.00006,

E. 3, www.vgrzh.ch). Davon ist vorliegend nicht auszugehen, weshalb Kostenfreiheit

zu gewähren ist.

3.2

Die

rechtskundige Beschwerdeführerin beantragte ohne nähere Begründung eine Parteientschädigung.

Im Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer

angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden,

wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands

rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Da vorliegend weder

schwierige Rechtsfragen noch ein übermässig komplizierter Sachverhalt vorlag

und zudem auch nicht ersichtlich ist, dass das Verfahren der Beschwerdeführerin

einen besonderen Aufwand verursacht hätte, ist ihr keine Parteientschädigung

zuzusprechen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27).

4.

Vorliegend weist die Streitigkeit keinen Streitwert auf,

womit es sich nicht um eine vermögensrechtliche Angelegenheit handelt. Es kommt

daher als Rechtsmittel nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach

Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) in

Betracht (vgl. Art. 83 lit. g BGG; Thomas Häberli, Basler Kommentar,

2008, Art. 83 BGG N. 169 ff.).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

In

Gutheissung der Beschwerde wird in Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des

Regierungsrats vom 13. Juni 2007 der Satzteil "im Sinne der

Erwägungen" gestrichen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…