VB.2007.00398

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00398

17. Dezember 2008Deutsch38 min

(URT.2008.11097)

Zuständigkeit: § 29 des Personenverkehrsgesetzes in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. m VRG ist nicht als abschliessende Zuständigkeitsregelung im Anwendungsbereich des Personenverkehrsgesetzes zu verstehen, sondern als Klärung und Erweiterung des Rechtswegs in bestimmten (Zweifels-)Fällen. Das Verwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der Beschwerde zuständig (E. 1.2). Legitimation des ZVV: Der ZVV als unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts ist Teil der dezentralen Verwaltung und als solcher nicht zur vorliegenden Beschwerde befugt (E. 2). Daran ändert weder die gesetzlich eingeräumte Partei- und Prozessfähigkeit (E. 2.5.1) noch die Mitwirkung der Gemeinden im Verkehrsrat etwas (E. 2.5.3). Ferner kann die Legitimation des ZVV nicht aus Art. 21 lit. b VRG hergeleitet werden (E. 2.6): Die Entstehungsgeschichte der Bestimmung lässt zwar in Bezug auf unselbständige öffentlichrechtliche Anstalten mit Partei- und Prozessfähigkeit keine eindeutigen Schlüsse zu (E. 2.6.1). Eine analoge Anwendung der (erweiterten) Praxis betreffend die Beschwerdelegitimation der Gemeinden ist aber dennoch nicht statthaft. Weder verfügt der ZVV über einen qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensspielraum (E. 2.6.3) noch besitzt er eigenes Vermögen und ist - jedenfalls vorliegend - auch nicht in Interessen oder bei der Erfüllung von Aufgaben betroffen, die er wahrzunehmen hat (E. 2.6.5). Legitimation der Gemeinden (E. 3): Die Legitimation der Gemeinden ergibt sich vorliegend infolge fehlenden unmittelbaren Interesses weder aus der Spezialgesetzgebung (E. 3.5) noch aus § 21 lit. b VRG (E. 3.6): Würde den Gemeinden die Rechtsmittelbefugnis zuerkannt, bedeutete das einen Eingriff in die komplexen Funktionsmechanismen des ZVV, dessen Leistungen zugunsten der Öffentlichkeit in vielschichtigen Verfahren unter Mitwirkung kantonaler Behörden und der Gemeinden festgelegt werden. Ein solcher Eingriff lässt sich vor dem Hintergrund der Grundsätze der Waffengleichheit und Fairness im Prozess - gestützt auf welche die Gemeindelegitimation dann zu bejahen ist, wenn ein Entscheid besondere finanzielle Auswirkungen für die Gemeinde zeitigt - vorliegend nicht rechtfertigen (E. 3.6.2 f.). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 4).

Sachverhalt

A. Am

27. Mai 1990 nahm der Verkehrsverbund des Kantons Zürich (ZVV) seine Tätigkeit

auf (vgl. §§ 10 ff. des Gesetzes über den öffentlichen

Personenverkehr vom 6. März 1988 [PVG, LS 740.1]; OS 50, 401). Auf diesen

Termin wurden unter anderem Liniennetz und Kursangebot der städtischen

Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) in das Verbundangebot aufgenommen (vgl. § 32

PVG). Die Fahrleistungen werden von den einzelnen Transportunternehmungen

gestützt auf die Zusammenarbeits- und Transportverträge im Sinn von § 21 Abs. 2

und 3 PVG erbracht (vgl. den Zusammenarbeitsvertrag zwischen dem ZVV und der Stadt

Zürich, vertreten durch die VBZ, vom 3. Oktober 1989).

B. Bis Ende 1994 galt für das bei der heutigen Pensionskasse Stadt Zürich (im

Folgenden: Pensionskasse) versicherte Personal – eingeschlossen dasjenige der

VBZ – der Leistungsprimat. Die Einkaufsbeträge, die unter diesem System bei

generellen Besoldungserhöhungen für aktive Versicherte und bei Teuerungszulagen

für Pensionsberechtigte geschuldet waren, wurden nicht als Einmalzahlungen der

Laufenden Rechnung der Stadt Zürich belastet, sondern als jährlich

wiederkehrende Ratenzahlungen (Annuitäten) über einen längeren Zeitraum

geleistet. Damit konnten die Schwankungen der Jahresteuerung bei den Zahlungen

ausgeglichen werden. Auf den 1. Januar 1995 wurde der Beitragsprimat eingeführt.

Seither werden alle Leistungen an die Pensionskasse in jenem Jahr erbracht, in

dem die versicherungstechnischen Grundlagen ändern. Mit Beschluss Nr. 1160

vom 11. Mai 1994 ordnete der Stadtrat von Zürich an, dass das Guthaben der

Pensionskasse aus generellen Besoldungserhöhungen an aktive Versicherte und aus

Teuerungszulagen an Pensionsberechtigte zum technischen Zinsfuss verzinst und

in 25 Jahren mit jährlichen Raten jeweils auf das Jahresende amortisiert werden

solle. Der Barwert der Schuld für die VBZ betrug am 31. Dezember 1994 Fr. 162

Mio.

C. In

den Jahren 1996 bis 2004 brachte der ZVV bei der Genehmigung der Voranschläge

und der Jahresrechnungen der VBZ wiederholt einen Vorbehalt in Bezug auf die

Annuitätenverpflichtungen an, soweit sie aus der Zeit vor der Tätigkeitsaufnahme

des ZVV stammten, so bei der Genehmigung der Jahresrechnung 1996, des

Voranschlags 1997, des Voranschlags 1998 und des Voranschlags 2004. Dazwischen

wurde im Zusammenhang mit der Zielvereinbarung ZVV–VBZ für die Jahre 1999–2003

(Vereinbarung zwischen dem ZVV und den VBZ über die Kostenentwicklung der VBZ

bis und mit 2003 [...], vom 12. April 1999) auf derartige Vorbehalte

verzichtet – laut dem ZVV deshalb, weil die Zielvereinbarung den Charakter

eines Globalbudgets gehabt habe und es für den ZVV nicht wesentlich gewesen

sei, wie die VBZ die geforderten Einsparungen erreichen würden.

D. Mit

Beschluss vom 21. April 2005 genehmigte der Verkehrsrat (das nach § 13

Abs. 2 PVG zur Führung des ZVV zuständige Organ) den Voranschlag 2005 der

VBZ mit einem Bruttoleistungsentgelt von höchstens Fr. 404'254'900. Namentlich

anerkannte er die Annuitätenverpflichtung der VBZ gegenüber der Pensionskasse

von insgesamt Fr. 10,4 Mio. nur im Umfang von Fr. 3,4 Mio. als zu

ersetzenden Betriebsaufwand. Er begründete dies damit, dass die Annuitätenschulden

insoweit nicht anrechenbar seien, als sie aus der Zeit vor der Tätigkeitsaufnahme

des ZVV stammten.

E. Mit

Beschluss vom 27. April 2006 genehmigte der Verkehrsrat den Voranschlag

2006 der VBZ mit einem Bruttoleistungsentgelt von höchstens Fr. 415'655'300;

die Annuitätenverpflichtung der VBZ gegenüber der Pensionskasse anerkannte er

wiederum nur im Umfang von Fr. 3,4 Mio. (von insgesamt Fr. 10,4 Mio.)

als zu ersetzenden Betriebsaufwand.

Erwägungen

II.

Die Stadt Zürich erhob gegen die Beschlüsse

des Verkehrsrats vom 21. April 2005 und vom 27. April 2006 je Rekurs

an den Regierungsrat. Mit Verfügung vom 30. Mai 2006 vereinigte die

Staatskanzlei die beiden Rekurse. Mit Beschluss vom 18. Juli 2007 hiess

der Regierungsrat die Rekurse entsprechend dem jeweiligen Hauptantrag gut und

hob die angefochtenen Beschlüsse insoweit auf, als damit jeweils Fr. 7,0

Mio. Annuitätenverpflichtungen gegenüber der Pensionskasse nicht als

Betriebsaufwand anerkannt und von der Genehmigung der Voranschläge ausgenommen

worden waren. Er begründete dies damit, dass der ZVV die vor seiner

Tätigkeitsaufnahme entstandenen Lasten der Transportunternehmungen zu

übernehmen habe, da er auch von deren Aktiven profitiere. Die Transportunternehmungen

hätten selbst keine Möglichkeit, mit Erträgen aus dem Verbundtarif – die nach § 24

lit. a PVG dem ZVV zustünden – solche Schulden abzubauen. Die Ausklammerung

dieser Schuld sei daher nicht gerechtfertigt. Hinzu komme, dass die fraglichen

Verpflichtungen nicht vermeidbar gewesen seien und die Verbuchung als Annuitäten

betriebswirtschaftlich zu rechtfertigen sei.

III.

Gegen diesen Beschluss wandten sich der ZVV

(Beschwerdeführer 1) und 13 Zürcher Gemeinden (Beschwerdeführerinnen 2–14) mit

Beschwerde vom 19. September 2007 an das Verwaltungsgericht und beantragten,

es "sei der Entscheid des Regierungsrates vom 18. Juli 2007

betreffend Voranschlag der Verkehrsbetriebe Zürich aufzuheben und es seien die

Beschlüsse des Verkehrsrates vom 21. April 2005 sowie vom 27. April

2006.

zu bestätigen", unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Stadt Zürich. Dies wurde im Wesentlichen damit begründet, dass der Beschluss

des Regierungsrats § 25 Abs. 1 PVG nicht entspreche, wonach der ZVV

den Transportunternehmungen (nur) den Betriebsaufwand zu ersetzen habe, der aus

den Leistungen für den ZVV entstehe und im Rahmen einer wirtschaftlichen

Betriebsführung zu anerkennen sei.

In der Beschwerdeantwort beantragte die

Stadt Zürich, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Die

Staatskanzlei beantragte in ihrer Vernehmlassung im Namen des Regierungsrats

ebenfalls Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei. In zwei

weiteren Schriftenwechseln hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung

mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG; LS 175.2]). Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um

einen Rekursentscheid des Regierungsrats im Sinn von § 19a Abs. 1

VRG, gegen den nach § 41 VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht

zulässig ist. Zu prüfen ist, ob die Beschwerde durch § 43 Abs. 1

lit. m VRG ausgeschlossen wird, während die übrigen Ausschlussgründe von § 43

Abs. 1 VRG – insbesondere auch jene von lit. c, welche die Beschwerde

gegen Anordnungen über die Gewährung von Kostenbeiträgen und Subventionen für

unzulässig erklärt – von vornherein nicht gegeben sind.

1.2

§ 43 Abs. 1

lit. m VRG erklärt die Beschwerde gegen Anordnungen des Verkehrsrats nur

insoweit für unzulässig, als diese die Ausgestaltung der Grundversorgung und

die Festlegung der übrigen Verkehrsangebote zum Gegenstand haben. Die

Bestimmung steht jedoch im Zusammenhang mit § 29 PVG, wonach den Gemeinden

in Streitigkeiten über die genannten Anordnungen (lit. a und b) sowie über

ihre Kostenanteile (lit. c) der Rekurs an den Regierungsrat zusteht. Laut

der Beschwerdegegnerin ist § 29 PVG eng auszulegen; die Bestimmung

beschränke den Rekurs an den Regierungsrat auf die dort genannten Streitigkeiten

und damit – in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. m VRG – die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht auf Streitigkeiten über die Kostenanteile

der Gemeinden.

1.2.1

§ 29 PVG sieht das Rekursrecht der Gemeinden in drei speziellen Fällen

vor. Die Bestimmung regelt grundsätzlich die Zuständigkeit des Regierungsrats

als Rekursinstanz (und, in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. m

VRG, des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz). Ihr können jedoch auch

Aussagen über die Legitimation entnommen werden, wobei Zuständigkeits- und

Legitimationsfragen auseinanderzuhalten sind. Weder der Gesetzeswortlaut noch

die Materialien liefern klare Anhaltspunkte, ob § 29 PVG die Zuständigkeit

des Regierungsrats zum Rekursentscheid abschliessend festlegen oder für einige

Grenzfälle klarstellen soll (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats vom

24.

September 1986 betreffend [...] den Erlass eines Gesetzes über den

öffentlichen Personenverkehr [Weisung PVG], ABl 1986, 1345 ff., 1385;

Prot. KR 1987–1991, S. 1290 f.).

1.2.2

§ 29 PVG regelt den Rekurs an den Regierungsrat, der auch beim Erlass

des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr nach § 19 Abs. 1

VRG gegen Anordnungen unterer Verwaltungsinstanzen generell vorgesehen war. § 29

lit. a und b PVG sehen den Rekurs in zwei Konstellationen vor, in denen

die Verfügungsqualität der anfechtbaren Akte zu verneinen ist. Was lit. c

der Bestimmung betrifft, so geht die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der

Gemeinden bei Eingriffen in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen zwar auf eine

jahrzehntealte Praxis des Verwaltungsgerichts zurück (vgl. RB 1962 Nr. 11,

1964.

Nr. 10), doch konnte deren konkrete Tragweite im Zeitpunkt der

Festsetzung von § 29 PVG noch nicht als gefestigt gelten (vgl. Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62 f.; VGr,

9.

Mai 2001, VB.2000.00421, E. 2e, www.vgrzh.ch = ZBl 102/2001

S. 525 [Leitsatz: RB 2001 Nr. 9]). Es erscheint daher plausibel, § 29

PVG als Klarstellung in Bezug auf Grenzfälle bzw. als Erweiterung des

Rekursrechts und nicht als Einschränkung des Rechtsmittelwegs zu verstehen.

1.2.3

Mit dem Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr wurde ursprünglich

eine lit. k in § 45 VRG (in der damaligen Fassung) eingefügt, welche

die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Streitigkeiten über

"Kostenanteile der Gemeinden gemäss Gesetz über den öffentlichen

Personenverkehr" für zulässig erklärte (OS 50, 393 und 399; vgl. auch

Prot. KR 1987–1991, S. 1290 f., 1603, 1608 f.). Dies

entsprach der Systematik des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, das damals die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts noch durch Enumeration – mit

Teilgeneralklauseln – regelte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 1).

Mit der Teilrevision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997

wurde der Rechtsweg an das Verwaltungsgericht erweitert, indem dessen

Zuständigkeit neu durch eine Generalklausel mit Negativkatalog geregelt wurde

(§§ 41–43 VRG). Folgerichtig wurde § 43 Abs. 1 lit. m VRG,

der den früheren § 45 lit. k VRG ersetzte, als Regelung der Ausnahmen

von der allgemeinen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts konzipiert, womit die

Beschwerde im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs für die nicht

ausdrücklich ausgeschlossenen Fälle geöffnet wurde. Nach der Generalklausel von

§ 41 Abs. 1 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen

letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit das Gesetz keine

abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet

(vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 44 ff.). Das Gesetz über

den öffentlichen Personenverkehr enthält keine derartige Bestimmung, abgesehen

allenfalls vom hier nicht interessierenden § 6 Abs. 2 Satz 2 PVG

(vgl. dazu Prot. KR 1987–1991, S. 1290 f.). Es bestehen weder Anhaltspunkte

in den Materialien noch sachliche Gründe für die Annahme, dass gerade in seinem

Anwendungsbereich der Beschwerdeweg nicht geöffnet werden sollte. Übrigens hat

das Verwaltungsgericht schon vor der Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes die Anfechtung des Verbundtarifs nur wegen

dessen generell-abstrakter Natur und nicht aufgrund von § 29 PVG für

unzulässig erklärt (VGr, 11. April 1989, VB 89/0217 [Leitsatz: RB

1990.

Nr. 17]; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 48).

1.2.4

Rekurs und Beschwerde sind im Anwendungsbereich des Gesetzes über den

öffentlichen Personenverkehr also nicht auf die in § 29 PVG in Verbindung

mit § 43 Abs. 1 lit. m VRG ausdrücklich vorgesehenen Fälle

beschränkt. § 29 PVG als nicht abschliessende Regelung führte somit auch

nicht zur Unzulässigkeit des Rekurses der Beschwerdegegnerin als Verfügungsadressatin

an den Regierungsrat. Ob sich dessen Zulässigkeit andernfalls aus dem

Bundesrecht ergeben hätte, braucht daher nicht geprüft zu werden.

1.2.5

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass § 29 PVG in Verbindung mit § 43

Abs. 1 lit. m VRG nicht als abschliessende Regelung der Zuständigkeit

im Anwendungsbereich des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr zu

verstehen ist, sondern als Klärung und Erweiterung des Rechtswegs in bestimmten

(Zweifels-)Fällen. Das Verwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig, da diese nicht von § 43 Abs. 1

lit. m VRG ausgeschlossen wird.

2.

Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Beschwerdebefugnis

sowohl des Beschwerdeführers 1 als auch der Beschwerdeführerinnen 2–14. Auch

die Staatskanzlei verneint in ihrer Vernehmlassung die Legitimation der

Beschwerdeführerinnen 2–14. Der in der Beschwerdeantwort gestellte Antrag, es

sei vor der Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels ein Vorentscheid über

die Legitimation der Beschwerdeführenden zu fällen, wurde (implizit)

abgewiesen, da die Chance eines nennenswerten prozessökonomischen Vorteils aufgrund

eines solchen Vorgehens nicht überwiegend gross schien.

2.1

Beim Beschwerdeführer 1 handelt es sich um eine unselbständige

Anstalt des kantonalen Rechts, die von Gesetzes wegen partei- und prozessfähig

ist (§ 10 PVG). Im Gegensatz zu § 26 Abs. 1 der früheren

Kantonsverfassung vom 18. April 1869 in der Fassung vom 6. März 1988

(OS 50, 391) erwähnt ihn Art. 104 der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (KV; LS 101) nicht mehr eigens. Anscheinend hielt man

eine explizite Verankerung für unnötig, weil der ZVV bereits bestand (vgl.

Protokoll des Zürcher Verfassungsrats, Plenum, 26. Sitzung, 28. November 2002, S. 1405, 1408).

2.2

Zu unterscheiden sind zunächst folgende zwei Fälle, in denen eine

Verwaltungseinheit ohne Rechtspersönlichkeit unter bestimmten Umständen als Beschwerdeführerin

auftreten kann: Sie kann zum einen im Namen des Gemeinwesens handeln oder zum

andern im eigenen Namen (vgl. Pierre Moor, Droit administratif, Vol. II, 2. A., Bern 2002, S. 644 f.).

2.3

Zum

Handeln im Namen des Kantons ist der Beschwerdeführer 1 hier nicht befugt:

Weder sieht das anwendbare kantonale Recht (§ 21 lit. b VRG) die

Beschwerdelegitimation des Kantons vor (vgl. VGr, 5.Oktober 2005,

VB.2005.00337, E. 2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch) noch wäre der

Beschwerdeführer 1 berechtigt, als Vertreter des Kantons einen Regierungsratsentscheid

vor dem Verwaltungsgericht anzufechten (vgl. auch BGE 134 II 45

E. 2.2.3). Ebenso wenig besteht eine Rechtsgrundlage dafür, dass er im Namen

der Gemeinden – oder anderer Beteiligter – handeln könnte.

2.4

2.4.1

Näher zu prüfen ist die Zulässigkeit eines Handelns im eigenen Namen. Zur Beschwerdeerhebung

sind grundsätzlich erstens Rechtspersönlichkeit oder zumindest Partei- und

Prozessfähigkeit und zweitens die Beschwerdelegitimation erforderlich – die

gesetzliche Einräumung der Partei- und Prozessfähigkeit sagt also noch nichts

aus über das Vorliegen der Beschwerdelegitimation (vgl. Moor, S. 60;

BGE 125 II 192 E. 2a/bb, 123 II 542 E. 2f,

120.

Ib 287 E. 3d, 116 Ib 344 E. 1a). Unter

Vorbehalt abweichender gesetzlicher Regelungen sind Verwaltungseinheiten ohne

eigene Rechtspersönlichkeit nicht zur Rechtsmittelerhebung im eigenen Namen

legitimiert, da Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden des gleichen Gemeinwesens

nicht auf dem Weg der Verwaltungsrechtspflege, sondern durch die übergeordneten

politischen Behörden geregelt werden sollen (BGE 127 II 32

E. 2f, 123 II 542 E. 2f). Fehlt es an der

Rechtspersönlichkeit, so vermögen eine allfällige Autonomie bei der Wahrnehmung

der übertragenen Aufgaben oder auch die Unabhängigkeit der betreffenden Behörde

die Rechtsmittelbefugnis nicht zu begründen (vgl. BGE 127 II 32

E. 2g, 123 II 542 E. 2g–h; vgl. auch BGE 131 III 495

E. 2.1). Insbesondere verschafft die Stellung als "desavouierte

Vorinstanz" keine Rechtsmittellegitimation, da eine solche dem die

Verwaltung beherrschenden Hierarchieprinzip widersprechen würde (Isabelle

Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich

2000, Rz. 874 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 75 und 105).

2.4.2

Zu prüfen ist im Folgenden die Legitimation des Beschwerdeführers 1

zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen einen Rekursentscheid des

Regierungsrats, mit dem dieser einen Entscheid des Beschwerdeführers 1

aufhob. Andere Konstellationen stehen hier nicht zur Debatte (etwa die Frage,

ob der Beschwerdeführer 1 einen Rechtsstreit gegen die Gebäudeversicherung

führen dürfe; vgl. VGr, 5. Oktober 2005, VB.2005.00337, www.vgrzh.ch).

Materialien und Literatur gehen anscheinend nicht von einer Beschwerdelegitimation

des Beschwerdeführers aus, allerdings ohne die Frage näher zu behandeln oder

ausdrücklich zu verneinen (vgl. Weisung PVG, ABl 1986, 1380;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 48).

2.5

2.5.1

Nichts spricht dafür, dass § 10 Abs. 2 PVG dem

Beschwerdeführer 1 mit der Partei- und der Prozessfähigkeit zugleich die

Beschwerdelegitimation gegen Rekursentscheide des Regierungsrats einräumen

sollte. Die Materialien deuten darauf hin, dass der Gesetzgeber Prozesse mit

Dritten im Auge hatte (vgl. Weisung PVG, ABl 1986, 1381, wonach der ZVV

"am besten in der Lage sein [werde], die ihn betreffenden spezialisierten

und komplexen Materien in einem Rechtsstreit zu vertreten"). Jedenfalls

genügt § 10 Abs. 2 PVG nicht als rechtliche Grundlage, um von der

Voraussetzung der Beschwerdelegitimation abzusehen.

2.5.2

Die Beschwerdeführenden stützen sich auf Entscheide zur Legitimation der

Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) nach früherem Recht. Den SBB – damals

ebenfalls eine unselbständige öffentliche Anstalt – wurden gestützt auf die

damalige Gesetzesbestimmung über ihren Gerichtsstand die Partei- und die

Prozessfähigkeit für die passive wie auch für die aktive Parteirolle zuerkannt.

Die Rechtsmittellegitimation gegen Entscheide übergeordneter Behörden wurde

jedoch den SBB nur zuerkannt, weil sie als Gesuchstellerinnen und nicht als

Vorinstanz am Verfahren beteiligt waren. Im Übrigen wurden historische Gründe

dafür genannt, die sich daraus ergaben, dass die SBB aus einer Verstaatlichung

von Privatbahnen entstanden waren (eingehend EVED, 8. Februar 1993, VPB

59/1995 Nr. 13 E. I.4; so auch BGE 123 II 542 E. 2f; vgl. weiter

BGE 127 II 32 E. 2f, 116 Ib 344 E. 1a).

Solche Gründe für die Annahme der Beschwerdelegitimation liegen hier nicht vor:

Der Beschwerdeführer 1 beteiligt sich am Verfahren als unterlegene Vorinstanz,

die ihre Rechtsauffassung gegenüber der Rekursinstanz durchsetzen will. Da

dieses Vorgehen eine Durchbrechung des Hierarchieprinzips in der Verwaltung

darstellen würde, lässt es sich aber nicht allein mit der gesetzlich

eingeräumten Partei- und Prozessfähigkeit begründen, sondern es würde grundsätzlich

die Rechtspersönlichkeit – oder eine gesetzliche vorgesehene Beschwerdebefugnis

– voraussetzen (vgl. auch BGE 134 I 204 E. 2.2,

127.

II 32 E. 2b und 2f–g, 123 II 542 E. 2f).

2.5.3

Immerhin fragt sich, ob die Mitwirkung der Gemeinden bei der Beschlussfassung

des ZVV an dessen Einbindung in die kantonale Verwaltungshierarchie etwas

ändert. Von Interesse ist namentlich, dass laut § 14 Abs. 1 PVG dem

Verkehrsrat je ein Vertreter des Bundes und der SBB sowie insgesamt fünf

Gemeindevertreter angehören.

Nach Art. 104 Abs. 1 und 3 KV sind

die Sorge für eine sichere, wirtschaftliche und umweltgerechte Ordnung des

gesamten Verkehrs und für ein leistungsfähiges Verkehrsnetz sowie die Förderung

des öffentlichen Personenverkehrs im ganzen Kantonsgebiet eine gemeinsame

Aufgabe von Kanton und Gemeinden. Entsprechend verfügen die Gemeinden über

verschiedene Mitwirkungsmöglichkeiten im Rahmen des ZVV sowie über die genannte

Vertretung im Verkehrsrat. Nach § 2 Abs. 2 PVG ist es jedoch der

Staat, der unter den Betrieben des öffentlichen Verkehrs im Kanton einen

Verkehrsverbund einrichtet. Die Vertretung der Gemeinden im Verkehrsrat wird

nach § 14 Abs. 2 PVG vom Regierungsrat auf Vorschlag der Gemeinden

gewählt (während Bund und SBB ihre Vertretung abordnen). Den gesetzlichen

Grundlagen kann nirgends ein Hinweis darauf entnommen werden, dass es zu den

Aufgaben des Beschwerdeführers 1 gehörte, kommunale Interessen – oder gar

diejenigen des Bundes oder der SBB – gegenüber dem Regierungsrat als Aufsichts-

und Rekursbehörde (vgl. §§ 13 und 29 PVG) zu wahren. Demzufolge lässt sich

aus der Mitwirkung der Gemeinden im ZVV dessen Beschwerdelegitimation nicht

ableiten. Im Übrigen öffnen im vorliegenden Fall die geltend gemachten

kommunalen Interessen den Rechtsweg auch nicht für die Gemeinden (vgl. hinten

3).

2.6

Die

Legitimation des Beschwerdeführers 1 ergibt sich auch nicht aus dem Verwaltungsrechtspflegegesetz.

2.6.1

Laut § 21 lit. b (in Verbindung mit § 70) VRG ist eine

"Gemeinde, eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts"

für die Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zum Rekurs

(und zur Beschwerde) berechtigt. Mit lit. b von § 21 VRG, die mit der

Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 eingefügt

wurde, sollte die Legitimation "von Gemeinden, anderen Körperschaften und

Anstalten des öffentlichen Rechts [...] in Anlehnung an die bisherige

Praxis" ausdrücklich vorgesehen werden (Antrag und Weisung des

Regierungsrats vom 3. Mai 1995 zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, ABl

1995.

II 1501 ff., 1532). Aus dem Hinweis auf die bisherige

Praxis ergibt sich, dass der Wortlaut von § 21 lit. b VRG ungenau

ist; gemeint waren juristische Personen des öffentlichen Rechts (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 21 N. 74). In der vorberatenden Kantonsratskommission wurde gegen

eine Rechtsmittelbefugnis des Regierungsrats unter anderem vorgebracht, in

Bezug auf die unselbständigen öffentlichen Anstalten – darunter den ZVV –

bestehe dafür kein Bedürfnis, weil diese in die staatliche Verwaltung

integriert seien; daraus kann umgekehrt geschlossen werden, dass auch die

Rechtsmittelbefugnis dieser Anstalten nicht vorgesehen werden sollte (Protokoll

vom 2. November 1995, S. 52, zitiert in VGr, 5. Oktober 2005,

VB.2005.00337, E. 2.3, www.vgrzh.ch). So hat das Verwaltungsgericht bei Beschwerden,

die von unselbständigen öffentlichen Anstalten ohne gesetzlich vorgesehene

Partei- und Prozessfähigkeit erhoben wurden, jeweils auch die

Beschwerdelegitimation verneint (VGr, 5. Oktober 2005, VB.2005.00337,

E. 2, 17. April 2002, PB.2002.00011, E. 2 [Leitsatz: RB 2002

Nr. 18], beide Entscheide unter www.vgrzh.ch). Zwar kann die Legitimation

des Beschwerdeführers 1, einer unselbständigen öffentlichen Anstalt mit

Partei- und Prozessfähigkeit, nicht einfach mit Bezug auf die Vorgeschichte von

§ 21 lit. b VRG ausgeschlossen werden; so hat das Verwaltungsgericht

seine Praxis zu dieser Bestimmung seit der Gesetzesrevision in anderen

Bereichen weiterentwickelt (vgl. Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der

Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.],

Grundfragen der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer zum

65.

Geburtstag, Bern 2007, S. 3 ff., 7 mit Hinweisen; RB 2004

Nr. 6). Doch kann die Legitimation des Beschwerdeführers 1 umgekehrt

nicht ohne weiteres auf den Wortlaut von § 21 lit. b VRG gestützt

werden, weil dessen Entstehungsgeschichte zeigt, dass er nicht als klar gelten

kann.

2.6.2

Nach der neueren Praxis zu § 21 lit. b VRG bejaht das

Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der Gemeinde in den folgenden Fällen:

Erstens, wenn sie wie eine Privatperson betroffen ist; zweitens, wenn sie einen

Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend macht; drittens, wenn

sie sich auf die unrichtige Anwendung oder die fälschliche Nichtanwendung ihres

kommunalen Rechts beruft; viertens, wenn sie einen Eingriff in ihre

qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit vorbringt; fünftens, wenn

sie in Interessen oder bei der Erfüllung von Aufgaben betroffen ist, die sie

wahrzunehmen hat (VGr, 15. November 2007, VB.2007.00316, E. 2.1,

www.vgrzh.ch; Bertschi, S. 7 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist

streitig, ob der Beschwerdeführer 1 der Beschwerdegegnerin bestimmte

Aufwendungen als Betriebsaufwand gemäss § 25 PVG zu ersetzen hat. Es kämen

von vornherein nur der zweite, vierte und fünfte Fall für eine analoge Anwendung

in Frage. Es kann offen bleiben, ob es einen Unterschied machen würde, wenn der

Beschwerdeführer 1 geltend machen würde, wie eine Privatperson betroffen

zu sein.

2.6.3

Die Beschwerdelegitimation wird der Gemeinde auch in Fällen eingeräumt, die

nicht in direktem Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie stehen. So kann eine

qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit, für die sich die Gemeinde

auf dem Rechtsweg wehren kann, auch bei der Anwendung kantonalen Rechts aus der

Massgeblichkeit örtlicher Verhältnisse folgen, da bei deren Beurteilung die

Oberbehörde ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Gemeinde setzen

darf (VGr, 20. April 2005, VB.2005.00014, E. 4, www.vgrzh.ch; RB 1982

Nr. 13; Bertschi, S. 18 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21

N. 66). Daraus könnte gefolgert werden, dass der Beschwerdeführer 1

sich in Analogie zu einer Gemeinde für einen Ermessensspielraum, der sich etwa

aus besonderer Sachkenntnis ergeben könnte, auf dem Beschwerdeweg wehren

könnte. Ähnliche Überlegungen könnten für ein allfälliges Betroffensein in zu

wahrenden Interessen oder bei der Aufgabenerfüllung angestellt werden. Solche

Analogieschlüsse würden aber zu kurz greifen, da sich die Beschwerdelegitimation

der Gemeinde letztlich nicht von der kommunalen Selbstverantwortung trennen

lässt. Dies ergibt sich aus der älteren Praxis, die den Grund nannte, weshalb

die Rechtsmittellegitimation der Gemeinde zu bejahen sei, wenn das kantonale

Recht dieser eine qualifizierte Ermessensfreiheit einräumt: Darin könne

"die Anerkennung kommunaler Selbstverwaltung liegen, wie sie ähnlich der Gemeindeautonomie

eigentümlich ist"; eine solche Selbstverwaltung schliesse es aber

"möglicherweise aus, die Gemeindebehörde bloss als Vollzugsbehörde des

kantonalen Rechtes zu betrachten, die sich ohne Widerspruch und ohne

Beschwerderecht den Weisungen der kantonalen Oberbehörde zu fügen hat" (RB

1966.

Nr. 7; der Zusammenhang zwischen Gemeindeautonomie und qualifizierter

Entscheidungs- und Ermessensfreiheit wird in neuerer Zeit wiederum

hervorgehoben in VGr, 30. September 2004, VB.2004.00321, E. 2.3.2,

www.vgrzh.ch). Dagegen handelt es sich beim Beschwerdeführer 1 um ein

kantonales Vollzugsorgan, gewissermassen um ein Mittel zum Zweck (vgl. § 1

PVG, den Zweckartikel des Gesetzes, und § 11 PVG, der den Zweck des ZVV

regelt).

2.6.4

Das Kriterium der qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensfreiheit wird

in Bezug auf Gemeinden ab dem 1. Januar 2009 auf die Praxis des

Bundesgerichts bei Beschwerden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie

abzustimmen sein (vgl. dazu Art. 89 Abs. 2 lit. c – oder Art. 116 f.

– in Verbindung mit Art. 111 Abs. 1 und Art. 130 Abs. 3 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]; Bernhard Waldmann,

Basler Kommentar, 2008, Art. 89 BGG N. 62 mit Hinweisen; Giovanni Biaggini,

Basler Kommentar, 2008, Art. 116 BGG N. 33; zum Unterschied zwischen

kantonaler und eidgenössischer Praxis: VGr, 20. April 2005, VB.2005.00014,

E. 4, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 71 f.).

Einheiten der dezentralen Verwaltung können sich allerdings nicht auf

Autonomieverletzungen berufen. Dies gilt sogar für selbständige öffentliche

Anstalten – zumindest dann, wenn sie nicht über verfassungsmässig geschützte

Autonomie verfügen (vgl. den Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 lit. c

und Art. 116 BGG; Waldmann, Art. 89 N. 59; BGr, 10. Juli

2003,2P.250/2002, E. 1, www.bger.ch; BGE 103 Ia 58

E. 1 und 2a). Es besteht daher kein Anlass, die bundesgerichtliche Praxis

zur Gemeindeautonomie analog auf den Beschwerdeführer 1 anzuwenden.

2.6.5

Anzumerken ist, dass sich der Beschwerdeführer 1 ohnehin weder auf das

Betroffensein in wahrzunehmenden Interessen oder bei der Aufgabenerfüllung noch

auf einen Eingriff in sein Finanz- oder Verwaltungsvermögen stützen könnte.

Denn die hier zu beurteilende Streitigkeit betrifft nicht den materiellen

Aufgabenbereich des Beschwerdeführers 1 – die Festsetzung des Verbundtarifs

oder die Festlegung des Verbundangebots –, sondern die Finanzierung. Die

Erfüllung der Aufgaben des Beschwerdeführers 1 wird durch den angefochtenen

Entscheid nicht gefährdet (vgl. auch § 26 Abs. 2 PVG, wonach eine Kostenunterdeckung

je hälftig vom Kanton und von den Gemeinden getragen wird). Zur Geltendmachung

finanzieller Interessen auf dem Beschwerdeweg wäre der Beschwerdeführer 1

wiederum deshalb nicht befugt, weil nicht von einem Eingriff in sein eigenes

Finanz- oder Verwaltungsvermögen gesprochen werden kann. Die unter den Parteien

umstrittene Frage, ob bzw. inwieweit § 25 Abs. 1 PVG dem

Beschwerdeführer 1 einen Ermessensspielraum gewährt, kann offen gelassen

werden.

2.7

Demnach

ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 1 vorliegend zu verneinen.

Die daraus folgende Asymmetrie zwischen Verfügungsadressaten und verfügender

Instanz im Beschwerdeverfahren ist systembedingt. Damit erübrigt sich die

Frage, ob die Vertretungsbefugnis des für den Beschwerdeführer 1

handelnden Verkehrsrats von § 7 lit. o des Geschäftsreglements des

Verkehrsverbundes des Kantons Zürich vom 11. September 1990 (LS 740.4)

ausgeschlossen würde, wie die Beschwerdegegnerin sinngemäss vorbringt. Nach

dieser Bestimmung entscheidet der Verkehrsrat über die Anhebung und

vergleichsweise Erledigung von Prozessen mit einem Fr. 400'000.- nicht übersteigenden

Streitwert. Sie passt offensichtlich nicht auf streitige Verfahren, in denen

der Beschwerdeführer 1 selber als erste Instanz entschieden hat, sodass

diese von ihrem Anwendungsbereich auszunehmen sind, ohne dass dies über die

Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 1 etwas aussagen würde.

3.

3.1

Die

Beschwerdegegnerin bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2–14

aus folgenden Gründen: § 29 lit. c PVG regle die Beschwerdebefugnis

der Gemeinden abschliessend. Die Drittbeschwerde zugunsten des Adressaten der Anordnung

werde zudem durch das Fehlen der Legitimation des Beschwerdeführers 1

ausgeschlossen; sodann seien die Beschwerdeführerinnen 2–14 nicht unmittelbar

vom angefochtenen Entscheid betroffen. Schliesslich fehle es ihnen an der formellen

Beschwer, weil sie sich nicht am Verfahren vor dem Regierungsrat beteiligt

hätten.

Zu prüfen sind sowohl das Vorliegen eines

schutzwürdigen kommunalen Interesses als auch der Kausalzusammenhang zwischen

dem angefochtenen Entscheid und der vorgebrachten Beeinträchtigung dieses

Interesses.

3.2

Nach der

Praxis des Verwaltungsgerichts, die vom Gesetzgeber in § 21 lit. b

VRG verankert wurde, ist das Gemeinwesen – anders als vor Bundesgericht – zu

Rekurs und Beschwerde gegen eine Anordnung berechtigt, welche die Erfüllung einer

vom übergeordneten Recht vorgeschriebenen Aufgabe mit finanziellen Folgen

vorschreibt (vgl. Bertschi, S. 11 f. mit Hinweisen; RB 2004

Nr. 6 E. 1.2.2; vgl. zur Praxis des Bundesgerichts BGE 134 V 53

E. 2.3.3.4, 123 II 425 E. 4c, und zu deren Deutung Häner,

Rz. 835, und Waldmann, Art. 89 N. 42 ff.). Die

Beschwerdeführerinnen 2–14 können daher im vorliegenden Fall grundsätzlich ein

vom kantonalen Recht anerkanntes schutzwürdiges Interesse geltend machen. Die

finanziellen Nachteile, welche der angefochtene Beschluss für die Beschwerdeführerinnen

2–14 zeitigen könnte, werden in der Beschwerdeschrift genügend substanziiert

dargelegt. Anzumerken ist immerhin, dass § 21 lit. b VRG

"besondere" finanzielle Auswirkungen des angefochtenen Entscheids als

Voraussetzung der Legitimation nennt (vgl. dazu hinten 3.6.2 f.).

3.3

Gerade bei Drittbeschwerden ist der Kausalzusammenhang von

Bedeutung: Die Betroffenheit der anfechtenden Partei muss konkret und

unmittelbar sein, d.h. der geltend gemachte Nachteil muss sich für die Partei

unmittelbar aus dem Entscheid ergeben; er darf nicht bloss eine Folge des dem

Adressaten durch die Verfügung gebotenen Handelns sein (vgl. etwa VGr,

4.

September 2008, VB.2008.00262, E. 2.4, www.vgrzh.ch; BGr,

20.

Oktober 2008,9C_27/2008, E. 1.1, www.bger.ch; BGE 133 V 188

E. 4.3.3, 4.4 f. [alle mit weiteren Hinweisen]; vgl. auch Häner,

Rz. 587 f., 615 f., 689, 833 f., 876, welche die Begriffspaare

"direkte"/"indirekte" und

"unmittelbare"/"mittelbare" Betroffenheit verwendet, wobei

Ersteres den tatsächlichen, Letzteres den rechtlichen Zusammenhang betrifft).

Tritt der Nachteil erst aufgrund einer weiteren Verfügung ein, ist die

Legitimation nur gegeben, wenn die angefochtene Anordnung diese weitere

Verfügung rechtlich präjudiziert (vgl. Bundesrat, 11. Mai

1994, VPB 59/1995 Nr. 41 E. 3.3; vgl. auch BGE 108 Ib 376).

3.3.1

Ein genügender Kausalzusammenhang liegt namentlich dann in der Regel nicht

vor, wenn Dritte statt des Verfügungsadressaten ein Rechtsmittel erheben. Ein

für sie günstiger Entscheid bliebe nämlich folgenlos, wenn sich der

Verfügungsadressat mit der belastenden Verfügung abgefunden hat (vgl. RB 2001

Nr. 10, 1998 Nr. 11). Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin ist

die vorliegende Konstellation nicht unter diese Fallgruppe zu subsumieren. Beim

Beschwerdeführer 1 handelt es sich nicht um einen Verfügungsadressaten, der

sich mit einer belastenden Verfügung abgefunden hat, sondern um eine Verwaltungseinheit,

deren Beschluss im Rekursverfahren nicht geschützt wurde und die – trotz

Partei- und Prozessfähigkeit – mangels eines eigenen schutzwürdigen Interesses

nicht zur Beschwerde befugt ist. Das Fehlen der Rechtsmittelbefugnis der ersten

Instanz kann aber Drittbeschwerden nicht ausschliessen.

3.3.2

Damit ist zu prüfen, ob sich die Nachteile, welche die Beschwerdeführerinnen

2–14 substanziiert geltend machen, unmittelbar aus dem Beschluss des Regierungsrats

ergeben. Im vorliegenden Zusammenhang kann etwa auf BGE 122 II 382

E. 2c verwiesen werden, wo das Bundesgericht andeutete, dass der Kanton

sich gegen die Verweigerung einer Bundessubvention an eine Gemeinde zur Wehr

setzen könnte, wenn dies für ihn eine finanzielle Mehrbelastung zur Folge

hätte. Am ehesten mit dem vorliegenden Fall kann folgender Entscheid verglichen

werden: Das Verwaltungsgericht hat die Legitimation der Stadt Zürich zum Rekurs

an den Regierungsrat gegen die Neuzuteilung der Gemeinde Thalwil zu anderen Spitalregionen

bejaht, weil aufgrund des gesetzlichen Regelungsmechanismus sowie der Struktur

der Spitalregion Zürich als erstellt gelten konnte, dass der Stadt Zürich als

Trägerin zweier Stadtspitäler dadurch Mehreinnahmen entgingen. Zwar erachtete

das Gericht die Beschwerdelegitimation der direkt betroffenen Gemeinde und

weiterer Gemeinden zum Weiterzug des Regierungsratsbeschlusses als zweifelhaft;

massgebend hierfür war aber vor allem die mangelnde Substanziierung der geltend

gemachten Mehrkosten und nicht die fehlende Unmittelbarkeit des vorgebrachten

Interesses (VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00024, E. 1.2.2 f.,

www.vgrzh.ch; vgl. als weitere Beispiele: VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00101, E.

1.

, www.vgrzh.ch; BGE 133 V 188 E. 4.3.3, 4.4 f.,

125.

V 339 E. 4, 123 V 113 E. 5b).

3.4

Nach § 24

PVG sind die Einnahmen des Verkehrsverbundes insbesondere: Erträge aus dem

Verbundtarif (lit. a), Leistungen des Bundes (lit. b),

Entschädigungen von Dritten für Angebotserweiterungen (lit. c), Leistungen

des Kantons und der Gemeinden zum Ausgleich der Kostenunterdeckung

(lit. d) und Leistungen Dritter aus besonderen Vereinbarungen

(lit. e). Laut § 26 Abs. 2 PVG wird eine Kostenunterdeckung des

Verkehrsverbundes je zur Hälfte vom Staat und von den Gemeinden getragen,

wobei sich die Aufteilung der Gemeindebeiträge nach § 27 PVG und der

gestützt darauf erlassenen Kostenverteiler-Verordnung vom 14. Dezember

1988.

(KoV; LS 740.6) richtet. Der Verkehrsrat setzt anhand des Fahrplans die

Kostenanteile der Gemeinden fest, gemäss dem Kostenverteilschlüssel und dem

abgerechneten Objektkredit, der Teil des vom Kantonsrat bewilligten

Rahmenkredits ist (§ 19 Abs. 1 PVG; § 11 f. KoV). Der

Kostenverteilschlüssel bestimmt sich nach dem Verkehrsangebot – d.h.: der

Anzahl angerechneter Abfahrten – und der Steuerkraft (§ 27 PVG; §§ 1,

3–10 und 12 KoV), unter Berücksichtigung der Belastungsgrenzen für die

einzelnen Gemeinden (§ 2 KoV).

3.5

Zu prüfen

ist zunächst, ob sich die Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2–14 aus der

Spezialgesetzgebung ergibt. Vorauszuschicken ist, dass kein Anlass zur Annahme

besteht, § 29 lit. c PVG (in Verbindung mit § 43 Abs. 1

lit. m VRG e contrario) wolle den Gemeinden ein "abstraktes"

Beschwerderecht gewähren, das unabhängig von konkreten schutzwürdigen

Interessen ergriffen werden könnte.

3.5.1

Fraglich ist, ob die Gemeinden nach § 29 lit. c PVG nur zur

Anfechtung der Kostenverteilung aufgrund des Kostenverteilschlüssels berechtigt

sind, nicht aber zur Anfechtung von Anordnungen, mit denen die Höhe der zu

verteilenden Kosten bestimmt wird. Dem Wortlaut der Bestimmung kann diese

einschränkende Lesart jedenfalls nicht klar entnommen werden: Die Beschränkung

des Rekurs- und Beschwerderechts auf Streitigkeiten über "Kostenanteile"

schliesst nicht zwingend aus, dass nicht nur die Verteilung der Kosten, sondern

auch deren Höhe Gegenstand eines Rechtsmittels bilden kann; die Höhe der Gesamtkosten

bestimmt die Höhe der einzelnen Anteile, sodass auch diese im Streit liegen,

wenn die Gesamtkosten streitig sind. Zudem sieht § 29 PVG ein Rechtsmittel

nicht nur gegen Anordnungen bzw. Verfügungen, sondern allgemein "in

Streitigkeiten" vor. Zwar dürfte diese Formulierung – sollte sie überhaupt

bewusst gewählt worden sein – vor allem dem Umstand geschuldet sein, dass es

sich bei den Anfechtungsobjekten nach lit. a und b nicht um Verfügungen

handelt. Doch führt sie dazu, dass der Wortlaut von § 29 PVG auch die

Anfechtung von Anordnungen zuliesse, welche die Kostenanteile der Gemeinden

nicht direkt zum Gegenstand haben, sondern nur indirekt festlegen: In einer

Streitigkeit über eine solche Anordnung ist eine Streitigkeit über

Kostenanteile enthalten. Umgekehrt drängt sich eine so weite Auslegung von § 29

lit. c PVG aufgrund des Wortlauts auch nicht auf.

3.5.2

Für eine weite Auslegung von § 29 lit. c PVG könnte sprechen,

dass den Gemeinden andernfalls der Rechtsweg gegen Entscheide abgeschnitten

würde, welche sich auf die spätere Festlegung der Gemeindebeiträge nach § 26

Abs. 2 und § 27 PVG auswirken können. Dieses Argument hat jedoch

wenig Gewicht, weil die allgemeinen Grundsätze zur Rechtsmittelbefugnis eine

solch weitgehende Öffnung des Rechtswegs nicht fordern (vgl. hinten 3.6 zu § 21

lit. b VRG). Zudem hat der Gesetzgeber eine derartige Einschränkung des

Rechtswegs jedenfalls insofern bewusst in Kauf genommen, als er die Beschwerde

ans Verwaltungsgericht in den beiden – durchaus ebenfalls kostenrelevanten –

Bereichen von § 29 lit. a und b PVG ausschloss (§ 43 Abs. 1

lit. m VRG). Auch die Festsetzung des Verbundtarifs nach § 17 Abs. 1

PVG kann mangels Verfügungsqualität des Tarifs bzw. spezieller gesetzlicher

Regelung nicht mit Rechtsmitteln angefochten werden (RB 1990 Nr. 17).

Sodann ist zu beachten, dass § 19 PVG (in Verbindung mit der Fahrplanverordnung

vom 15. Oktober 1997 [LS 740.35] und der Kostenverteiler-Verordnung) den

Einbezug der Gemeinden ins erstinstanzliche Verfahren bei der Festlegung des

Verbundangebots und der Gemeindebeiträge aufgrund des Kostenverteilschlüssels

regelt, während ein solcher Einbezug bei den übrigen kostenrelevanten

Entscheiden des ZVV nicht vorgesehen ist (abgesehen von der Anhörung vor der

Tariffestsetzung nach § 17 Abs. 1 PVG). Wenn aber das Gesetz Mitwirkung

und Rechtsmittelbefugnis in einer bestimmten Materie vorsieht, weist das Fehlen

von Mitwirkungsmöglichkeiten bei den übrigen kostenrelevanten Beschlüssen des

ZVV darauf hin, dass in diesen Bereichen auch keine Rechtsmittelbefugnis der

Gemeinden vorgesehen ist.

3.5.3

Schliesslich ist davon auszugehen, dass aus der Bejahung der

Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerinnen 2–14 im vorliegenden Fall

grundsätzlich die Rechtsmittellegitimation aller beteiligten Gemeinden gegen

sämtliche Beschlüsse des ZVV oder des Regierungsrats im Rekursverfahren folgte,

die sich aufgrund der Verpflichtung der Gemeinden zu Leistungen an eine

Kostenunterdeckung finanziell auf diese auswirken. Die Annahme einer solchen

Rechtsmittelbefugnis hätte überaus gewichtige Auswirkungen auf die

Verfahrensabläufe im ZVV und demnach auch auf dessen Funktionieren – selbst

unter Ausklammerung, insbesondere aber bei Beachtung der Parteirechte im erstinstanzlichen

Verfahren. Eine derartige Rechtsmittellegitimation dürfte daher nur aufgrund

einer unzweideutigen gesetzlichen Grundlage angenommen werden. Diese Voraussetzung

trifft auf § 29 lit. c PVG (in Verbindung mit § 43 Abs. 1

lit. m VRG) nicht zu. Die Beschwerdeführerinnen 2–14 können demnach aus

der Spezialgesetzgebung im vorliegenden Fall keine Beschwerdebefugnis ableiten.

Dies schliesst nicht aus, dass im Rahmen der Anfechtung von Kostenanteilen

vorfrageweise die Höhe der Gesamtkosten gerügt werden dürfte. Inwieweit dies

zulässig sein könnte, ergibt sich aus den allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen

und ist hier nicht zu vertiefen.

3.6

Ebenso

wenig ergibt sich die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerinnen 2–14

aus § 21 lit. b VRG, denn der angefochtene Beschluss wirkt sich nur

mittelbar auf die geltend gemachten finanziellen Interessen aus.

3.6.1

Zwar kann der notwendige Kausalzusammenhang zwischen angefochtenem Beschluss

und Beeinträchtigung eines schutzwürdigen Interesses auch indirekt begründet

werden. Im vorliegenden Fall stellt jedoch die Verpflichtung des Beschwerdeführers

1, die streitigen Annuitäten zu übernehmen, nur einen von mehreren Faktoren

dar, aufgrund deren schliesslich der Kostenanteil der Beschwerdeführerinnen

2–14 in einer weiteren Verfügung (§ 19 Abs. 1 PVG) festgesetzt wird.

So bestünde die gesetzliche Möglichkeit, die zusätzlichen Aufwendungen mit

einer Erhöhung des Verbundtarifs aufzufangen – auch wenn dies aus politischen

Gründen unrealistisch sein sollte. Sodann könnten diese Aufwendungen durch

anderweitige Einsparungen kompensiert werden, selbst wenn dies unerwünscht erscheinen

mag. Mit anderen Worten handelt es sich bei den im Streit liegenden

Aufwendungen um einen einzelnen Rechnungsposten, der die Gesamtrechnung des Beschwerdeführers 1

nicht determiniert. Die anteilsmässige Belastung der Gemeinden entspricht daher

keinem Automatismus, sondern ergibt sich letztlich aus dem Entscheid des ZVV –

und der beteiligten Behörden –, die Mehrkosten der von Kanton und Gemeinden zu

tragenden Kostenunterdeckung zuzuschlagen. Es kann daher nicht von einer

Präjudizierung der Gemeindebeiträge ausgegangen werden, die den Rechtsweg

öffnen müsste. Dies unterscheidet den vorliegenden Fall auch von der Situation,

die im Verwaltungsgerichtsentscheid vom 31. Mai 2007 (VB.2007.00024,

E. 1.2.2, www.vgrzh.ch), zu beurteilen war, wo das Gericht anmerkte, dass

der Regierungsrat die Rekurslegitimation der Stadt Zürich gegen die Zuteilung

der Gemeinde Thalwil zu anderen Spitalregionen hatte bejahen dürfen. Die Stadt

Zürich war – im Gegensatz zu den Beschwerdeführerinnen 2–14 – nicht nur aufgrund

eines Kostenverteilschlüssels, sondern auch als Trägerin zweier Stadtspitäler

von diesem Beschluss betroffen.

3.6.2

Diese Überlegungen werden gestützt, wenn nach Sinn und Zweck von § 21

lit. b VRG gefragt wird. Die heutige Fassung der Bestimmung geht auf das

Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 zurück (vgl. OS 61, 194 und 213).

Absicht des Gesetzgebers war nicht, jegliche finanziellen Interessen der

Gemeinden als legitimationsbegründend anzuerkennen, was auch darin zum Ausdruck

kommt, dass laut Gesetzestext "insbesondere [...] besondere finanzielle

Auswirkungen" zur Rechtsmittelerhebung berechtigen. Zwar werden damit

keine expliziten qualitativen oder quantitativen Anforderungen aufgestellt,

doch wird jedenfalls der Rechtsanwendung das Problem der Abgrenzung aufgegeben

(VGr, 28. Januar 2008, VB.2007.00426, E. 1.3; vgl. auch Bertschi,

S. 13). Anlass der Neufassung von § 21 lit. b VRG war die

Absicht, betroffenen Gemeinden den Rechtsweg gegen die Verpflichtung zur

Übernahme von Sonderschulungskosten offen zu halten (vgl. die Hinweise bei Bertschi,

S. 12 Fn. 31 f.). Es erschiene stossend, wenn die Gemeinden im

Gegensatz zu den jeweiligen Gegenparteien belastende Entscheide hinnehmen

müssten (vgl. Weisung vom 9. Mai 2001 zum Volksschulgesetz, ABl 2001, 772,

796.

ff., 859). Die Befugnis der Gemeinden zur Rechtsmittelerhebung zwecks

Wahrung ihrer finanziellen Interessen steht somit im Zusammenhang mit den

Grundsätzen der Waffengleichheit und damit der Fairness im Prozess.

3.6.3

Im vorliegenden Fall liesse sich dieser Zusammenhang nicht herstellen.

Vielmehr würde mit der Anerkennung der Rechtsmittelbefugnis der

Beschwerdeführerinnen 2–14 punktuell in die komplexen Funktionsmechanismen

einer öffentlichen Anstalt eingegriffen, deren Leistungen zugunsten der

Öffentlichkeit und deren Aufwendungen in vielschichtigen Verfahren unter Mitwirkung

kantonaler Behörden und der Gemeinden festgelegt werden. Würde sämtlichen

Beteiligten, soweit sie über Rechtspersönlichkeit verfügen, in Bezug auf alle

Beschlüsse von Organen des ZVV mit (spürbaren) finanziellen Auswirkungen die

Rechtsmittellegitimation eingeräumt – was die Konsequenz einer Anerkennung der

Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerinnen 2–14 wäre –, wäre mehr Fairness

der Entscheidungsprozesse keineswegs die zwingende oder auch nur mutmassliche

Folge. Es ist vielmehr in erster Linie Sache des Gesetzgebers, für faire

Mitwirkung aller Beteiligter bei der Kostenregelung für die gemeinsame

Besorgung öffentlicher Aufgaben durch Kanton und Gemeinden oder in Lastenausgleichssystemen

zu sorgen (vgl. zu Letzteren Art. 128 Abs. 2 KV und dazu Ulrich

Hubler, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar

zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 128

N. 21 ff.). Diese Forderung ist im Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr

verwirklicht, indem den Gemeinden verschiedene Entscheidungs-, Mitwirkungs-,

Anhörungs- und Informationsrechte eingeräumt werden (vgl. § 17 Abs. 1

und § 19 PVG sowie die Fahrplanverordnung und die

Kostenverteiler-Verordnung), indem eine Vertretung der Gemeinden im Verkehrsrat

vorgesehen ist (§ 14 Abs. 1 PVG) und indem ihnen neben der

allgemeinen Rechtsmittelbefugnis in einigen bestimmten Fällen ausdrücklich der

Rechtsweg geöffnet wird (§ 29 PVG [in Verbindung mit § 43 Abs. 1

lit. m VRG]). Schliesslich erfordert die Waffengleichheit nicht die

Gleichstellung der Beschwerdeführerinnen 2–14 mit der Beschwerdegegnerin im

Verwaltungsprozess, da Letztere direkt betroffene Adressatin der

erstinstanzlichen Verfügung ist, während Erstere nur mittelbare finanzielle

Auswirkungen dieses Entscheids zu tragen haben.

3.7

Das

Bundesrecht fordert die Befugnis der Beschwerdeführerinnen 2–14 zur Rechtsmittelerhebung

ebenfalls nicht (vgl. vorn 3.2). Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerinnen

2–14 ist daher mangels eines genügend direkten Interesses nicht einzutreten. Ob

ihnen auch die formelle Beschwer fehlt, braucht unter diesen Umständen nicht

geprüft zu werden.

4.

4.1

Entsprechend

dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden

zu je gleichen Teilen und bei solidarischer Haftung füreinander aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; RB 1996

Nr. 9). Die Gerichtsgebühr bemisst sich aufgrund des Streitwerts, wobei insbesondere

der Zeitaufwand des Gerichts, die Schwierigkeit des Falles und das tatsächliche

Streitinteresse zu berücksichtigen sind (§§ 2 ff. der Gebührenverordnung

des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [LS 175.252]). Ausgehend vom

Streitwert, der Fr. 14 Mio. beträgt, ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 21'000.-

festzusetzen.

4.2

Den

unterliegenden Beschwerdeführenden steht nach § 17 Abs. 2 VRG von

vornherein keine Parteientschädigung zu. Eine solche Entschädigung ist indessen

auch der Beschwerdegegnerin nicht zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln

gehört zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine

Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst,

jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn das Verfahren mit

einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 19 f. mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall war kein Aufwand zu leisten,

der über den Rahmen der ordentlichen Verwaltungstätigkeit hinausginge.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 21'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 21'140.--- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je 1/14 auferlegt, unter solidarischer

Haftung füreinander.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an: …