VB.2007.00497

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00497

4. Juni 2008Deutsch29 min

(URT.2008.10724)

Das Replikrecht ist mit Blick auf das Beschleunigungsgebot und den Grundsatz von Treu und Glauben zu relativieren. Eine vom Gericht nicht angeforderte und der Gegenpartei direkt zugestellte Eingabe, die lediglich bereits Gesagtes wiederholt und keine entscheidwesentlichen Vorbringen enthält, indessen wiederum eine Entgegnung der Gegenpartei provoziert, ist aus dem Recht zu weisen; das gilt auch für allfällige weitere Entgegnungen der Gegenpartei, andernfalls ein Ende des Schriftenwechsels nicht abzusehen ist und dem Gericht die Herrschaft über das Verfahren entgleitet (E. 1.3).

Sachverhalt

A. Der

Staat Zürich plant die Umwandlung der ehemaligen, für maximal 25 Patienten bestimmten

Drogenklinik Sonnenbühl in ein Durchgangsheim für bis zu 145 Asylsuchende. Die

seit Herbst 2003 leer stehende Klinik-Liegenschaft Kat.-Nr. 01 im Weiler

Sonnenbühl liegt auf dem Gemeindegebiet von Oberembrach und umfasst ein

Wohngebäude sowie ein ehemaliges Schulhaus. Das Wohngebäude, welches neben

Aufenthalts-, Verwaltungs-, Küchen- und Sanitärräumen neu rund 120 Schlafplätze

aufnehmen soll, ist der Kernzone KB gemäss Art. 1 der Bau- und Zonenordnung

der Gemeinde Oberembrach vom 6. Oktober 1994 (BZO) zugeteilt. Das

ehemalige Schulhaus, das neben Schul-, Aufenthalts-, Küchen- und Sanitärräumen

weitere 20 Schlafplätze aufnehmen soll, liegt in der Landwirtschaftszone.

Nachdem sich die Bauherrschaft zunächst erfolglos gegen

die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens gewehrt hatte, reichte sie am

23. Dezember 2004 die erforderlichen Unterlagen zur Bewilligung ein.

Für die Umbauten und Nutzungsänderungen am in der

Landwirtschaftszone gelegenen ehemaligen Schulhaus erteilte die Baudirektion

die Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24c des Bundesgesetzes vom 22. Juni

1979 über die Raumplanung (RPG) am 22. März 2005. Unter gleichzeitiger

Eröffnung dieser Verfügung verweigerte der Gemeinderat Oberembrach am 21. April

2005 dem Bauvorhaben die baurechtliche Bewilligung.

B. Während

gegen die Erteilung der Ausnahmebewilligung mehrere Anwohner Rekurs erhoben,

wurde die Bauverweigerung des Gemeinderats durch den Staat Zürich als Bauherrschaft

angefochten. Die Baurekurskommission IV vereinigte am 9. März 2006 diese

Rekursverfahren und lud den Gemeinderat Oberembrach unter Gutheissung des Rekurses

der Bauherrschaft zur Erteilung der Baubewilligung ein; auf den Rekurs der

Anwohner trat sie teilweise nicht ein, teilweise wies sie ihn ab.

C. Das in

der Folge angerufene Verwaltungsgericht hiess am 28. Juni 2006

(VB.2006.00155, www.vgrzh.ch, auszugsweise publiziert in RB 2006 Nr. 19) eine Beschwerde

der Gemeinde Oberembrach teilweise gut. Es hob den Rekursentscheid insoweit auf,

als damit die Beschwerdeführerin zur Erteilung der Baubewilligung eingeladen worden

war, und wies die Akten zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Baurekurskommission

IV zurück. In den Erwägungen hielt es insbesondere fest, das Bauvorhaben sei

daraufhin zu prüfen, ob es gestützt auf § 357 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) über Änderungen an

vorschriftswidrigen Bauten bewilligt werden könne.

Erwägungen

II.

Im zweiten Rechtsgang wies die

Baurekurskommission IV am 27. September 2007 den Rekurs des Staates Zürich

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen ab. Sie erwog, die frühere Nutzung der

in der Kernzone gelegenen Gebäulichkeiten als Drogenklinik sei zonenkonform gewesen,

weshalb sich die Bauherrschaft nicht auf die Besitzstandsgarantie von § 357

PBG stützen könne. Hingegen könne diese für das in der Landwirtschaftszone gelegene

Schulhaus beansprucht werden.

III.

Mit Beschwerde vom 31. Oktober 2007

liess der Staat Zürich dem Verwaltungsgericht beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge

den Rekursentscheid vom 27. September 2007 und die Bauverweigerung des

Gemeinderats Oberembrach vom 21. April 2005 aufzuheben und demgemäss das

Baugesuch für die Umnutzung der ehemaligen Drogenklinik in ein Asyldurchgangszentrum

zu bewilligen.

Die Vorinstanz am 20. November und der

Gemeinderat Oberembrach am 14. Dezember 2007 beantragten Abweisung der

Beschwerde, Letzterer zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.

Am 9. April 2008 führte das

Verwaltungsgericht bei der ehemaligen Drogenklinik Sonnenbühl sowie bei zwei

bestehenden Durchgangsheimen in Embrach und Kollbrunn einen Augenschein mit

anschliessender Schlussverhandlung durch. Mit Verfügung vom 16. April 2008

wurde das Protokoll den Parteien zur freigestellten Stellungnahme zugestellt. Der

Beschwerdegegner reichte am 8. Mai 2008 eine Stellungnahme ein, währenddem

der Beschwerdeführer am gleichen Tag Verzicht auf Stellungnahme erklärte. Mit

Eingabe vom 9. Mai 2008 liess sich der Beschwerdeführer, ohne dazu vom

Gericht aufgefordert worden zu sein, zur Stellungnahme des Beschwerdegegners vom

8.

Mai 2008 vernehmen. Am 26. Mai 2008 ging wiederum unaufgefordert

eine Erwiderung des Beschwerdegegners zur Eingabe der Gegenpartei vom 8. Mai

2008.

ein.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Auf ausdrücklichen Wunsch des Beschwerdegegners ist den

Parteien am 16. April 2008 Gelegenheit gegeben worden, zum

Augenscheinprotokoll Stellung zu nehmen, wovon der Beschwerdegegner am 8. Mai

2008.

Gebrauch gemacht und die Gegenpartei direkt mit einer Kopie der Eingabe

bedient hat. In der Folge hat sich der Beschwerdeführer, der auf eine Stellungnahme

zum Augenscheinprotokoll "insgesamt" verzichtete, am 9. Mai 2008

unaufgefordert zur Eingabe des Beschwerdegegners geäussert, was wiederum eine

Eingabe von dessen Seite provoziert hat.

1.1

Der im

Rahmen der Stellungnahme zum Augenscheinprotokoll gestellte Antrag des

Beschwerdegegners, es seien Unterlagen zur kantonalen Planung von

Asylunterkünften beizuziehen und es sei zu prüfen, ob ein Bedürfnis für weitere

Asyldurchgangszentren bestehe oder ob der Kanton solche Zentren auf Vorrat

plane, ist abzuweisen. Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt,

besteht das Interesse der Bauherrschaft darin, eine in ihrem Eigentum stehende

Liegenschaft zur Erfüllung einer ihr obliegenden Aufgabe nutzen zu können.

Dieses Interesse ist unabhängig davon gegeben, ob die Kapazitäten der bestehenden

Zentren bereits ausgeschöpft sind; zudem ist der Zustrom von Asylsuchenden

bekanntermassen Schwankungen unterworfen und erfordert deshalb eine vorausschauende

Verwaltungstätigkeit auch die Bereitstellung von Kapazitätsreserven.

1.2

Anschliessend

an den Augenschein beim geplanten Durchgangszentrum hat das Gericht, um sich

ein Bild über die mit dem Betrieb verbundenen Auswirkungen zu machen, je ein

bestehendes Zentrum in Embrach und Kollbrunn besichtigt. Die Auswahl der beiden

Zentren erfolgte anlässlich des Augenscheins aufgrund einer vom

Beschwerdeführer beigezogenen Liste sämtlicher im Kanton Zürich betriebenen

Durchgangszentren. Bereits am Augenschein und erneut in seiner Eingabe vom 8. Mai

2008.

liess der Beschwerdegegner dagegen einwenden, der Beschwerdeführer, der

diese Zentren betreibe und entsprechende Kenntnisse davon habe, habe insofern

einen Wissensvorsprung, weshalb das Vorgehen des Gerichts unter dem Gesichtspunkt

der Waffengleichheit unzulässig sei. Zudem seien die Zentren Embrach und

Kollbrunn mit dem geplanten nicht vergleichbar. Die bauliche Umgebung und die

Erschliessung seien völlig anders und beide Zentren seien für Familien und

nicht wie das geplante für Einzelpersonen bestimmt.

Die mit Verfügung vom 9. April 2008 beigezogene Liste

der kantonalen Durchgangsheime mit genauer Standortangabe, Bewohnerzahl und

kurzer Beschreibung der Gebäulichkeiten ist dem Gericht am 25. Februar

2008.

eingereicht worden. Auf Verlangen des Beschwerdegegners wurde sie diesem

am 27. Februar 2008 zugestellt verbunden mit dem Hinweis, dass die

Parteien zu dieser Liste anlässlich des Augenscheins würden Stellung nehmen

können. Nachdem das Gericht bereits im Beschluss betreffend die Anordnung eines

Augenscheins vom 30. Januar 2008 erwogen hatte, dass ein solcher im

Hinblick auf die bei der Anwendung von § 357 Abs. 1 PBG vorzunehmende

Interessenabwägung bei der umzunutzenden Klinikliegenschaft sowie bei einem

bestehenden Durchgangsheim vergleichbarer Grösse vorzunehmen sei, wäre es dem

Beschwerdegegner ohne weiteres möglich gewesen, sich näher über die sechs

Zentren mit ähnlich grosser Kapazität zu orientieren und gegen die vom Gericht

zur Besichtigung vorgeschlagenen Standorte in Embrach und Kollbrunn rechtzeitig

konkrete Einwände zu erheben. Jedenfalls kann von einer Verletzung der prozessualen

Waffengleichheit keine Rede sein.

Sodann war der Augenschein bei den Durchgangszentren in

Embrach und Kollbrunn durchaus geeignet, dem Gericht einen Eindruck vom Betrieb

solcher Zentren zu vermitteln. Dass dieser Betrieb je nach Belegung und

Jahreszeit oder Witterung mit unterschiedlich starken Auswirkungen auf

Nachbarliegenschaften verbunden sein kann, liegt auf der Hand. Die Beantwortung

der vom Gericht gestellten Fragen durch die beiden Zentrumsleitenden zeigt denn

auch, dass an beiden Standorten Familien untergebracht sind und der angetroffene

ruhige Betrieb als vergleichsweise sehr positive Situation bezeichnet wird

(vgl. Prot. S. 6 f.). Aufgrund der Lebenserfahrung kann davon ausgegangen

werden, dass ein Durchgangsheim, das wie das geplante für die Unterbringung von

Einzelpersonen vorgesehen ist, von vornherein ein grösseres Störpotential

aufweist und sich dieses in der wärmeren Jahreszeit, wenn sich das Leben

vermehrt im Freien abspielt, auch stärker auf die Umgebung auswirkt. Weitere

Beweiserhebungen sind nicht erforderlich.

1.3

Das Recht,

sich zu jeder dem Gericht eingereichten Stellungnahme äussern zu können, ist

insbesondere mit Blick auf das Beschleunigungsgebot und den Grundsatz von Treu

und Glauben zu relativieren (vgl. BGE 132 I 42 E. 3.3.4; 133 I 98 E. 2.2; BGr,

12.

Juli 2005,1A.276/2004, E. 3.3, www.bger.ch, auch zum Folgenden). Ein

Anspruch, sich zu den Eingaben einer Gegenpartei zu äussern, kann deshalb nur

dann bestehen, wenn diese Eingaben nach pflichtgemässer Beurteilung der

verfahrensleitenden Instanz bzw. nach der vertretbaren Einschätzung der Partei

neue rechtserhebliche Vorbringen enthalten. Auch der Europäische Gerichtshof

für Menschenrechte (EGMR) betont in neueren Urteilen, das Äusserungsrecht gelte

nicht absolut; die Fairnessgarantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dienten nicht

dem Schutz rein theoretischer oder illusorischer Rechte (vgl. etwa EGMR, 18. Oktober

2007, Asnar c. Frankreich, Nr. 12316/04, Ziff. 26, www.echr.coe.int/echr/,

mit Hinweisen). In diesem Sinn hat schon die ehemalige Europäische Kommission

für Menschenrechte festgehalten, dass ein Mitgliedstaat der EMRK den

Schriftenwechsel im Interesse einer geordneten Rechtspflege beschränken kann (Entscheid

vom 24. Februar 1995, K.F. c. Schweiz, Nr. 19437/92, publiziert in VPB

59.

; vgl. auch Frank Schürmann, Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für

Menschenrechte i.S. F.R. gegen die Schweiz vom 8. Juni 2001 – das Gebot

des fair trial und die Ordnung des Schriftenwechsels, in: Karl Spühler [Hrsg.],

Internationales Zivilprozess- und Verfahrensrecht II, Zürich etc. 2003, S. 80).

Vorliegend ist die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. Mai

2008.

im Interesse der verfassungsrechtlich gebotenen Beurteilung der Sache

innert angemessener Frist und im Interesse einer geordneten Rechtspflege aus

dem Recht zu weisen. Abgesehen vom (abgelehnten) Antrag auf Beizug weiterer

Unterlagen beschränkt sich die Stellungnahme des Beschwerdegegners zum

Protokoll vom 8. Mai 2008 im Wesentlichen auf die Wiederholung von bereits

anlässlich des Augenscheins erhobenen Einwänden und enthält keine entscheidwesentlichen

neuen Vorbringen, zu denen der Beschwerdeführer zwingend anzuhören wäre. Solche

vom Gericht nicht angeforderten und der Gegenpartei direkt zugestellten

Eingaben provozieren, wie das auch hier geschehen ist, lediglich weitere

Stellungnahmen der Gegenpartei, was nicht im Interesse einer beförderlichen

Abwicklung des mittlerweile spruchreifen Verfahrens liegt. Entsprechend sind

auch die in der Folge am 26. Mai 2008 eingegangene Eingabe des

Beschwerdegegners und allfällige weitere Entgegnungen aus dem Recht zu weisen;

andernfalls ist ein Ende des von den Parteien inszenierten Schriftenwechsels

nicht abzusehen und entgleitet dem Gericht die Herrschaft über das Verfahren.

2.

Mit Urteil vom 28. Juni 2006 (VB.2006.00155) hat das

Verwaltungsgericht entschieden, dass die örtliche Baubehörde das geplante

Durchgangsheim für bis zu 145 Asylsuchende in der Kernzone KB gemäss BZO ohne

Rechtsverletzung als nicht zonenkonform habe beurteilen dürfen, und hat es die

Akten an die Vorinstanz zurückgewiesen, welche zu prüfen habe, ob das

Bauvorhaben gestützt auf § 357 PBG bewilligt werden könne; insbesondere

sei zu prüfen, ob bereits die bisherige Nutzung als Drogenklinik zonenwidrig

gewesen sei und ob die weiteren Voraussetzungen für eine zonenwidrige Umnutzung

gegeben seien.

3.

Im zweiten Rechtsgang ist die Baurekurskommission IV zum

Schluss gekommen, dass die bisherige Nutzung als Drogenklinik mit bis zu 30

Patienten in der Kernzone KB zonenkonform gewesen sei, weshalb die neue Nutzung

nicht gestützt auf die erweiterte Besitzstandsgarantie von § 357 PBG

bewilligt werden könne. Diese könne nur für das in der Landwirtschaftszone

gelegene Schulhaus beansprucht werden, welches dort offenkundig zonenwidrig und

für eine zonenkonforme landwirtschaftliche Nutzung nicht geeignet sei.

Der Beschwerdeführer, der die geplante Nutzung weiterhin

für zonenkonform hält, wendet gegen die Rechtsauffassung der Vorinstanz ein,

dass wenn nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts die Baubehörde das

Durchgangsheim zu Recht nicht als Wohnnutzung im Sinn der Kernzonenvorschriften

gewürdigt habe, dies auch für die frühere Klinik gelten müsse. Eine solche

Klinik falle ebenfalls nicht unter den Begriff der gemäss Art. 3 Abs. 2

BZO im Weiler Sonnenbühl zulässigen "Wohnungen", nachdem die Gemeinde

diesen Begriff unter Hinweis auf ihre Planungsabsichten ausgesprochen eng

ausgelegt habe.

Anders als noch im Rekursverfahren hält der

Beschwerdegegner nun mit der Vorinstanz dafür, dass die bisherige Nutzung

zonenkonform gewesen sei; jedenfalls sei aber diese Nutzung aufgegeben worden,

weshalb § 357 PBG auch aus diesem Grund nicht anwendbar sei.

3.1

Gemäss

seinem Entscheid im ersten Rechtsgang hat es das Verwaltungsgericht für zulässig

befunden, dass die Gemeinde in einer Kernzone den Begriff des Wohnens enger

umschreibt, als dies in Wohnzonen möglich ist. Die frühere Rechtsprechung ist

davon ausgegangen, dass das kantonale Recht zu einer zusätzlichen Umschreibung

oder Präzisierung der im Gesetz abschliessend aufgezählten Zonentypen keinen

Raum lasse, weshalb einer kommunalen Vorschrift, welche die Anzahl der

Wohnungen pro Gebäude festlegen wollte, ohne Verletzung des Willkürverbots die

Genehmigung verweigert werden durfte (BGr, 14. März 1984, ZBl 85/1984, S.

512.

ff., E. 6). Allerdings hat das Bundesgericht bereits damals erhebliche

Zweifel an der Zweckmässigkeit dieser Auffassung geäussert und ist dieser

Entscheid zum Planungs- und Baugesetz in seiner ursprünglichen Fassung ergangen,

welches weit stärker als das heute geltende Recht um die Vereinheitlichung der

im Kanton geltenden baurechtlichen Regelungen bemüht war, während mit der

Revision von 1991 die kommunalen Regelungsbefugnisse ausdrücklich ausgeweitet

worden sind, so insbesondere durch die Ermöglichung zusätzlicher

Nutzungsvorschriften für alle Zonenarten im neu eingefügten § 49a Abs. 3

PBG (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz [PBG] des

Kantons Zürich, Bern 1992, S. 10 ff.). Während die Bau- und Zonenordnung der

Gemeinde Oberembrach für die Wohnzonen keine Differenzierung der zulässigen

Wohnnutzung vorgenommen hat (vgl. Art. 14–16 BZO), lässt Art. 3 Abs. 2

BZO in Kernzonen ausdrücklich nur "Wohnungen" zu. Im Lichte des

Zwecks der Kernzone KB, welche die verstreut im Gemeindegebiet gelegenen,

jeweils nur wenige Gebäude umfassenden Weiler in ihrer räumlichen und baulichen

Struktur erhalten soll, und der Planungsabsicht, dort mit Rücksicht auf die

beschränkte Kapazität der Erschliessungsanlagen nur ein geringes Wachstum zu

ermöglichen, hat es das Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang als nicht

rechtsverletzend erachtet, den Begriff "Wohnungen" in den Weilerzonen

eng auszulegen und damit Grenzformen der Wohnnutzung, wie hier eine Massenunterkunft

für 140 Bewohner, als zonenwidrig zu beurteilen.

Wie das Verwaltungsgericht in RB 1984 Nr. 90 (= BEZ 1985 Nr.

1.

= ZBl 86/1985, S. 159) erwogen hat, wird der Begriff des Wohnens im Planungs-

und Baurecht nicht einheitlich verwendet, sondern ist im Licht des Zwecks der

jeweiligen Vorschriften auszulegen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz

kommt es deshalb nicht darauf an, dass eine Drogenklinik einer weit

verstandenen Wohnnutzung noch zugerechnet werden kann. Entscheidend ist

vielmehr, dass die Gemeinde, wie sie im ersten Rechtsgang sowie vor der

Rekurskommission auch im zweiten Rechtsgang eingehend dargelegt hat, den

Begriff der in der Kernzone zulässigen "Wohnungen" eng verstanden und

insbesondere Heime ausgeschlossen haben will, um den herkömmlichen Charakter

der jeweils nur wenige Gebäude umfassenden und nur geringe Einwohnerzahlen

aufweisenden Weiler zu erhalten. Diese Grenzziehung, welche

Kollektivunterkünfte, die mit der damit einhergehenden Betreuung der Bewohner

auch einen nicht unerheblichen Dienstleistungsbereich mitumfassen, nicht den "Wohnungen"

im Sinn von Art. 3 Abs. 2 BZO zurechnet, ist sachlich gerechtfertigt

und nachvollziehbar. Die nun vom Beschwerdegegner im laufenden Beschwerdeverfahren

vertretene Auffassung, dass die Therapiestation gerade noch Ziel und Zweck der

Kernzonenvorschriften entsprochen habe, steht im Widerspruch zur bisher

vertretenen Auslegung. Dieser Gesinnungswandel ist offenkundig durch prozessuale

Opportunität begründet und kann sich auf keine sachlichen Gründe stützen.

3.2

Wie das

Verwaltungsgericht bereits im ersten Rechtsgang erwogen hat, ist allein wegen

der Schliessung der Drogenklinik das Bestandesprivileg nicht untergegangen. Die

Beschwerdegegnerin, die den Untergang des Bestandesprivilegs erneut geltend

macht, übersieht, dass die Besitzstandsgarantie vorab den Schutz der in die

Bauten oder Anlagen investierten Mittel bezweckt. Wird die zonenwidrige Nutzung

eines Bauwerks eingestellt, so bedeutet dies zwar nicht, dass sie später

jedenfalls wieder aufgenommen werden kann; für einen aufgegebenen Betrieb kann

weder unter dem Gesichtswinkel der Eigentumsgarantie noch des

Vertrauensschutzes eine Bestandesgarantie beansprucht werden (vgl. RB 2002 Nr.

84.

= BEZ 2002 Nr. 64, E. 4a). Ein Bestandesschutz besteht jedoch weiterhin für

das nicht mehr genutzte Gebäude, welches deshalb nach § 357 Abs. 1

PBG dann einer weiteren zonenwidrigen Nutzung zugeführt werden kann, wenn es

sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignet. Diesen Schutz können lediglich

abbruchreife Gebäude nicht mehr beanspruchen (RB 1994 Nr. 72).

Es ist deshalb bedeutungslos, dass nicht nur die

Schliessung der Drogenklinik einige Zeit zurückliegt, sondern dass auch zwischen

der Aufgabe des früheren Kinderheims im Jahr 1977 und der Eröffnung der

Drogenstation im Jahr 1979 zwei Jahre verstrichen sind. Sodann kannte das

zürcherische Baurecht im Jahr 1863, als das Kinderheim auf dem Sonnenbühl

gegründet wurde, noch keine wirksame Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, so

dass davon auszugehen ist, dass das streitbetroffene Gebäude seinerzeit

rechtmässig errichtet worden ist und frühestens mit der Bauordnung der Gemeinde

Oberembrach vom 2. Dezember 1959, jedoch spätestens mit dem Inkrafttreten

des Planungs- und Baugesetzes am 1. April 1976 bzw. mit der darauf

gestützten Bau- und Zonenordnung zonenwidrig geworden ist.

4.

Ist demgemäss bei der bisherigen Drogenklinik von einer

vorschriftswidrigen Baute im Sinn von § 357 Abs. 1 PBG auszugehen, so

ist zu prüfen, ob das Bauvorhaben als neue zonenwidrige Nutzung bewilligt

werden kann, weil sich die Gebäulichkeiten für eine zonenkonforme Nutzung nicht

eignen. Der weitere Einwand des Beschwerdegegners, § 357 Abs. 1 PBG

komme nicht zur Anwendung, weil es sich um eine neubauähnliche Umgestaltung

handle, ist angesichts der geringfügigen baulichen Anpassungen, welche die

Neunutzung erfordert, offenkundig unbegründet; von einem einer Rechtsumgehung

nahe kommenden Tatbestand, wie ihn die neuere Rechtsprechung verlangt (VGr, 19. Oktober

2005, BEZ 2006 Nr. 32), kann keine Rede sein.

4.1

Ob sich

eine bestehende Baute oder Anlage im Sinn von § 357 Abs. 1 PBG für

eine zonengemässe Nutzung eignet, bedarf, wie das Verwaltungsgericht in RB

1992.

Nr. 75 (= BEZ 1992 Nr. 30) erwogen hat, einer umfassenden Gesamtbetrachtung

aller für den zu beurteilenden Einzelfall erheblichen Umstände. Massgebliche

Kriterien sind Bausubstanz, Architektur und innere Struktur der Baute sowie

Lage und Umgebung. Zu berücksichtigen sind sodann die für die Herstellung der

zonengemässen Nutzungsmöglichkeit erforderlichen Aufwendungen sowie deren

Verhältnis zu den Investitionen, welche die beabsichtigte zonenwidrige Nutzung

erfordert. Kann eine Baute nur mit unverhältnismässig hohem Aufwand einer

zonenkonformen Nutzung zugeführt werden, so geht der Schutz der in die bestehende

Baute investierten Mittel dem Interesse an der lückenlosen Durchsetzung der geltenden

Nutzungsordnung vor. Sodann gilt auch für eine neue zonenwidrige Nutzung, dass

ihr gemäss § 357 Abs. 1 PBG keine überwiegenden öffentlichen oder

nachbarlichen Interessen entgegenstehen dürfen; das schliesst neue zonenfremde

Nutzungen aus, die wegen ihrer Immissionen oder aus anderen Gründen in einem

qualifizierten Widerspruch zur geltenden Nutzungsordnung stehen (vgl. RB 2002

Nr. 84 = BEZ 2002 Nr. 64, E. 4a).

4.2

Gemäss

Baueingabeplänen handelt es sich beim ehemaligen Klinikgebäude um einen 34,5 m

langen und 11,5 m tiefen Baukörper mit drei Vollgeschossen und einem ausgebauten

Dachgeschoss. Die innere Erschliessung erfolgt durch ein zentrales Treppenhaus

sowie in den beiden Vollgeschossen durch je einen über die ganze Gebäudelänge

reichenden Mittelgang. Die Grossküche im Erdgeschoss sowie die Sanitärräume

liegen beidseits des Treppenhauses. Wie der Augenschein gezeigt hat, ist der

bauliche Zustand ordentlich. Für die geplante Nutzung sind nur geringfügige

Anpassungen vorgesehen, die weitgehend feuerpolizeilich motiviert sind.

Demgegenüber ist offenkundig, dass der Einbau von Wohnungen,

wie ihn eine zonenkonforme Nutzweise gemäss Art. 3 Abs. 2 BZO

verlangt, eine vollständige Umgestaltung des Gebäudes erfordern und einem

Neubau nahe kommen würde. So wäre die innere Erschliessung neu zu konzipieren

und wären für die einzelnen Wohneinheiten eigene Küchen und Sanitärräume

vorzusehen, was allein schon eine fast vollständige Veränderung der Grundrisse

zur Folge hätte. Bereits daran ist ablesbar, dass sich das Gebäude für eine zonengemässe

Nutzung nicht eignet. Zudem würden diese Umbauten zu Aufwendungen führen, die denjenigen

eines Neubaus nahe kommen dürften und die jedenfalls in keinem vertretbaren

Verhältnis zu den relativ bescheidenen Kosten der baulichen Anpassungen stehen,

die für die geplante Nutzung als Durchgangsheim für Asylsuchende aufzubringen

sind. Damit erweist sich eine neue zonenwidrige Nutzung grundsätzlich als zulässig.

5.

Damit hängt die Bewilligungsfähigkeit davon ab, ob der

geplanten Nutzung als Durchgangsheim für 145 Asylsuchende keine überwiegenden

öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Unter diesem

Gesichtspunkt verweist der Beschwerdeführer auf das grosse öffentliche

Interesse, für die ihm obliegende Aufgabe der Unterbringung der Asylsuchenden

die ihm bereits gehörende ehemalige Drogenklinik nutzen zu können, für die er

keine andere Verwendung habe und die mit geringem Aufwand dem neuen Zweck

zugeführt werden könne. Der Beschwerdegegner macht demgegenüber geltend, die Liegenschaft

sei wegen ihrer peripheren Lage für die Unterbringung von Asylsuchenden nicht

geeignet, da sie ungenügend erschlossen sei und keine genügenden

Beschäftigungsmöglichkeiten sowie keine Kinderspielplätze bestünden. Das

öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Kernzonenvorschriften und damit

an der Erhaltung der baulichen und räumlichen Struktur des Weilers Sonnenbühl

bzw. seines Charakters seien hoch zu gewichten. Die grosse Zahl der Bewohner

des Durchgangsheims würde diesen Charakter vollständig verändern, was auch die

privaten Interessen der Nachbarn tangiere.

5.1

Wie sich

aufgrund der Akten und des gerichtlichen Augenscheins ergibt, liegt die ehemalige

Drogenklinik am südöstlichen Rand des Weilers Sonnenbühl. Das nächstgelegene

Wohnhaus auf der Liegenschaft Kat.-Nr. 02 steht nördlich der Höhenstrasse in

einer Distanz von ca. 20 m zum Hauptgebäude der Klinik. Das westlich an die

Klinikliegenschaft angrenzende Gebäude Vers.-Nr. 03 ist unbewohnt. Auf der

ebenfalls der Bauherrschaft gehörenden Liegenschaft Kat.-Nr. 04 steht dem

Klinikgebäude schräg gegenüber eine Scheune und etwas weiter entfernt das Garagen-/Wohngebäude

Vers.-Nr. 05. Auf der südlich an die Klinik angrenzenden Liegenschaft Kat.-Nr. 06

steht leicht erhöht das Doppeleinfamilienhaus Vers.-Nr. 07 ca. 25 m vom

ehemaligen Schulgebäude der Klinik entfernt.

Die Kernzone ist der Empfindlichkeitsstufe III gemäss Art. 43

Abs. 1 lit. b der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986

(LSV) zugewiesen und lässt gemäss Art. 3 Abs. 2 BZO neben Wohnungen

mässig störende Betriebe zu.

5.2

Das vom

Beschwerdeführer geltend gemachte Interesse an der mit geringem baulichen

Aufwand möglichen Umnutzung der sich in seinem Eigentum befindlichen, leer

stehenden Liegenschaft zur Erfüllung einer ihm obliegenden öffentlichen Aufgabe

ist offenkundig. Der aufgrund seiner früheren Zweckbestimmung als Kinderheim

bzw. Drogenklinik über einen weitläufigen Umschwung sowie über

Gemeinschaftsräume verfügende Gebäudekomplex ist für die geplante Nutzung

offenkundig geeignet. Das zeigt sich bereits im geringen baulichen Aufwand, der

für die Umnutzung erforderlich ist, und wurde insbesondere auch durch den

Augenschein in Embrach und Kollbrunn bestätigt, wo solche Zentren weitaus

engeren räumlichen Verhältnissen in Pavillon-Containern bzw. in einem älteren

Wohnblock betrieben werden. Dem Nachteil der grossen Entfernung zu öffentlichen

Verkehrsmitteln kann die Bauherrschaft, wie sie dies in Aussicht gestellt hat,

nötigenfalls mit dem Einsatz eines Busses begegnen.

Dem Interesse des Beschwerdeführers an der Umnutzung hält der

Beschwerdegegner das öffentliche Interesse an der Durchsetzung seiner

Kernzonenvorschriften und die Umsetzung der dahinter stehenden raumplanerischen

Zielsetzungen sowie die privaten Interessen der betroffenen Nachbarschaft

entgegen. Was die geltend gemachten raumplanerischen Interessen betrifft, so

verkennt der Beschwerdegegner, die Zielsetzung der durch § 357 Abs. 1

PBG gewährleisteten erweiterten Besitzstandsgarantie. Diese nimmt es im

Interesse des Investitionsschutzes in Kauf, dass Bauten erhalten

beziehungsweise Nutzungen fortgeführt oder sogar neu aufgenommen werden können,

die nicht in Übereinstimmung mit den der Zonenordnung zugrunde liegenden

raumplanerischen Zielen stehen. Deshalb vermag nur dann, wenn die Abweichung

qualifiziert ist, der Widerspruch zur angestrebten Nutzungsordnung ein die

Bauverweigerung rechtfertigendes öffentliches Interesse zu begründen (vgl. RB

2002.

Nr. 84 = BEZ 2002 Nr. 64, E. 4a). Von einer solchen qualifizierten

Abweichung kann hier keine Rede sein. Die angestrebte Nutzung der bestehenden

Gebäude als Kollektivunterkunft entspricht zwar nicht dem engen Begriff des

Wohnens, von dem der Beschwerdegegner bei der Anwendung von Art. 3 Abs. 2

BZO ausgeht. Sie kann aber, wie die frühere Nutzung als Drogenklinik, einer

weit verstandenen Wohnnutzung noch zugerechnet werden und lässt keine in der

Kernzone grundsätzlich unzulässigen Immissionen erwarten. Auch das

zahlenmässige Ungleichgewicht zwischen der bisherigen, 13 Köpfe zählenden

Bewohnerschaft des Weilers und den bis zu 145 Asylsuchenden des Durchgangszentrums

sowie die Befürchtung des Beschwerdegegners, dass angesichts der kurzen

Aufenthaltsdauer der Asylsuchenden keine ernsthafte Beziehungspflege zur

Nachbarschaft zu erwarten sein wird, vermögen einen solchen qualifizierten

Widerspruch nicht zu begründen.

Wie der Augenschein zudem gezeigt hat, befinden sich die

Klinikbauten am Rand des ursprünglichen, durch landwirtschaftliche Wohn- und

Ökonomiegebäude geprägten Weilers und die Distanz zu den nächstgelegenen

Wohnbauten des insgesamt nur 13 Bewohnende zählenden Weilers beträgt mehr als

20.

m. Aufgrund dieser Randlage wird das Durchgangszentrum die übrigen

Weilerbauten nur wenig tangieren. Das gilt umso mehr, als die Verbindung nach

Brütten, wo der Anschluss zum öffentlichen Verkehr besteht, nicht durch den

eigentlichen Weiler führt, sondern sich in südöstlicher Richtung von diesem entfernt.

Sodann hat der Augenschein in den bestehenden Durchgangszentren in Embrach und

Kollbrunn gezeigt, dass die Auswirkungen solcher Zentren mit denjenigen

vergleichbar sind, wie sie bei anderen grösseren Wohnbauten beobachtet werden

können. Das gilt auch dann, wenn wegen der vorgesehenen Belegung mit

Einzelpersonen und während der wärmeren Jahreszeit mit einem deutlich

lebhafteren Betrieb zu rechnen ist, als er anlässlich des Augenscheins in

Embrach und Kollbrunn angetroffen wurde. Zwar werden die bisherigen Klinikgebäude

bei der Maximalbelegung mit 145 Asylsuchenden sehr dicht bewohnt sein;

angesichts des weitläufigen Grundstücks und der bereits erwähnten Randlage,

lassen sich jedoch störende Auswirkungen auf die benachbarten Wohnbauten

vermeiden. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass im

Durchgangszentrum rund um die Uhr Betreuungspersonal zugegen sein wird, so dass

für die Durchsetzung der Hausordnung und die gebotene Rücksichtnahme auf die

Nachbarschaft gesorgt werden kann. Nötigenfalls werden insbesondere hinsichtlich

der Benützung des nördlich des Hauptgebäudes gelegenen Spiel- und Grillplatzes,

der unmittelbar an die Nachbarliegenschaft Kat.-Nr. 02 grenzt,

Betriebsbeschränkungen anzuordnen sein. Die Befürchtungen des Beschwerdegegners,

die bisherigen Bewohner des Weilers könnten durch das Durchgangszentrum

vertrieben werden, erscheinen jedenfalls als übertrieben.

Zusammenfassend ergibt sich damit, dass dem öffentlichen

Interesse an einer Nutzung des bestehenden Gebäudekomplexes zu einer vom

Beschwerdeführer wahrzunehmenden öffentlichen Aufgabe keine überwiegenden

öffentlichen und privaten Interessen entgegenstehen. Die Umnutzung erweist sich

damit unter dem Gesichtswinkel von § 357 Abs. 1 PBG als bewilligungsfähig.

6.

Zu prüfen bleiben damit die weiteren Bauhinderungsgründe,

auf welche der Beschwerdegegner die Bewilligungsverweigerung vom 21. April

2005.

gestützt hat. Eine erneute Rückweisung rechtfertigt sich nicht, nachdem

die Vorinstanz diese Einwände bereits im ersten Rechtsgang verworfen hat.

6.1

Der

Beschwerdegegner begründet die Bauverweigerung mit ungenügenden Tagesstrukturen.

Solche sind baurechtlich nur insofern von Belang, als § 10 Abs. 1

lit. c der Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 (BBV I) verlangt,

dass Gemeinschaftsunterkünfte über Aufenthaltsräume in hinreichender Zahl,

Grösse und Art verfügen müssen. Diese Anforderung ist, wie die

Baurekurskommission im ersten Rechtsgang eingehend dargelegt, mit den in den

Baueingabeplänen ausgewiesenen Aufenthalts-, Werkstatt- und Freizeiträumen

sowie den gedeckten Aussenräumen (Pavillon südlich des Hauptgebäudes, Pausenhalle

beim ehemaligen Schulhaus) bei weitem erfüllt. Die gegenteilige Auffassung des

Beschwerdegegners ist nicht nachvollziehbar.

6.2

Ebenfalls

offenkundig unhaltbar ist der Einwand, das Durchgangszentrum verfüge nicht über

die gemäss § 248 PBG für Mehrfamilienhäuser und gemäss Art. 27 BZO

für Reiheneinfamilienhäuser vorgeschriebenen Spiel-, Ruhe und Gartenbereiche.

Als Gemeinschaftsunterkunft entspricht das Durchgangszentrum weder dem einen

noch dem anderen Gebäudetyp, sondern hat gemäss § 10 BBV I lediglich über

hinreichende Aufenthaltsräume zu verfügen. Zudem sind rund um die Gebäude und

auf dem südlich des Hauptgebäudes gelegenen Grill- und Spielplatz ohnehin

ausreichende Spiel-, Ruhe- und Gartenbereiche vorhanden.

6.3

Weiter

bemängelt der Beschwerdegegner die wohnhygienischen Verhältnisse. Auch diese

Einwände hat die Vorinstanz im ersten Rechtsgang mit eingehenden Erwägungen,

auf die verwiesen werden kann (§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG in Verbindung

mit § 70 VRG), widerlegt.

6.4

Was die

Zahl der Parkplätze anbetrifft, so hat die Vorinstanz zutreffend darauf hingewiesen,

dass ein diesbezüglicher Mangel von vornherein keine Bauverweigerung rechtfertigen

könne, sondern lediglich die Verpflichtung zur Beteiligung an einer

Gemeinschaftsanlage oder zur Leistung einer Ersatzabgabe zur Folge hätte. Das

scheint der Beschwerdegegner mittlerweile zu anerkennen (vgl. Ziffer III.5 der

Beschwerdeschrift vom 5. April 2006 [VB.2006.00155]).

6.5

Bezüglich

der Erschliessung sieht der Beschwerdegegner Mängel bei der Beseitigung der

Abwässer, der fachgerechten Abfallentsorgung und Kompostierung und bei der Zugänglichkeit.

6.5.1

Laut den Erwägungen der Vorinstanz bestehen keine hinreichend konkreten

Anhaltspunkte dafür, dass die Kanalisation den Anforderungen nicht genügen oder

die Abfallentsorgung und Kompostierung nicht gewährleistet werden könnte,

weshalb eine Bauverweigerung aus diesen Gründen nicht gerechtfertigt sei. Der

Beschwerdegegner hat in seiner Beschwerdeschrift vom 5. April 2006 (VB.2006.00155)

an den diesbezüglichen Einwänden zu Recht nicht mehr festgehalten; auf die

zutreffenden Ausführungen der Rekurskommission kann verwiesen werden.

6.5.2

Weiterhin umstritten ist dagegen die Zugänglichkeit. Der Beschwerdegegner

rügt, die Zufahrt sei nicht normaliengerecht ausgebaut und damit nicht

verkehrssicher; sodann fehle es an der Erreichbarkeit mit öffentlichen

Verkehrsmitteln, da die nächstgelegene Haltestelle in Brütten 3 km entfernt liege.

Gemäss § 237 Abs. 1 PBG bedingt genügende

Zugänglichkeit in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung

der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der

öffentlichen Dienste und der Benützer. Das geplante Durchgangszentrum stellt in

jeder dieser Beziehungen einen Sonderfall dar, weshalb ihm die auf den

Regelfall zugeschnittenen Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 bzw. die

im Anhang umschriebenen Technischen Anforderungen nicht gerecht zu werden

vermögen; vielmehr ist aufgrund der konkreten Umstände zu beurteilen, ob eine

im Sinn von § 237 Abs. 2 PBG für jedermann verkehrssichere Zufahrt

besteht.

Im Durchgangszentrum sind die Asylsuchenden in der Regel

während der ersten 6 Monate ihres Aufenthalts in der Schweiz untergebracht,

bevor sie einer Gemeinde zugewiesen werden. Es darf deshalb davon ausgegangen

werden, dass sie regelmässig über keine eigenen Fahrzeuge verfügen und sich

deshalb der vom Zentrum ausgelöste Motorfahrzeugverkehr sich auf die Zu- und

Wegfahrt der Mitarbeitenden, der Lieferanten und gelegentlicher Besucher

beschränkt. Dieses Verkehrsaufkommen, das sich nicht wesentlich von demjenigen

der früheren Drogenklinik unterscheiden dürfte, vermögen die vorhandenen

Strassenverbindungen ohne weiteres zu bewältigen.

Die über keine Fahrzeuge verfügenden Bewohner werden zur

Erledigung von Besorgungen oder zwecks Benützung der dortigen Buslinie das ca.

3.

km entfernte Brütten hauptsächlich zu Fuss aufsuchen. Der gut ausgeschilderte

Weg dorthin verläuft südöstlich des Weilers Sonnenbühl ca. 150 m auf einer

wenig befahrenen, asphaltierten Strasse, führt von dort über Landwirtschaftswege

nach Strubikon und weiter auf einem Gehweg nach Brütten. Diese Verbindung hat

die Vorinstanz zutreffend als ausreichend verkehrssicher qualifiziert; dass bei

einem kurzen Teilstück der Fusswegverbindung kein Fussgängerschutz bzw. kein

separater Weg besteht, kann aufgrund der übersichtlichen Verhältnisse und der

geringen Verkehrsbelastung hingenommen werden. Die Bauherrschaft wird aber dafür

zu sorgen haben, dass die Fussgängerverbindung auch bei winterlichen

Verhältnissen benutzbar bleibt, was der Beschwerdegegner mit einer Auflage zur

Baubewilligung sicherstellen kann.

Das Durchgangszentrum stellt sodann keine "grössere

Überbauung" im Sinn von § 237 Abs. 1 PBG dar. Dazu gehören zusammenhängende

Siedlungsgebiete mit mindestens 300 Bewohnern, Arbeits- und Ausbildungsplätzen

oder Einkaufszentren und Fachmärkte mit einer grossen Zahl von Kundenfahrten

(vgl. VGr, 26. Januar 2005, E. 5.3.2, BEZ 2005 Nr. 18), nicht jedoch

ein Heim mit bis zu 145 Bewohnern, die in der Regel über keine Motorfahrzeuge

verfügen. Eine Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr kann deshalb nicht

verlangt werden.

7.

Zusammengefasst erweist sich das geplante Durchgangszentrum

als gemäss § 357 Abs. 1 PBG zulässige Änderung einer zonenwidrigen

Baute und sind die weiteren vom Beschwerdegegner geltend gemachten

Bauverweigerungsgründe nicht stichhaltig. In Gutheissung der Beschwerde sind

deshalb der Entscheid der Baurekurskommission vom 26. September 2007 sowie

die Bauverweigerung des Gemeinderats Oberembrach vom 21. April 2005

aufzuheben und ist der Gemeinderat einzuladen, die Bewilligung unter den

allenfalls notwendigen Nebenbestimmungen zu erteilen.

Bei diesem Ausgang sind die Gerichtskosten sowie die

Verfahrenskosten der Vorinstanz gemäss Dispositiv-Ziffer II des

Rekursentscheids dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in

Verbindung mit § 70 VRG). Dieser hat dem Beschwerdeführer überdies eine Parteientschädigung

von Fr. 3'000.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission IV vom 26. September

2007.

sowie die Bauverweigerung des Gemeinderats Oberembrach vom 21. April 2005

werden aufgehoben und dieser wird eingeladen, die Baubewilligung für das

Durchgangszentrum unter den allenfalls notwendigen Nebenbestimmungen zu erteilen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 5'140.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten

des Beschwerde- und des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wir zu einer Parteientschädigung von Fr. 3'000.- an den Beschwerdeführer

verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …