VB.2007.00517

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00517

28. Februar 2008Deutsch25 min

(URT.2008.10523)

(Dem Beschwerdeführer wurde die Bewilligung bereits früher wegen verschiedener Vorfälle beschränkt und im Zusammenhang mit der Aufgabe seiner Praxis sistiert. Eine Reaktivierung der Bewilligung wurde vom Nachweis eines einwandfreien beruflichen und privaten Leumunds sowie von einer vertrauensärztlichen Untersuchung abhängig gemacht. Die Gesundheitsdirektion trat auf ein Gesuch des Beschwerdeführers um Bewilligung der unselbständigen zahnärztlichen Tätigkeit nicht ein, wogegen dieser nicht vorging. Sie entzog ihm die Bewilligung wegen beruflicher Tätigkeit trotz sistierter Bewilligung mangels Vertrauenswürdigkeit und wegen Zweifels an seiner psychischen Stabilität angesichts seines bisherigen Verhaltens, weshalb eine psychiatrische Begutachtung notwendig sei. Der Beschwerdeführer ficht den Bewilligungsentzug an und stellt erneut ein Gesuch um Bewilligung der unselbständigen zahnärztlichen Tätigkeit.)

Da die dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Zustände über den 1. September 2007 hinaus andauerten, ist entgegen dem angefochtenen Entscheid nicht das Gesundheitsgesetz sondern das auf diesen Zeitpunkt in Kraft getretene Medizinalberufegesetz (MedBG) anwendbar (E. 4.1). Das MedBG unterscheidet den Entzug der kantonalen Bewilligung (Art. 38 MedBG) als administrative Massnahme einerseits und das Berufsverbot für die ganze Schweiz (Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG) als disziplinarische Sanktion anderseits (E. 4.2). Zu den Bewilligungsvoraussetzungen gehört gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG, dass der Gesuchsteller vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (E. 4.3).

Den Vorwurf, der Beschwerdeführer habe trotz sistierter Bewilligung weiterhin eine selbständige ärztliche Tätgkeit ausgeübt, hat die Gesundheitsdirektion in Verletzung der ihr obliegenden Untersuchungspflicht nur unzureichend abgeklärt, geht doch aus ihren Erwägugnen und den Akten nicht hervor, wie lange der Beschwerdeführer in welchem Umfang beruflich tätig war bzw. noch ist (E. 5.4.2). Zum heutigen Zeitpunkt ist nicht erstellt, dass der Beschwerdeführer nicht psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (E. 5.5.3). Aufgrund derjenigen Vorwürfe, welche zu einer Beschränkung bzw. Sistierung der Bewilligung führten, erwiese sich ein definitiver Entzug der Bewilligung als unverhältnismässig (E. 5.6).

Sachverhalt

A. Die

Gesundheitsdirektion schränkte die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung

als Zahnarzt von A am 28. Februar 2006 ein, indem sie ihm per sofort und

bis auf Weiteres die Behandlung minderjähriger Patientinnen untersagte, da ihm

ehemalige weibliche Angestellte seiner Praxis vor der Polizei übereinstimmend

verbale sexuelle Angriffe durch Verwendung herabsetzender Ausdrücke oder

sexistischer Bemerkungen zur Last gelegt hätten, weshalb es ihm an der nach § 8

des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1)

vorausgesetzten Vertrauenswürdigkeit fehle. A focht diese Verfügung nicht an.

B. Mit

Verfügung vom 2. Juni 2006 stellte die Gesundheitsdirektion fest, dass A

nicht berechtigt sei, Benzodiazepine und insbesondere Dormicum zu verordnen.

Dieser verzichtete auch dagegen auf ein Rechtsmittel. In der Folge wurde er am

17. Juli 2006 vom Statthalteramt R mit Fr. 500.- rechtskräftig

gebüsst, weil er Patienten Dormicum verschrieben habe, das für zahnmedizinische

Zwecke nicht zugelassen werden könne.

C. Am 29. November

2006 sistierte die Gesundheitsdirektion die Praxisbewilligung von A per sofort

und bis auf weiteres, da von einer definitiven Aufgabe seiner Praxistätigkeit

im Kanton Zürich auszugehen sei. Eine Wiederaufnahme der eingeschränkten Tätigkeit

als Zahnarzt im Kanton Zürich machte sie vom Nachweis eines einwandfreien

beruflichen und persönlichen Leumunds (Einreichung eines Strafregisterauszugs

und eines Letter of Good Standing) abhängig. A habe in den unverschlossenen

Kellerräumen seiner ehemaligen Praxis Patientendossiers zurückgelassen und sich

trotz Aufforderung geweigert, diese abzuholen sowie seine ehemaligen

Patientinnen und Patienten über ihren Herausgabeanspruch und seine Kontaktadresse

zu informieren, womit er die Aufbewahrungs- und Herausgabepflicht nach § 17

Abs. 1 und 2 der Zahnärzteverordnung vom 10. Juni 1998 (ZAV, LS

811.21) verletzt habe. Er habe sodann in Verletzung der Meldepflicht nach § 14

ZAV die Gesundheitsdirektion nicht über die Praxisaufgabe informiert. Auch

gegen diese Verfügung ergriff er kein Rechtsmittel.

D. Die

Gesundheitsdirektion verzeigte A am 1. Dezember 2006 wegen Verletzung der

genannten Bestimmungen bei den Strafverfolgungsbehörden. Nach erneuter Ermahnung

zur Wahrung der Aufbewahrungs- und Herausgabepflicht beschlagnahmte die

Gesundheitsdirektion am 17. April 2007 die in den Kellerräumen

zurückgelassenen Patientendossiers. Am 26. April 2007 wurde A vom

Statthalteramt R wegen Verletzung der Meldepflicht (§ 14 ZAV), der

Aufbewahrungs- und Herausgabepflicht (§ 17 Abs. 1 und 2 ZAV) sowie

der Schweigepflicht (§ 18 ZAV) mit einer Busse von Fr. 2'500.- bestraft.

Die Einzelrichterin in Strafsachen des Bezirks R liess die Strafverfügung des

Statthalteramts R wegen Verletzung des Anklageprinzips einstweilen nicht zur

Anklage zu.

E. Auf ein

Gesuch von A um Bewilligung der unselbständigen zahnärztlichen Tätigkeit trat

die Gesundheitsdirektion mit Schreiben vom 21. Juni 2007 nicht ein, da

gemäss § 10 Abs. 3 in Verbindung mit § 8 lit. a ZAV eine

Assistenzbewilligung von der praxisberechtigten Person zu beantragen sei. Dabei

stellte sie klar, dass die Praxisbewilligung am 29. November 2006 sistiert

worden sei, weil die mangelnde Kooperationsbereitschaft mit der

Gesundheitsdirektion, verbunden mit dem unbestrittenen wiederholten Bezug von Benzodiazepinen

zum Eigenkonsum und den Umständen seiner Praxisaufgabe, begründete Zweifel an

seiner Vertrauenswürdigkeit und Berufsausübungsfähigkeit aufkommen lasse. Vor

einer allfälligen Reaktivierung der Praxisbewilligung behalte sich die

Gesundheitsdirektion eine eingehende ärztliche Untersuchung bzw. Abklärung der

Praxisfähigkeit durch einen Vertrauensarzt der Direktion vor. A ging nicht

dagegen vor.

F. Aufgrund

eines Hinweises eines ehemaligen Patienten von A und einer Bestätigung durch

eine Mitarbeiterin der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz, L-Strasse 01 in X,

sowie aufgrund weiterer Hinweise konfrontierte die Gesundheitsdirektion diesen

am 12. September 2007 mit dem Verdacht der unbefugten Berufsausübung in

der erwähnten Praxis in X sowie in Y. Dieses und sein früheres Verhalten

begründeten ernsthafte Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit sowie psychischen

und physischen Gesundheit, weshalb überprüft werden müsse, ob ihm die

Berufsausübungsbewilligung entzogen werden müsse. Sie setzte ihm Frist, dazu

Stellung zu nehmen und schriftlich sein Einverständnis mit einer

psychiatrischen Begutachtung durch C zu erklären. Im Übrigen wurde er erneut

aufgefordert, einigen namentlich genannten Patienten ihre Patientendossiers herauszugeben.

In seiner Stellungnahme vom 27. September

2007 liess A geltend machen, er habe "lediglich probehalber eine

Aushilfstätigkeit als Zahnarzt ausgeführt, dies während zwei Wochentagen".

Dafür habe er keiner besonderen Bewilligung bedurft. Von einer zahnärztlichen

Tätigkeit in Y sei ihm nichts bekannt. Seine Überprüfung sei nicht gerechtfertigt

und stelle eine schwere Persönlichkeitsverletzung dar, bestünden doch keine Zweifel

an seiner Fachkunde und zahnärztlichen Tätigkeit. Sein persönlicher Leumund

habe auf die berufliche Fähigkeit und Tätigkeit als Zahnarzt keinen Einfluss.

Eine psychiatrische Begutachtung durch C lehne er ab. Im Übrigen sei dieser als

Vertrauensarzt der Amtsstelle befangen. Schliesslich ersuchte er die Gesundheitsdirektion,

ihm zu bestätigen, dass er einstweilen im Rahmen der früher verfügten

rechtskräftigen Einschränkungen wieder als Zahnarzt tätig sein könne. Er gehe

davon aus, dass er für die unselbständige Tätigkeit keiner zusätzlichen

Bewilligung bedürfe.

G. Am 9. Oktober

2007 entzog die Gesundheitsdirektion A seine Berufsausübungsbewilligung für den

Kanton Zürich per sofort und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist und einem

allfälligen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung wandte sich

A mit Eingabe vom 12. November 2007 fristgerecht an das Verwaltungsgericht.

Er liess beantragen, es sei die angefochtene Verfügung vollumfänglich

aufzuheben und ihm die unselbständige zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich

zu bewilligen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Staatskasse. Die

Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 14. Dezember

2007, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion

erhobenen Beschwerde sachlich und funktionell zuständig (§ 41 und § 19a

Abs. 2 Ziffer 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959, VRG).

1.2

Ein vor

Verwaltungsgericht gestellter Antrag darf nur Begehren enthalten, über welche

die Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden sollen (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 4). Auf den Antrag des

Beschwerdeführers, es sei ihm die unselbständige zahnärztliche Tätigkeit im

Kanton Zürich zu bewilligen, ist demnach nicht einzutreten, bildete sie doch

nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids der Gesundheitsdirektion vom 9. Oktober

2007.

Auf das Gesuch zur Bewilligung der unselbständigen Tätigkeit war die

Gesundheitsdirektion am 21. Juni 2007 nicht eingetreten. Dagegen ging der

damals bereits rechtskundig vertretene Beschwerdeführer nicht vor.

1.3

Gemäss § 21

lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse

an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse besteht im

materiellen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer

eintragen würde bzw. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen

Nachteils, den der negative Entscheid zur Folge hätte. Es genügt, wenn der

Beschwerdeführer die Beeinträchtigung rein tatsächlicher Interessen –

materieller oder ideeller Art – geltend macht. Könnte die geltend gemachte

Beeinträchtigung selbst durch die Gutheissung des Rechtsmittels nicht

abgewendet werden, ist das schutzwürdige Interesse zu verneinen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21).

Unabhängig vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens ist der

Beschwerdeführer gegenwärtig nicht zur zahnärztlichen Tätigkeit in einer

Privatpraxis befugt, da seine Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit mit

rechtskräftigem Entscheid der Gesundheitsdirektion vom 29. November 2006

bis auf weiteres sistiert und seither nicht reaktiviert wurde und auf sein

Gesuch zur Bewilligung der unselbständigen Tätigkeit, welche gemäss § 10

ZAV ebenfalls bewilligungspflichtig ist, nicht eingetreten wurde. Dennoch hat

der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des

angefochtenen Entscheids, könnte doch seine Bewilligung im Falle der

Gutheissung der Beschwerde unter gewissen Voraussetzungen reaktiviert werden.

Demnach ist auf den diesbezüglichen Beschwerdeantrag einzutreten.

1.4

Der

angefochtene Entscheid unterliegt im Verfahren der Direktbeschwerde nicht nur

der Rechts-, sondern auch der Ermessenskontrolle (§ 50 Abs. 1

und 3 VRG).

2.

2.1

Der

Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung (BV) – dessen Unterfall der Akteneinsicht ist in § 8 VRG

statuiert – beinhaltet unter anderem das Recht auf Äusserung und Anhörung; das

Recht des Einzelnen, sich vorgängig zu den ihn betreffenden hoheitlichen

Anordnungen zu äussern, sowie in seinen Vorbringen tatsächlich gehört und ernst

genommen zu werden. Die Verwaltungsbehörde hat dem Betroffenen den

voraussichtlichen Inhalt oder zumindest die wesentlichen Elemente der zu

treffenden Anordnung bekannt zu geben. Eine Gehörsverletzung durch eine

Vorinstanz ist immer im unmittelbar anschliessenden Rechtsmittelverfahren

geltend zu machen; andernfalls ist ein Verzicht auf diese Rüge anzunehmen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 17 f. und 54). Der Anspruch auf

rechtliches Gehör enthält auch das Recht des Betroffenen, zu Untersuchungshandlungen

der Behörde angehört zu werden; besonders strenge Anforderungen gelten dabei in

Disziplinarverfahren (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 19; RB 1995

Nr. 20).

Nach § 7 Abs. 1

VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen durch

Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten,

Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise. Als

Verfahrensmaxime besagt der Untersuchungsgrundsatz, dass die

Verwaltungsbehörden im Rahmen des Verfahrens- bzw. Streitgegenstands für die

Beschaffung des die Urteilsgrundlage bildenden Tatsachenmaterials verantwortlich

sind. Dies bedeutet, dass der rechtserhebliche Sachverhalt von Amtes wegen

richtig und vollständig zu ermitteln ist. Im Geltungsbereich der

Untersuchungsmaxime muss die amtliche Untersuchung den Sachverhalt

grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären. Weil aber vielfach absolute

Gewissheit nicht erlangt werden kann, genügt ein so hoher Grad an

Wahrscheinlichkeit, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben. Bezüglich der

zulässigen Untersuchungsmittel ist festzuhalten, dass mit telefonischen

Befragungen der Beteiligten Zurückhaltung zu üben ist. Solche können nur für

Nebenpunkte in Frage kommen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 4, 7 und 18,

m.w.N.). § 7 Abs. 2 lit. a VRG auferlegt den

Verfahrensbeteiligten eine Mitwirkungspflicht, soweit sie ein Begehren gestellt

haben. Diese besteht auch im Falle des Entzugs einer Praxisbewilligung (VGr, 2. Oktober

1998, VB.98.00241, E. 6a).

2.2

Der

Beschwerdeführer macht geltend, die Beschwerdegegnerin habe ihm das rechtliche

Gehör verweigert, indem sie ihm zu den Vorwürfen des wiederholten Verschreibens

von Dormicum, der mutwilligen Zertrümmerung der Praxiseinrichtung vor seinem

Weggang und der unbewilligten Tätigkeit in der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz

keine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt habe (Ziff. 3, 4 und 6 der

Beschwerdeschrift).

2.3

Die

Gesundheitsdirektion warf dem Beschwerdeführer im Schreiben vom 13. April

2006.

erstmals vor, unberechtigterweise Dormicum verschrieben zu haben. Die

Frist zur Stellungnahme zum ihm zugestellten Schreiben liess er ungenutzt verstreichen.

Danach verfügte die Gesundheitsdirektion, dass der Beschwerdeführer nicht

berechtigt sei, Benzodiazepine, insbesondere Dormicum, zu verordnen. Ein

Rechtsmittel dagegen ergriff dieser trotz Rechtsmittelbelehrung nicht. Der

Vorwurf der mutwilligen Zertrümmerung der Praxiseinrichtung durch den

Beschwerdeführer wurde in der vorliegend angefochtenen Verfügung erstmals

explizit erhoben, doch scheint die Gesundheitsdirektion bei ihrem Entscheid

über den Entzug der Bewilligung nicht massgeblich darauf abgestellt zu haben.

Eine unbewilligte zahnärztliche Tätigkeit warf die Gesundheitsdirektion dem Beschwerdeführer

zwar grundsätzlich bereits in ihrem Schreiben vom 12. September 2007 vor,

worauf er dies durch seinen Rechtsvertreter bestreiten liess. Sie untermauerte

den Vorwurf in der vorliegend angefochtenen Verfügung jedoch mit einer

Telefonnotiz vom 4. Oktober 2007 über ein Gespräch mit D von der

Zahnärztegemeinschaft am S-Platz, welche dem Beschwerdeführer offensichtlich

nicht zur Stellungnahme vorgelegt wurde, datiert doch die Stellungnahme seines

Rechtsvertreters vom 27. September 2007. Dadurch wurde der Anspruch des

Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt. Ob diese Gehörsverletzung im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren allenfalls geheilt werden könnte, muss nicht

geprüft werden, da die Gesundheitsdirektion im Zusammenhang mit der Abklärung

dieses Sachverhalts – wie in E. 5.4.2 zu zeigen sein wird – die

Untersuchungspflicht verletzte, weshalb die Sache ohnehin zur ergänzenden Untersuchung

an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist.

3.

Welche rechtliche

Tragweite der von der Gesundheitsdirektion am 29. November 2006

angeordneten "Sistierung" der Praxisbewilligung zukommen soll und auf

welche gesetzliche Grundlage sie sich abstützt, ist unklar. Sie ist als

eigenständige Sanktion weder im Gesundheitsgesetz noch im Medizinalberufegesetz

vorgesehen. Die Gesundheitsdirektion hat sie offenbar angeordnet in der

Annahme, der Beschwerdeführer habe seine Praxistätigkeit im Kanton Zürich zumindest

vorübergehend aufgegeben. Dem könnte die frühere Verwaltungspraxis zugrunde

liegen, wonach die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit das

Führen einer Praxis voraussetzte. Dafür fehlte jedoch eine gesetzliche

Grundlage (vgl. RB 2003 Nr. 61). Die Bewilligung wurde indessen

mit Entscheid vom 29. November 2007 nicht nur sistiert, sondern

gleichzeitig wurde deren Reaktivierung von einer Prüfung des beruflichen und

persönlichen Leumunds abhängig gemacht. Darin ist eine Art vorsorgliche

Massnahme im Sinn von § 6 VRG zu erkennen. Als solche ist sie zulässig,

sah sich doch die Gesundheitsdirektion angesichts der unklaren Umstände der

Praxisaufgabe dazu veranlasst, Vorkehrungen zu treffen. Der Beschwerdeführer

unternahm denn auch nichts, die Situation zu klären, indem er die Praxisaufgabe

und die Gründe dafür der Gesundheitsdirektion nicht meldete und für diese nicht

erreichbar war.

4.

4.1

Bis Ende

August 2007 waren die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung der

selbständigen ärztlichen Tätigkeit im kantonalen Gesundheitsgesetz vom 4. November

1962.

(GesundheitsG, LS 810.1), insbesondere in den § 7 Abs. 1

lit. a und § 8 Abs. 1 GesundheitsG, geregelt. Am 1. September

2007.

trat das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären

Medizinalberufe (MedBG, SR 811.11) in Kraft, das die fachlichen und

persönlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung abschliessend geregelt

(Botschaft des Bundesrates in BBl 2005, S. 176 und 226), wobei kantonale

Ausführungsbestimmungen zur Präzisierung etwa der persönlichen

Bewilligungsvoraussetzungen möglich bleiben (a.a.O., S. 230).

Die angefochtene Verfügung, die sich auf das

Gesundheitsgesetz stützt, erging am 9. Oktober 2007, mithin nach

Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes. Nach dem Rückwirkungsverbot von Art. 67

Abs. 1 MedBG finden die in Art. 43 MedBG vorgesehenen Disziplinarmassnahmen

(darunter das definitive Verbot der selbständigen Berufsausübung) grundsätzlich

keine Anwendung auf Vorfälle, die sich vor Inkrafttreten dieses Gesetzes

ereignet haben. Massgebend für den Zeitpunkt des Ereignisses ist das Ende des

Verhaltens, das den Tatbestand der betreffenden Disziplinarmassnahme erfüllt.

Bei über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Medizinalberufegesetzes

andauerndem Verhalten kommt mithin das neue Recht zur Anwendung (Etter,

Handkommentar MedBG, Bern 2006, Art. 67 N. 2). Die Beschwerdegegnerin

begründet den Bewilligungsentzug massgeblich damit, dass der Beschwerdeführer

trotz sistierter Bewilligung wieder beruflich tätig geworden sei und dass an

seiner psychischen Stabilität zu zweifeln sei. Da diese beiden Zustände nach

Auffassung der Beschwerdegegnerin offenbar über den 1. September 2007

hinaus andauerten, ist das Medizinalberufegesetz anwendbar.

4.2

Das Medizinalberufegesetz

unterscheidet zwei Arten von Verlust der Erlaubnis zur selbständigen ärztlichen

Tätigkeit. Unter dem Titel Entzug der Bewilligung umschreibt es in Art. 38

MedBG den Verlust der kantonalen Praxisbewilligung. Diese folgt als admi-nistrative

Massnahme dem Wegfall von Bewilligungsvoraussetzungen und ist der Sache nach

unbefristet (dies allenfalls verbunden mit einer Wartefrist für ein neuerliches

Bewilligungsgesuch). Soll der Erlaubnisverlust jedoch eine disziplinarische

Sanktion darstellen, so bezeichnet das Gesetz ihn in Art. 43 Abs. 1 lit.

d und e MedBG als Berufsverbot. Ein solches setzt die Verletzung von

Berufspflichten oder Medizinalberufsvorschriften voraus, kann befristet oder

definitiv erlassen werden und gilt für die ganze Schweiz (Art. 45 MedBG). Diese

Unterscheidung war implizit bereits im kantonalen Gesundheitsgesetz angelegt. § 9

GesundheitsG nennt verschiedene Gründe für den Entzug einer Praxisbewilligung,

welche sich ihrer Natur nach in zwei Kategorien unterscheiden. Zum einen geht

es um administrative Gründe, die bereits das erstmalige Erteilen einer

Bewilligung hindern müssten (§ 9 Abs. 1 GesundheitsG) und zum anderen

um disziplinarische, die eigentliche Pflichtverletzungen beinhalten (§ 9 Abs. 2

GesundheitsG). Bezüglich des Erfordernisses der Vertrauenswürdigkeit können sich

aber durchaus Überschneidungen ergeben (zur Unterscheidung zwischen

disziplinarischen und administrativen Massnahmen, wie sie die Rechtsprechung

vor allem im Personalrecht entwickelt hat vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 76

N. 8).

Die Gesundheitsdirektion stützte sich in der angefochtenen

Verfügung auf § 9 GesundheitsG, welcher die Unterscheidung nicht so

deutlich traf wie Art. 38 und 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG, ohne zu

verdeutlichen, ob es sich dabei um eine administrative Massnahme oder eine

disziplinarische Sanktion handelt. Dies wird im neuen Entscheid, der in Anwendung

des Medizinalberufegesetzes zu ergehen hat, zu präzisieren sein.

4.3

Zu den Bewilligungsvoraussetzungen

gehört gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG, dass der

Gesuchsteller vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine

einwandfreie Berufsausübung bietet. Ein Entzug der Bewilligung muss zur

Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und

erforderlich sein und in einem vernünftigen Verhältnis zu den dem Privaten

auferlegten Freiheitsbeschränkungen stehen (Etter, Art. 38 N. 5). Dem

Verhältnismässigkeitsgrundsatz hat auch ein Verbot der selbständigen

Berufsausübung zu genügen.

5.

5.1

Die Gesundheitsdirektion begründete den Entzug der Bewilligung des Beschwerdeführers im

Wesentlichen damit, dass dessen Vertrauenswürdigkeit nicht mehr gegeben sei;

dies namentlich angesichts der Umstände seiner Praxisaufgabe, der ungesicherten

Aufbewahrung der Patientendossiers und der monatelangen Verweigerung deren

Herausgabe an die Patientinnen und Patienten, der Verhinderung einer

Praxisvisite durch die Gesundheitsdirektion, der Vereitelung der Zustellung von

Postsendungen, der fehlenden Meldung der Praxisschliessung an die

Gesundheitsdirektion, der wiederholten schwerwiegenden sexistischen Äusserungen

gegenüber weiblichen Angestellten und Patientinnen, der wiederholten

widerrechtlichen Abgabe von Dormicum und der Wiederaufnahme seiner Tätigkeit

als Zahnarzt im Wissen um die Sistierung seiner Berufsausübungsbewilligung. Der

Beschwerdeführer habe sich uneinsichtig gezeigt und seine gesetzlichen und

öffentlichrechtlichen Verpflichtungen in bisher kaum je gesehenem Ausmass

gering geschätzt. Er habe sich im Übrigen ohne nähere Begründung geweigert,

sich einer psychiatrischen Begutachtung zu unterziehen, obwohl angesichts

seines bisherigen Verhaltens begründete Zweifel an seiner psychischen

Stabilität bestünden. Aus all diesen Gründen seien die Voraussetzungen für eine

Aufrechterhaltung der Berufsausübungsbewilligung nicht mehr erfüllt, so dass

ihm diese per sofort entzogen werden müsse.

5.2

Zur

Begründung des Bewilligungsentzugs führte die Gesundheitsdirektion einerseits

diejenigen Vorwürfe gegenüber dem Beschwerdeführer an, welche bereits

Gegenstand der Beschränkung und der Sistierung der Bewilligung bzw. einer

Strafverfügung des Statthalteramts R waren. Dabei handelt es sich um die

Vorwürfe der ungesicherten Aufbewahrung der Patientendokumentationen und der

monatelangen Verweigerung deren Herausgabe an die Patientinnen und Patienten,

der fehlenden Meldung der Praxisschliessung an die Gesundheitsdirektion, der

wiederholten schwerwiegenden sexistischen Äusserungen gegenüber weiblichen

Angestellten und Patientinnen und der wiederholten widerrechtlichen Abgabe von

Dormicum.

Anderseits erhob die Gesundheitsdirektion im angefochtenen

Entscheid gegenüber den Gründen für die bisherigen Sanktionen neue Vorwürfe,

welche insbesondere darin bestanden, dass der Beschwerdeführer im Wissen um die

Sistierung seiner Praxisbewilligung und der Bedingungen für eine allfällige

Reaktivierung seine Tätigkeit als Zahnarzt an der L-Strasse 01 in X wieder

aufgenommen habe und dass er sich ohne nähere Begründung weigere, sich einer

psychiatrischen Begutachtung durch den Vertrauensarzt und weiteren ärztlichen

Untersuchungen zu unterziehen, obwohl angesichts seines bisherigen Verhaltens

begründete Zweifel an seiner psychischen Stabilität bestünden. Sodann habe der

Beschwerdeführer eine Praxisvisite der Gesundheitsdirektion und die Zustellung

von zu erwartenden Postsendungen vereitelt und auf ihm zugestellte Schreiben

nicht reagiert.

5.3

Für den

Bewilligungsentzug im Vordergrund scheinen die neu erhobenen Vorwürfe zu

stehen, insbesondere die zahnärztliche Tätigkeit ohne Bewilligung und die

Zweifel an der psychischen Stabilität des Beschwerdeführers.

5.4

5.4.1

Zum Vorwurf der Tätigkeit ohne Bewilligung führte der Beschwerdeführer in

seinem Schreiben an die Gesundheitsdirektion vom 27. September 2007, auf

das er in der Beschwerdeschrift verwies, aus, er habe "lediglich

probehalber eine Aushilfstätigkeit als Zahnarzt ausgeführt, dies während zwei

Wochentagen". Die Gesundheitsdirektion berufe sich auf ungenannte

Informanten, wobei dem Beschwerdeführer nicht Gelegenheit geboten worden sei,

zu konkreten Angaben konkreter Personen Stellung zu nehmen oder an einer

Zeugeneinvernehmung teilnehmen zu können (Beschwerdeschrift Ziff. 6).

5.4.2

Die Gesundheitsdirektion stützte sich dabei auf eine sehr allgemein

gehaltene E-Mail eines ehemaligen Patienten des Beschwerdeführers sowie auf

einen offenbar von der Rechtsabteilung der Gesundheitsdirektion getätigten

Anruf. Daraus geht jedoch nicht hervor, wer bzw. welche Mitarbeiterin der

Zahnärztegemeinschaft am S-Platz diese Angaben machte. Im Übrigen wurde zum

Umfang der Tätigkeit lediglich angegeben, der Beschwerdeführer sei jeweils

dienstags und freitags in der Praxis tätig. Weiter hielt die Gesundheitsdirektion

in einer Telefonnotiz vom 4. Oktober 2007 fest, D von der Zahnärztegemeinschaft

am S-Platz habe bestätigt, dass er seit zwei Monaten ein Schnupperabkommen mit

dem Beschwerdeführer gemacht habe, wobei dieser nur sehr sporadisch Patienten

behandle. Gemäss einer Telefonnotiz vom 8. Oktober 2007 habe D bestätigt,

dass der Beschwerdeführer selbst abrechne und als selbständiger Zahnarzt tätig

sei, aber nur rudimentär. Rund zwei Monate nach dem Bewilligungsentzug, am 12. Dezember

2007, führten der Kantonszahnarzt und eine Vertreterin der Gesundheitsdirektion

eine unangekündigte Praxisvisite bei der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz

durch. Gemäss Kurzprotokoll dieser Visite habe die Praxisassistentin bestätigt,

dass der Beschwerdeführer noch in der Praxis als Zahnarzt tätig sei. Der

Beschwerdeführer sei während der Visite im Vorraum erschienen. Im

Terminkalender des Beschwerdeführers seien ab 20. Juli 2007 jede Woche an

mehreren Tagen Termine eingetragen. Aus den anlässlich dieser Visite ausgehändigten

Auszügen des Terminkalenders, welche nur einen Zeitraum von zwei Arbeitswochen

abdecken, geht nicht eindeutig hervor, dass es sich bei den eingetragenen

Patienten um solche des Beschwerdeführers handelt.

Diese Abklärung des vom Beschwerdeführer bestrittenen

Sachverhalts vermag dem Untersuchungsgrundsatz nicht zu genügen, geht doch aus

dem angefochtenen Entscheid und den Akten nicht hervor, wie lange der Beschwerdeführer

in welchem Umfang in der genannten Praxis tätig war bzw. noch ist. Dies gilt

insbesondere für die E-Mail vom 27./28. August 2007. Doch auch die

Telefonnotizen vom 4. und 8. Oktober 2007 sowie die Akten zur Praxisvisite

sind zu wenig präzis und detailliert, um vernünftige Zweifel auszuräumen. Im

Übrigen ist generell mit telefonischen Befragungen der Beteiligten Zurückhaltung

zu üben; sie kommen nur für Nebenpunkte in Frage (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7

N. 18). Die Erhebung möglichst präziser Vorwürfe beispielsweise durch

Einvernahme von Auskunftspersonen aus der Zahnarztpraxis durch die

Gesundheitsdirektion ist umso wichtiger, als es für den Beschwerdeführer

schwierig ist, das Vorliegen eines Negativums (keine relevante Tätigkeit in

jener Zahnarztpraxis) zu beweisen, ohne konkreten Vorwürfen entgegnen zu können.

5.5

5.5.1

Auch den Vorwurf, angesichts seines bisherigen Verhaltens bestünden Zweifel

an der psychischen Stabilität des Beschwerdeführers, welche eine psychiatrische

Begutachtung notwendig erscheinen liessen, wies dieser zurück. Diese Forderung

nach einer Untersuchung stelle eine willkürliche, unangebrachte und

persönlichkeitsverletzende Beleidigung dar (Beschwerdeschrift Ziff. 7).

5.5.2

Die Gesundheitsdirektion führte aus, der Beschwerdeführer sei in der Verfügung

vom 29. November 2006, mit welcher sie die Bewilligung des

Beschwerdeführers sistierte, darauf hingewiesen worden, dass eine

Wiederaufnahme der Tätigkeit als Zahnarzt vom Nachweis seines einwandfreien

beruflichen und persönlichen Leumunds abhängig gemacht werde. In jener

Verfügung hatte die Gesundheitsdirektion präzisiert, dass er dazu einen Strafregisterauszug

und bei zwischenzeitlicher Tätigkeit in einem anderen Kanton oder Land einen

Letter of Good Standing der zuständigen Aufsichtsbehörde einreichen müsse. Mit

Schreiben vom 21. Juni 2007 habe sie dem Beschwerdeführer mitgeteilt, die

Sistierung der Praxisbewilligung sei erfolgt, weil begründete Zweifel an seiner

Vertrauenswürdigkeit und seiner Berufsausübungsfähigkeit bestünden. Im genannten

Schreiben hatte die Gesundheitsdirektion festgehalten, seine mangelnde

Kooperationsbereitschaft mit ihr als Aufsichtsbehörde lasse, verbunden mit dem

wiederholten, unbestrittenen Bezug von Benzodiazepinen zum Eigenkonsum und den

Umständen der Praxisaufgabe, begründete Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit

und Berufsausübungsfähigkeit aufkommen, weshalb vor einer Reaktivierung der

Praxisbewilligung eine eingehende ärztliche Untersuchung bzw. Abklärung der

Praxisfähigkeit durch einen Vertrauensarzt vorbehalten werde. Sodann habe sie

dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 12. September 2007 mitgeteilt, dass

durch seinen wissentlichen und willentlichen Verstoss gegen die Vorgaben der

Verfügung vom 29. November 2006 die ernsthaften Zweifel an seiner

Vertrauenswürdigkeit und psychischen Gesundheit bestätigt würden, weshalb er

dazu aufgefordert worden sei, schriftlich sein Einverständnis zu einer

psychiatrischen Begutachtung bei C zu erteilen.

5.5.3

Den Ausführungen der Gesundheitsdirektion im angefochtenen Entscheid lässt

sich nicht klar entnehmen, worauf die Zweifel an der psychischen Stabilität des

Beschwerdeführers gründen. Nicht nachvollziehbar ist insbesondere, was mit

"den Umständen der Praxisaufgabe" angedeutet wurde. Sollte damit der

Umstand gemeint sein, dass der Beschwerdeführer gemäss Aussagen des ehemaligen

Vermieters seiner Praxisräume die Praxiseinrichtung vor seinem Weggang

mutwillig zerstört habe, so lässt sich diesbezüglich den Akten kein genügender

Hinweis entnehmen. Hinsichtlich des Dormicums wurde dem Beschwerdeführer im Schreiben

der Gesundheitsdirektion vom 13. April 2006, der Feststellungsverfügung

vom 2. Juni 2006 und der Strafverfügung des Statthalteramts R vom 17. Juli

2006.

lediglich vorgeworfen, dieses Patienten widerrechtlich verschrieben zu haben.

Ein übermässiger Rohypnolkonsum durch den Beschwerdeführer, welcher seine psychische

Stabilität beeinträchtigen könnte, wurde ihm nicht vorgeworfen und ergibt sich

auch aus dem E-Mail vom 14. Juli 2006 nicht ohne weiteres. Sollte die

Gesundheitsdirektion im Rahmen ihrer Neubeurteilung zur Begründung der Zweifel

an der psychischen Stabilität des Beschwerdeführers auf diese Vorwürfe

abstellen, so müsste sie diese Sachverhalte genauer abklären, um der

Untersuchungspflicht nachzukommen. Zum heutigen Zeitpunkt ist demnach nicht

erstellt, dass der Beschwerdeführer nicht psychisch Gewähr für eine

einwandfreie Berufsausübung bietet.

5.6

Aufgrund

derjenigen Vorwürfe, welche zu einer Beschränkung bzw. Sistierung der

Bewilligung führten, erwiese sich ein definitiver Entzug der Bewilligung als

unverhältnismässig. Der dem Beschwerdeführer vorgeworfene Umgang mit den Patientenakten

und die Vereitelung einer Praxisvisite am 5. Oktober 2006 sowie

verschiedener Postzustellungen, die sexuell belästigenden Äusserungen und die

widerrechtliche Dormicumabgabe lassen zwar gewisse Zweifel an der

Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers aufkommen, doch erwiese sich ein

Entzug der Bewilligung allein aus den genannten Gründen als nicht erforderlich

und somit unverhältnismässig.

6.

Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die

Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 9. Oktober 2007 aufzuheben. Die

Sache ist zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der

Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Sie hat dem

Beschwerdeführer Gelegenheit zur Stellungnahme zu denjenigen Aktenstücken zu geben,

welche er vor Erlass des angefochtenen Entscheids nicht kannte, wie

beispielsweise die Telefonnotizen vom 4. und 8. Oktober 2007 und das

Protokoll der Praxisvisite vom 12. Dezember 2007, sofern sie sich

weiterhin auf diese Informationen abstützen will (vgl. E. 2.3). Indessen

hat sie den Sachverhalt diesbezüglich ohnehin noch genauer abzuklären. Es gilt

zu erstellen, über welche Zeitdauer und in welchem Umfang der Beschwerdeführer

unerlaubterweise als Zahnarzt tätig war bzw. immer noch ist, ob er durch einen

anderen Zahnarzt beaufsichtigt war oder nicht und ob es sich um eine selbständige

oder unselbständige Tätigkeit handelt. Dazu könnte die Beschwerdegegnerin beispielsweise

einen Bericht der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz einholen oder den

Beschwerdeführer mündlich befragen. Auch die Zweifel an der psychischen

Stabilität des Beschwerdeführers hat sie genauer zu untersuchen, sofern sie an

diesen festhalten will. Falls die Beschwerdegegnerin aufgrund ihrer Abklärungen

zum Schluss gelangt, dass dem Beschwerdeführer die Bewilligung zu entziehen

bzw. ein Berufsverbot auszusprechen sei, so hat sie in ihrem neuen Entscheid

anzugeben, auf welche Rechtsgrundlage sie sich dabei stützt (vgl. dazu E. 4.2).

Der Klarheit halber ist festzuhalten, dass die Bewilligung zur selbständigen

zahnärztlichen Tätigkeit des Beschwerdeführers auch aufgrund des vorliegenden

Entscheids nach wie vor sistiert bleibt (vgl. E. 3).

7.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens

den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen, und es ist keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 17 Abs. 2

VRG).

8.

Nach Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das

Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG) ist die Beschwerde

an das Bundesgericht gegen einen Rückweisungsentscheid der vorliegenden Art nur

unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG zulässig, wobei das

Bundesgericht dazu im Einzelnen noch keine Praxis entwickelt hat (dazu Peter

Karlen, Das neue Bundesgerichtsgesetz, Basel 2006, S. 36 f.; Hansjörg

Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90

N. 9). Ob diese Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind, bleibt der Beurteilung

der Parteien überlassen.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügung

der Gesundheitsdirektion vom 9. Oktober 2007 wird aufgehoben. Die Sache

wird zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen

an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an …