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Entscheid

VB.2007.00548

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00548

13. März 2008Deutsch15 min

(URT.2008.10565)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A ersuchte die Sozialbehörde R am

13. April 2007 um wirtschaftliche Unterstützung, nachdem die Leistungen

der Arbeitslosenversicherung per 30. November 2005 eingestellt worden und

zahlreiche Stellenbewerbungen erfolglos geblieben waren. Er lebt seit Mai 2003

mit seiner Lebenspartnerin zusammen und erzielt als selbständig Erwerbender

kein existenzsicherndes Einkommen. Die Sozialbehörde R lehnte das Gesuch am 10. Mai

2007 ab, weil er in einem stabilen Konkubinat mit seiner Lebenspartnerin lebe,

welche über ein genügendes Einkommen für beide Personen verfüge.

Erwägungen

II.

Den dagegen am 10. Juni 2007

erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat S am 31. Oktober 2007 im

Wesentlichen gut; er ordnete an, dass A grundsätzlich bis 12. Mai 2008 zu

unterstützen sei.

III.

Mit Beschwerde vom 6. Dezember 2007

beantragte die Stadt R dem Verwaltungsgericht Aufhebung des Rekursentscheids

des Bezirksrats S; es sei "festzustellen, dass die Annahme eines stabilen

Konkubinats mit gegenseitiger Unterstützungspflicht durch die Sozialbehörde im

vorliegenden Fall nicht willkürlich, sondern in Folge sozialhilferechtlicher Abwägungen

auf Grund durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung eröffneter und praktisch

mittlerweile gefestigter Kriterien erfolgt ist, auch wenn diese dem kurzfristig

noch gültigen Wortlaut einer Empfehlung im Rahmen der SKOS-Richtlinien nicht

entsprechen".

A beantragte dem Verwaltungsgericht am 21. Dezember

2007.

sinngemäss Abweisung der Beschwerde sowie Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten, soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung des Rekursentscheides

des Bezirksrats sowie sinngemäss die Bestätigung ihres wirtschaftliche Hilfe an

den Beschwerdegegner verweigernden Beschlusses vom 10. Mai 2007 und die

Verweigerung solcher Hilfe jedenfalls bis Mai 2008 beantragt.

1.2

Nicht

einzutreten ist allerdings auf das Feststellungsbegehren der

Beschwerdeführerin, mit welchem diese eine förmliche Feststellung der von ihr

angestrebten Rechtsfolge verlangt. Da die Beschwerdeführerin wie erwähnt

sinngemäss die Wiederherstellung ihres Beschlusses vom 10. Mai 2007

verlangt, bleibt für das auf die nämliche Rechtsfolge abzielende Feststellungsbegehren

kein Raum (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19

N. 62).

2.

Gemäss § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni

1981.

(SHG) hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt

und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder

nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Grundlage für deren

Bemessung bilden gemäss § 17 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung zum

Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV, in der heute noch geltenden

Fassung vom 2. März 2005) die Richtlinien für die Ausgestaltung und

Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS)

"in der Fassung vom Dezember 2004".

Für die Frage, ob die eigenen Mittel für die Bestreitung des

Lebensunterhalts ausreichend sind (vgl. § 14 SHG, § 16 Abs. 1

SHV), sind alle Einkünfte und das Vermögen des Hilfesuchenden sowie seines nicht

von ihm getrennt lebenden Ehegatten zu den eigenen Mitteln zu zählen (§ 16

Abs. 2 SHV). Als Unterstützungseinheit gelten demnach grundsätzlich nur

die im gleichen Haushalt lebenden Ehegatten, nicht aber unverheiratete Paare,

die zusammen einen Haushalt führen. Die SKOS-Richtlinien relativieren diesen

Grundsatz allerdings dahingehend, dass in einer familienähnlichen Gemeinschaft

zusammenlebende Personen "in der Regel" nicht als Unterstützungseinheit

erfasst werden sollen (Ziff. F.5.1). Leben die Partner in einem stabilen

Konkubinat und wird nur eine Person unterstützt, dürfen Einkommen und

Vermögen des nicht unterstützten Konkubinatspartners angemessen berücksichtigt

werden. Die Sozialhilfebehörden dürfen demnach Personen, die in einem gefestigten

Konkubinat leben, einem Ehepaar gleichstellen.

Von einem stabilen Konkubinat ist laut Ziffer 5.1 der

SKOS-Richtlinien in ihrer Fassung vom Dezember 2000 namentlich dann auszugehen,

wenn es mindestens fünf Jahre andauert oder die Partner mit einem gemeinsamen

Kind zusammenleben. In der Fassung vom Dezember 2004 ist diese Regel beibehalten

worden. In der Fassung vom Dezember 2007 ist sie dahin verschärft worden, dass

von einem stabilen Konkubinat dann auszugehen sei, wenn es mindestens zwei

Jahre andauert oder die Partner mit einem gemeinsamen Kind zusammenleben.

Wie die Praxis im Zusammenhang mit den früheren Fassungen

(vom Dezember 2000/Dezember 2004) der SKOS-Richtlinien erkannt hat, können

ausnahmsweise auch seit weniger als fünf Jahren bestehende Konkubinate ohne

gemeinsame Kinder als stabil betrachtet werden, wenn das Sozialhilfeorgan

schlüssig nachweist, dass die Beziehung so eng und dauerhaft konzipiert ist,

dass ein gegenseitiger Beistand wie in einer Ehe zu erwarten ist oder sogar tatsächlich

erbracht wird. In allen Fällen bleibt aber immer der Gegenbeweis offen, dass es

sich konkret um eine weniger intensive bzw. nicht so stabile Beziehung handelt

und deshalb keine Leistungen erwartet werden dürfen

(Sozialhilfe-Behördenhandbuch, hrsg. von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe

des Sozialamts des Kantons Zürich, Ziff. 2.1.3/S. 28,

Ziff. 2.5.1/§ 14 SHG/S. 2; VGr, 13. Januar 2005,

VB.2004.419, E. 3.2, www.vgrzh.ch). In diesem Sinne verlangte das

Verwaltungsgericht von der Sozialbehörde bei einem Konkubinatsverhältnis von

dreieinhalb Jahren Dauer den Nachweis von dessen Stabilität und verneinte diese

mangels Nachweises (VGr, 4. November 1999, VB.99.00282, E. 2d; Leitsatz in

RB 1999 Nr. 87). Das Bundesgericht erachtete es als nicht willkürlich, die

Sozialhilfe zu verweigern, wenn jemand von dritter Seite tatsächlich unterstützt

wird, selbst wenn der Dritte rechtlich nicht unterstützungspflichtig ist. Damit

wird nach Ansicht des Bundesgerichts dem subsidiären Charakter der Sozialhilfe

Rechnung getragen (BGr, 24. August 1998,2P.386/1998, publiziert in

Freiburger Zeitschrift für Rechtsprechung [FZR] 1998 S. 396 ff., E. 3 c;

dazu Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 1999, S. 29 ff.; vgl. auch

BGE 129 I 1).

3.

Es ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner seit Mai

2003.

mit seiner Lebenspartnerin zusammen wohnt und dass diese ein erhebliches

Einkommen – laut Feststellung der So-zialbehörde im Beschluss vom 10. Mai

2007.

monatlich Fr. 6'874.- – erzielt.

Die Sozialbehörde erwog in diesem Beschluss, gemäss dem

bundesgerichtlichen Urteil 2P.242/2002 vom 12. Januar 2004 dürfe nach

einer Dauer von zwei Jahren des Zusammenlebens ein stabiles Konkubinat

angenommen, das heisst das Einkommen beider Partner in die

Sozialhilfeberechnung einbezogen werden; diese Voraussetzung sei hier erfüllt;

unter Berücksichtigung des Einkommens der Lebenspartnerin entfalle ein

Unterstützungsbedarf.

Im Rekurs vom 10. Juni 2007 an den Bezirksrat machte

der Beschwerdegegner geltend, er sei mit seiner Lebenspartnerin vor vier Jahren

aus ökonomischen Gründen zusammengezogen. Seit seiner Aussteuerung vor zwei

Jahren habe die Lebenspartnerin seine anteiligen Kosten der Wohngemeinschaft

"übernommen und gestundet"; seine diesbezüglichen Schulden ihr

gegenüber beliefen sich mittlerweile auf Fr. 40'000.-. Sie sei nicht mehr

länger gewillt, weiterhin alle Kosten zu übernehmen.

Der Bezirksrat erwog, der Rekurrent habe der Auffassung

der Sozialbehörde, wonach es sich hier nicht nur um eine reine

Wohngemeinschaft, sondern um eine Lebensgemeinschaft handle, nicht widersprochen.

Damit sei davon auszugehen, dass die Voraussetzungen für die Annahme eines

gefestigten Konkubinats grundsätzlich – abgesehen vom Kriterium der Dauer des

Zusammenlebens – erfüllt seien. Mit Bezug auf letzteres Kriterium ging der

Bezirksrat von der damals noch geltenden Fassung der SKOS-Richtlinien vom Dezember

2000.

aus, wonach in der Regel bei Paaren ohne gemeinsames Kind eine Dauer von

fünf Jahren erforderlich ist. Entgegen der Auffassung der Sozialbehörde R könne

aus dem genannten Bundesgerichtsentscheid 2P.242/2003 vom 12. Januar 2004

nicht abgeleitet werden, für die Vermutung eines gefestigten Konkubinates

genüge bereits eine Dauer des Zusammenlebens von zwei Jahren. Ausgehend davon,

dass der Rekurrent seit Mai 2003 mit seiner Partnerin zusammenlebe, sei

zumindest bis 12. Mai 2008 ein gefestigtes Konkubinat nicht zu vermuten

und dementsprechend ein sozialhilferechtlicher Unterstützungsanspruch zu bejahen.

In der Beschwerde vom 6. Dezember 2007 räumt die

Sozialbehörde ein, dass aus dem genannten Bundesgerichtsentscheid vom 12. Januar

2004.

nicht zwingend auf eine kürzere Karenzfrist als fünf Jahre für die

Vermutung eines gefestigten Konkubinats geschlossen werden könne. Gleichwohl

gebe es gute Gründe, die SKOS-Empfehlung in der (im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung)

"aktuellen" Form nicht mehr anzuwenden. Der bundesgerichtliche

Entscheid 2P.242/2003 habe – zusammen mit dem gleichentags ergangenen Entscheid

2P.85/2003 – dazu geführt, dass in vielen grösseren Gemeinden (auch ausserhalb

des Kantons Solothurn, auf den sich die beiden Endscheide bezogen) ein stabiles

Konkubinat bereits nach einer Dauer von zwei Jahren des Zusammenlebens

angenommen werde. Im Kanton Zürich sei eine derartige Betrachtungsweise dadurch

nahe gelegt worden, dass im Sozialhilfe-Behördenhandbuch (2.5.1/§ 15

SHG/II/Ziff. 19) im April 2007 ein Hinweis aufgenommen worden sei, wonach es

das Bundesgericht nicht für willkürlich halte, wenn die Behörde bei Partnern,

die ohne gemeinsame Kinder bereits zwei Jahre im Konkubinat lebten, von einem

stabilen Konkubinat ausgehe. Sodann sei zu berücksichtigen, dass die

SKOS-Richtlinien diesbezüglich mit Wirkung auf 1. Januar 2008 angepasst

würden. Eine solche Anpassung hätte sich schon bei der Richtlinien-Revision per

2005.

(Fassung Dezember 2004) gerechtfertigt, sei aber wohl deswegen

unterblieben, weil man sich damals auf Revisionsanliegen betreffend

wirtschaftliche Anreize zur Integrationsförderung konzentriert habe.

4.

4.1

Mit den

Vorinstanzen ist festzuhalten, dass es aufgrund der Lebensumstände des Beschwerdeführers

gerechtfertigt erscheint, bei der Bemessung des sozialhilferechtlichen Bedarfs

von einer gegenseitigen Unterstützung der beiden Konkubinatspartner

"auszugehen", sofern und sobald ein gefestigtes Konkubinat

angenommen werden kann. Soweit der Beschwerdegegner in seinem Rekurs gegen

diese Betrachtungsweise sinngemäss einwandte, seine Partnerin sei zu einer

solchen Unterstützung nicht bzw. nicht mehr bereit, weshalb unabhängig von der

Dauer des vorbestehenden Konkubinats das Einkommen seiner Lebenspartnerin nicht

berücksichtigt werden dürfe, ist ihm nicht zu folgen. Denn nach der dargelegten

Rechtsprechung kommt es nicht auf eine solche Bereitschaft des Partners bzw.

der Partnerin an. Mit dem in der Rechtsprechung verwendeten Begriff des

"gefestigten Konkubinats" wird nicht nur ein bestimmter Sachverhalt

bezeichnet; darüber hinaus soll mit dem Vorliegen dieses Sachverhalts eine

Rechtsfolge verbunden sein, nämlich die Berücksichtigung von Einkommen und

Vermögen des Lebenspartners bzw. der Lebenspartnerin, unabhängig davon, ob

dieser bzw. diese zur Unterstützung seines Partners bzw. seiner Partnerin (der

Person, welche Sozialhilfe verlangt oder bereits empfängt) bereit ist.

4.2

Bezüglich

der Frage, ob ein "gefestigtes" Konkubinat vorliege, stellt die Praxis

(in Fällen, in denen die Partner ohne gemeinsames Kind zusammenleben) nach dem

Gesagten auf eine bestimmte bisherige Dauer der Lebensgemeinschaft ab. Dem

liegt der Gedanke zugrunde, dass der Einbezug von Einkommen und Vermögen des

sozialhilferechtlich nicht unterstützungsbedürftigen Partners sich nur dann

rechtfertigt, wenn von einer Beständigkeit der Beziehung auszugehen ist, was

dann angenommen werden kann, wenn die Beziehung – im Zeitpunkt, in dem die

Behörde über die Hilfebedürftigkeit zu befinden hat – schon eine gewisse Zeit

bestand. Hat die Behörde – wie hier die Beschwerdeführerin bei ihrer

erstmaligen Beschlussfassung vom 10. Mai 2007 – darüber zu befinden, ob

ein Gesuchsteller, wie hier der Beschwerdegegner, künftig auf

Sozialhilfe angewiesen sei, hat sie demnach eine Prognose vorzunehmen,

bei welcher jedoch darauf abzustellen ist, ob die Beziehung bereits während

einer bestimmten Zeit bestanden hat. In diesem Sinn soll nach den

SKOS-Richtlinien aufgrund eines bereits vorbestehenden Zusammenlebens die Vermutung

eines gefestigten Konkubinats greifen, wobei die bis Ende 2007 geltende Fassung

eine fünfjährige Dauer, die ab 1. Januar 2008 geltende Fassung hingegen

eine zweijährige Dauer als massgeblich bezeichnet.

4.3

Wären für

die Frage, ob (im Sinne der massgebenden "Rechtslage") im

vorliegenden Fall die bis Ende 2007 geltende oder die ab Januar 2008 geltende

Fassung anwendbar sei, intertemporalrechtliche Grundsätze massgebend, so wäre

schon deswegen die alte Fassung anzuwenden, wie dies der Bezirksrat getan hat;

abzustellen wäre nämlich intertemporalrechtlich auf die im Zeitpunkt der

Beschlussfassung vom 10. Mai 2007 geltende Fassung (vgl. Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich

2006, Rz. 327; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 18). Die Anwendung der

neuen, ab Januar 2008 geltenden Fassung liesse sich auch nicht mit dem Argument

rechtfertigen, bei einem zeitlich offenen Dauersachverhalt liege in der

Anwendung der neuen Fassung lediglich eine unechte – und damit zulässige – Rückwirkung

vor (vgl. zur unechten Rückwirkung Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 337 ff.). Zwar

sind im Sozialhilferecht zumeist – wie auch hier bezüglich der Frage eines

gefestigten Konkubinats – offene Dauersachverhalte zu beurteilen. Indessen hat

der Bezirksrat dem im angefochtenen Rekursentscheid Rechnung getragen, indem er

davon ausgegangen ist, dass nach der als anwendbar erachteten alten Fassung der

SKOS-Richtlinien ein Unterstützungsanspruch vorerst lediglich bis Mai 2008 zu

bejahen und anschliessend (bei Fortbestehen der Gemeinschaft) ein gefestigtes

Konkubinat zu vermuten sei.

Die alte Fassung ist aber bereits aus einem anderen Grund

anwendbar, wonach sich die Berücksichtigung intertemporalrechtlicher Grundsätze

erübrigt, der indessen zum gleichen Ergebnis wie diese führt: § 17 Abs. 1

Satz 3 SHV erklärt die SKOS-Richtlinien ausdrücklich "in der Fassung vom

Dezember 2004" als anwendbar. Es ist somit der erklärte Wille des Regierungsrats

als Verordnungsgeber, dass die Richtlinien in dieser Fassung massgebend sind,

solange die Verordnung nicht angepasst wird, was bisher nicht geschehen ist.

4.4

Eine

andere Frage ist es, ob trotz Anwendung der alten Regel (die ein vorangehendes

Zusammenleben von fünf Jahren für die Vermutung eines gefestigten Konkubinats

mit entsprechender Rechtsfolge vorsieht) auf die Sachlage im Zeitpunkt

des Rechtsmittelentscheids abzustellen ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 52

N. 16 f.). Für die Berücksichtigung der seitherigen tatsächlichen Entwicklung

spricht an sich, dass die Karenzfrist lediglich die Grundlage einer von der

Behörde vorzunehmenden Prognose bildet (dazu vorn. E. 4.2). Auch diese Frage

kann jedoch hier offen bleiben, weil die massgebende Karenzfrist von fünf

Jahren für das seit Mai 2003 zusammenlebende Konkubinatspaar auch im heutigen

Zeitpunkt noch nicht erreicht ist.

4.5

Aus den

Bundesgerichtsentscheiden 2P.242/2003 und 2P.85/2003 vom 12. Januar 2004,

auf welche sie sich im Beschluss vom 10. Mai 2007 noch berief, kann die Beschwerdeführerin,

wie sie nunmehr in der Beschwerde selber einräumt, nichts zu Gunsten ihres Standpunkts

ableiten, wonach bereits nach einem Zusammenleben von zwei Jahren ein gefestigtes

Konkubinat vermutet werden dürfe. Zum einen betrafen jene Entscheide – wie das

Verwaltungsgericht bereits in einem früheren Fall erkannte (VGr, 23. August

2007, VB.2007.00217, E. 4.4.1, www.vgrzh.ch) – Konkubinatspaare mit gemeinsamen

Kindern und insofern andere Sachverhalte. Zum anderen bilden diese Entscheide

insbesondere für die Sozialhilfepraxis des Kantons Zürich kein Präjudiz, weil

das kantonalzürcherische Recht wie dargelegt bezüglich der Vermutung eines gefestigten

Konkubinats die SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2004 (und damit

mit einer Karenzfrist von fünf Jahren für eine solche Vermutung) für massgebend

erklärt.

4.6

Schliesslich

kann die Beschwerdeführerin auch daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten, dass

einzelne Gemeinden im Kanton Zürich bereits vor dem Jahr 2008 dazu übergegangen

sind, ein gefestigtes Konkubinat schon nach einem Zusammenleben von zwei Jahren

zu vermuten. Es trifft zwar zu, dass einzelne Gemeinden eine solche Praxis

bereits früher aufgenommen haben. So sieht etwa die Richtlinie der

Sozialbehörde der Stadt Zürich "für den Umgang mit familienähnlichen Wohn-

und Lebensgemeinschaften und Konkubinaten" (sowohl jene in der Fassung vom

6.

Juni 2004 wie auch jene in der diesbezüglich unveränderten Fassung vom

12.

April 2007) vor, dass von einem stabilen Konkubinat auszugehen sei,

wenn ein Paar seit über zwei Jahren einen gemeinsamen Haushalt bildet oder wenn

es mit einem gemeinsamen Kind zusammen lebt (vgl. dazu VGr, VB.2007.00399, 12. Dezember

2007, E. 2.3, wo die Frage der Rechtmässigkeit dieser Richtlinie offen gelassen

werden konnte). Über die Rechtmässigkeit dieser stadtzürcherischen Richtlinie

ist auch im vorliegenden Fall, der ohnehin nicht die Stadt Zürich betrifft,

nicht zu befinden. Aus der von ihr behaupteten, von den SKOS-Richtlinien in der

Fassung vom Dezember 2004 abweichenden Praxis anderer Gemeinden kann die

Beschwerdeführerin schon deswegen nichts ableiten, weil sie nicht dargelegt

hat, dass sie eine Karenzfrist von bloss zwei Jahren bzw. von weniger als fünf

Jahren nicht nur im vorliegenden Fall, sondern in ständiger eigener kommunaler

Praxis angewendet hat.

4.7

Bei dieser

Sach- und Rechtslage liesse sich ein Unterstützungsanspruch des Beschwerdegegners

für die streitbetroffene Zeit von Mai 2007 (damalige Gesuchstellung) bis Mai

2008.

(fünfjähriges Zusammenleben) nur dann verneinen, wenn die

Beschwerdeführerin schlüssig nachgewiesen hätte, dass die Beziehung so eng und

dauerhaft konzipiert ist, dass ein gegenseitiger Beistand wie in einer Ehe zu

erwarten ist oder sogar tatsächlich erbracht wird (vorn. E. 2). Das trifft

nicht zu.

5.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten

ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Damit erweist sich das Gesuch des

Beschwerdegegners um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung als

gegenstandslos.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai

6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.

Mitteilung an …