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Entscheid

VB.2008.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00001

2. Juli 2008Deutsch28 min

(URT.2008.10773)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 19. Dezember 2006 erteilte die

Bausektion der Stadt Zürich dem Casino G die baurechtliche Bewilligung für die

Umnutzung bestehender Räume in der Liegenschaft "Alte Börse" auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 am Bleicherweg 5 in Zürich in einen Casinobetrieb mit

sogenannter B-Konzession (das heisst ein gegenüber einem Casino mit

A-Konzession eingeschränktes und unterschiedliches Spielangebot).

Erwägungen

II.

Auf den hiergegen von A, der B GmbH, I, C, D und E mit

gemeinsamer Eingabe erhobenen Rekurs trat die Baurekurskommission I mit

Entscheid vom 16. November 2007 nicht ein.

III.

Mit Beschwerde vom 8. Januar 2008 liessen A, die B

GmbH, C, D und E dem Verwaltungsgericht in der Hauptsache beantragen, den

Rekursentscheid aufzuheben und auf den Rekurs einzutreten sowie den

Bauentscheid der Stadt Zürich aufzuheben, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen für beide Verfahren zulasten der Beschwerdegegnerinnen.

Die Baurekurskommission I am 29. Januar 2008, die

Stadt Zürich am 5. Februar 2008 und das Casino G am 10. März 2008

schlossen auf Abweisung der Beschwerde, Letztere unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden.

Am 25. April 2008 reichten die Beschwerdeführenden

eine Replik ein, nachdem sie Fristansetzung zur Erstattung einer solchen

beantragt hatten. Die Replik wurde den Beschwerdegegnerinnen am 15. Mai

2008.

zur Kenntnisnahme zugestellt. Diese liessen sich nicht mehr vernehmen.

Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und

die Erwägungen der Vorinstanz werden, soweit rechtserheblich, in den

nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission I nach § 41 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

2.

Die Beschwerdeführenden rügen im Wesentlichen, die

Vorinstanz habe ihnen die Rekurslegitimation unter Verletzung des rechtlichen

Gehörs und gestützt auf eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung zu Unrecht

abgesprochen. Damit machen sie eine formelle Rechtsverweigerung geltend,

weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung unabhängig vom Rechtschutzinteresse

in der Sache selbst zu bejahen ist (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 21 N. 28, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98). Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde einzutreten.

3.

Vorab zu prüfen sind die gerügten Gehörsverletzungen, da

diese aufgrund der formellen Natur des Gehörsanspruchs grundsätzlich unbesehen

von den Erfolgsaussichten in der Sache selbst zu einer Aufhebung des

angefochtenen Entscheids führen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 48). Die

Beschwerdeführenden rügen einerseits eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts

und andererseits eine Verletzung des Replikrechts.

3.1

Das Akteneinsichtsrecht (Art. 29 Abs. 2 BV und § 8 VRG)

beinhaltet lediglich den Anspruch, die Akten am Sitz der entscheidenden Behörde

einzusehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 72, mit Hinweisen, auch zum

Folgenden). In Abweichung von diesem Grundsatz pflegen gewisse Verwaltungs- und

Verwaltungsrechtspflegebehörden, nicht jedoch die Baurekurskommissionen, die

Akten den patentierten Anwälten zum Studium herauszugeben. Ungeachtet dieses

behördlichen Entgegenkommens ist es Sache des Rechtsanwalts, rechtzeitig in die

Akten Einsicht zu nehmen; ein Anspruch auf unverzügliche Zustellung der Akten

durch die Behörden besteht nicht (RB 1996 Nr. 7).

Die Beschwerdeführenden rügen, ihnen sei das Schreiben der

Bauherrschaft an das Amt für Baubewilligungen vom 27. Oktober 2006, welches

während laufender Rekursfrist nicht eingesehen werden konnte, nicht zugestellt

worden, obschon sie dies in der Rekursschrift beantragt hätten. Die

Beschwerdeführenden bzw. dessen Rechtsvertreter hätten im Laufe des mehrere

Monate dauernden Rekursverfahrens hinreichend Gelegenheit gehabt, sich

rechtzeitig Einsicht in das Schreiben der Bauherrschaft zu verschaffen, nachdem

es ihnen von der Vorinstanz nicht zugestellt worden ist. Dahingehende Bemühungen

sind aus den Akten nicht ersichtlich und werden von den Beschwerdeführenden

auch nicht aufgezeigt. Es widerspricht dem Grundsatz von Treu und Glauben, wenn

die Beschwerdeführenden sich nun auf eine Verletzung des Akteinsichtsrechts

berufen. Die entsprechende Rüge erweist sich demnach als unbegründet.

3.2

Das Replikrecht gilt nicht absolut, sondern ist mit Blick auf das Beschleunigungsgebot

und den Grundsatz von Treu und Glauben zu relativieren (BGE 132 I 42 E. 3.3.4;

133.

I 98 E. 2.2; jeweils auch zum Folgenden). Halten Verfahrensbeteiligte,

denen eine Eingabe ohne Fristansetzung zur Kenntnisnahme zugestellt wurde, eine

Stellungnahme für erforderlich, so haben sie diese umgehend zu beantragen bzw.

einzureichen. Das gilt auch dann, wenn wie hier bereits in der Rekursschrift

eine Replikmöglichkeit beantragt wird.

Die Vorbringen der Beschwerdeführenden bezüglich der

Verletzung des Replikrechts sind widersprüchlich. Einerseits rügen sie, Ihnen sei

das Äusserungsrecht abgeschnitten worden, andererseits werfen sie der

Vorinstanz vor, die von ihnen eingereichte Stellungnahme sei insoweit negiert

worden, als auf die Ausführungen in den Rekursvernehmlassungen Bezug genommen

worden sei. Mit der vorinstanzlichen Verfügung vom 3. April 2007, in

welcher die Rekurrierenden und heutigen Beschwerdeführenden aufgefordert

wurden, Nachweise der Mietverhältnisse bzw. der Eigentümerschaft zu erbringen,

wurde ihnen das Replikrecht in keiner Weise abgeschnitten. Hätten sie sich

eingehender zu den Rekursvernehmlassungen äussern wollen, so hätten sie dies

nach Treu und Glauben unverzüglich beantragen bzw. eine entsprechende

(weitergehende) Stellungnahme einreichen können und müssen. Dies haben sie

nicht getan, weshalb die Vorinstanz zu Recht davon ausgehen durfte, dass sie

auf ihr Replikrecht verzichtet haben. Demnach erweist sich auch diese Gehörsverletzungsrüge

als unbegründet.

Nachdem den Parteien die Vernehmlassungen zugestellt worden

waren und diese Gelegenheit hatten, hierzu und insbesondere auch zum von der

Bauherrschaft eingereichten Gutachten Stellung zu nehmen, bestand für die

Vorinstanz grundsätzlich keine Pflicht, von Amts wegen einen

2.

Schriftenwechsel durchzuführen (vgl. BGE 133 I 98 E. 2.2 f.

zu den verfahrensrechtlichen Möglichkeiten zur Umsetzung des Replikrechts in

Gerichtsverfahren). Die Beschwerdeführenden haben im Rekursverfahren in ihrer

Stellungnahme vom 18. April 2008 dieses Gutachten unsubstanziiert

"vollumfänglich bestritten". Es wäre ihnen unbenommen gewesen, die

darin vorgenommene proportionale Aufteilung der Besucherzahl nach Einzugsgebieten

substanziiert in Frage zu stellen, mussten sie doch nach Treu und Glauben davon

ausgehen, dass die Vorinstanz einem solchen Gutachten Beachtung schenken würde.

Die Frage, ob sich die Vorinstanz auf das Gutachten abgestützt hat oder nicht,

kann aber letztlich offen gelassen werden. Eine Gehörsverletzung liegt nach dem

Gesagten jedenfalls nicht vor.

4.

Die

Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Die Vorinstanz

habe die Durchführung eines solchen zu Unrecht verweigert. Der Entscheid, ob

ein Augenschein angeordnet werden soll, steht im pflichtgemässen Ermessen der

mit der Sache befassten Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn

die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht ermittelt werden können

und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen auf dem

Lokal Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreites

beizutragen (RB 1995 Nr. 12 mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 41

ff.). Dies trifft vorliegend nicht zu, weil es eine Prognose über das künftige

Verkehrsaufkommen­ zu beurteilen gilt. Es ist nicht ersichtlich, was ein Augenschein

zur Erhellung dieser aufgrund von Erfahrungswissen und Erfahrungssätzen zu

beurteilenden Zukunftsprognose beizutragen vermöchte. Demnach erübrigt sich

auch die Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Augenscheins.

5.

5.1

Das streitige Bauvorhaben umfasst die Umnutzung in einen Spielcasinobetrieb

mit sogenannter B-Konzession im Erdgeschoss (Empfang) sowie im 4. und 5. Obergeschoss

der Liegenschaft "Alte Börse" am Bleicherweg 5 in Zürich. Diese liegt

in der Kernzone City mit Profilerhaltungspflicht und ist der

Lärm-Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet. Der vorgeschriebene Wohnanteil

beträgt 0 %.

Gemäss den Baugesuchsunterlagen sind für den eigentlichen

Casinobetrieb im 4. OG Spieltische und -automaten für rund 220 Personen

geplant. Hinzu kommen rund 170 Sitzplätze in den Aufenthaltsbereichen im 4. und

5.

OG. Gemäss Bausektion ist mit 14 Spieltischen und rund 140

Glücksspielautomaten (Rekursvernehmlassung der Stadt Zürich vom 13. März

2007, Rz. 12) und bei maximaler Belegung mit 420 Personen im kundenzugänglichen

Bereich zu rechnen. Das Casino soll täglich zwischen 11.00–5.00 Uhr durchgehend

geöffnet sein. Die Bauherrschaft rechnet dabei mit einem durchschnittlichen Besucheraufkommen

von 750 Personen pro Tag. Die Erstellung von Parkplätzen ist nicht vorgesehen.

Für den nach städtischer Parkplatzverordnung nachzuweisenden

Parkplatz-Pflichtbedarf von 16 Abstellplätzen soll eine Ersatzabgabe geleistet

werden.

5.2

Die Beschwerdeführenden wohnen bzw. haben ihren Sitz alle in einer

Entfernung von rund 250 m bis zu 1,7 km vom streitbetroffenen Bauvorhaben: Der

Beschwerdeführer 3 rund 250 m an der Stockerstrasse 48, die

Beschwerdeführerinnen 2 und 5 rund 500 m am Bleicherweg 47, der

Beschwerdeführer 4 rund 1,5 km an der Hügelstrasse 9 und der Beschwerdeführer 1

rund 1,7 km an der Rieterstrasse 69.

Die Beschwerdeführenden leiten ihre Legitimation zum

Rekurs bzw. zur Beschwerde denn auch nicht aus der nahen räumlichen Beziehung

zum streitbetroffenen Bauvorhaben ab, sondern aus der wegen des Casinobetriebs

befürchteten Zunahme des Strassenverkehrs und den damit verbundenen Immissionen

bei den betroffenen Strassenabschnitten (vgl. Situationspläne mit den

eingezeichneten Verkehrsströmen).

5.3

Die Vorinstanz erwog, gemäss Praxis des Verwaltungsgerichts halte sich die

Erhöhung des Verkehrs um lediglich 5–10 % im normalen Schwankungsbereich

von Verkehrsbelastungen und begründe daher kein schutzwürdiges Interesse der

Anwohnenden zur Anfechtung eines Bauprojekts. Die Praxis gehe zudem davon aus,

dass eine Steigerung des durchschnittlichen täglichen Verkehrsaufkommens um

25.

% zu einer gerade noch wahrnehmbaren Lärmzunahme von 1 dB(A) führe.

Demnach sei eine Verkehrszunahme um mehr als 10 %, aber weniger als

25.

%, in aller Regel nicht als legitimationsbegründend zu betrachten.

Gestützt auf das Strassenlärm-Informationssystem (www.gis.zh.ch)

eruierte die Vorinstanz die durchschnittliche stündliche Anzahl Fahrten für die

nächstgelegenen Liegenschaften an der Stockerstrasse 48 und am Bleicherweg 47.

Sie erwog, die fraglichen Strassenabschnitte seien bereits heute

überdurchschnittlich belastet und offensichtlich führe der tagsüber durch das

Casino ausgelöste Mehrverkehr zu keiner wahrnehmbaren Änderung des Lärmpegels

oder der Luftbelastung. Es stelle sich somit nur die Frage, ob der Mehrverkehr

in der Nacht zwischen 22.00–6.00 Uhr eine legitimationsbegründende Verkehrszunahme

erreiche.

Die Vorinstanz ging für die Immissionsprognose von

folgenden Grundlagen bzw. Annahmen aus: Auszugehen sei von einer Belegung von

maximal 420 Personen, wie sie bewilligt worden sei. Was die durchschnittliche

tägliche Besucherzahl angehe, so seien die Angaben der Bauherrschaft von 750

Besuchern realistisch, wenn die Besucherzahlen anderer Schweizer Spielcasinos

in nächster Umgebung sowie die Casinodichte im Umkreis des geplanten Casinos in

Betracht gezogen würden. Sodann sei anzunehmen, dass auf den

Strassenabschnitten Bleicherweg/Stockerstrasse aufgrund der vier Einzugsgebiete

der Stadt Zürich (Sektoren rechtes bzw. linkes Seeufer, Nord und Limmattal) der

Besucheranteil maximal 25 % der Gesamtbesucherzahl betrage. Weiter sei zu berücksichtigen,

dass das Gebäude "Alte Börse" während des grössten Teils der Öffnungszeiten,

insbesondere an Wochenenden auch in den Nachtstunden, sehr gut mit dem

öffentlichen Verkehr erschlossen sei, was zu einer erheblichen Reduktion der

Fahrtenzahl führe. Es sei davon auszugehen, dass mehr als 20 % der Besucher

öffentliche Verkehrsmittel benutzen würden. Hinzu komme, dass sich in nächster

Umgebung diverse Ausgehmöglichkeiten befänden, die alle auch unter der Woche

genutzt würden (z.B. Restaurant Bar/Club "Kaufleuten", Restaurant/Club

"Palavrion", Hotel/Bar "Hyatt"). Es sei deshalb äusserst

schwierig, einzelne Fahrten (ausschliesslich) dem Casino zuzuordnen.

Schliesslich sei zu berücksichtigen, dass der von der bisherigen Nutzung der

Räumlichkeiten als Diskothek/Club ("Cubanito") ausgehende Mehrverkehr

bei Inbetriebnahme des Spielcasinos wegfallen werde.

Aufgrund all dieser Faktoren sei bei weitem keine

Verkehrszunahme von 10 % zu erwarten. In der relevanten Zeitperiode

(22.00–5.00) sei von maximal 235 Besuchern pro Tag auszugehen, die mit dem

Privatfahrzeug unterwegs seien. Selbst wenn sämtliche aus dem Sektor

"linkes Seeufer" stammenden Besucher je mit einem eigenen Fahrzeug

über den Bleicherweg hin- und zurückfahren würden, wären maximal 117,5

zusätzliche Fahrten während der relevanten Nachtperiode zu verzeichnen. Damit

sei bereits ohne Berücksichtigung der Faktoren "kombinierte

Innenstadtnutzungen", "mehrere Besucher pro Fahrzeug" und

"Wegfall des Cubanito" offensichtlich, dass im Bereich

Bleicherweg/Stockerstrasse durch die Inbetriebnahme des Casinos noch nicht

einmal ein Mehrverkehr von 10 % entstehen werde. Die Rekurrierenden seien

demnach von dem durch den Casinobetrieb ausgelösten Mehrverkehr nicht rechtserheblich

betroffen. Auch sonst sei keine rechtserhebliche Betroffenheit der

Rekurrierenden zu erkennen, weshalb auf den Rekurs nicht einzutreten sei.

5.4

Die

Beschwerdeführenden begründen ihre Rechtslegitimation im Wesentlichen damit,

dass sie durch den geplanten Casinobetrieb insbesondere während der Nachtstunden

mit erheblichem Mehrverkehr und daraus resultierenden sehr störenden und

unzumutbaren Lärmzunahmen zu rechnen hätten. Weiter machen sie geltend, dass

mangels eigenen Parkplätzen des Casinos sowie mangels eines Parkierungskonzepts

ein gravierender Suchverkehr ausgelöst würde und die öffentlichen Parkplätze

übermässig beansprucht würden, was abgesehen von der lärm- und lufthygienischen

Problematik zu weiteren nachteiligen Folgen, wie z.B. für die Besucher des

Restaurants der Beschwerdeführerin 2, führe. Zudem werde die Verkehrssicherheit

der Beschwerdeführer 1 und 4 gefährdet. Die Beantwortung der

Rechtsmittellegitimationsfrage sei hier untrennbar mit verschiedenen

Sachverhaltsfragen verbunden. Der massgebliche Sachverhalt sei aber weder von

der Baubehörde noch von der Vorinstanz genügend abgeklärt worden. Das betreffe

insbesondere das durchschnittliche Verkehrsaufkommen und die daraus

resultierenden Belastungen für die Beschwerdeführenden. Baubehörde und

Vorinstanz hätten sich diesbezüglich einzig auf Behauptungen der Bauherrschaft

und nicht auf fachkundige Berichte oder Gutachten gestützt. Insbesondere sei

das durchschnittliche Besucheraufkommen, von dem die gesamten Verkehrsimmissionen

abhingen, nicht richtig abgeklärt worden. Der Wert von 750 Besuchern pro Tag

sei zu niedrig und durch nichts erhärtet, weshalb ein Gutachten einzuholen sei.

Bei der Berechnung des Verkehrsaufkommens durch die

Vorinstanz sei sodann der Umstand nicht berücksichtigt worden, dass die

Beschwerdeführerinnen 2 und 5 vor allem auch vom Verkehrslärm der

Dreikönigstrasse betroffen seien, da die Restaurantterrasse der Beschwerdeführerin

2.

bzw. das Schlafzimmer der Beschwerdeführerin 5 auf dieser Strassenseite

lägen. Im Strassenlärm-Informationssystem weise der nächste abrufbare Wert für

die Dreikönigstrasse (Kreuzung zur Genferstrasse) nur 122 Fahrten pro Stunde

auf. Mit Bezug auf die Beschwerdeführerinnen 2 und 5 bedeute eine

Verkehrszunahme (nachtsüber) von 10 % nicht 15, sondern 11 Fahrzeuge pro

Stunde. Beim massgeblichen Strassenabschnitt der Dreikönigstrasse zwischen der

Alfred-Escher-Strasse und der der Genferstrasse, wo das Schlafzimmerfenster der

Beschwerdeführerin 5 liege, sei von noch einer geringeren Belastung auszugehen;

dies sei bereits aus dem Strassenlärm-Informationssystem ersichtlich, in

welchem der fragliche Abschnitt nicht als stark belastet aufgeführt werde. Demnach

bedürfe es einer viel geringeren Verkehrszunahme für die Begründung der Legitimation.

Weiter erachten die Beschwerdeführenden die Berechnung der

durchschnittlichen täglichen Besucherzahl aus verschiedenen Gründen als

fehlerhaft. Erstens sei die Vorinstanz von veralteten Besucherzahlen

ausgegangen. Zweitens habe sie bei ihrer Berechnung zu Unrecht auf das Angebot

(B-Konzession) abgestellt, obschon einzig das Einzugsgebiet entscheidend sei.

Drittens könne nicht von einer Agglomerationsspielbank die Rede sein. Viertens

sei damit zu rechnen, dass Agglomerationsspielbanken zugunsten von Zürich Besucher

verlieren würden. Fünftens sei seitens der Bauherrschaft in der Presse von 900

täglichen Besuchern die Rede gewesen und schliesslich lägen Vergleichszahlen

des Casinoprojekts im Kongresshaus vor, wo von täglich 2'000 Besuchern

ausgegangen worden sei. In Berücksichtigung dieser Überlegungen sei von rund

1'600 täglichen Besuchern auszugehen. Demgegenüber habe die Vorinstanz ohne

fachkundige Prüfung lediglich 750 Besucher pro Tag angenommen.

Ferner rügen die Beschwerdeführenden die Aufteilung der

Einzugsgebiete mit Blick auf die zu erwartende Gesamtbesucherzahl sowie die

Nichtberücksichtigung des Parksuchverkehrs und des daraus resultierenden

Mehrverkehrs. Beim Parksuchverkehr könne nicht mehr auf die sektorielle

Aufteilung des Besucherverkehrs abgestellt werden, würden doch dann auch

Casinobesucher aus anderen Sektoren im Sektor der Beschwerdeführenden nach

Parkplätzen suchen und entsprechend Verkehrslärm verursachen. Abgesehen von der

Annahme einer unzutreffenden Tagesbesucherzahl habe die Vorinstanz diese auch

falsch auf die massgeblichen Nachtstunden verlegt. 90 % der gesamten

täglichen Besucherzahl falle in die Nachtstunden, weshalb die vorinstanzliche

Berechnungsformel, das heisst Anzahl Tagesbesucher geteilt durch 18 (gesamte

Öffnungszeit) multipliziert mit 7 (Nachtöffnungszeit), grundlegend mangelhaft

sei. Sodann sei die Anbindung des Casinos an den öffentlichen Verkehr (ÖV) bzw.

der Modalsplit für die relevanten Nachtstunden falsch beurteilt worden. In den

Nachtstunden sei die Anbindung an den ÖV ungenügend, was bereits die Baubehörde

festgestellt habe. Schliesslich bemängeln die Beschwerdeführenden, weder die

Faktoren kombinierte Nutzung von Ausgehmöglichkeiten noch der Wegfall des

Clubbetriebs "Cubanito" führten zu einer Relativierung des durch das

Casino verursachten Mehrverkehrs.

6.

6.1

Die Berechtigung zur Rekurs- und Beschwerdeerhebung setzt nach § 338a Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) voraus, dass der

Rechtsmittelkläger durch die angefochtene Anordnung oder den Erlass berührt ist

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Wird die

spezifische Betroffenheit Drit­ter in einem Rechtsmittelverfahren aus

befürchteten Immissionen abgeleitet, so ist auf Art und Intensität dieser

Immissionen abzustellen. Die Legitimation ist zu bejahen, wenn die

mutmasslichen Auswirkungen eines Bauvorhabens deutlich wahrnehmbar sind und

ohne technisch aufwändige und kostspielige Abklärungen festgestellt und von den

allgemeinen Immissionen, wie sie z.B. der Strassenverkehr mit sich bringt,

unterschieden werden kön­nen (BGE 113 Ib 225 E. 1c; 112 Ib 154 E. 3).

Dieses Erfordernis ist etwa beim Lärm eines Schiess- (BGE 110 Ib 99 E. 1c)

oder eines Flugplatzes (BGE 104 Ib 307 E. 3b) erfüllt, ebenso bei

zusätzlichem Lastwagen­verkehr aus durchschnittlich 120 Fahrten pro Tag auf

einer bis anhin nicht stark befahrenen Durchgangsstrasse (BGE 113 Ib 225 E. 1c)

oder bei einer allgemeinen Verkehrszunah­me von 23 % (VGr, 3. November

1995, URP 1996, S. 342, E. 2c).

Als nicht vom allgemeinen Strassenverkehr unterscheidbar und

daher nicht deutlich wahrnehmbar erachtete die Praxis hingegen den zusätzlichen

Verkehr auf einer Kantonsstras­se infolge des Baus einer Autobahn und eines

Halbanschlusses in 1 km Entfernung (BGE 111 Ib 290 E. 1b) und den aus

einer ca. 900 m entfernten Deponie resultierenden Last­wagenverkehr auf einer

bereits stark befahrenen Durchgangsstrasse (BGE 112 Ib 154 E. 3 S. 160).

Als Richtwert für die Rekurs- bzw. Beschwerdelegitimation wird praxisgemäss

eine Zunahme des durchschnittlichen täglichen Verkehrsaufkommens von 10 % angenommen

(RB 1985 Nr. 9 = BEZ 1985 Nr. 47; RB 2003 Nr. 13; BGr, 20. Dezember

2005,1A.148/2005, E. 3.5 f. und BGr, 9. November 2004,

1A.227/2003, E. 3, jeweils unter www.bger.ch). Sodann wird in der Praxis

in Bezug auf die Lärmbelastung regelmässig darauf hingewiesen, dass erst eine

Er­höhung des Verkehrslärmpegels um 1 db (A), was einer

Verkehrszunahme um 25 % entspricht, wahrnehmbar stärkere

Verkehrslärmimmissionen verursache (Robert Wolf, Auswirkungen des

Lärmschutzrechts auf Nutzungsplanung und Baubewilligung, AJP 1999, S. 1067,

mit Hinweisen; BGr, 20. Dezember 2005,1A.148/2005, E. 3.5 f, mit

Hinweisen, www.bger.ch).

6.2

Voraussetzung

der hinreichenden Betroffenheit durch Mehrverkehr ist stets, dass der

Betroffene mit seinem Grundstück direkt an die belastete Strasse anstösst (RB

2003.

Nr. 13). Kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung eines

Strassenbauprojektes haben etwa Quartierbewohner, die nicht an einer

innerstädtischen Verkehrsachse wohnen, die ihrer Meinung nach stärker belastet

werden könnte, sondern an verschiedenen Quartierstrassen; dass sie eine etwas

nähere Beziehung zum Projekt aufweisen als die Einwohner irgendeiner anderen

Stadt oder Region, genügt nicht (BGr, 7. Dezember 1995, ZBl 98/1997, S. 136,

E. 5).

6.3

Die

dargestellten Grundsätze entsprechen der Legitimationspraxis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde

nach Art. 103 lit. a des früheren Bundesgesetzes über die Organisation der

Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG; BS 3 S. 531), an die

auch bei der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 89

Abs. 1 des nunmehr massgeblichen Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG) angeknüpft wird (BGE 133 II 249 E. 1.3.1).

7.

Mit der

Beschwerde an das Verwaltungsgericht kann nach § 51 VRG jede für den Entscheid

erhebliche unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsfeststellung angefochten werden.

Bei der Überprüfung von Prognosen über künftige Verkehrsaufkommen auferlegen

sich die Gerichte allerdings Zurückhaltung, weil solche Prognosen zwangsläufig

mit beträchtlichen Unsicherheiten verbunden sind (BGr, 25. April 2001, ZBl

103/2002 S. 375, E. 3a). Das Gericht hat vorab zu prüfen, ob zumutbare

Abklärungen getroffen wurden und von sachrichtigen Beurteilungsfaktoren

ausgegangen wurde (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern

1983, S. 273; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 51 N. 7 und VGr, 23. Januar

2003, BEZ 2003 Nr. 7, E. 2c).

8.

Durch die mit einem Spielcasino verbundenen Aktivitäten

entsteht unbestrittenermassen ein zusätzliches Verkehrsaufkommen. Für eine genaue

Quantifizierung der sich daraus ergebenden negativen Auswirkungen in Form von

Lärm- und Luftbelastungen fehlen indessen die notwendigen Grundlagen, wie

Anzahl der Fahrten, die Art der Verkehrsmittel, die zeitliche Verteilung des

Verkehrsaufkommens oder die Reisedistanz (vgl. Eidgenössische

Spielbankenkommission [ESBK], Casinolandschaft Schweiz, Bern 2006, S. 24 f.,

www.esbk.admin.ch, nachfolgend ESBK-Bericht). Demnach ist zwangsläufig von Annahmen,

Erfahrungswerten, Prognosen etc. auszugehen. Dabei sind künftige Entwicklungstendenzen

zu berücksichtigen, erscheinen doch wenigstens diesbezügliche Angaben als einigermassen

verlässlich (vgl. BGr, 25. April 2001, ZBl 203/2002, S. 375, E. 3a).

8.1

Die Vorinstanz stützte sich bei der Annahme der durchschnittlichen täglichen

Besucherzahl von 750 auf die von den heutigen Beschwerdeführenden im

Rekursverfahren eingereichten Besucherzahlen anderer Spielcasinos aus dem Jahre

2005.

Zu berücksichtigen sei, dass Casinos mit einer A-Konzession über ein viel

umfassenderes Angebot als das geplante Casino verfügten. Die täglichen

Besucherzahlen der Casinos Basel und Mendrisio von je ca. 1'600 könnten nicht

als Vergleichsmassstab dienen, weil es sich um sogenannte Grenzspielbanken

handle, die ein viel grösseres Einzugsgebiet als Agglomerationsspielbanken wie

Baden, Pfäffikon, Luzern oder eben auch Zürich hätten. Auch sei die Casinodichte

im Umkreis des geplanten Casinos bereits relativ gross.

Den Beschwerdeführenden ist insoweit zuzustimmen, als die

Art der Konzession für die Besucherzahl nicht alleine ausschlaggebend ist.

Trotz Angebotsrestriktionen für B-Spielbanken ist das Casino Mendrisio mit

einer B-Konzession die umsatzstärkste und meist frequentierte Spielbank der

Schweiz. Mit Ausnahme der beiden grenznahen B-Spielbanken Mendrisio und Meyrin

ist für B-Spielbanken gemäss dem ESBK-Bericht indessen eine Anziehungskraft

über die eigene Standortregion hinaus schwierig zu erreichen (S. 25). Das

Angebot eines Spielcasinos ist sodann auch insofern relevant, als sich eine

Korrelation zwischen der Anzahl Spieltische und -automaten und der

Besucherzahlen feststellen lässt (vgl. auch Rekursvernehmlassung der der Stadt

Zürich vom 14. März 2007, Rz. 12). Die von der Vorinstanz zum

Vergleich herangezogenen Casinos Pfäffikon (SZ) und Luzern verfügen über 12

Tische und 150 Automaten bzw. 13 Tische und 219 Automaten bei 590 bzw. 540

durchschnittlichen Besuchern pro Tag (gemäss Zahlen für das Jahr 2005). Demgegenüber

umfassen die von den Beschwerdeführenden zum Vergleich herangezogenen Casinos

Baden, Basel und Mendrisio 23 bzw. 15 bzw. 31 Tische und 295 bzw. 340 bzw. 150 Automaten

bei durchschnittlich 1'100–1'600 Besuchern pro Tag (gemäss Zahlen für das Jahr 2005).

Für das Casino G sind 14 Tische und 145 Automaten projektiert, was in etwa dem

Angebot der Casinos Pfäffikon und Luzern entspricht. Das frühere

Spielcasinoprojekt im Kongresshaus, welches etwa ein doppelt so hohes Angebot

an Spielmöglichkeiten vorsah (Rekursvernehmlassung der Stadt Zürich vom

13.

März 2007) und bei dem die Bauherrschaft mit durchschnittlich 2'100

Besuchern pro Tag rechnete (Baurechtlicher Entscheid der Stadt Zürich vom 11. Juli

2000, URP 2000, S. 718), ist mit dem hier zu beurteilenden offenkundig

nicht vergleichbar.

Weiter ist auch die Qualifikation des projektierten

Casinos als Agglomerationsspielbank (wie die Casinos Pfäffikon und Luzern –

wobei Letztere auch noch als Tourismusspielbank zu qualifizieren ist)

sachgerecht. Solche Spielbanken ziehen als Bestandteil des urbanen

Unterhaltungsangebots überwiegend Besucher aus der eigenen Standortregion an

(vgl. ESBK-Bericht, S. 23, auch zur Umschreibung und Vermischung der

verschiedenen Casinotypen). Auch in dieser Hinsicht erscheint die Heranziehung

der Besucherzahlen der Casinos Pfäffikon und Luzern als Vergleichsmassstab als

sachgerecht.

Der ESBK-Bericht von Ende 2006 eruierte für die Spielcasinos

in den Jahren 2001–2005 wachsende Besucherfrequenzen und Spielerträge (vgl. S. 18).

Auf den Webseiten verschiedener Casinos lassen sich sodann ohne weiteres

Angaben zu den Tendenzen der Besucherzahlen ersehen. Das Casino Luzern zum

Beispiel steigerte gemäss seinen Jahresabschlüssen die Besucherzahlen im Jahr

2006.

(knapp 600 tägliche Besucher) um ca. 10 % gegenüber dem Jahr 2005 (540

tägliche Besucher) und im Jahr 2007 (632 tägliche Besucher) nochmals um ca. 5 %

gegenüber dem Jahr 2006. Jedenfalls die Entwicklungstendenzen für die Jahre

2005–2006 hätte die Vorinstanz aufgrund ihrer Untersuchungspflicht (§ 7

VRG) bei ihrer Prognose berücksichtigen müssen, zumal es hierfür keiner unzumutbar

aufwändigen Abklärungen bedurfte. Nachdem sie dies unterlassen hat, ist dies

vom Verwaltungsgericht vorzunehmen (§ 7 in Verbindung mit § 70 VRG).

Wird auch beim Casino Pfäffikon von einer 15 %-igen Zunahme der Besucherzahl

ausgegangen, so würde dies für das Jahr 2007 ca. 680 tägliche Besucher

bedeuten. Allerdings ist auch das Abflauen der Wachstumstendenz bei den Spielerträgen

und Besucherzahlen als Folge der bestehenden bzw. künftigen Konkurrenzsituation

auf dem Spielbankenmarkt (vgl. ESBK-Bericht, S. 18 und 25 ff.), insbesondere

auch im Umkreis des geplanten Casinos, zu berücksichtigen. Demnach erweist sich

auch unter der gebotenen Berücksichtigung der Entwicklungstendenzen die von den

Vorinstanzen und der Bauherrschaft geschätzte durchschnittliche tägliche Besucherzahl

von 750 – auch wenn sie sich eher am unteren Rand bewegen dürfte – jedenfalls als

sachlich vertretbar.

8.2

Die weiteren von der Vorinstanz herangezogenen Beurteilungsfaktoren sowie

die Berechnungsweise für die Immissionsprognose erweisen sich ebenfalls als

sachgerecht.

8.2.1

Auch wenn der Hauptandrang im Casino

erfahrungsgemäss zwischen 22.00 und 24.00 Uhr sein wird, ist es vertretbar,

wenn die Vorinstanz von Durchschnittswerten bei den Besucherzahlen und damit

auch bei den Zu- und Wegfahrten ausging. Auch das Strassenlärm-Informationssystem

stellt hinsichtlich der stündlichen Anzahl Fahrten auf Durchschnittswerte ab.

Würde stattdessen durchwegs auf Spitzenbelastungen abgestellt, würde sich im

Übrigen an den Relationen bzw. der prozentual zu erwartenden Verkehrszunahme

wenig ändern.

8.2.2

Ferner erscheint es nachvollziehbar, wenn

die Vorinstanz aufgrund der guten Erschliessung des projektierten Casinos mit

ÖV von einem Anteil der ÖV-Benutzer von mehr als 20 % und demnach von einer

erheblichen Reduktion der zu erwartenden Fahrtenzahl ausgeht. Dass in den

frühen Morgenstunden kein bzw. nur ein eingeschränktes ÖV-Angebot besteht,

vermag diese Einschätzung nicht in Frage zu stellen. Auch hier ist wieder auf

Durchschnittwerte abzustellen. Zu den Zeiten des zu erwartenden Hauptandrangs

(zwischen 22.00-24.00 Uhr) ist das ÖV-Angebot, insbesondere an den Wochenenden,

noch ausreichend vorhanden, so dass von einer falschen Beurteilung der

Anbindung an den ÖV bzw. des Modalsplits für die relevanten Nachtstunden keine

Rede sein kann.

8.2.3

Auch die Aufteilung der zu erwartenden

Gesamtbesucherzahl in vier Einzugsgebiete erscheint ohne weiteres nachvollziehbar.

Die Beschwerdeführenden räumen selber ein, dass die sektorielle

Betrachtungsweise früher eine gewisse Berechtigung gehabt habe. Wieso dies sich

aufgrund des Uetlibergtunnels und der Westumfahrung und der dadurch behaupteten

Durchmischung der verkehrsmässigen Einzugsgebiete sowie der Schaffung einer

neuen Einfallsachse ausserhalb der Stadt Zürich heute grundlegend anders

verhalten sollte, ist nicht ersichtlich. Gewisse Schematisierungen müssen bei

der Beurteilung von Zukunftsprognosen schon aus Praktikabilitätsgründen

zulässig sein. Dies gilt auch bezüglich des Parksuchverkehrs, der als Bestandteil

des zu erwartenden Mehrverkehrs in der Immissionsprognose zur Bestimmung der

Legitimation mitenthalten ist.

8.2.4

Der Berechnungsmethode der Vorinstanz ist

im Übrigen nicht zu beanstanden, zumal sie zu Gunsten der Beschwerdeführenden

von einem durchschnittlichen Besetzungsgrad der Autos von einer Person

ausgegangen ist. Beim Freizeitverkehr ist indessen ein Besetzungsgrad von 2

Personen pro Autos die Regel (Statistik Stadt Zürich [Hrsg.], Mobilität und

Verkehr, Zürich 2007, S. 8, www.stadt-zuerich.ch/statistik). Selbst wenn

eine etwas höhere Besucherzahl angenommen würde, führte dies nach der

vertretbaren Berechnungsmethode der Vorinstanz zu keiner

legitimationsbegründenden Verkehrszunahme bei den am nächsten beim streitigen

Casino gelegenen Liegenschaften Stockerstrasse 48 und Bleicherweg 47. Dabei

sind die Faktoren "Wegfall Cubanito", "kombinierte Innenstadtnutzung"

und Schwierigkeit der Zuordenbarkeit der Immissionen zum Casino, deren zusätzliche

Berücksichtigung sachlich gerechtfertig wäre, noch nicht mit eingerechnet.

8.2.5

Zu prüfen ist weiter die von den

Beschwerdeführenden 2 und 5 befürchtete Verkehrszunahme an der

Dreikönigstrasse (Restaurantterrasse bzw. Schlafzimmer auf dieser

Strassenseite). Die Dreikönigstrasse ist nur stadteinwärts befahrbar, weshalb kein

Rückreisverkehr durch diese erfolgen wird (Rekursentscheid, E. 6.3.1 am

Ende). Auch der Parkplatzsuchverkehr wird sich entsprechend in Grenzen halten.

Nach dem Strassenlärm-Informationssystem ist die Dreikönigstrasse im hier

interessierenden Strassenabschnitt nicht als stark belastet gekennzeichnet. Der

nächste Messort an der Dreikönigstrasse selber (Kreuzung Dreikönigstrasse/Genferstrasse)

weist zwar nur 112 Fahrten in der relevanten Nachtperiode aus. Unmittelbar bei

der betroffenen Liegenschaft liegt indessen auch der Messort Alfred

Escher-Strasse 1–27 mit 281 Fahrten in der fraglichen Nachtperiode. Demnach ist

der bei der Einmündung Alfred-Escher Strasse in die Dreikönigstrasse bestehende

Strassenlärm ebenfalls zu berücksichtigen; er dürfte an der Südwestfassade der

Liegenschaft Bleicherweg 47 nicht viel geringer sein als an den der

Alfred-Escher Strasse bzw. dem Bleicherweg zugewandten Fassaden. Sodann ist davon

auszugehen, dass die Casinobesucher die Hauptverkehrsachsen benutzen werden und

nicht den schon heute wenigen befahrenen Strassenabschnitt der

Dreikönigstrasse. Dem Gesagten zufolge ist bei der Dreikönigstrasse nur mit

wenigen zusätzlichen Fahrten und damit mit keiner deutlich wahrnehmbaren

Verkehrszunahme zu rechnen.

8.2.6

Wie die Vorinstanz zutreffend erwog,

lässt sich beim streitigen Casinoprojekt eine eindeutige Zuordnung der Zu- und

Wegfahrten einschliesslich des Parksuchverkehrs zum Casino aufgrund dessen

zentraler Lage in der Innenstadt von Zürich kaum vornehmen (vgl.

Rekursentscheid, E. 6.3.7). Es ist gerade idealtypisch für eine

Agglomerationsspielbank, dass sie als Bestandteil des urbanen

Unterhaltungsangebots Besucher aus der Standortregion anzieht und diese einen

Casinobesuch mit anderen Ausgehangeboten (Restaurant, Bar, Tanzclub etc.)

verbinden. Der durch das Casino ausgelöste Mehrverkehr wird sich demnach mit

dem sonstigen innerstädtischen Ausgehverkehr vermischen. Das gilt gerade auch

mit Blick auf den befürchteten Parksuchverkehr. Das projektierte Casino löst gemäss

Baubewilligung eine Pflicht zur Schaffung bzw. zum Nachweis von 16

Abstellplätzen aus, verfügt aber über keine eigenen Parkplätze. Der

Parkplatzbedarf soll durch öffentliche Parkplätze, vor allem in den umliegenden

Parkhäusern, gedeckt werden. Unter diesen Umständen erscheint es von vornherein

kaum möglich, den nächtlichen Parkplatzsuchverkehr den Casinobesuchern zuzuordnen.

Es ist davon auszugehen, dass die durch den Casinobetrieb zu erwartenden

Immissionen sich auch in den kritischen Nachtstunden weitgehend mit den

allgemeinen Strassenimmissionen in der Innenstadt vermischen und kaum mehr als

eigenständige Belastung feststellbar sein werden.

8.3

Zusammenfassend

erweist sich die Prognose der Vorinstanz, gemäss welcher vom geplanten

Casinobetrieb bei den Liegenschaften Stockerstrasse 48 und Bleicherweg 47, einschliesslich

der auf die Dreikönigstrasse zugewandten Seite, keine legitimationsbegründende

Verkehrszunahme zu erwarten ist, als plausibel. Auch die vom Verwaltungsgericht

vorgenommene Korrektur gewisser Beurteilungsfaktoren (Einbezug der Entwicklungstendenz

der Besucherzahlen und Zugrundelegung eines realistischen Besetzungsgrads der

Autos) vermag daran nichts zu ändern. Die Beschwerdeführenden 2 und 5 vermögen

demgegenüber keine deutlich wahrnehmbare Immissionsbelastung an den bereits

vorbelasteten Strassenabschnitten glaubhaft zu machen. Die Vorinstanz hat

demnach deren Legitimation zur Recht verneint. Sie ist auch zu Recht zum

Schluss gekommen, dass die Legitimation den übrigen Beschwerdeführenden umso

mehr fehlt, als diese durch den Casinobetrieb aufgrund ihrer Entfernung bzw.

weil sie an Quartierstrassen ohne Durchgangsverkehr wohnen, noch weit weniger

betroffen sind. Diesbezüglich kann auf die zutreffenden Erwägungen der

Vorinstanz (Rekursentscheid, E. 6.4) verwiesen werden (§ 28 Abs. 1

Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Würde nämlich der Auslegung der

Legitimationsvorschriften durch die Beschwerdeführenden gefolgt, würde die

Schwelle zur Popularbeschwerde überschritten.

9.

Die Beschwerdeführenden machen schliesslich zur Begründung

ihrer Legitimation geltend, dass aufgrund der fehlenden privaten Parkplätze

sowie des fehlenden Parkierungskonzepts ein grosser Suchverkehr ausgelöst und

die öffentlichen Parkplätze in der Innenstadt übermässig beansprucht würden,

was zur Verletzung der städtischen Parkplatzverordnung sowie der Lufthygienevorschriften

führe.

Die Immissionen durch den Parkplatzsuchverkehr sind im

Rahmen der Mehrverkehrsprognose bereits mitberücksichtigt (vorne E. 8.2.3).

Das gilt auch für die Luftbelastung (vgl. BGr, 9. November 2005,1A.131/2005,

E. 2, www.bger.ch), die von der Vorinstanz entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführenden sehr wohl berücksichtigt worden ist (Rekursentscheid, E. 6.3).

Da die Luftbelastung durch Mehrverkehr weniger deutlich wahrnehmbar ist, steht

bei der Mehrverkehrsprognose allerdings regelmässig die Lärmbelastung im Vordergrund.

Hinsichtlich der Rüge der Einhaltung der städtischen

Parkplatzverordnung sind die Beschwerdeführenden sodann nicht mehr betroffen

als andere Anwohner. Das gilt namentlich auch für die geltend gemachten

Nachteile für den Restaurationsbetrieb der Beschwerdeführenden 2 wegen der befürchteten

vermehrten Beanspruchung der öffentlichen Parkplätze durch Casinogäste.

10.

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihnen von vornherein nicht zu. Sie sind indessen zur

Bezahlung einer Parteientschädigung an die private Beschwerdegegnerin zu verpflichten

(§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erweist sich eine solche in der

Höhe von Fr. 2'000.-.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellungskosten,

Fr. 5'150.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu einem Fünftel unter solidarischer

Haftung auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführenden werden unter solidarischer Haftung zu einer Parteientschädigung

an die private Beschwerdegegnerin von je Fr. 400.-, insgesamt Fr. 2000.-,

verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …