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Entscheid

VB.2008.00066

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00066

21. Mai 2008Deutsch11 min

(URT.2008.10664)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Am 5.

Dezember 2006 gelangte A erstmals an die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde

Affoltern am Albis (im Folgenden Kirchgemeinde) mit dem Ersuchen, das Läuten

der Kirchenglocken zeitlich einzuschränken. In der Folge kam es zu einem Briefwechsel

und Gesprächen, die mit einem Brief des Präsidenten der Kirchenpflege vom 29. Juni

2007 ergebnislos ihren Abschluss fanden.

B. Am 5.

Juli 2007 erhob daraufhin A beim Gemeinderat Affoltern am Albis eine "Lärmklage"

gegen die Kirchgemeinde und beantragte, das frühmorgendliche Geläut von Montag

bis Freitag solle unterbleiben oder auf einen späteren Zeitpunkt nach sieben

Uhr morgens verschoben werden.

Mit "Nachtrag" vom 23. August 2007 erweiterte er

sein Begehren dahingehend, der Kirchgemeinde sei zu verbieten, irgendeine

Glocke während der Nachtruhe zu betätigen.

Die Kirchgemeinde nahm am 24. August 2007 zur

"Lärmklage" Stellung und beantragte unter Hinweis auf den mit A

gepflegten Meinungsaustausch vollständige Abweisung.

Mit Schreiben vom 31. August 2007 liess die Gemeinde durch

ihren stellvertretenden Gemeindeschreiber A mitteilen, dass seine Eingaben

zuständigkeitshalber an die Kirchgemeinde weitergeleitet worden seien; falls

mit dieser keine Einigung zustande komme, sei der Bezirksrat die zuständige

Rekursinstanz.

C. Am 3.

November 2007 gelangte A an den Bezirksrat Affoltern am Albis mit dem Antrag,

der Gemeinderat Affoltern am Albis und die Kirchgemeinde seien zu verpflichten,

seine Lärmklage vom 5. Juli 2007 innert einer bestimmten Frist zu behandeln und

das Verfahren mit rekursfähiger Verfügung abzuschliessen. Bemerkungsweise fügte

er an, dass er, um Zeit zu sparen, seine Klage auch gegen die Kirchgemeinde

richte, er aber anders als die Gemeindeverwaltung den Gemeinderat für die

Behandlung der Lärmklage für zuständig halte und Rechtsmittelinstanz die

Baurekurskommission sei.

Erwägungen

II.

Der Bezirksrat nahm diese Eingabe als

Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegen und hiess sie mit Beschluss vom 31. Januar

2008.

im Sinne der Erwägungen teilweise gut; er wies die Kirchenpflege Affoltern

am Albis an, einen begründeten und mit Rechtsmittelbelehrung versehenen

Entscheid zu fassen und diesen dem Beschwerdeführer zuzustellen. Zur Begründung

wurde ausgeführt, trotz der Überschrift "Lärmklage" und des Hinweises

auf die kommunale Polizeiverordnung gehe es dem Beschwerdeführer weder um die

lärmrechtlichen Anforderungen des Umweltschutzrechts noch um eine Strafanzeige

gestützt auf die Polizeiverordnung, sondern er beabsichtige mit seiner Eingabe

"klarerweise" einzig die Änderung der kirchlichen Läutordnung, wofür

gemäss Art. 49 der Kirchenordnung der evangelisch-reformierten

Landeskirche des Kantons Zürich vom 2. Juli 1967 (LS 181.12) die Kirchenpflege

zuständig sei. Die Beschwerde sei deshalb insoweit unbegründet, als sie sich

gegen den Gemeinderat Affoltern richte; hingegen habe die Kirchenpflege in einem

rekursfähigen Entscheid über den Änderungsantrag des Beschwerdeführers zu entscheiden,

welcher alsdann an die Baurekurskommission weitergezogen werden könnE.

III.

Mit

"Einsprache" vom 8. Februar 2008 beantragte A dem Verwaltungsgericht:

"Nicht die reformierte Kirchenpflege als angeschuldigte

Partei soll einen ersten Entscheid fällen, sondern die kommunale Baubehörde,

also der Gemeinderat, soll verpflichtet werden, einen Entscheid mit entsprechender

Rechtsmittelbelehrung zu erlassen.

Dies

unter Kostenfolge zu Lasten der Gegenpartei."

Zur Begründung brachte er im Wesentlichen vor, dass seine

Eingaben auf die Durchsetzung der umweltrechtlichen Lärmschutzbestimmungen

abgezielt hätten, zu deren Anwendung nicht die Kirchenpflege zuständig sei.

Der Bezirksrat am 21. Februar sowie die Kirchenpflege am

7.

und der Gemeinderat Affoltern am Albis am 13. März 2008 verzichteten auf

Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das als

Einsprache bezeichnete Rechtsmittel richtet sich gegen einen Beschluss des Bezirksrats

Affoltern am Albis. Die funktionale Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist

gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

gegeben.

1.2

Mit RB

2005.

Nr. 13 ist die frühere Praxis aufgegeben worden, wonach die Rechtsverweigerungsbeschwerde

als besondere Form der Aufsichtsbeschwerde und deshalb ein Weiterzug im

Anfechtungsverfahren als unzulässig betrachtet wurdE. Dass der Bezirksrat

die Eingabe des Beschwerdeführers als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegen

genommen hat, steht deshalb dem Eintreten des Verwaltungsgerichts nicht

entgegen. Sodann hat der Beschwerdeführer vor Bezirksrat zwar sowohl die

Kirchgemeinde als auch den Gemeinderat Affoltern ins Recht gefasst; seiner

Begründung lässt sich jedoch zweifelsfrei entnehmen, dass als zuständig für die

Behandlung seiner "Lärmklage" nicht die Kirchgemeinde sondern der

Gemeinderat zu bezeichnen und dieser zum Erlass einer rekursfähigen Verfügung

zu verhalten sei. Damit ist der Beschwerdeführer durch den

Bezirksratsbeschluss, welcher die Kirchenpflege als zuständig erklärt, formell

beschwert und ist deshalb auf die Beschwerde gestützt auf § 21 lit. a in

Verbindung mit § 70 VRG einzutreten.

2.

Der Sache nach stellt die "Lärmklage" des

Beschwerdeführers ein Begehren um Sanierung einer schon vor dem In-Kraft-Treten

des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) am 1. Januar 1985

bestehenden ortsfesten Anlage dar (vgl. Art. 16 ff. USG). Gemäss Art. 13

Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) ordnet die Vollzugsbehörde

die Sanierung einer Altanlage nach Anhören der Inhaber der Anlage (nur) an,

wenn diese wesentlich zur Über­schrei­tung der Immissionsgrenzwerte beiträgt (vgl.

auch BGE 123 II 325 E. 4c). Gestützt auf Art. 14 Abs. 1 LSV

gewährt die Vollzugsbehörde Erleichterungen, soweit die Sanierung

unverhältnismässige Betriebsbeschränkungen oder Kosten verursachen würde (lit.

a) oder ihr überwiegende Interessen namentlich des Ortsbild-, Natur- und

Landschaftsschutzes, der Verkehrs- und Betriebssicherheit sowie der

Gesamtverteidigung entgegenstehen (lit. b).

2.1

Die

Anwendung des Umweltschutzgesetzes ist im Kanton Zürich nicht einer zentralisierten

Umweltschutzverwaltung übertragen, sondern weit gehend in die bestehenden Verfahren

und Zuständigkeiten integriert worden. Soweit Umweltschutznormen baurechtliche

Tatbestände betreffen, sind deshalb gemäss § 2 lit. c des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) für ihre erstinstanzliche

Anwendung grundsätzlich die politischen Gemeinden zuständig.

§ 226 PBG über den Schutz gegen Einwirkungen hat seit

dem In-Kraft-Treten des Umweltschutzgesetzes höchstens noch eine eingeschränkte

inhaltliche Bedeutung (vgl. VGr, 30. November 2005, BEZ 2006 Nr. 5). § 13

der Besonderen Bauverordnung vom 6. Mai 1981 (BBV I) hält deshalb fest, dass

sich der Schutz gegen schädlichen oder lästigen Lärm bei der Anwendung des

Planungs- und Baugesetzes nach dem Umweltschutzgesetz und seinen

Ausführungsbestimmungen richtet. Soweit diese bundesrechtlichen Bestimmungen § 226

PBG inhaltlich abgelöst haben, das heisst soweit sie die Errichtung und

Benützung von Bauten, Anlagen und dergleichen betreffen, sind deshalb für ihre

Anwendung gemäss der allgemeinen Regel von § 2 lit. c PBG die kommunalen

Baubehörden zuständig. Bei Neuanlagen und baubewilligungspflichtigen Änderungen

erfolgt die Anwendung im Rahmen des baurechtlichen Entscheids, der, soweit eine

Verordnung nicht eine andere Zuständigkeit vorsieht, gemäss § 318 PBG von

der örtlichen Baubehörde zu treffen ist. Für umweltrechtliche Sanierungen

ausserhalb baurechtlicher Bewilligungsverfahren regelt das kantonale Recht die

Zuständigkeit zwar nicht ausdrücklich, doch ergibt sich diese zwanglos aus § 341

PBG, wonach die zuständige (Bewilligungs-)Behörde den rechtmässigen Zustand

herbeizuführen hat.

2.2

Hier

betrifft die Frage der Sanierungspflicht das Geläut und den Stundenschlag einer

Kirchenglocke und damit keine ortsfeste Anlage der Industrie, des Gewerbes und

der Landwirtschaft, welche bezüglich ihrer Übereinstimmung mit den Vorschriften

über den Lärmschutz ausserhalb der Städte Zürich und Winterthur gemäss Ziffer

3.1

des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) durch

das Amt für Wirtschaft und Arbeit der Volkswirtschaftsdirektion zu beurteilen

sind. Damit ist zur Prüfung der Sanierungspflicht und zur Anordnung allfälliger

Sanierungsmassnahmen die örtliche Baubehörde zuständig.

3.

3.1

Gemäss § 329

Abs. 1 PBG werden, wo das Gesetz nichts anderes bestimmt, Streitigkeiten

über seine Anwendung in erster Instanz durch die Baurekurskommissionen entschieden.

Bei Anordnungen im Zusammenhang mit Sanierungen ist der Regierungsrat Rekursinstanz,

wenn diese von staatlichen Behörden in Anwendung von Umweltschutz- oder Gewässerschutzrecht

eingeleitet wurden (§ 329 Abs. 2 lit. b PBG).

3.2

Der

Beschwerdeführer hat beim Bezirksrat in erster Linie die Untätigkeit der von

ihm zu Recht für zuständig gehaltenen örtlichen Baubehörde gerügt. Da diese

Behörde in Anwendung des Planungs- und Baugesetzes (bzw. des Umweltschutzgesetzes)

hätte tätig werden müssen, richtet sich die Zuständigkeit für die

Rechtsverweigerungsbeschwerde nach den für die Anfechtung der ausgebliebenen

Verfügung geltenden Grundsätzen. Mithin hätte sich die

Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht an den Bezirksrat, sondern gemäss § 329

Abs. 1 PBG an die Baurekurskommission II richten müssen.

Der Entscheid des Bezirksrats ist deshalb bereits wegen

fehlender Zuständigkeit dieser Behörde aufzuheben.

4.

Zwar hätte hier der unzuständige Bezirksrat die Eingabe

des Beschwerdeführers gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG an die Baurekurskommission

II überweisen müssen. Eine solche Überweisung durch das Verwaltungsgericht

macht jedoch im jetzigen Zeitpunkt keinen Sinn mehr, nachdem mit dem

vorliegenden Entscheid feststeht, dass in erster Linie die örtliche Baubehörde

hätte tätig werden müssen. Vielmehr ist die Sache gestützt auf § 5 Abs. 2

VRG an den für die Beurteilung der "Lärmklage" des Beschwerdeführers

vorab zuständigen Gemeinderat Affoltern am Albis bzw. an dessen Bauausschuss

(vgl. Art. 24 lit. d in Verbindung mit Art. 18 der Gemeindeordnung der

Politischen Gemeinde Affoltern am Albis vom 1. Oktober 2007) zu überweisen.

Der Gemeinderat wird die Lärmklage des Beschwerdeführers

materiell zu behandeln haben, sofern diesem eine allfällige Begrenzung der

Schallemissionen überhaupt einen praktischen Vorteil zu verschaffen mag. Das

trifft nur zu, wenn er so nahe bei der Kirche wohnt, dass eine allfällige

Schallreduktion auch bei seiner Wohnung zu einer wahrnehmbaren Verminderung der

Schallimmissionen führt. Der Gemeinderat wird alsdann in einem ersten Schritt,

beispielsweise anlässlich eines Lokaltermins, zu prüfen haben, ob bei den der

Kirche am nächsten gelegenen Räumen mit lärmempfindlicher Nutzung eine übermässige

Lärmbelastung vorliegt. Kommt er dabei zum Schluss, dass die massgeblichen Belastungsgrenzwerte

mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit überschritten sein könnten, was nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts dann zutrifft, wenn wegen des Glockenschlags

bei gekipptem Fenster mit Aufwachreaktionen zu rechnen ist, so wird er gemäss Art. 36

Abs. 1 LSV die Aussenlärmimmissionen ermitteln bzw. ermitteln lassen müssen

(vgl. zu alledem RB 2005 Nr. 78 = BEZ 2005 Nr. 32). Ergibt sich eine

unzulässige Lärmbelastung, wird der Gemeinderat gestützt auf Art. 16 Abs. 3

USG vom Anlageninhaber, das heisst von der Kirchgemeinde, Sanierungsvorschläge

einholen. Kommt auf einvernehmlichem Weg kein Sanierungsprojekt zustande, das

den Anforderungen der Lärmschutzverordnung genügt, so muss die Baubehörde die

Sanierung gemäss Art. 13 Abs. 1 LSV verfügen. Allerdings ist dabei –

und bereits bei der Prüfung der Sanierungsvorschläge – zu beachten, dass Art. 14

LSV bei Sanierungen Erleichterungen zulässt, wenn die Sanierung

unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde (lit. a)

oder wenn überwiegende Interessen der Sanierung entgegenstehen (lit. b). Im Rahmen

dieser Interessenabwägung wird die Behörde auch berücksichtigen können, dass

das Frühläuten sowie der Stundenschlag einer weit verbreiteten

alten Tradition entsprechen, die für weite Teile der Bevölkerung auch heute

noch zum festen Tagesablauf gehört oder zumindest akzeptiert ist (BGE 126 II

366.

E. 3c S. 371).

Der Gemeinderat wird dem Beschwerdeführer und der

Kirchgemeinde mit einem begründeten Beschluss mitteilen müssen, ob sie den

Beschwerdeführer zur Lärmklage für legitimiert hält, ob ein hinreichender Grund

zur Ermittlung der Aussenimmissionen besteht, ob die Belastungsgrenzwerte

überschritten sind und ob gegebenenfalls eine Sanierung verhältnismässig ist

und sie wird sie auf die Rekursmöglichkeit an die Baurekurskommission hinweisen

müssen.

5.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass in Gutheissung der

Beschwerde der angefochtene Bezirksratsbeschluss aufzuheben und die Sache zu

weiterer Untersuchung und neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an den

Gemeinderat Affoltern am Albis zu überweisen ist.

Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70

VRG sind die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats vom 31. Januar 2008

wird aufgehoben und die Sache wird zu weiterer Untersuchung und neuer Entscheidung

im Sinne der Erwägungen an den Gemeinderat Affoltern am Albis überwiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden je zur Hälfte den Beschwerdegegnern Nrn. 1 und 2 auferlegt.

4.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an …