VB.2008.00083

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00083

1. Oktober 2008Deutsch38 min

(URT.2008.10958)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 18. Februar 2005 reichte die B AG ein Baugesuch

für den Neubau eines Logistik- und Speditionsgebäudes mit Büroräumen an der L-Strasse

01 in Kloten (Kat.-Nr. 02) ein. Das Grundstück befindet sich innerhalb des

Flughafenperimeters des Flughafens Zürich. Die Baukommission der Stadt Kloten

sistierte das Verfahren mit Verfügung vom 21. November 2005 im

Zusammenhang mit einer das betreffende Grundstück mit erfassenden

Projektierungszone, welche die Flughafen Zürich AG am 13. Januar 2005 beantragt

hatte und die das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) mit Verfügung vom

20. Februar 2006 festlegte. Nachdem die Projektierungszone im

Rechtsmittelverfahren aufgehoben worden war (vgl. BGr, 12. Dezember 2006,

1A.260/2006, www.bger.ch), wurde das Verfahren am 8. Januar 2007 wieder

aufgenommen.

Mit Stellungnahmen vom 29. Juli 2005, vom

8. September 2005 und vom 23. Januar 2007 teilte das Bundesamt für

Zivilluftfahrt (BAZL) mit, dass die luftfahrtspezifischen Anforderungen nicht

eingehalten würden. Mit Beschluss vom 26. Februar 2007 verweigerte die

Baukommission der Stadt Kloten deswegen die Baubewilligung.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 26. März 2007 focht die B AG diesen

Beschluss bei der Baurekurskommission IV an. Sie beantragte, der angefochtene

Beschluss sei aufzuheben und das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen mit

der Anordnung, die baupolizeiliche Bewilligung unter Festsetzung der nötigen

Nebenbestimmungen zu erteilen. Am 17. April 2007 verfügte die Baurekurskommission

IV die Beiladung der Flughafen Zürich AG in das Rekursverfahren. Mit Entscheid

vom 24. Januar 2008 hiess sie den Rekurs teilweise gut, hob den Beschluss

der Baukommission der Stadt Kloten vom 26. Februar 2007 auf und wies die

Sache zur Weiterführung des Bewilligungsverfahrens und zum Neuentscheid im Sinn

der Erwägungen an die Baukommission der Stadt Kloten zurück. Sie begründete

dies damit, dass die luftfahrtspezifischen Anforderungen gegeben seien und die

Zonenkonformität des Bauvorhabens zu bejahen sei; die Baukommission der Stadt

Kloten habe jedoch abzuklären, ob das Bauprojekt die weiteren anwendbaren Bestimmungen

des kantonalen und des kommunalen Rechts einhalte; namentlich seien noch die

Baureife, die Erschliessung, die Zahl der Abstellplätze und die Einordnung zu

prüfen.

III.

Gegen diesen Entscheid erhoben am 27. Februar 2008

die Flughafen Zürich AG und am 28. Februar 2008 das BAZL Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Beide Beschwerdeführenden beantragten in materieller

Hinsicht die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Bestätigung der

Bauverweigerung gemäss dem Beschluss der Baukommission der Stadt Kloten vom

26.

Februar 2007. In prozessualer Hinsicht beantragte die Flughafen Zürich

AG die Sistierung des Verfahrens bis zum rechtskräftigen Entscheid über ihr am

12.

Februar 2008 beim BAZL eingereichtes Gesuch auf Erlass einer Projektierungszone,

die das Grundstück Kat.-Nr. 02 mit erfasse, mindestens aber bis zur Festsetzung

dieser Projektierungszone durch das BAZL. Das BAZL machte eine (teilweise)

Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts geltend und beantragte

"[e]ventualiter" Sistierung des Verfahrens und Überweisung an das

Bundesverwaltungsgericht. Beide Beschwerdeführenden beantragten, die Kosten der

B AG aufzuerlegen; die Flughafen Zürich AG ersuchte zudem um eine Parteientschädigung.

Während die Flughafen Zürich AG auf eine Stellungnahme zum

Sistierungs- und Überweisungsantrag des BAZL – unter Hinweis auf ihren eigenen

Sistierungsantrag – verzichtete, beantragte das BAZL aus prozessökonomischen

Gründen die Abweisung des Sistierungsantrags der Flughafen Zürich AG. Die B AG

beantragte die Abweisung beider Anträge. Mit Präsidialverfügung vom

1.

April 2008 wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und die

Sistierungsbegehren abgewiesen.

Die B AG beantragte in ihrer Beschwerdeantwort die

Abweisung der Beschwerden unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführenden. In der Mitbeantwortung beantragte das BAZL die Gutheissung

der Beschwerde der Flughafen Zürich AG, während diese auf eine Stellungnahme

zur Beschwerde des BAZL verzichtete. Die Baurekurskommission IV beantragte in

ihrer Vernehmlassung ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerden.

Die Baukommission der Stadt Kloten liess sich nicht vernehmen.

Auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid und die

Vorbringen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden

Erwägungen eingegangen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in

Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG; LS 175.2]). Gegen Entscheide der Baurekurskommissionen

ist nach § 41 Abs. 1 VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht

gegeben, soweit kein Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine

Anordnung als endgültig bezeichnet.

1.2

1.2.1

Das fragliche Baugrundstück liegt gemäss Ziff. 2.1 und 2.2 der

Rahmenkonzession vom 5. Februar 1997 für den Ausbau des Flughafens

Zürich-Kloten (5. Bauetappe) in Verbindung mit dem Baubereichsplan

Nr. 13.12.1.1.1 A innerhalb des Flughafenperimeters und hier im

Bereich für Flughafenbetriebe; die Bau- und Zonenordnung der Stadt Kloten vom

20.

Juni 1995 in der Fassung der Teilrevision vom 4. Juni 2002 (BZO

Kloten) ordnet es der Industriezone Flughafen zu. Bei der projektierten Baute

handelt es sich um eine Flughafen-Nebenanlage im Sinn von Art. 37m des

Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG; SR 748.0) und Art. 2

lit. n der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur

der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1). Nebenanlagen sind Bauten und Anlagen auf

Flugplätzen, die nicht Flugplatzanlagen im Sinn von Art. 2 lit. e VIL

sind, also nicht örtlich und funktionell zum Flugplatz gehören und dessen

ordnungsgemässem und reibungslosem Betrieb dienen. Laut den Angaben im

erstinstanzlichen Beschluss wurde das Gesuch von der Flughafen-Verfahrensprüfungskommission

am 10. Dezember 2004 ins kantonale Verfahren verwiesen.

1.2.2

Nach Art. 37m Abs. 1 LFG unterstehen die Errichtung und die

Änderung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem

Flugplatzbetrieb dienen (Nebenanlagen), dem kantonalen Recht. Vor dem Entscheid

über die Baubewilligung hört die kantonale Behörde das Bundesamt an

(Art. 37m Abs. 2 LFG; vgl. auch Art. 29 VIL). Das Bundesamt

nimmt eine luftfahrtspezifische Prüfung vor (Art. 29 in Verbindung mit

Art. 9 und 3 VIL).

1.2.3

Das BAZL stellt sich in seiner Beschwerde auf den Standpunkt, dass seine

Stellungnahmen vom 29. Juli 2005, 8. September 2005 und

23.

Januar 2007 zuhanden der ersten Instanz Verfügungen im Sinn von

Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (SR

172.

) darstellten, gegen die nach Art. 31 und Art. 33 lit. d

des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.32) die

Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht gegeben sei.

1.2.4

Die genannten Stellungnahmen des BAZL erfolgten im Rahmen der Anhörung gemäss

Art. 37m Abs. 2 LFG und Art. 29 VIL. Wie sich aus dem Wortlaut

von Art. 37m Abs. 2 LFG und den Materialien klar ergibt, sieht diese

Bestimmung vor, dass die nach kantonalem Recht zuständige Bewilligungsbehörde

im Sinn des Konzentrationsmodells allein zum Entscheid befugt ist (vgl.

Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination

und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren [Botschaft Koordinationsgesetz],

BBl 1998, 2644, 2647). Laut der Zielsetzung des Gesetzes soll die

Entscheidkompetenz stets bei einer einzigen Behörde konzentriert sein. Daran

ändert übrigens auch Art. 66 VIL nichts, der die Kompetenz des BAZL zum

Entscheid über Luftfahrthindernisse regelt. Bei den Stellungnahmen des BAZL

handelt es sich demnach nicht um Verfügungen. Die formellen Anforderungen an

die Eröffnung von Verfügungen wurden denn auch nicht eingehalten. Im Übrigen

hat das BAZL selber in einem E-Mail vom 12. Februar 2007 dem Leiter der Baupolizei

der Stadt Kloten bestätigt, dass seine Stellungnahmen keine Verfügungen sind.

1.2.5

Demnach ist Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens einzig die

Verfügung der nach kantonalem Recht zuständigen kommunalen Behörde bzw. der

Rekursentscheid, mit dem diese aufgehoben wurde. Der Anfechtungsweg richtet

sich somit nach kantonalem Recht (vgl. Art. 37m Abs. 1 und 4 LFG). Da

sich weder im eidgenössischen noch im kantonalen Recht eine anders lautende

Bestimmung findet, ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 VRG in

der vorliegenden Streitsache zuständig. Der Antrag auf Überweisung des Falles

an das Bundesverwaltungsgericht findet keine Stütze im Gesetz und ist abzuweisen.

Auf die Frage, ob und inwieweit die kantonalen Behörden materiell an die

Stellungnahmen des BAZL gebunden sind, wird zurückzukommen sein.

1.3

Die

vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Rückweisungsentscheid. Nach

§ 48 VRG können Entscheide, die eine Sache materiell oder durch

Nichteintreten erledigen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten

werden (Abs. 1). Zwischenentscheide sind weiterziehbar, wenn sie für die

Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich

nicht mehr beheben lässt (Abs. 2). Vorentscheide, durch die eine

Rechtsfrage beurteilt wird, können weitergezogen werden, wenn dadurch sofort

ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches Beweisverfahren erspart werden

kann (Abs. 3). Rückweisungsentscheide werden in § 48 VRG nicht als

anfechtbare Anordnungen eigener Art erwähnt. Das Verwaltungsgericht stellt nach

seiner neueren Rechtsprechung die Rückweisungsentscheide nicht mehr

vorbehaltlos den Endentscheiden gleich, sondern nur, wenn verfahrensökonomische

Gründe dafür sprechen. Dies ist unter anderem der Fall, wenn durch die

Anfechtung einer im Rückweisungsentscheid enthaltenen materiellen Entscheidung

verhindert werden kann, dass die untere Instanz zu vermeidbarem Arbeitsaufwand

veranlasst wird. In Anlehnung an die in § 48 Abs. 3 VRG für die Anfechtung

von Vorentscheiden formulierten Voraussetzungen wird verlangt, dass durch die Zulassung

der Beschwerde gegen einen Rückweisungsentscheid eine erhebliche Verfahrensverkürzung

ermöglicht wird (VGr, 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.1 f.

mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Dies ist hier der Fall, könnte doch bei

einer Gutheissung der Beschwerden sofort ein Endentscheid gefällt werden, womit

sich die weitere Prüfung des Baugesuchs durch die erste Instanz erübrigen

würde.

1.4

Die

Beschwerdelegitimation des BAZL ergibt sich aus Art. 37m Abs. 4 LFG.

Die Beschwerdebefugnis der Flughafen Zürich AG richtet sich nach § 70 in

Verbindung mit § 21 lit. a VRG bzw. § 338a Abs. 1 des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1), wonach zur

Beschwerde berechtigt ist, wer durch die angefochtene Anordnung berührt wird

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.

Vorliegend verfügt die Flughafen Zürich AG über ein schutzwürdiges Interesse,

da das streitige Projekt innerhalb des Flughafenperimeters verwirklicht werden

soll und sie geltend macht, dass es weder mit den Festlegungen der Rahmenkonzession

noch mit der von ihr am 12. Februar 2008 beantragten Projektierungszone

für das fragliche Gebiet vereinbar ist. Damit sind die von der Flughafen Zürich

AG angeführten Interessen – die Sicherung der "flughafenstrategischen

Planung" und des Flughafenbetriebs – genügend konkretisiert.

1.5

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz vor, diese

habe in ihrem Entscheid ihr eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des

fachkompetenten BAZL gesetzt und damit die bundesrechtliche

Zuständigkeitsordnung verletzt.

2.1

Art. 37m

LFG sieht für Nebenanlagen die Konzentration des Verfahrens bei der nach

kantonalem Recht zuständigen Behörde vor; diese hört vor ihrem Entscheid das

BAZL an (Abs. 2), das eine luftfahrtspezifische Prüfung vornimmt

(Art. 29 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 9 und Art. 3 VIL).

Gegen die Verfügungen der kantonalen Behörde kann das BAZL die Rechtsmittel des

eidgenössischen und des kantonalen Rechts ergreifen (Art. 37m Abs. 4

LFG). Das Gesetz sieht demnach kein Zustimmungsmodell vor, bei dem die kantonale

Leitbehörde eine Bewilligung nur erteilen darf, wenn die Fachbehörde zustimmt,

sondern das Anhörungsmodell, laut dem die Fachbehörde keine Entscheidkompetenzen

hat (vgl. vorn E. 1.2; Botschaft Koordinationsgesetz, BBl 1998, 2598 ff.,

2647). Ein Bereinigungsverfahren kennt das Bundesrecht für Differenzen zwischen

Bundesbehörden einerseits sowie kantonalen und kommunalen Behörden anderseits

nicht (vgl. für Differenzen zwischen Bundesbehörden Art. 36d Abs. 3

und Art. 37g LFG in Verbindung mit Art. 62b des Regierungs- und

Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [SR 172.010]). Zu

prüfen ist, inwieweit die allein entscheidbefugte kantonale Leitbehörde und die

kantonalen Rechtsmittelinstanzen bei der Beurteilung der Voraussetzungen von

Art. 37m Abs. 3 LFG die Ansicht des fachkompetenten BAZL zu beachten

haben.

2.2

Die

Leitbehörde hat sich jedenfalls mit den Stellungnahmen der Fachbehörden auseinanderzusetzen,

wenn sie von ihnen abweichen will (vgl. Botschaft Koordinationsgesetz, BBl

1998, 2600). Sofern Äusserungen zum Sachverhalt auf der besonderen Sachkunde

der jeweiligen Behörde beruhen, kommen sie inhaltlich einem Gutachten nahe.

Insoweit ist eine zurückhaltende Überprüfung angezeigt und darf die Leitbehörde

nur aus triftigen Gründen von der Ansicht der fachkompetenten Behörde abweichen

(vgl. BGer, 5. März 2007,1A.185/2006, E. 6.1, www.bger.ch,

betreffend das gesetzlich vorgeschriebene Gutachten einer beratenden Kommission

des Bundes; BGer, 10. November 2005,1A.123/2005, E. 2.3, www.bger.ch

[je mit weiteren Hinweisen]; vgl. auch BVGer, 14. Februar 2008,

A-1985/2006, E. 17.4.1, www.bundesverwaltungsgericht.ch).

2.3

Eingeschränkte

Bindungswirkung im genannten Sinn können die Stellungnahmen des BAZL demnach

nur insofern beanspruchen, als sie sich mit besonderer Fachkenntnis zum

Sachverhalt äussern. Dies trifft zu, soweit die eigentliche luftfahrtspezifische

Prüfung im Sinn von Art. 29 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 9 und

Art. 3 VIL betroffen ist. Nach Art. 9 Abs. 2 VIL umfasst die

luftfahrtspezifische Prüfung die Untersuchung, ob die luftfahrtspezifischen Anforderungen im Sinne von

Art. 3 VIL erfüllt werden und geordnete Betriebsabläufe sichergestellt

sind; es werden namentlich die geltenden Sicherheitsabstände zu Pisten,

Rollwegen und Abstellflächen sowie die Hindernisfreiheit, die Auswirkungen bezüglich

Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr und die Notwendigkeit zur Veröffentlichung

im Luftfahrthandbuch geprüft. Art. 3 Abs. 1 VIL nennt den geordneten

Betrieb und die Sicherheit für Personen und Sachen bei den verschiedenen

Abläufen als Anforderungen an Ausgestaltung, Organisation und Führung von

Flugplätzen; Abs. 1bis–5 der Bestimmung verweisen auf die Normen

und Empfehlungen internationaler Organisationen.

2.4

Das BAZL hat in seinen Stellungnahmen nicht nur das Ergebnis der

luftfahrtspezifischen Prüfung und die Schlussfolgerung betreffend die

Vereinbarkeit der geplanten Baute mit dem Sicherheitszonenplan mitgeteilt,

sondern sich auch zu den planerischen Vorgaben geäussert. In Bezug auf die

Anwendung der raumplanungsrechtlichen Grundlagen kann sich das BAZL gegenüber

der Leitbehörde im Sinn von Art. 37m LFG und den Rechtsmittelinstanzen von

vornherein nicht über eine erhöhte Sachkenntnis ausweisen. Grundsätzlich sind

die zuständigen Instanzen auch frei bei der Anwendung des Luftfahrtrechts. Ob

sie bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe der Luftfahrtgesetzgebung nur

mit einer gewissen Zurückhaltung von der Ansicht des fachkundigen BAZL

abweichen sollten, wenn spezielle, namentlich technische Gegebenheiten zu

berücksichtigen sind, kann offen bleiben, da ein solcher Fall hier nicht

gegeben ist (vgl. BGE 133 II 35 E. 3 zur entsprechenden Zurückhaltung

von Rechtsmittelinstanzen). Auf die Frage der Bindung an die Stellungnahme des

BAZL, soweit diese die Sicherheitsabstände betrifft, ist zurückzukommen (hinten

E. 6.1).

3.

Die Verweigerung der Baubewilligung für das fragliche

Logistik- und Speditionsgebäude, wie sie die Beschwerdeführenden beantragen,

würde als Nutzungsbeschränkung in die Eigentumsgarantie und die

Wirtschaftsfreiheit eingreifen und müsste sich daher auf entsprechende

gesetzliche Grundlagen stützen können (Art. 26 f. in Verbindung mit

Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV];

vgl. VGr, 11. Juli 2002, VB.2001.00278, E. 4 mit Hinweis,

www.vgrzh.ch). Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, lassen sich den

anwendbaren Rechtsgrundlagen die von den Beschwerdeführenden behaupteten

formellen und materiellen Anforderungen an das Bauprojekt, aus deren

Nichterfüllen die Verweigerung der Bewilligung abzuleiten wäre, nicht

entnehmen. Die Beschwerden erweisen sich deshalb als materiell unbegründet und

sind abzuweisen.

4.

Die Beschwerdeführenden berufen sich darauf, dass die

Rahmenkonzession vom 5. Februar 1997 für den Ausbau des Flughafens

Zürich-Kloten (5. Ausbauetappe) die streitige Baute ausschliesse.

4.1

Laut

Anhang Ziff. 2.2 der Rahmenkonzession in Verbindung mit dem

Baubereichsplan Nr. 13.12.1.1.1 A ist das fragliche Grundstück dem

"Bereich für Flughafenbetriebe" zugewiesen. In diesem Bereich können

laut Ziff. 2.2 der Rahmenkonzession "Bauten erstellt werden, welche

dem Flugverkehr dienen (Fracht, Werft, Catering usw.)". Konkrete Bauvorhaben

auf der streitbetroffenen Parzelle weist die Rahmenkonzession nicht aus

(Ziff. 2.3 der Rahmenkonzession; vgl. auch BGE 124 II 293

E. 29). Zu prüfen sind die Rechtsnatur und die Rechtswirkungen dieser

Rahmenkonzession.

4.2

Die

Rahmenkonzession war vom damaligen Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement

(EVED; heute: Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und

Kommunikation [UVEK]) ursprünglich dem Kanton Zürich erteilt worden; mit der

Erteilung der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 übertrug das UVEK sie

auf die Flughafen Zürich AG (Dispositiv-Ziffer 4, www.bazl.admin.ch). Die

Rahmenkonzession stützte sich auf die Rechtslage, wie sie zwischen dem

1.

Januar 1995 und dem 1. Januar bzw. 1. März 2000 bestand (vgl.

Art. 37 und 37a LFG in der Fassung vom 18. Juni 1993 [AS 1948, 471;

1994, 3010; 1999, 3071, 3112 ff., 3124; im Folgenden: aLFG];

Art. 14 ff. VIL in der ursprünglichen Fassung [AS 1994, 3050; 2000,

703, 709 ff., 731; im Folgenden: aVIL]). Danach waren für den Bau und

Betrieb eines Flughafens sowohl eine Bau- und eine Betriebskonzession als auch

eine Bau- und eine Betriebsbewilligung erforderlich. Die gesetzliche Regelung

und insbesondere die Abgrenzungen zwischen den verschiedenen Konzessionen und

Bewilligungen galten als unklar (vgl. BGE 124 II 293

E. 9 f., mit einer Übersicht über die Entstehungsgeschichte). Die Baukonzession

enthielt nach Art. 17 aVIL "die Rahmenbedingungen hinsichtlich der

technischen Mindestanforderungen sowie der wesentlichen Anforderungen der

Flugsicherheit, der Raumplanung und des Umwelt-, Natur- und

Heimatschutzes" (lit. a) sowie die zulässigen Auflagen

(lit. b–d). Die Möglichkeit einer Rahmenkonzession war in

Art. 14 f. aVIL vorgesehen. Demnach konnte das Departement "für

grössere Bauprogramme auf Flughäfen eine Rahmenkonzession im Sinne eines

baurechtlichen Vorentscheides erteilen" (Art. 14 Abs. 1 aVIL),

die "namentlich die vorgesehene Nutzung, die Erschliessung der Baugrundstücke,

die Lage und äussere Gestaltung der einzelnen Projekte und deren Einordnung in

die Umgebung zum Gegenstand haben" konnte (Art. 14 Abs. 2 aVIL).

Bezüglich des Verfahrens verwies Art. 15 aVIL auf die Bestimmungen über

die Baukonzession.

4.3

Die

Rahmenkonzession ist weiterhin gültig, obwohl das geltende Recht dieses

Institut nicht mehr vorsieht (vgl. BGE 125 II 643 E. 5d

S. 656 f.). Unter dem Titel "Inhalt und Wirkung" legt ihre

Ziff. 1 fest, dass sie dem Konzessionär das Recht verleihe, unter Einhaltung

der aufgeführten Auflagen die Erweiterung des Flughafens Zürich

(5. Ausbauetappe) zu realisieren. Zur Rechtsnatur der Rahmenkonzession

führte das damalige EVED in der Begründung zu deren Erteilung einerseits aus, innerhalb

des Flughafenperimeters seien im Sinn von Art. 14 Abs. 1 des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) Nutzungszonen festzusetzen

(Ziff. 2.2.3). Die Nutzungsbereiche auf einem Flughafen würden im Sinn von

Art. 15 RPG – also als Bauzonen – festgesetzt (Ziff. 2.2.4).

Anderseits vermerkte das EVED, dass die Entwicklungsmöglichkeiten der

verschiedenen Teile des Flughafenareals festgelegt werden sollten, um eine

Selbstbindung der "Flughafenpartner" und die Abstimmung der

kommunalen Planungen zu ermöglichen. Konkrete künftige Nutzungen könnten nur

erfolgen, wenn "ein Verfahren nach LFG und VIL" durchgeführt werde.

Vollständige Überprüfungen – auch bezüglich Umweltverträglichkeit – blieben

also vorbehalten und die Mitwirkungsrechte allfällig Betroffener gewahrt. Diesbezügliche

Vorentscheidungen würden mit der vorliegenden Rahmenkonzession somit nicht

getroffen (Ziff. 2.2.4). In der Bekanntmachung im Bundesblatt (BBl

1997.

I 1014) hielt das EVED fest: "Bei der Rahmenkonzession handelt es sich um einen

baurechtlichen Vorentscheid, welcher sich mit grundsätzlichen Fragen der

Realisierbarkeit befasst. Darüber hinaus sind für die einzelnen Bauvorhaben

noch spezielle Baubewilligungen notwendig. Abschliessend beurteilt hat das EVED

hingegen grundsätzliche Fragen wie u. a. die Auswirkungen des Ausbaus auf

die Lärm- und Luftbelastung, die Verkehrserschliessung und die raumplanerische

Abstimmung. Dabei hat das EVED im Hinblick auf die Baubewilligungsverfahren

Auflagen verfügt." (Vgl. auch die ähnlich lautende Zusammenfassung der

Erwägungen des Konzessionsentscheids in BGE 124 II 293

E. 8a S. 310 f.) Das EVED

wies also einerseits auf die Ähnlichkeit der Festlegungen mit Bauzonen hin,

machte aber anderseits keine konkreten Aussagen zur Bindung Dritter. Das Bundesgericht

äusserte sich in seinem Entscheid über die Rahmenkonzession nicht abschliessend

zu deren Rechtsnatur und Rechtswirkungen; es hob allerdings Ziff. 1.2 der

Rahmenkonzession auf, die den folgenden Wortlaut hatte: "Belange, über

welche bereits in der vorliegenden Rahmenkonzession endgültig entschieden wird,

sind für Behörden und Dritte verbindlich und werden in den noch folgenden

Baukonzessionsverfahren nicht mehr geprüft." Damit wollte das Bundesgericht

im Wesentlichen Wiederholungen der Umweltverträglichkeitsprüfung auf der Stufe

der Baukonzession ermöglichen, wobei es festhielt, dass die Tragweite der

aufgehobenen Dispositiv-Ziffer ohnehin unklar sei (BGE 124 II 293

E. 15 und Dispositiv-Ziffer 1.1 lit. a; vgl. auch E. 8–10 und 14).

4.4

Angesichts

der Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 1.2 der Rahmenkonzession verlieren die

Querbezüge zur Nutzungsplanung, die das Bundesgericht an anderer Stelle aufstellt,

im vorliegenden Fall an Bedeutung (vgl. BGE 125 II 643 E. 5d

S. 656 f.; vgl. auch Adrian Walpen, Bau und Betrieb von zivilen

Flughäfen, Zürich etc. 2005, S. 15 Fn. 18). Sie sind in den

Erwägungen eines Entscheids enthalten, der anscheinend eine Bestimmung unangetastet

liess, die wohl Dispositiv-Ziffer 1.2 der hier interessierenden

Rahmenkonzession entsprach. Dies könnte damit zusammenhängen, dass in jenem

Fall Rahmen- und Betriebskonzession gleichzeitig und koordiniert erteilt worden

waren (vgl. BGE 125 II 643 Sachverhalt C). Zwar scheint das

Bundesgericht in jenem Entscheid die Rahmenkonzession nicht nur in Bezug auf

ihren Inhalt, sondern auch in Bezug auf ihre Rechtswirkungen den Nutzungsplänen

nach Art. 14 ff. RPG gleichzustellen. Der Gehalt dieser Bemerkungen

dürfte sich jedoch erst aus dem Zusammenhang ergeben: Das Bundesgericht wollte

anscheinend festhalten, dass die Rahmenkonzession durch das damals

bevorstehende Inkrafttreten der geänderten Luftfahrtgesetzgebung, die dieses

Institut nicht mehr vorsah, nicht obsolet würde (BGE 125 II 643

E. 5d S. 656 f.).

4.5

Einer

völligen Angleichung der Rechtswirkungen der Rahmenkonzession an jene des

Nutzungsplans stünde jedenfalls das Fehlen einer diesbezüglichen gesetzlichen

Grundlage – mit der sich das Bundesgericht im genannten Entscheid nicht auseinandersetzt

– entgegen. Denn weder im alten noch im neuen Luftfahrtrecht noch im

Raumplanungsrecht findet sich eine gesetzliche Grundlage für den Erlass

grundeigentümerverbindlicher, parzellenscharfer Nutzungsplanung durch den Bund.

So sind denn auch die Sachpläne des Bundes nur behörden-, nicht

grundeigentümerverbindlich (vgl. Art. 22 der Raumplanungsverordnung vom

28.

Juni 2000 [SR 700.1] und insbesondere Art. 3a Abs. 1 VIL

betreffend den Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt [SIL]; Alain Griffel, Bau

und Betrieb eines Flughafens: Raumplanungsrechtliche Aspekte, in: Tobias Jaag

[Hrsg.], Rechtsfragen rund um den Flughafen, Zürich etc. 2004,

S. 97 ff., 101 f.; Walpen, S. 106, 113). Aus der Verwandtschaft

der Rahmenkonzession mit der Baukonzession kann von vornherein keine Verbindlichkeit

gegenüber anderen Grundeigentümern abgeleitet werden, musste doch zur

Durchsetzung der Baukonzession gegebenenfalls das Enteignungsrecht in Anspruch

genommen werden (Art. 50 aLFG; vgl. heute Art. 36a Abs. 4 und

Art. 37d Abs. 3 LFG).

4.6

Aufgrund

des Fehlens einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage, aufgrund der Aufhebung

von Ziff. 1.2 der Rahmenkonzession vom 5. Februar 1997 durch das

Bundesgericht, aber auch aufgrund der Ausführungen des EVED im Konzessionsentscheid

ist zu verneinen, dass die Festlegungen der Rahmenkonzession anderen

Grundeigentümern gegenüber die Verbindlichkeit eines Nutzungsplans in dem Sinn

haben, dass innerhalb des Flughafenperimeters nur noch die in der Rahmenkonzession

erwähnten Flugplatzanlagen erbaut werden dürften. Wenn Ziff. 2.2 der

Rahmenkonzession in Verbindung mit dem Baubereichsplan den einzelnen Bereichen

innerhalb des Flughafenperimeters verschiedene flughafenspezifische Nutzungen

zuordnet, so kann somit hieraus nicht abgeleitet werden, dass die Erstellung

von Nebenanlagen durch Dritte ausgeschlossen werden sollte (gl.M. BAZL,

Flughafen Zürich, SIL-Prozess: Bericht Betriebsvarianten, 8. Dezember

2006, Ziff. 4.5.2 S. 55 f., www.bazl.admin.ch). Ebenso wenig ist

der Rahmenkonzession zu entnehmen, dass der Flughafen Zürich AG oder dem BAZL

ein Zustimmungsrecht für Bauten Dritter innerhalb des Flughafenperimeters

zustehe (a.M. BAZL, Bericht Betriebsvarianten, Ziff. 4.5.2 S. 56).

Eine entsprechende Rechtsgrundlage besteht nicht; im Gegenteil sieht

Art. 37m Abs. 2 LFG – wie erwähnt – einzig ein Anhörungsrecht des

BAZL vor.

5.

5.1

Das

streitbetroffene Grundstück befindet sich in der Industriezone Flughafen gemäss

Ziff. 2.8.3 BZO Kloten und § 56 PBG. Die kommunalen Festlegungen

sollen ermöglichen, in Anwendung von Art. 37m LFG und Art. 29 VIL

Nebenanlagen innerhalb des Flughafenperimeters zu beurteilen (vgl.

Planungsbericht vom 14. November 2001 zur Teilrevision der Nutzungsplanung

Kloten, Teil Flughafen [Planungsbericht], Ziff. 1; Genehmigungsverfügung

der Baudirektion vom 18. Oktober 2002); sie gelten für

Flughafen-Nebenanlagen (Ziff. 2.8.3 Ingress BZO Kloten). Jenes Gebiet des

Flughafenperimeters, das durch die Rahmenkonzession als Baubereich

ausgeschieden wird, soll ganz von der kommunalen Industriezone überlagert

werden (Planungsbericht, Ziff. 2). Gemäss der Definition des Zonenzwecks

in Ziff. 2.8.3 Abs. 1 BZO Kloten können in der Industriezone

Flughafen "Dienstleistungs-, Handels- und Produktionsbetriebe sowie Anlagen

erstellt werden, welche der Versorgung des Flughafens dienen oder aufgrund

ihrer Zweckbestimmung sinnvoll die vorhandene Infrastruktur des Flughafens

nutzen oder ergänzen". Nach Ziff. 2.8.3 Abs. 4 BZO Kloten wird

kein maximales Nutzungsmass definiert; die in der Rahmenkonzession ausgeschiedenen

Baubereiche und Gebäudehöhen sind zu beachten.

5.2

Die

Flughafen Zürich AG – der sich das BAZL in seiner Mitbeantwortung anschliesst –

macht geltend, dass der BZO Kloten nur eine nachrangige Bedeutung im Verhältnis

zur Festlegung der Baubereiche gemäss der Rahmenkonzession zukomme. Selbst wenn

jedoch die BZO Kloten anwendbar wäre, müsste ihre Ziff. 2.8.3 im Sinn der

Rahmenkonzession ausgelegt werden. Weil nicht nachgewiesen sei, dass das

streitige Vorhaben eine sinnvolle Ergänzung der Flughafeninfrastruktur

darstelle, habe die Vorinstanz zu Unrecht die Zonenkonformität des Bauvorhabens

bejaht.

5.3

Wie sich

den Erwägungen zu den Rechtswirkungen der Rahmenkonzession (vorn E. 4.6)

entnehmen lässt, ist nicht deren Ziff. 2.2, sondern Ziff. 2.8.3 BZO

Kloten die anwendbare Rechtsgrundlage zur Beurteilung von Nebenanlagen

innerhalb des Flughafenperimeters.

5.4

Bei der BZO Kloten handelt es sich um kompetenzgemäss

erlassenes kommunales Recht, dessen Auslegung durch die kommunalen Behörden

nach ständiger Rechtsprechung zu schützen ist, wenn sie vertretbar und nicht

rechtsverletzend ist. Die kantonalen Rechtsmittelinstanzen haben sich bei der

Überprüfung entsprechender Entscheide zurückzuhalten (VGr, 16. Juli 2008,

VB.2008.00103, E. 2.1, www.vgrzh.ch; RB 1981 Nr. 20). Da sich die

Baukommission der Stadt Kloten an die Stellungnahmen des BAZL gebunden glaubte,

äusserte sie sich in ihrem Entscheid vom 26. Februar 2007 nicht näher zur

Auslegung von Ziff. 2.8.3 BZO Kloten. Immerhin führte sie in diesem

Entscheid aus, dass die Bewilligungserteilung aus kommunaler Sicht unter

Bedingungen und Auflagen möglich sei (lit. B.4). In ihren Stellungnahmen

zuhanden der Baurekurskommission vom 10. April und vom 13. August

2007.

bemerkte sie, dass sie die Auffassung der damaligen Rekurrentin und

heutigen Beschwerdegegnerin weitgehend teile. Da die Erwägungen der Vorinstanz

zur Zonenkonformität mit den Ausführungen der damaligen Rekurrentin in Rekurs

und Replik übereinstimmen, kann davon ausgegangen werden, dass sie der

kommunalen Auslegung entsprechen. Die Stadt Kloten hat sich denn auch vor

Verwaltungsgericht nicht gegen den Sinn gewehrt, den die Vorinstanz dem

kommunalen Recht gegeben hat. Eine teilweise Gutheissung der Beschwerden in dem

Sinn, dass die Baukommission der Stadt Kloten im zweiten Rechtsgang nochmals

über die Zonenkonformität zu befinden hätte, käme unter diesen Umständen einem

prozessualen Leerlauf gleich. Wie sich aus den folgenden Überlegungen ergibt,

erweist sich die Ansicht der Vorinstanz auch ohne weiteres als zutreffend.

5.5

Wäre der

Auffassung der Beschwerdeführenden zu folgen, dass Ziff. 2.8.3 BZO Kloten

die Festlegungen der Rahmenkonzession für massgeblich erkläre, so wäre diese

Bestimmung widersinnig: Obwohl sie erlassen wurde, um die Beurteilung und Bewilligung

von Nebenanlagen im Sinn von Art. 37m LFG und Art. 2 lit. n VIL

innerhalb des Flughafenperimeters zu ermöglichen, würde sie demnach auf

Festlegungen verweisen, welche die Errichtung von Nebenanlagen gerade nicht

vorsehen. Auch der Verweisung in Ziff. 2.8.3 Abs. 4 BZO Kloten,

wonach die in der Rahmenkonzession ausgeschiedenen Baubereiche und Gebäudehöhen

zu beachten seien, kann nicht dieser Sinn zukommen. Die Verweisung wurde

vielmehr eingefügt, weil die kommunalen Festlegungen nur eine minimale Regelungsdichte

enthalten sollten (Planungsbericht, Ziff. 2). Sie ist vor dem Hintergrund

zu interpretieren, dass die Industriezone Flughafen verschiedene Baubereiche –

inklusive die Bereiche für publikumsintensive Nutzungen, welche die Docks

umfassen, die Projektierungszone "Flughafenkopf" mit den Terminals

und die Bereiche für Parkierungsflächen – gemäss Rahmenkonzession überlagert,

und will sicherstellen, dass allfällige Nebenanlagen auf die im jeweiligen

Bereich vorgesehene Nutzung abgestimmt werden.

5.6

Zu Recht

hat sodann die Vorinstanz ausgeführt (E. 4.2), es könne "nicht im

Ernst bezweifelt werden", dass der in Ziff. 2.8.3 Abs. 1 BZO

Kloten genannte Zonenzweck eingehalten werde bzw. dass das Logistik- und

Speditionsgebäude für Dienstleistungs- bzw. Handelsbetriebe errichtet wird, die

aufgrund ihrer Zweckbestimmung die vorhandene Infrastruktur des Flughafens

sinnvoll nutzen oder ergänzen. Wie sich aus dem Wortlaut der Bestimmung ergibt,

stellt diese keine sonderlich restriktiven Anforderungen auf. Das Projekt ist

auch vereinbar mit der Definition des Bereichs für Flughafenbetriebe gemäss

Ziff. 2.2 der Rahmenkonzession (in Verbindung mit Ziff. 2.8.3

Abs. 4 BZO Kloten), wonach in diesem Bereich zu erstellende

Flugplatzanlagen dem Flugverkehr zu dienen haben, wobei als Beispiele Bauten

für "Fracht, Werft, Catering usw." genannt werden. Die Beschwerdeführenden

stellen denn auch nicht in Frage, dass das streitige Bauvorhaben grundsätzlich

dem Zonenzweck entspreche. Die Flughafen Zürich AG – der das BAZL zustimmt –

begründet ihre Ansicht vielmehr damit, dass ein möglicher Zusammenhang zum

Flughafenbetrieb nicht genüge; es müsse zusätzlich detailliert nachgewiesen

werden, dass das Projekt auf einen Standort innerhalb des Flughafenperimeters

angewiesen sei, dass es dem Flugverkehr massgeblich diene und dass die

sinnvolle Nutzung oder Ergänzung der Flughafeninfrastruktur ernsthaft geplant

sei und auch tatsächlich erfolgen werde. Diese von den Beschwerdeführenden

postulierten Voraussetzungen finden jedoch keine Grundlage im kantonalen oder

kommunalen Recht. Ebenso wenig fordert oder impliziert das kommunale Recht ein

Zustimmungsrecht der Flughafen Zürich AG zum Bau von Nebenanlagen.

Somit ist nicht näher auf die einzelnen Tätigkeiten der

mutmasslichen Mieterin des geplanten Gebäudes einzugehen, die im Übrigen

bereits jetzt über einen Standort auf dem Flughafenareal in der Nähe des

streitbetroffenen Grundstücks verfügt. Soweit Fragen der Baureife und der

Erschliessung angesprochen sind, hat die Baukommission der Stadt Kloten darauf

gemäss dem angefochtenen Entscheid im zweiten Rechtsgang zurückzukommen.

6.

Laut den Beschwerdeführenden ist die Ansicht der

Vorinstanz, wonach das streitige Bauprojekt die Flugsicherheit nicht gefährde

und den Flugplatzbetrieb nicht beeinträchtige

– und damit die Voraussetzungen von Art. 37m Abs. 3 LFG erfülle –,

nicht ausreichend begründet und materiell unzutreffend.

6.1

Soweit die

Stellungnahmen des BAZL die Gefährdung der Flugsicherheit betreffen, handelt es

sich grundsätzlich um sachkundige Ausführungen im Rahmen der luftfahrtspezifischen

Prüfung, von denen nur aus triftigen Gründen abgewichen werden darf (vgl. vorn

E. 2). Mit Bezug auf die Flugsicherheit hatte das BAZL in der

Stellungnahme vom 29. Juli 2005 ausgeführt, die projektierte Baute

durchstosse die im gültigen Sicherheitszonenplan des Flughafens Zürich

rechtskräftig festgelegte Hindernisfreihaltefläche. In der Stellungnahme vom

8.

September 2005 korrigierte es diese Ansicht und hielt fest, das geplante

Gebäude durchstosse die Hindernisfreihaltefläche nicht, sondern erreiche sie

nur. Gemäss ständiger Praxis stelle das Vorhaben damit dennoch ein Luftfahrthindernis

dar, das nach Art. 43 Abs. 1 Satz 2 LFG und Art. 73 Abs. 2

VIL mangels Zustimmung des Auflegers des Zonenplans – hier der Flughafen Zürich

AG – nicht verwirklicht werden dürfe. Die Vorinstanz hat diese Schlussfolgerung

im angefochtenen Entscheid als nicht nachvollziehbar bezeichnet.

6.1.1

Die Vorinstanz ist nicht bei der Beurteilung der technischen Frage, ob bzw.

inwieweit die geplante Baute die Hindernisbegrenzungsfläche erreicht bzw.

durchstösst, von der Stellungnahme des fachkundigen BAZL abgewichen. Sie ist

vielmehr dessen Ansicht, welche Rechtsfolgen an das Erreichen der

Hindernisbegrenzungsfläche zu knüpfen sind, nicht gefolgt. Dabei handelt es

sich um eine Rechtsfrage, bei deren Beantwortung das BAZL gegenüber der

Leitbehörde und den Rechtsmittelinstanzen grundsätzlich keine besondere Fachkompetenz

für sich in Anspruch nehmen kann. Immerhin ist davon auszugehen, dass das BAZL

bei der Auslegung von Bestimmungen des Luftfahrtrechts auf fachspezifische

Kenntnisse zurückgreifen kann, sodass seine Ansicht jedenfalls zu

berücksichtigen ist. Ob nur mit Zurückhaltung von ihr abgewichen werden sollte,

kann offen bleiben, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt (vgl. auch

vorn E. 2.4). Anzumerken ist, dass die

Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV die nach Art. 37m LFG zum

Entscheid befugten Behörden nicht an eine ständige Praxis des BAZL – die hier

ohnehin nur behauptet wird – bindet (vgl. dazu BGE 115 Ia 81

E. 3c; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, N. 766).

6.1.2

Wie das BAZL feststellt und im Übrigen unbestritten ist, erreicht die

geplante Baute eine Hindernisbegrenzungsfläche gemäss dem derzeit gültigen

Sicherheitszonenplan (genehmigt mit Verfügung des BAZL vom 4. Juli 1983,

verbindlich geworden mit der Publikation einer entsprechenden Mitteilung im

Amtsblatt des Kantons Zürich vom 30. September 1983 (Nr. 77 S. 425

[Inserateteil]). Sie durchstösst diese Fläche jedoch nicht. Fraglich ist, ob

mit dem BAZL gleichwohl von einer Verletzung des Sicherheitszonenplans bzw. vom

Vorliegen eines Luftfahrthindernisses auszugehen ist. Die erwähnte Mitteilung

verweist bezüglich der Wirkungen der Sicherheitszone auf Art. 58 der

Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt, der auf den

1.

Januar 1995 ausser Kraft getreten ist (SR 748.01; AS 1973, 1856, 1874;

1994, 3028). Laut dieser Norm durften neue Bauten und Anlagen in den

Sicherheitszonen die zulässige Höhe grundsätzlich nicht überschreiten. Heute

definiert Art. 2 lit. i VIL die Hindernisbegrenzungsflächen als

"Flächen, welche den für die

Flugsicherheit in der Regel erforderlichen hindernisfreien Luftraum nach unten

abgrenzen". Während den geltenden Bestimmungen über die Sicherheitszonen

keine Angaben zur hier interessierenden Frage zu entnehmen sind

(vgl. Art. 42 ff. LFG; Art. 71 ff. VIL), ist von

den Normen über die Luftfahrthindernisse (Art. 58a ff. VIL) im

vorliegenden Zusammenhang namentlich Art. 63 VIL von Bedeutung. Darin wird

unter dem Sachtitel "Erstellung und Änderung von Luftfahrthindernissen

durch den Eigentümer" festgelegt, dass die Erstellung oder Änderung eines

Objekts unter anderem dann meldepflichtig ist, wenn dieses eine massgebliche Fläche

eines Hindernisbegrenzungsflächenkatasters "durchstösst" (Abs. 1

lit. c; im französischen Text: "perce"; in der italienischen

Fassung: "attraversa"). Auch in den vorliegenden Unterlagen zum

Objektblatt Flughafen Zürich des SIL, das derzeit erarbeitet wird, wird von

"hineinragen", "durchstossen" und "überschreiten"

bzw. von einer Baubeschränkung "auf die Begrenzungskoten/Grenzhöhen"

gesprochen (BAZL, Bericht Betriebsvarianten, Ziff. 4.5.6 S. 59; BAZL,

Flughafen Zürich, SIL-Prozess: Infrastruktur, Flughafenperimeter und

Auswirkungen auf die Umgebung, Anhang E.11 [zum Bericht Betriebsvarianten],

8.

Dezember 2006, Ziff. 3.2 S. 12 f., www.bazl.admin.ch).

6.1.3

Nach dem klaren Wortlaut der früheren und der heutigen Verordnungsbestimmung

liegt folglich noch kein Luftfahrthindernis vor, wenn eine

Hindernisbegrenzungsfläche nur erreicht wird. Die Wortwahl erscheint bewusst,

wie sich auch aus dem Gegensatz zu Art. 63 Abs. 1 lit. a und b

VIL ergibt, wo der Begriff "erreicht" verwendet wird. Es erscheint

zudem plausibel, dass der Wortlaut auch den Sinn der Bestimmung wiedergibt: Es

gehört zum Wesen einer Grenze, dass die Trennung zwischen den unterschiedlich

zu behandelnden Bereichen genau auf der (fiktiven) Grenzlinie oder ‑fläche

erfolgt – und nicht davor oder dahinter. Die Ansicht des BAZL liefe dagegen

darauf hinaus, dass vor der eigentlich massgeblichen Fläche ein Pufferbereich

unbestimmten Ausmasses geschaffen würde. Da diese Ansicht weder dem Wortlaut

noch dem wahrscheinlichen Sinn der gesetzlichen Regelung entspricht, ist sie

jedenfalls begründungsbedürftig. Eine materielle Begründung findet sich jedoch

in den Stellungnahmen des BAZL nicht, das sich mit einem

– unbelegten – Hinweis auf seine ständige Praxis begnügt.

6.1.4

In der Literatur findet die Haltung des BAZL, soweit ersichtlich, ebenfalls

keine Stütze (vgl. Hermann Roduner, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von

Flughäfen, Zürich 1984, S. 22 und 27, der die Begriffe

"hineinragen" und "eine bestimmte Höhe überschreiten" bzw.

"überragen" verwendet). Zwar findet sich in der Doktrin vereinzelt

die Bemerkung, ein meldepflichtiges Luftfahrthindernis liege bereits dann vor,

wenn eine projektierte Baute die Hindernisbegrenzungsfläche tangiere (Walpen,

S. 13). Auch diese Ansicht wird jedoch nicht begründet; im Übrigen bezieht

sie sich auf die Meldepflicht, sodass nicht gefolgert werden darf, dass nach

der Meinung des betreffenden Autors in solchen Fällen die Baubewilligung zu

verweigern sei.

6.1.5

Schliesslich ist nicht ersichtlich, weshalb der vom BAZL angenommene Mangel

der Baute, der jedenfalls geringfügig wäre, zur Verweigerung der Baubewilligung

führen müsste und nicht durch eine Auflage beseitigt werden könnte (vgl. sinngemäss

Art. 66 Abs. 1 lit. d VIL). Dass die Baute aus anderen Gründen

ein Luftfahrthindernis darstellen würde, wird nicht geltend gemacht und ergibt

sich auch nicht aus den Akten (vgl. zur kumulativen Anwendung der Bestimmungen

über Luftfahrthindernisse in Sicherheitszonen: Rekurskommission UVEK,

29.

März 2004, B-2003-124, E. 7.1, www.reko-inum.ch; Roduner,

S. 26 f.).

6.1.6

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Meinung des BAZL dem klaren

Wortlaut und dem wahrscheinlichen Sinn der anwendbaren Bestimmung widerspricht,

ohne dass sich eine materielle Begründung hierfür den Stellungnahmen des BAZL

entnehmen liesse oder sonst erkennbar wäre. Es wird auch nicht ersichtlich,

inwiefern die Auslegung des BAZL auf Fachkenntnissen beruhen könnte. Die

Verweigerung der Baubewilligung erschiene zudem selbst dann als krass

unverhältnismässig, wenn die Norminterpretation des BAZL zutreffen würde. Die

Vorinstanz hat dessen Haltung demnach zu Recht als nicht nachvollziehbar bezeichnet.

Es liegen somit triftige Gründe vor, der Ansicht des BAZL nicht zu folgen,

wobei solche besonderen Gründe hierfür nicht einmal erforderlich wären, da

nicht die eigentliche, mit speziellen Fachkenntnissen vorgenommene

luftfahrtspezifische Prüfung in Frage steht, sondern die Rechtsauslegung. Für

dieses Fazit bedarf es entgegen der Ansicht der Flughafen Zürich AG keines

Gutachtens.

6.2

Die

Beschwerdeführenden machen ferner geltend, dass das streitige Bauvorhaben den

Flugplatzbetrieb beeinträchtige. Sie berufen sich auf die Verpflichtung der

Konzessionärin, einen ordnungsgemässen, sicheren Flughafenbetrieb zu gewährleisten

und für die dafür notwendige Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2

LFG). Laut der Flughafen Zürich AG bedeutet dies, dass im Flughafenperimeter

"ein sinnvoller Gesamtmix von Liegenschaften entstehen" müsse, wozu

das Bauprojekt der Beschwerdegegnerin nichts beitrage. Das BAZL legt

Art. 37m Abs. 3 LFG dahingehend aus, dass nicht nur die aktuelle

Flughafennutzung, sondern auch die künftigen Nutzungsabsichten der

Flugplatzhalterin zu berücksichtigen seien; eine Nebenanlage könne nur

bewilligt werden, wenn "jegliche Beeinträchtigung des Flugplatzbetriebs –

sowohl des aktuellen wie auch des absehbaren, zukünftigen – ausgeschlossen

werden" könne. Um die Ordnung auf dem Flughafen durchsetzen zu können,

müsse der Flughafenhalterin zugestanden werden, ihre Zustimmung zu Nebenanlagen

im Sinn von Art. 37m Abs. 3 LFG zu verweigern, wobei von ihr nicht

verlangt werden könne, zur Begründung der Verweigerung ein eingabereifes

Plangenehmigungsprojekt auszuarbeiten.

6.2.1

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden sind zur Beantwortung der

Frage, ob der Flughafenbetrieb im Sinn von Art. 37m Abs. 3 LFG

beeinträchtigt werde, allein die Leitbehörde bzw. die Rechtsmittelinstanzen

zuständig. Vorbehalten bleibt die eingeschränkte Bindung an die Stellungnahme

des BAZL, soweit sich dieses im Rahmen der luftfahrtspezifischen Prüfung nach

Art. 3 und 9 Abs. 2 VIL zum ordnungsgemässen Ablauf des

Flughafenbetriebs geäussert hat. Letzteres ist vorliegend nicht der Fall.

Insbesondere räumen die gesetzlichen Bestimmungen weder der Flughafen Zürich AG

noch dem BAZL ein Zustimmungsrecht ein (vgl. dagegen Art. 18m Abs. 1

des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [SR 742.101]).

6.2.2

Was die zukünftige Flughafennutzung betrifft, so sieht das Luftfahrtgesetz

verschiedene Mittel der Landsicherung für die Anlage und den Betrieb von

Flughäfen vor, nämlich die Projektierungszone (Art. 37n ff. LFG), die

Baulinie (Art. 37q ff. LFG) und die Enteignung (Art. 36a

Abs. 4 LFG; vgl. auch Art. 37d Abs. 3 LFG). Solche Massnahmen

wurden mit Bezug auf das hier streitige Grundstück bisher nicht angeordnet. Es

ginge nicht an, auf dem Weg der Auslegung von Art. 36a Abs. 2 und

Art. 37m Abs. 3 LFG Eigentumsbeschränkungen einzuführen, die einer

Umgehung der materiellen und formellen Voraussetzungen dieser Rechtsinstitute

gleichkämen.

6.2.3

Die Flughafen Zürich AG hat denn auch am 12. Februar 2008 ein Gesuch

um Erlass einer Projektierungszone eingereicht, um die Erweiterung ihrer

Frachtanlagen sicherzustellen. Diese beantragte Projektierungszone umfasst auch

das streitbetroffene Grundstück. Entgegen der Ansicht des BAZL belegt

allerdings das blosse Einreichen dieses Gesuchs noch nicht, dass das streitige

Bauprojekt nicht mit der zukünftigen Flughafennutzung vereinbar ist. Das

Ergebnis der Gesuchsprüfung kann im vorliegenden Verfahren nicht vorweggenommen

werden.

6.2.4

Mit Blick auf die derzeitige Flughafennutzung ist festzuhalten: Wenn

Nebenanlagen nach Art. 37m Abs. 3 LFG den Flughafenbetrieb nicht

beeinträchtigen dürfen, so lässt sich hieraus nicht ableiten, dass sie einem

Gesamtkonzept der Flughafenhalterin betreffend die wirtschaftlichen Nutzungen innerhalb

des Flughafenperimeters entsprechen müssten. Dies ergibt sich auch nicht aus

der Verpflichtung der Konzessionärin nach Art. 36a Abs. 2 LFG, den

ordnungsgemässen, sicheren Flughafenbetrieb zu gewährleisten und für die dafür

notwendige Infrastruktur zu sorgen. Hinweise, welche Abläufe unter den Flughafenbetrieb

zu subsumieren sind, gibt die Betriebskonzession des UVEK vom 31. Mai 2001

(www.bazl.admin.ch): Nach deren E. 2.3 lit. c gehören zu den flughafenspezifischen

Aufgaben "insbesondere die

Abfertigungstätigkeiten (Passagier‑, Gepäck‑, Post‑ und

Frachtabfertigung, Treibstoff‑ und Energieversorgung), Cateringtätigkeiten

sowie Nutzungen im Zusammenhang mit dem Passagier‑ und Frachtverkehr",

nicht aber die "kommerziellen Tätigkeiten auf der Luftseite des Flughafens

(Airside), so z.B. Zollfreihandel und Gastronomie". Die flughafenspezifischen

Betriebsabläufe werden durch das geplante Logistik- und Speditionsgebäude

erkennbar nicht tangiert. Vorbehalten bleiben Fragen der Erschliessung, die im

zweiten Rechtsgang zu klären sind.

7.

Zu prüfen bleibt die Beanstandung des BAZL, dass ihm im

vorinstanzlichen Verfahren ein Viertel der Verfahrenskosten und der

Parteientschädigung auferlegt worden sei.

7.1

Die

jetzige Beschwerdegegnerin verlangte in ihrem Rekurs die Aufhebung des angefochtenen

Beschlusses und die Rückweisung des Verfahrens an die Baukommission der Stadt

Kloten zur Erteilung der baupolizeilichen Bewilligung unter Festsetzung der

nötigen Nebenbestimmungen. Die Vorinstanz hiess den Rekurs teilweise gut, hob

den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache zur Weiterführung des

Bewilligungsverfahrens und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Baukommission

der Stadt Kloten zurück. Mit den Kosten und einer Parteientschädigung belastete

sie zur Hälfte die Baukommission der Stadt Kloten und zu je einem Viertel die

jetzigen Beschwerdeführenden. Diese Regelung der Nebenfolgen wird im

angefochtenen Entscheid ausreichend begründet und ist jedenfalls im Ergebnis

haltbar.

7.2

Nach

§ 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in

der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Vorbehalten bleiben Kosten, die eine

beteiligte Partei durch fehlerhafte Prozessführung verursacht hat. Die Vorinstanz

hat die Vorbringen der heutigen Beschwerdeführenden materiell geprüft und

verworfen, wenn sie auch – aus anderen Gründen – keinen Endentscheid gefällt

hat, sondern die Sache zur Weiterführung des Bewilligungsverfahrens und zum

Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die erste Instanz zurückgewiesen hat. Bereits

aufgrund des Unterliegerprinzips durfte die Vorinstanz daher dem BAZL, das sich

mit eigenen Anträgen am Rekursverfahren beteiligt hatte, einen Kostenanteil

auferlegen; insbesondere lässt das kantonale Verfahrensrecht – unter dem Vorbehalt

anders lautender Bestimmungen des Bundesrechts – zu, dass auch der Bund bzw.

eine Bundesbehörde Kosten zu tragen hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 13 N. 25). Eine Vereitelung der bundesrechtlichen

Rechtsmittelbefugnis des BAZL kann hierin nicht gesehen werden. Sodann hat die

Vorinstanz mit der gewählten Aufteilung der Kosten den Rahmen ihres Ermessens

jedenfalls nicht überschritten. Die vom BAZL bemängelte Bezugnahme auf das

Verursacherprinzip in den Erwägungen des vorinstanzlichen Entscheids sollte

wohl die hälftige Kostenauflage an die Vorinstanz begründen und ist nicht zu

beanstanden (vgl. etwa VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00134, E. 5,

www.vgrzh.ch).

7.3

Die

Auferlegung einer Parteientschädigung begründete die Vorinstanz zutreffend damit,

dass die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte, womit die

Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a VRG erfüllt waren. Ist

dies der Fall, besteht ungeachtet der Formulierung von § 17 Abs. 2

VRG ein bedingter Anspruch auf eine Parteientschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 17 N. 5). Dass die Beteiligten nach Massgabe des Kostenverteilers

mit der Parteientschädigung belastet wurden und dass einer Bundesbehörde ein

Anteil daran auferlegt wurde, ist nicht zu beanstanden.

8.

Beide Beschwerden sind nach dem Gesagten abzuweisen.

Aufgrund des Verfahrensausgangs sind die Kosten des

verwaltungsgerichtlichen Verfahrens je zur Hälfte von den Beschwerdeführenden

zu tragen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; zur Kostenhöhe vgl. §§ 2 und

4.

f. der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997

[LS 175.252]). Diesen ist zudem je zur Hälfte eine angemessene Parteientschädigung

von insgesamt Fr. 2'000.- zugunsten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen

(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG), während der Flughafen Zürich AG

aufgrund ihres Unterliegens keine Entschädigung zuzusprechen ist.

9.

Das vorliegende Urteil

bestätigt einen Rückweisungsentscheid. Nach der Regelung von Art. 90 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) sind letztinstanzliche

kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder Zwischenentscheide im Sinn von

Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 133 II 409 E. 1.2). Sie

sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder

gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung

der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 280.-- Zustellungskosten,

Fr. 8'280.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführenden werden verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung

von je Fr. 1'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …