VB.2008.00118

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00118

16. Juli 2008Deutsch14 min

(URT.2008.10796)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 3. April 2007 erteilte das Amt für

Städtebau der Stadt Zürich A unter Auflagen und Bedingungen die baurechtliche

Bewilligung für vier Plakatwerbestellen und verweigerte gleichzeitig die

Errichtung von zehn weiteren Plakatwerbestellen auf dem Grundstück Kat.-Nr. WD

8935 an der Allmendstrasse/Kalanderplatz in Zürich ("Sihlcity").

Erwägungen

II.

Den gegen die Bauverweigerung eingereichten Rekurs von A

und der Miteigentümergemeinschaft "Sihlcity", zu welcher B, die D AG,

die E AG, F und die G AG gehören, wies die Baurekurskommission I nach

Durchführung eines Referentenaugenscheins mit Entscheid vom 22. Februar

2008.

ab.

III.

Gegen diesen Entscheid erhoben A und die Miteigentümergemeinschaft

"Sihlcity" mit den oben erwähnten Mitgliedern am 26. März 2008

mit gemeinsamer Eingabe Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragten im

Wesentlichen die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die

Feststellung, dass die beantragten Plakatwerbestellen nicht bewilligungspflichtig

seien; eventualiter sei die Stadt Zürich anzuweisen, die zehn Plakatwerbestellen

zu bewilligen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdegegnerin. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragten sie die

Durchführung eines Augenscheins.

Die Vorinstanz am 8. April und das Amt für Städtebau

der Stadt Zürich am 23. Mai 2008 beantragten die Abweisung der Beschwerde,

Letztere zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerdeführenden

beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Der Entscheid, ob ein solcher

angeordnet werden soll, steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache

befassten Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse auf andere Weise nicht ermittelt werden können. Die Durchführung eines

Augenscheins ist somit nur geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar

sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen auf dem

Lokal Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreites

beizutragen (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit weiteren

Hinweisen).

Die Vorinstanz hat am 24. Oktober 2007 im Beisein

der Parteien einen Augenschein durchgeführt. Auf das Ergebnis dieses

Lokaltermins darf auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden.

Da die überblickbaren örtlichen Verhältnisse aus den Akten, insbesondere den

fotografischen Dokumentationen und den Plänen, hinreichend ersichtlich sind,

erübrigt sich ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein.

2.

Das Baugrundstück liegt in der Zentrumszone Z6 mit einem

Wohnanteil von 0% und ist mit dem Einkaufs- und Freizeitzentrum

"Sihlcity" überstellt. Das Projekt wurde als Arealüberbauung gemäss §§ 69

ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) bewilligt. Als Ausgleich für die intensive Nutzung des Areals

und den Wegfall eines Naturschutzobjektes sind mit der baurechtlichen

Bewilligung verschiedene Ausgleichsmassnahmen als Bestandteil des

Umgebungsplanes verbindlich erklärt worden, so auch die Ausbildung von Mauern

und Stützmauern als Drahtschotterkörbe bzw. bei Betonmauern die Vorlagerung von

solchen. Die Bauherrschaft hat unter anderem vor solchen Drahtschotterkörben

die hier umstrittenen Plakatwände bereits erstellt.

3.

Die Beschwerdeführenden bestreiten zunächst die

Bewilligungspflicht für die Plakatwerbeträger.

3.1

Von

Bundesrechts wegen erstreckt sich die baurechtliche Bewilligungspflicht gemäss Art. 22

des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) auf mindestens

"jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die

in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die

Vorstellungen über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den

Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt

beeinträchtigen" (BGE 123 II 256 E. 3). Entscheidend ist nach

der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ob mit der fraglichen baulichen

Massnahme nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche Folgen

verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an

einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379 E. 3c).

Der bundesrechtliche Begriff der

bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen kann von den Kantonen weiter, nicht

aber enger gefasst werden. § 309 Abs. 1 PBG stellt auf Gesetzesstufe

einen detaillierten Katalog bewilligungspflichtiger baulicher Massnahmen auf,

wozu gemäss lit. m insbesondere auch Reklameanlagen gehören.

3.2

Die

Vorinstanz erwog diesbezüglich, die Plakate seien entweder vom Sihluferweg, bei

der Ein- und Ausfahrt in bzw. von der Parkgarage bzw. von der parallel zur

Allmendstrasse verlaufenden Verbindung für Fussgänger und Velofahrer allesamt

wahrnehmbar. Als demgemäss von allgemein zugänglicher Stelle aus einsehbar,

erwiesen sich die Reklameanlagen als bewilligungspflichtig (Entscheid der

Vorinstanz, E. 3). Die Beschwerdeführenden sind demgegenüber der Ansicht,

eine Plakatwerbestelle sei nur dann als Reklameanlage bewilligungspflichtig,

wenn sie von der öffentlichen Strasse gut einsehbar sei, was für die hier

umstrittenen Plakatwerbestellen nicht zutreffe.

Die Überbauung "Sihlcity" wurde als

Arealüberbauung gemäss § 71 PBG bewilligt. Die damit ermöglichte, im

privaten Interesse liegende Abweichung von der Regelbauweise, insbesondere die

Erhöhung der Ausnützung, ist nur gerechtfertigt, wenn die Bauten und Anlagen

sowie deren Umschwung besonders gut gestaltet sind. Bei einer Arealüberbauung sind

deshalb wesentliche Abänderungen der Gebäudeaussenhülle oder der Umgebung bewilligungspflichtig.

Es besteht ein Interesse daran, dass vorgängig geprüft wird, ob der gewährte

Arealüberbauungsbonus nach wie vor gerechtfertigt ist. Die nachträgliche Erstellung

von Plakatwerbestellen wirkt sich in gestalterischer Hinsicht erheblich auf die

Umgebungsgestaltung der Arealüberbauung aus und ist somit

bewilligungspflichtig. Ob die Plakatwände vom öffentlichen Grund aus einsehbar

sind oder nicht, ist nicht entscheidend. Anzumerken bleibt immerhin, dass die

Bauvorschriften auch dann eingehalten werden müssten, wenn das Bauvorhaben als

nicht bewilligungspflichtig angesehen würde (§ 2 Abs. 2 Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997).

4.

Die Beschwerdeführenden bringen vor, die Vorinstanzen

hätten die Baubewilligung zu Unrecht gestützt auf § 71 Abs. 1 PBG

verweigert.

4.1

Gemäss § 71

PBG müssen bei Arealüberbauungen Bauten und Anlagen sowie deren Umschwung

besonders gut gestaltet sowie zweckmässig ausgestattet und ausgerüstet sein (Abs. 1).

Bei der Beurteilung sind insbesondere folgende Merkmale zu beachten: Beziehung

zum Ortsbild sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung; kubische Gliederung

und architektonischer Ausdruck der Gebäude; Lage, Zweckbestimmung, Umfang und

Gestaltung der Freiflächen; Wohnlichkeit und Wohnhygiene; Versorgungs- und

Entsorgungslösung; Art und Grad der Ausrüstung (Abs. 2). Die Vorinstanz

hat die dazu entwickelte Praxis grundsätzlich zutreffend dargestellt (Entscheid

der Vorinstanz, E. 4), sodass darauf verwiesen werden kann (§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG]).

Als Sondervorschrift für

Arealüberbauungen geht § 71 PBG der allgemeinen Gestaltungsnorm von § 238

PBG vor. Abs. 1 von § 71 PBG umschreibt die Anforderungen an Arealüberbauungen

mit unbestimmten Rechtsbegriffen, die der Baubehörde einen von der Rekursinstanz

zu respektierenden Beurteilungsspielraum öffnen. Dieser wird durch Abs. 2

insoweit konkretisiert, als in einer nicht abschliessenden Aufzählung die

massgeblichen Beurteilungskriterien genannt werden (VGr, 9. April

2003, BEZ 2003 Nr. 22; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, Rz. 3-19).

Die Auslegung unbestimmter

Rechtsbegriffe ist eine vom Verwaltungsgericht gemäss § 50 VRG grundsätzlich

überprüfbare Rechtsfrage; soweit jedoch der Entscheid besondere Kenntnisse oder

Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen voraussetzt, greift das Verwaltungsgericht

solange nicht ein, als die Auslegung der Verwaltungsbehörden als vertretbar erscheint.

Soweit der Verwaltungsbehörde ein Ermessensspielraum zusteht, kann das

Verwaltungsgericht ohnehin nur nach Massgabe von § 50 Abs. 2

lit. c VRG einschreiten (vgl. zur Abgrenzung von Ermessen und Auslegung

von unbestimmten Rechtsbegriffen in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts:

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz,

2.

A., Zürich 1999, § 50 N. 77 und 84).

Gemäss § 20 Abs. 1 VRG können im

Rekursverfahren alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung überprüft

werden. Auf Grund der Gemeindeautonomie bestehen aber auch für die

Rekursinstanzen Beschränkungen der Prüfungsbefugnis, und zwar unter anderem

dort, wo das kantonale Recht den Gemeinden bei der Anwendung kantonaler Bestimmungen

eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20

N. 19). Eine solche anerkennt die Rechtsprechung bei der Anwendung von § 238 PBG

über die Einordnung von Bauvorhaben in die bauliche und landschaftliche

Umgebung (RB 1979 Nr. 10, RB 1970 Nr. 12); sie ist aber

auch bezüglich § 71 PBG betreffend Arealüberbauungen zu beachten, wo unter

anderem ebenfalls Fragen der baulichen Gestaltung und der Einordnung in das

vorhandene Ortsbild zu beurteilen sind und überdies das kantonale Recht der

Gemeinde bezüglich der bei der Beurteilung zu beachtenden Merkmale und ihrer

Gewichtung ausdrücklich einen Beurteilungsspielraum öffnet (VGr, 22. Februar

2006, VB.2005.00583, E. 4.2, www.vgrzh.ch).

4.2

Die

Beschwerdegegnerin erwog in der Bauverweigerung, das Projekt

"Sihlcity" müsse gemäss § 71 PBG erhöhte Anforderungen erfüllen,

was sich selbstverständlich auch auf die Gestaltung der Aussenräume und

Freiräume beziehe. Das dichte, urbane Projekt "Sihlcity" sei

diesbezüglich sorgfältig entwickelt worden und weise hochwertige Aussenräume

und gut nutzbare, attraktive Freiräume aus. Neben den urbanen städtischen

Binnenräumen sei auf eine besonders hochwertige Gestaltung der

Übergangsbereiche von der insularen Bebauungsform zur Landschaft geachtet worden.

Die naturnahe Gestaltung und der geforderte ökologische Ausgleich seien im

Übergang dreiseitig, auf unterschiedliche Art im Bezug zum Kontext eingelöst;

gegen Osten im Übergang zum Sihlufer in Einklang zum "Leitbild Sihlraum",

gegen Süden mit der Gestaltung der Drahtschotterkörbe, dem Retentionsbecken zu

den Familiengärten, und gegen Westen zur SZU-Linie mit Stützmauern aus

Drahtschotterkörben begleitet von einer Baumallee mit teils extensiven

Begrünungsstreifen. Gegen Norden bestimme der Alpha-Platz als Auftakt den

Zugang zu "Sihlcity". Die Konzeption und Ausführung weise als Ganzes

eine sehr hohe gestalterische Qualität aus und eine sorgfältige Detaillierung

und Materialisierung. Im südlichen Übergangsbereich überspiele die künstliche

landschaftsarchitektonische Gestaltung geschickt die topografisch schwierige

Situation der vertieften Parkingzufahrt. Die versetzten Drahtschotterkörbe

würden eine selbstverständliche Verwebung der Verkehrsbauwerke mit dem

bestehenden Landschaftsraum schaffen. Die beabsichtigte Wirkung des

hineinfliessenden Landschaftsraumes werde mit den Plakatwänden in der Wirkung

zerstört. Mit der beabsichtigten Plakatierung fliesse die Konsumwelt in den

Landschaftsraum und es entstehe eine unbefriedigende Situation. Die Plakatwände

beeinträchtigten die gestalterische Qualität der Landschaftsgestaltung massiv

und seien deshalb nicht akzeptabel.

Diesen Ausführungen fügte die Vorinstanz hinzu, mit

Steinen gefüllte Gitterkörbe eigneten sich hervorragend als Gestaltungselemente

und wirkten natürlich und schöner als jede massive Verbauung. Wie die

Vorinstanz in diesem Zusammenhang zu Recht ausgeführt habe, werde die

topografisch schwierige Situation der vertieften Zufahrt zur Parkgarage dadurch

geschickt überspielt, und es habe eine selbstverständliche Verwebung der

Verkehrsbauwerke mit dem bestehenden Landschaftsraum geschaffen werden können.

Die fraglichen Plakatwerbestellen stünden nun allesamt vor solchen Mauern aus

Natursteinen, die als Teile des natürlichen Landschaftsraumes zu verstehen seien.

Sie liessen einen gestalterischen Bezug zur Umgebungsgestaltung der

Arealüberbauung, die wie diese selbst auch erhöhten Anforderungen zu genügen

habe, nicht erkennen. Vielmehr werde die mit den Drahtschotterkörben

angestrebte Wirkung mit der vorgelagerten Plakatierung wieder zerstört. Die

Vorinstanz habe demgemäss ihr Ermessen nicht überschritten, wenn sie eine Plakatierung

an den fraglichen Stellen eine erhöhte Rücksichtnahme im Sinne von § 71

PBG abgesprochen habe.

4.3

Die

Auffassung der Vorinstanzen, die durch die bei den Akten liegenden Fotos bestätigt

wird, ist zweifellos vertretbar und keineswegs rechtsverletzend. Die

Einwendungen der Beschwerdeführenden vermögen keinen anderen Entscheid zu

rechtfertigen. Dass die Mauern mit Drahtschotterkörben, vor denen die

Plakatwerbestellen angebracht wurden, einen Betonsockel aufweisen und durch

Betonunterteilungen in einzelne Kästen unterteilt sind, vermag an deren

gestalterischem Wert in der Übergangszone zwischen der Überbauung und der

Landschaft nichts zu ändern. Nachdem die Vorinstanzen bereits mit Bezug auf die

landschaftliche Umgebung zum Schluss kamen, dass sich die Plakatträger nicht

hinreichend einordneten, durften sie die bauliche Umgebung ausser Acht lassen.

Die ebenfalls vor den Drahtschotterkörben angebrachten Verkehrstafeln sind für

die Orientierung der Besucher, die mit dem Auto anreisen, notwendig. Sie

stellen in Bezug auf die Gestaltung ein "notwendiges Übel" dar und

sind hinzunehmen. Dies hat aber keineswegs zur Folge, dass der sorgfältig

gestaltete Übergangsbereich zwischen der Überbauung und der Landschaft

zusätzlich "durch Profanes gestört werden kann", wie die Beschwerdeführenden

geltend machen. Es besteht auch keine rechtsungleiche Behandlung zwischen den

Verkehrssignalisationen und den Plakatwerbestellen, denn diese können nicht

miteinander verglichen werden: Während Reklameanlagen dem Werbezweck dienen und

dementsprechend möglichst auffallend gestaltet werden, haben Wegweiser

lediglich orientierende Funktion und zeichnen sich durch eine zurückhaltende Gestaltung

aus.

5.

Die Vorinstanzen haben demnach die Bewilligung der zehn

Plakatwerbeträger zu Recht aus gestalterischen Gründen abgelehnt. Eine

Verweigerung hätte sich jedoch auch im Hinblick auf den Naturschutz

gerechtfertigt.

5.1

Gemäss Art. 18

Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz

(NHG) ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung

genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken.

Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische

Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher

für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichen Schutz, für Wiederherstellung

oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen (Art. 18 Abs. 1ter

NHG). Werden schutzwürdige Lebensräume beeinträchtigt, ist es auch im Rahmen

der Interessenabwägung nicht zulässig, auf die notwendigen Massnahmen nach Art. 18

Abs. 1ter NHG ganz oder teilweise zu verzichten (vgl. Bruno

Kägi/Andreas Stalder/Markus Thommen, Wiederherstellung und Ersatz im Natur- und

Landschaftsschutz, Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (Hrsg.), Leitfaden

Umwelt Nr. 11, Bern 2002, S. 38).

5.2

Durch den

Bau der Arealüberbauung ist ein kommunales Naturschutzobjekt verloren gegangen.

Deshalb wurden unter anderem die Drahtschotterkörbe und die partiell vorgelagerten

Drahtschotterkörbe bei Betonmauern als Ausgleichsmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter

NHG für den Verlust des Naturschutzobjekts festgesetzt. Wie die Beschwerdegegnerin

in ihrer Beschwerdeantwort überzeugend dargelegt hat, ist die Zerstörung des

kommunalen Inventarobjekts im damaligen Bauentscheid nur mit den damals festgesetzten

Ersatzmassnahmen in Kauf genommen worden. Die ursprüngliche Bodenfunktion ist

mit den getroffenen Ersatzmassnahmen nur zu 40 % abgedeckt. Mit den Plakatwerbeträgern

wird immerhin eine Fläche von mindestens 15 % der Drahtschotterkörbe als

Ersatzmassnahme beeinträchtigt. Dadurch wird der ökologische Wert dieser

Ausgleichsflächen erheblich vermindert und ein angemessener Ersatz für das

zerstörte Biotop gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG ist nicht

mehr gegeben. Ob die Drahtschotterkörbe bereits selbst ein schutzwürdiges

Biotop darstellen, ist entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden nicht

relevant und es ist keine Interessenabwägung erforderlich.

6.

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist

abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin Nr. 1 zur Hälfte und den Beschwerdeführenden Nrn. 2.1-2.5 zu

je 1/10 und unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie sind überdies zu einer Parteientschädigung

von insgesamt Fr. 2'000.- an die Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2

lit. b VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 6'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden zur Hälfte der Beschwerdeführerin Nr. 1 und zu je 1/10

den Beschwerdeführenden Nrn. 2.1-2.5 und unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag

auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführenden werden verpflichtet, im gleichen Verhältnis und unter solidarischer

Haftung der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von insgesamt Fr.

2'000.- zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …