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Entscheid

VB.2008.00123

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00123

10. Juli 2008Deutsch14 min

(URT.2008.10789)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 22. Juni 2007 lehnte die

Gemeindeversammlung Volketswil einen Antrag des Gemeinderates auf Revision der

Baubegrenzungslinie nördlich der L-Strasse ab. Der Antrag sah vor, die für

Hauptbauten in der Kernzone I verbindliche Baubegrenzungslinie auf den

Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 in der Kernzone Hegnau um 1.5 m bis 9 m von

der Strasse zurückzuversetzen.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhoben die

Mitglieder der Erbengemeinschaft I als Eigentümer sowie J und D als

interessierte Käufer der beiden betroffenen Grundstücke gemeinsam Rekurs. Sie

beantragten, der Beschluss sei aufzuheben und der vom Gemeinderat beantragte

Verlauf der Baubegrenzungslinie sei zu bestätigen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei. Im Rekursverfahren wurde G als

Eigentümer des Nachbargrundstückes Kat.-Nr. 03 beigeladen. Die Baurekurskommission

II wies den Rekurs am 20. Februar 2008 ab, auferlegte die Verfahrenskosten

zu je einem Siebtel den Rekurrierenden und verpflichtete sie zu einer Umtriebsentschädigung

an den Beigeladenen von Fr. 1’200.-.

III.

Gegen den Rekursentscheid erhoben die

Wohngenossenschaft A als weitere Kaufinteressentin, C als künftige Rechtsnachfolgerin

des am 14. November 2007 verstorbenen J und D Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und erneuerten den Rekursantrag.

Die Baurekurskommission II beantragte am 17. April

2008.

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde

Volketswil verzichtete am 29. April 2008 auf Vernehmlassung. Mit

Beschwerdeantwort vom 5. Mai 2008 beantragte G die Abweisung der

Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden.

Auf entsprechende Aufforderung hin reichten

die Wohnge­nossenschaft A und C dem Verwaltungsgericht Vollmachten nach. C

legte zusätzlich eine Erbbescheinigung zu Gunsten von K sowie einen Kaufvertrag

mit dieser über einen Miteigentumsanteil am Grundstück Kat.-Nr. 02 ins Recht.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG)

in Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975/8. Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen

Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26).

1.2

Die Beschwerdeführerin 1 hat sich nicht am Rekursverfahren beteiligt,

obwohl ihr Kaufinteresse schon bei Rekurserhebung bekannt war. Durch den

abweisenden Rekursentscheid ist sie demnach nicht berührt, so dass ihr

jegliches Interesse an dessen Anfechtung fehlt (§ 21 Abs. 1 VRG). Auf

ihre Beschwerde ist daher nicht einzutreten. Hingegen sind die Beschwerdeführerin

2.

als Rechtsnachfolgerin des Rekurrenten 2 sowie der Beschwerdeführer 3 vom

Rekursentscheid betroffen und zur Beschwerdeerhebung legitimiert.

2.

Die

Baurekurskommissionen überprüfen kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel, insbesondere

auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Dabei haben

sie allerdings die kommunale Planungsautonomie zu beachten und dürfen nur dann

korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler

Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen

der Raumplanung widerspricht oder wenn die Unzweckmässigkeit oder

Unangemessenheit der kommunalen Planfestlegung offensichtlich ist (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter

Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998,

N. 1073 f.). Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im

Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch

und Ermessensüberschreitung beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Hat

die Baurekurskommission im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan

bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im

Wesentlichen nur, ob der Plan der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht

bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten

hat (vgl. § 50 VRG).

3.

3.1

Die Beschwerdeführenden machen wie bereits im Rekursverfahren geltend, der

Beschluss der Gemeindeversammlung sei nicht begründet und verletze daher ihren

Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs. Die Baurekurskommission hat den

Einwand verworfen, da weder § 10 Abs. 2 VRG noch das PBG für einen

nutzungsplanerischen Entscheid der Legislative eine Begründungspflicht vorsehe.

Auch aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

(BV) lasse sich für das Nutzungsplanungsverfahren als Rechtssetzungsverfahren

kein Anspruch auf Begründung ableiten. Dagegen bringen die Beschwerdeführenden

vor, die Nutzungsplanung weise Merkmale des Rechtssatzes wie auch der

Einzelverfügung auf, dem Grundeigentümer sei daher unabhängig von der hierfür

zuständigen Instanz das rechtliche Gehör zu gewähren, zumal es hier nur um eine

Festlegung für zwei einzelne Grundstücke gehe. Dabei berufen sie sich

insbesondere auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach auch ablehnende

Einbürgerungsentscheide der Legislative begründet werden müssen (BGE 129 I 232

E. 3.2 bis 3.4), was vor allem bei einem Abweichen von der Empfehlung eines vorberatenden

Gremiums problematisch sei (BGE 131 I 18 E. 3.1).

3.2

Ein allfälliger Anspruch auf Begründung der strittigen Baubegrenzungslinie

gründet, wie die Baurekurskommission zutreffend festgestellt hat, hier nicht in

Art. 10 Abs. 2 VRG, da diese Bestimmung nur im Verfahren vor den

Verwaltungsbehörden, nicht aber im Verfahren der Gemeindeversammlungen gilt. Die

einzig mögliche Anspruchsgrundlage liegt daher in Art. 29 Abs. 2 BV,

der zusammen mit Art. 33 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 22. Juni

1979.

(RPG) einen individuellen Gehörsanspruch der durch den Erlass oder die

Änderung eines Nutzungsplans betroffenen Grundeigentümer begründet (BGE 119 Ia

141.

E. 5c/bb S. 150; 107 Ia 273 E. 2b S. 275 f., 106 Ia 76 E. 2b S. 79 f., 104

Ia 65 E. 2b S. 67). Daraus lässt sich indessen im vorliegenden Fall schon

deshalb nicht viel ableiten, weil der angefochtene Nutzungsplan hier gerade

nicht geändert wurde und ein Begründungsbedarf in erster Linie bei einer

Planänderung bestünde (vgl. E. 4 nachstehend).

Darüber hinaus ist

fraglich, ob die durch die Legislative erlassenen Nutzungspläne, welche anders

als generell abstrakte Regelungen regelmässig auch Merkmale einer Allgemeinverfügung

aufweisen, in gleichem Mass begründet werden müssen wie individuell-konkrete

Verfügungen der Verwaltungsbehörden. Nach Lehre und Rechtsprechung ist dem individuellen

Gehörsanspruch bei Nutzungsplänen mit einer öffentlichen Planauflage und den

Mitwirkungsmöglichkeiten gemäss Art. 4 RPG und § 7 PBG nämlich in

aller Regel Genüge getan (BGE 117 Ia 497 E. 2a, 114 Ia 233 E. 2c S. 238 f., 106

Ia 310 E. 1a S. 312 f.; BGr, 14. Oktober 1983, in ZBl 1985 S. 164, E. 4b;

Heinz Aemisegger/Stefan Haag, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zürich 1999, Art. 33

Rz. 10; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band

I, Zürich 1999, Rz. 403 f.). Eine individuelle Begründung jeder einzelnen in

einem Nutzungsplan enthaltenen Linienführung ist auch weder sinnvoll noch

praktikabel. Selbst wenn ein Nutzungsplan einem behördlichen Antrag

entsprechend festgesetzt wird, lässt sich eine Begründung für das einzelne Grundstück

häufig weder den Abstimmungsunterlagen noch dem Bericht zu den nicht berücksichtigten

Einwendungen entnehmen. Auch bei der Ablehnung eines behördlichen Änderungsantrags

bieten die Voten der Opponenten oft keine nachvollziehbare Grundlage für eine

Begründung des Entscheids. Da die Einzelheiten eines Nutzungsplanes jedoch in hohem

Masse im Planungsermessen der Gemeinde liegen, die Entscheide mehr grundstück-

als personenbezogen motiviert sind und damit einen eher fernen Bezug zum

Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV aufweisen, können hier

nicht die gleichen Anforderungen wie im Einbürgerungsverfahren gestellt werden.

Im Rahmen der Nutzungspläne muss es daher genügen, wenn – soweit überhaupt

nötig – die Motive des kommunalen Entscheids erst in einem allfälligen

Anfechtungsverfahren vorgebracht werden. Dies gilt auch dann, wenn die strittige

Planänderung wie hier nur gerade zwei Grundstücke betrifft, denn der

Streitgegenstand ist im Anfechtungsverfahren häufig auf wenige Grundstücke eingeschränkt.

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen,

dass eine dürftige erstinstanzliche Begründung auch in verschiedenen

Verwaltungsverfahren wie etwa dem Submissions- oder dem Baubewilli­gungsverfahren

einer Ergänzung im Rekursverfahren zugänglich ist (vgl. etwa BEZ 2006 Nr. 55 E.

3.

, RB 2000 Nr. 59 = BEZ 2000 Nr. 25, RB

1991.

Nr. 2).

4.

4.1

Der von der Gemeindeversammlung verworfene Antrag des Gemeinderates zielte

auf die Revision einer bereits 1984 festgesetzten und bei der Planungsrevision

1998.

erneut bestätigten Baubegrenzungslinie. Das Motiv für diese ursprüngliche

Festlegung ergibt sich direkt aus deren gesetzlicher Grundlage. Nach § 50 Abs. 1

PBG umfassen Kernzonen schutzwürdige Ortsbilder, wie Stadt- und Dorfkerne oder

einzelne Gebäudegruppen, die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden

sollen. Zur Sicherung dieses Zweckes ermöglicht § 50 Abs. 2 PBG unter

anderem, dass die Bau- und Zonenordnung das Bauen auf die Strassengrenze, die

Verkehrsbaulinie oder bestehende Baufluchten vorschreibt. Die bestehende

Baubegrenzungslinie in der Kernzone Hegnau bildet damit ein im Jahre 1998 noch

gerechtfertigtes Ergebnis einer allseitigen Interessenabwägung, insbesondere

des Interesses am Ortsbildschutz mittels dicht an den Strassenraum grenzender

Fassadenfluchten einerseits und den Grundeigentümerinteressen nach einer in

wohnhygienischer Hinsicht optimalen Platzierung ihrer Gebäude andererseits.

Gemäss dem Änderungsantrag sollte die Baubegrenzungslinie

im Bereich des Gebäudes Assek.-Nr. 04 um 1.50 m und östlich angrenzend bis zu

9.50

m mit zwei Abstufungen zurückversetzt werden. Damit sollte zugunsten eines

konkreten Bauprojektes die Beeinträchtigung des Trottoirs beim Haus Assek.-Nr. 04

aufgehoben, die Verkehrslärmbelastung für die künftigen Bewohner reduziert und

ein kleiner Vorgarten auf der Hauptwohnseite der Zwischenbauten ermöglicht

werden. Der Antrag des Mitbeteiligten auf Beibehaltung der Baubegrenzungslinie

zugunsten eines grösseren Gebäudeabstandes zu seiner nördlich angrenzenden

Liegenschaft hatte der Gemeinderat verworfen, da die Baubegrenzungslinie nicht

den Zweck habe, den Abstand für dahinter liegende Gebäude gross zu halten, und

die Anpassung wegen einer starken Entwicklung seit 1984 legitim sei.

An der

Gemeindeversammlung stellte ein Stimmbürger den Antrag, auf die Anpassung der

Baubegrenzungslinie zu verzichten, da diese sehr nah an der Strasse sei, Hegnau

eine breite Strasse habe, die Versetzung nicht sinnvoll sei und sich einem geplanten

privaten Projekt anpasse. Der Antrag wurde durch einen Votanten unterstützt,

der die Kantonsstrasse ebenfalls als sehr breit bezeichnete. Mit der

Vergrösserung der Baulinie gebe die Gemeinde dem Druck des Kantons nach, er

jedoch wolle den Druck beim Kanton erhöhen.

4.2

Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, die Begründung des

Beschlusses gemäss den Voten an der Gemeindeversammlung sei willkürlich, sind

sie nicht zu hören. Im Beschwerdeverfahren ist einzig über die Rechtmässigkeit

des Verlaufs der Baubegrenzungslinie zu entscheiden und nicht über die

Rechtmässigkeit oder Willkür einzelner Voten. Soweit sich überhaupt aus den

Voten an der Gemeindeversammlung auf die Motive einer Mehrheit der Abstimmenden

schliessen lässt, erscheinen diese im Übrigen hinreichend objektiv planerisch

motiviert. Sowohl das Argument, die Planung habe sich nicht einem privaten

Projekt anzupassen, als auch die Hinweise auf den ohnehin schon breiten

Strassenraum bilden jedenfalls durchaus eine taugliche Grundlage für einen

Sachentscheid. Mit ihrem Entscheid brachten die Stimmbürger letztlich zum Ausdruck,

dass sie die vom Gemeinderat angeführten Umstände für ein Zurückversetzen der

Baubegrenzungslinie auf den beiden streitbetroffenen Grundstücken für nicht

stichhaltig erachteten.

4.3

Die Beschwerdeführenden vermochten selber keine zwingenden Gründe für eine

Änderung der bestehenden Baubegrenzungslinie anzuführen. Mit ihrem Hinweis

darauf, dass eine Änderung sinnvoll wäre, zeigen sie nicht auf, dass die

bisherige Linienführung den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung

widerspräche oder offensichtlich unzweckmässig oder unangemessen wäre.

Insbesondere vermögen sie auch nicht aufzuzeigen, dass seit 1998 eine

Entwicklung stattgefunden hätte, welche im Rahmen einer umfassenden

Interessenabwägung einen neuen Entscheid zu Lasten der Anliegen des Ortsbildschutzes

und zu Gunsten der bauwilligen Grundeigentümer zwingend machen würde. Soweit

sie vorbringen, die Änderung würde den Immissionen der L-Strasse Rechnung tragen,

belegt dies keineswegs, dass die bisherige Lösung nicht ihrerseits eine

angemessene bauliche Antwort auf die Verkehrsimmissionen zulässt.

4.4

Die Baurekurskommission hat in ihrem Entscheid zutreffend dargelegt, dass

die Planung sich an den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes zu

orientieren habe und private Interessen und Entwicklungsabsichten nur in den

seltensten Fällen den Ausschlag für die konkrete Ausgestaltung der Zonenordnung

geben könnten. Sie verwies weiter darauf, dass die meisten Kernzonengebäude an

der L-Strasse bis nahe an die Strassengrenze reichen und die vom Regierungsrat

1998.

genehmigte Gestaltungsbaulinie die bestehenden Fassadenfluchten übernimmt

und sich an diesen auch auf den unüberbauten Parzellen orientiert. Dass, wie

die Beschwerdeführerden vorbringen, im fraglichen Bereich der

Baubegrenzungslinie gerade keine Fassadenfluchten bestehen, ändert nichts

daran. Auch kann der Baurekurskommission nicht vorgeworfen werden, sie habe

sich zu wenig mit dem massgebenden Sachverhalt auseinandergesetzt und

insbesondere keinen Augenschein durchgeführt. Der bei den Akten liegende Plan

der Baubegrenzungslinie zeigt jedes einzelne Kernzonengebäude und dessen

Abstand zur L-Strasse, so dass von einem Augenschein vor Ort keine zusätzlichen

Erkenntnisse zu erwarten gewesen wären.

Aus der gegebenen

Situation schloss die Baurekurskommission zu Recht, die Baubegrenzungslinie sei

im bisherigen Verlauf zweckmässig und diene den Anliegen des Ortsbildschutzes,

dem weite Strassenräume in Kernzonen fremd seien. Wenn mit einem Rückerversetzen

der Linie auch die Verkehrsimmissionen für das geplante Wohnhaus gemindert würden,

könne dies das Interesse am Ortsbildschutz nicht überwiegen, da allfälligen Überschreitungen

der Immissionsgrenzwerte mit entsprechenden Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1

und 2 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) begegnet werden

könne. Die Beschwerdeführenden setzen dem nichts Substanzielles entgegen,

sondern betonen allein die Vorteile der von ihnen favorisierten Lösung mit

einer stufenweise bis zum bestehenden Gebäude Assek.-Nr. 05 zurückversetzten

Linie. Es mag sein, dass diese Linienführung ebenfalls zu einem ortsplanerisch

vertretbaren Ergebnis geführt hätte. Es ist jedoch nicht Aufgabe der

Baurekurskommissionen noch des Verwaltungsgerichtes, eine nach planerischen

Gesichtspunkten objektiv vertretbare kommunale Lösung zu Gunsten einer anderen

ebenfalls vertretbaren Lösung aufzuheben.

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

5.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die

Kosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70

VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen damit von vornherein nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG). Jedoch haben sie den Mitbeteiligten angemessen zu

entschädigen, dies jedenfalls soweit, als ihre Beschwerde zulässig war und

daher auch eine Rechtsvertretung rechtfertigen konnte (Beschwerdeführende 2 und

3).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird bezüglich der Beschwerdeführerin 1 nicht eingetreten; hinsichtlich

der Beschwerdeführenden 2 und 3 wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'590.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin 1 zu einem Fünftel und den Beschwerdeführenden

2.

und 3 je zu zwei Fünfteln auferlegt, unter solidarischer Haftung eines jeden

für die ganzen Kosten.

4.

Die

Beschwerdeführenden 2 und 3 werden solidarisch verpflichtet, dem Mitbeteiligten

innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids eine Parteientschädigung von je

Fr. 800.- (insgesamt Fr. 1'600.-) zu bezahlen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an ...