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Entscheid

VB.2008.00143

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00143

19. Juni 2008Deutsch23 min

(URT.2008.10728)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A wurde im Rahmen einer so genannten Gross- bzw.

Schwerpunktskontrolle am 28. Oktober 2004 nach dem Aussteigen aus dem Bus

an der Haltestelle L-Strasse der Buslinie 01 auf dem Trottoir von einem

Kundenberater der Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) dazu angehalten, den

Fahrausweis (Ticket) vorzuweisen, welcher Aufforderung er nach einer verbalen

Auseinandersetzung nachkam. Gleichentags beschwerte er sich bei den VBZ und bei

der Ombudsfrau der Stadt Zürich über die durchgeführte Kontrolle und erkundigte

sich insbesondere danach, auf welche gesetzliche Grundlage eine derartige Kontrolle

ausserhalb des öffentlichen Verkehrsmittels gestützt werdE. Beide Stellen

beurteilten in ihrer Antwort vom 5. bzw. 11. November 2004 das

beanstandete Vorgehen als rechtmässig; der Leiter vom Kundendienst VBZ

entschuldigte sich zudem beim Rekurrenten für den schroffen Ton, den der

Mitarbeiter der VBZ gegenüber diesem angeschlagen habE.

Erwägungen

II.

Am 22. Dezember 2004 erhob A beim Regierungsrat

Aufsichtsbeschwerde bezüglich des Vorfalles vom 28. Oktober 2004. Er

beantragte, es sei festzustellen, dass die Praxis der VBZ,

Fahrausweiskontrollen im Sinn von Schwerpunktkontrollen ausserhalb des Fahrzeuges

nach Beendigung der Fahrt auf öffentlichem Grund vorzunehmen, Bundesrecht widerspreche

und keine genügende gesetzliche Grundlage aufweise (1); die verantwortlichen

Dienststellen seien sofort anzuweisen, von Kontrollen ausserhalb der Fahrzeuge

abzusehen (2); ferner seien diese Dienststellen anzuweisen, die entsprechenden

Regelungen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (3).

Am 17. Januar 2006 beschwerte sich A bei der Volkswirtschaftsdirektion

über die Verfahrensdauer und ersuchte nochmals um Beantwortung der AufsichtsbeschwerdE. Falls

der Beschwerde keine Folge gegeben werde, beantrage er den Erlass einer

Feststellungsverfügung, worin festzustellen sei, dass der beanstandete Realakt

(Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges) nicht grundrechtskonform sei.

Am 20. März 2006 erhob er beim Verwaltungsgericht Rechtsverweigerungsbeschwerde

mit dem Antrag, der Regierungsrat sei zum Erlass einer Feststellungsverfügung

darüber zu verpflichten, ob der mit der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember

2004.

beanstandete Realakt (Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges)

grundrechtskonform bzw. grundrechtswidrig sei. Mit Urteil VB.2006.00143 vom 4. Mai

2006.

wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

Es hielt jedoch fest, dass über das am 17. Januar 2006 gestellte Feststellungsbegehren

noch förmlich entschieden werden müsse (vorab über das Vorliegen eines

schutzwürdigen Feststellungsinteresses und gegebenenfalls über die

Grundrechtskonformität der mit dem Begehren als grundrechtswidrig beanstandeten

Grosskontrolle), wobei als zuständige Behörde nebst dem Regierungsrat auch ein

Organ der stadtzürcherischen VBZ oder ein solches des kantonalen Verkehrsverbundes

in Frage kommE. Mit Verfügung vom 29. September 2006 sistierte die

Volkswirtschaftsdirektion das Verfahren der Aufsichtsbeschwerde bis zur

rechtskräftigen Erledigung des Feststellungsbegehrens und überwies letzteres

Begehren zuständigkeitshalber der Direktion der VBZ.

III.

Der Direktor der VBZ traf in der Angelegenheit am 24. Januar

2007.

eine förmliche Verfügung. Er bejahte ein schutzwürdiges

Feststellungsinteresse und trat dementsprechend auf das Feststellungsbegehren

ein (Dispositiv-Ziffer 1). Sodann stellte er fest, dass die von den

Verkehrsbetrieben durchgeführten Grosskontrollen grundrechtskonform seien

(Dispositiv-Ziffer 2). Die dagegen am 14. Februar 2007 erhobene Einsprache

wies der Stadtrat Zürich am 20. Juni 2007 ab.

Den dagegen am 27. Juni 2007 erhobenen Rekurs wies

der Bezirksrat Zürich am 6. März 2008 ab.

IV.

Mit Beschwerde vom 6. April 2008 beantragte A dem

Verwaltungsgericht, in Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide vom 24. Januar

2007, 20. Juni 2007 und 6. März 2008 seinem Feststellungsbegehren zu

entsprechen. Der Stadtrat Zürich ersuchte am 14. Mai 2008 um Abweisung der

BeschwerdE. Der Bezirksrat Zürich verzichtete auf Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich − unter dem nachstehenden

Vorbehalt (E. 2) − einzutreten.

2.

Mit seiner Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004

an den Regierungsrat hatte der Beschwerdeführer einen aufsichtsrechtlichen

Feststellungsentscheid darüber verlangt, ob die Praxis der VBZ,

Fahrausweiskontrollen im Sinn von Schwerpunktkontrollen ausserhalb des

Fahrzeuges nach Beendigung der Fahrt auf öffentlichem Grund durchzuführen, bundesrechtswidrig

sei. Mit seiner Eingabe vom 17. Januar 2006 an die Volkswirtschaftsdirektion

beantragte der Beschwerdeführer − eventualiter zur nach wie vor

aufrechterhaltenen Aufsichtsbeschwerde − einen förmlichen

(anfechtbaren) Feststellungsentscheid darüber, ob "der beanstandete

Realakt (Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges) grundrechtskonform"

sei (vgl. die nämliche Formulierung in der Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 20. März

2006.

an das Verwaltungsgericht im Verfahren VB.2006.00143). Die beiden Formulierungen

unterscheiden sich insbesondere darin, dass laut der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember

2004.

die Rechtmässigkeit der "Praxis der VBZ" überprüft werden soll,

während laut dem (subsidiär gestellten) Feststellungsbegehren vom 17. Januar

2006.

"der beanstandete Realakt" (nämlich die am 28. Oktober 2004

beim Beschwerdeführer durchgeführte Kontrolle an der Haltestelle L-Strasse der

Buslinie 01) auf seine Rechtmässigkeit hin überprüft werden soll.

Der Direktor der VBZ stellte in seiner Verfügung vom 24. Januar

2007.

fest, dass die von den Verkehrsbetrieben durchgeführten Grosskontrollen

grundrechtskonform seien. Er nahm damit Bezug auf die weitergehende

Formulierung in der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004, obwohl

Ausgangspunkt des Verfahrens vor den VBZ gestützt auf die Überweisungsverfügung

der Volkswirtschaftsdirektion vom 29. September 2006 das Feststellungsbegehren

vom 17. Januar 2006 bilden musstE. Entsprechend dem weiter gefassten

Feststellungsentscheid der Direktion der VBZ formulierte der Beschwerdeführer

in den anschliessenden Rechtsmitteln (Einsprache vom 14. Februar 2007,

Rekurs vom 27. Juli 2007, Beschwerde vom 6. April 2008) sein Begehren

(wiederum entsprechend seiner Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004)

dahin, dass ein Feststellungsentscheid darüber zu treffen sei, ob "die

Praxis der VBZ", Fahrzeugausweiskontrollen im Sinne von Schwerpunktskontrollen

ausserhalb des Fahrzeuges nach Beendigung der Fahrt auf öffentlichem Grund

vorzunehmen, bundesrechtswidrig sei.

Es ist daher vorab klarzustellen, dass Ausgangspunkt des

jetzigen Beschwerdeverfahrens das Feststellungsbegehren vom 17. Januar

2006.

bzw. die dort gewählte − engere − Formulierung bilden muss.

Nur bezüglich der Überprüfung des damit beanstandeten konkreten Realaktes

(Ausweiskontrolle beim Beschwerdeführer am 28. Oktober 2004 an der Haltestelle

L-Strasse) ist denn auch ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse zu bejahen,

und nur über die Rechtmässigkeit dieses Realaktes ist in einem förmlichen

(Verfügungscharakter aufweisenden) Feststellungsentscheid mit daran

anschliessendem Rechtsmittelverfahren zu befinden. Soweit die Direktion der VBZ

in ihrer Verfügung vom 24. Januar 2006 in einem weitergehenden (der

Aufsichtsbeschwerde entsprechenden) Umfang ein schutzwürdiges

Feststellungsinteresse bejahte und einen Feststellungsentscheid traf, hat sie

damit den Streitgegenstand mit jenem der Aufsichtsbeschwerde gleichgesetzt;

diese Erweiterung ist für das Verwaltungsgericht im jetzigen

Beschwerdeverfahren nicht massgebend. Das Verwaltungsgericht ist nicht Aufsichtsinstanz

über die Verwaltungsbehörden; die Behandlung der vom Beschwerdeführer gegen die

VBZ erhobenen Aufsichtsbeschwerde obliegt abschliessend der Volkswirtschaftsdirektion

oder dem Regierungsrat, wo sie zurzeit sistiert ist. Auf die Behandlung dieser

Aufsichtsbeschwerde besteht kein förmlicher Anspruch; anderseits setzt deren Behandlung

auch kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse voraus (vgl. dazu Urteil

VB.2006.00143 vom 4. Mai 2006, E. 1.2). Gegenstand eines förmlichen,

im Rechtsmittelverfahren überprüfbaren Feststellungsentscheids (vgl. dazu

Urteil VB.2006.00143 vom 4. Mai 2006, E. 1.3) kann demgegenüber nur

eine konkrete Angelegenheit sein; unzulässig sind Feststellungsbegehren

zur Klärung theoretischer oder abstrakter Rechtsfragen; insbesondere darf das

Institut der Feststellungsverfügung nicht dazu dienen, auf indirektem Weg eine

abstrakte Normenkontrolle herbeizuführen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 19 N. 61). An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten; weder

die Rechtsweggarantie von Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April

1999/8. Oktober 1999 (BV) noch jene von Art. 77 Abs. 1 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) gebieten im Zusammenhang mit

Feststellungsbegehren und mit Realakten einen weitergehenden richterlichen

Rechtsschutz (zum Rechtsschutz gegen Realakte, insbesondere mittels

Feststellungsbegehren vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10; Markus Müller,

Rechtsschutz gegen Realakte, in: Pierre Tschannen, Neue Bundesrechtspflege:

Auswirkungen der Totalrevision auf den kantonalen und eidgenössischen

Rechtsschutz, BTJP 2006, Bern 2007, S. 313 ff; Art. 25a des

Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968/17. Juni

2005).

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet

demnach die vom Beschwerdeführer mit dem Feststellungsbegehren vom 17. Januar

2006.

verlangte Überprüfung des beanstandeten Realaktes vom 28. Oktober

2004.

und nicht eine generelle Überprüfung der diesbezüglichen Praxis der VBZ

bei Grosskontrollen. Letztere kann nur im Rahmen der vom Beschwerdeführer

erhobenen Aufsichtsbeschwerde überprüft werden, und ein diesbezüglicher

Bescheid der Aufsichtsbehörde kann nicht mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht

angefochten werden. Wohl besteht zwischen dem Aufsichtsbegehren des Beschwerdeführers

und dessen Feststellungsbegehren ein enger sachlicher Zusammenhang, indem sich

die Vorinstanzen auf den Standpunkt stellen, der beanstandete Realakt entspreche

der Praxis der VBZ bei Grosskontrollen und diese Praxis sei bundesrechtskonform.

Gleichwohl ist der unterschiedliche Streitgegenstand aus den dargelegten

Gründen zu beachten; der Unterschied ist denn auch namentlich bezüglich der

Rügen des Beschwerdeführers betreffend die Sachverhaltsermittlung (nachstehend E. 4)

von praktischer Relevanz.

3.

3.1

Gemäss Art. 15

des Bundesgesetzes über den Transport im öffentlichen Verkehr vom 4. Oktober

1985.

(Transportgesetz, TG, SR 742.40) verpflichtet sich die Unternehmung, einen

Reisenden gegen Entgelt zwischen bestimmten Stationen zu transportieren (Abs. 1).

Der Vertrag berechtigt den Reisenden, die im Fahrplan veröffentlichten Kurse

und die öffentlichen Zusatzkurse zu benützen (Abs. 2). Wer keinen gültigen

Fahrausweis vorweisen kann, muss ausser dem Fahrpreis einen Zuschlag bezahlen;

bezahlt er nicht sofort, so muss er eine entsprechende Sicherheit leisten;

andernfalls kann er von der Weiterfahrt ausgeschlossen werden (Art. 16 Abs. 1

TG). Die Tarife legen die Höhe des Zuschlags fest; sie regeln die Ausnahmefälle

sowie die Rückerstattung (Art. 16 Abs. 2 TG). Gemäss Art. 1 Abs. 1

der Verordnung über den Transport im öffentlichen Verkehr vom 5. November

1986.

(Transportverordnung, TV, SR 741.401) muss der Reisende einen gültigen

Fahrausweis besitzen. Er muss ihn für die Dauer der Fahrt aufbewahren und auf

Verlangen jedem mit der Kontrolle betrautem Bediensteten vorweisen. Das

kantonale Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988

(PVG, LS 740.1) regelt in § 17 als eine Aufgabe des Verkehrsverbundes (§§ 10

ff.), dem die VBZ angehören, den so genannten Verbundtarif. Gemäss § 17 Abs. 4

PVG erlässt der Verkehrsverbund Richtlinien über den Fahrausweisverkauf und die

FahrausweiskontrollE. Deren Durchführung obliegt den Transportunternehmen.

Von der Richtlinie 7 "Fahrausweiskontrolle" liegt ein (unvollständiges)

Exemplar bei den Akten. Darauf nehmen zwei ebenfalls bei den Akten liegende

Merkblätter der VBZ Bezug ("Schwerpunktkontrollen in den

VBZ-Fahrzeugen", "Ansage von Schwerpunktkontrollen").

3.2

Die

Ausführungen der Vorinstanzen beziehen sich auf den Ablauf gemäss diesen

Merkblättern. Danach findet eine Grosskontrolle − anders als eine normale

Kontrolle, die von einem drei- oder vierköpfigen Team innerhalb des fahrenden

Fahrzeuges durchgeführt wird − inner- und ausserhalb des Fahrzeuges

statt, wobei die VBZ 12 bis 16 Kundenberater/innen in Uniform und mit

Namensschild an einer Haltestelle einsetzten. Vor dem Halt bittet die

Fahrerin/der Fahrer die Fahrgäste, das Ticket bereitzuhalten, da bei der

nächsten Haltestelle eine Kontrolle durchgeführt werde; beim Anhalten wird

diese Durchsage wiederholt. Wer aussteigen möchte, wird ausserhalb des

Fahrzeuges an der Haltestelle kontrolliert; die anderen Fahrgäste haben das

Ticket im Fahrzeug vorzuweisen. Damit dieses nicht länger als nötig anhalten

muss, müssen Fahrgäste, die kein Ticket haben, zwecks Aufnahme der Personalien

bzw. Bezahlung des Zuschlages aussteigen.

3.3

Laut einem

Amtsbericht der Volkswirtschaftsdirektion vom 16. Juli 1991 zur Frage der

Ermächtigung des Personals von Busbetrieben zur Vornahme von Fahrausweiskontrollen

stellen solche Kontrollhandlungen keine polizeiliche Massnahmen zum Schutze der

öffentlichen Ordnung und Sicherheit dar, unabhängig davon, ob der

Beförderungsvertrag öffentlichrechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist.

Vielmehr lasse die Verkehrsunternehmung durch ihr im Anstellungs- oder

Auftragsverhältnis stehendes Personal abklären, ob die Fahrgäste ihrer

Vertragspflicht, der Leistung eines Entgeltes, nachgekommen seien. Auch die

Einziehung des Tarifzuschlages, der im Transportgesetz nicht als Ordnungsbusse

bezeichnet werde, sondern als Entschädigung für den Verwaltungsaufwand der

Transportunternehmung, könne, soweit der Zuschlag freiwillig entrichtet werde,

nicht als polizeiliche Handlung aufgefasst werden. Für die Einsetzung von

Fahrausweiskontrolleuren bei Busunternehmen sei demnach keine "Inpflichtnahme"

im Sinn von Art. 12 Abs. 2 des Bundesgesetzes betreffend Handhabung

der Bahnpolizei vom 18. Februar 1878 (SR 742.147.1) erforderlich; eine

Ermächtigung im Sinn von Art. 32 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts

(OR) reiche aus. Soweit es ferner um die Frage der Ermächtigung des Kontrollpersonals

zur Vornahme von Zwangshandlungen bei ordnungswidrigem Verhalten von Fahrgästen

gehe, biete das genannte Bundesgesetz ohnehin keine Grundlage für die Ausübung

der Bahnpolizeihoheit, die in Konkurrenz zu den Befugnissen der Kantons- und

der Gemeindepolizei treten könnte.

4.

Der Beschwerdeführer macht geltend, in der Praxis würden

Grosskontrollen oft anders als nach der Beschreibung im Merkblatt ablaufen.

Zudem lasse das Merkblatt schon nach seinem Wortlaut ein Vorgehen zu, das

bezüglich Eingriffsintensität über den Ablauf hinausgehe, welcher der

Bezirksrat seiner Beurteilung zugrunde gelegt habE. Insbesondere sei

dessen Annahme unzutreffend, dass eine solche Kontrolle beim Aussteigen innert

Sekunden durchgeführt werdE. In Tat und Wahrheit könne eine solche

Kontrolle bis zu 45 Minuten dauern, wobei auch der rechtschaffene Fahrgast, der

− wie der Beschwerdeführer − über einen gültigen Fahrausweis

verfüge, an der Haltestelle zu Kontrollzwecken festgehalten werde.

Wie dargelegt (E. 2), ist hier weder allgemein über

die Rechtmässigkeit der Praxis der VBZ (die laut Behauptung des Beschwerdeführers

über den im Merkblatt abgesteckten Rahmen hinausgeht) noch allgemein darüber zu

befinden, ob das Vorgehen gemäss Merkblatt in jeder Hinsicht rechtmässig sei.

Zu befinden ist über die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Grundrechtswidrigkeit

der Kontrolle vom 28. Oktober 2004, in welche er selber involviert war.

Der Beschwerdeführer behauptet nicht, dass er dabei während 45 Minuten am Weitergehen

behindert worden sei. Es kann davon ausgegangen werden, dass es sich dabei um

wenige Minuten gehandelt hat. Dabei dürfte auch die verbale Auseinandersetzung

mit dem Kontrolleur zur Dauer beigetragen haben, für die sich die Direktion der

VBZ beim Beschwerdeführer nachträglich ausdrücklich entschuldigt hat. Im Übrigen

liesse sich sogar der Standpunkt vertreten, es sei jene Zeit nicht

mitzurechnen, welche die Kontrolle gegenüber dem Beschwerdeführer deswegen in

Anspruch nahm, weil er sich offenbar zunächst weigerte, seinen Fahrausweis

vorzuzeigen. Dagegen lässt sich nicht einwenden, dieses Verhalten habe auf

seiner Überzeugung beruht, dass die Kontrolle am fraglichen Ort unrechtmässig

und er daher nicht zum Vorzeigen des Tickets verpflichtet sei. Denn das Feststellungsbegehren,

mit welchem er die Rechtmässigkeit der fraglichen Kontrolle beurteilt haben

will, hätte er auch dann einreichen können, wenn er das Ticket anlässlich der

Kontrolle sofort vorgezeigt hättE.

Demnach ist bei der folgenden rechtlichen Beurteilung von

einer Behinderung des Beschwerdeführers in der Grössenordnung von wenigen

Minuten auszugehen. Wie schliesslich angemerkt werden kann, dürfte sich die

Kontrolle lediglich für Fahrgäste markant in die Länge ziehen, die (kumulativ)

über keinen gültigen Fahrausweis verfügen und sich zudem weigern, ihre Personalien

anzugeben, mit der Folge, dass die Polizei zur Stelle gerufen werden muss.

5.

5.1

Der

Beschwerdeführer macht wie schon vor Vorinstanzen geltend, mit dem Vorgehen anlässlich

der Grosskontrolle vom 28. Oktober 2004 an der Haltestelle L-Strasse sei

in die ihm gemäss Art. 10 Abs. 2 BV zustehende persönliche Freiheit

bzw. die in dieser Garantie mitenthaltene Bewegungsfreiheit eingegriffen

worden. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz bilde Art. 1 Abs. 1 TV

in Verbindung mit Art. 15 f. TG keine hinreichende gesetzliche Grundlage

für die bei ihm nach Beendigung der Fahrt ausserhalb des Fahrzeuges auf

öffentlichem Grund vorgenommene KontrollE. Damit sei das Legalitätsprinzip

verletzt worden. Soweit die Vorinstanz für das beanstandete Vorgehen eine

hinreichende gesetzliche Grundlage in § 17 Abs. 4 PVG erblicke, werde

mangels rechtsgenügender Delegation das Gewaltenteilungsprinzip verletzt. Art. 1

Abs. 1 TV verpflichte den Fahrgast zur Aufbewahrung des Fahrausweises und

zu dessen Vorweisung gegenüber dem kontrollierenden Bediensteten "während

der Dauer der Fahrt"; die von der Vorinstanz vorgenommene Auslegung,

wonach die Bestimmung auch eine Kontrolle nach dem Aussteigen auf dem Trottoir

ermögliche, sei unhaltbar und verstosse gegen das Willkürverbot von Art. 9

BV. Zu Unrecht rechtfertige der Bezirksrat eine Kontrolle nach dem Verlassen

des Fahrzeuges mit dem Interesse an einer effizienten Fahrausweiskontrolle;

diesem Anliegen komme als bloss fiskalischem Interesse nicht die Qualität eines

öffentlichen Interesses zu, welches den damit verbundenen Eingriff in die

Bewegungsfreiheit zu rechtfertigen vermögE. Schliesslich erweise sich eine

Kontrolle ausserhalb der Fahrzeuge jedenfalls als unverhältnismässig. Die

Grosskontrolle auf dem Trottoir sei keine geeignete Methode, um Schwarzfahrten

und die dadurch bewirkten Einnahmeverluste zu verhindern; geeignet wäre

vielmehr eine umfassende und systematische Kontrolle bei Antritt oder während

der Dauer der Fahrt durch den Wagenführer oder durch Kontrollpersonal. Die

Grosskontrolle auf dem Trottoir sei sodann nicht erforderlich, um das angestrebte

Ziel zu erreichen; das gelte um so mehr, als während der Dauer der Kontrolle,

da diese für die weiterfahrenden Gäste im Innern des Wagens durchgeführt werde,

eine Weiterfahrt gleichwohl nicht möglich sei; es treffe somit nicht zu, dass

dank der Kontrolle auf dem Trottoir eine Verzögerung in der Weiterfahrt

vermieden werdE. Schliesslich sei das beanstandete Vorgehen auch

unvereinbar mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip im engeren Sinn; das Interesse

an einer effizienten Erfassung der Schwarzfahrer und der Vermeidung

entsprechender Einnahmenausfälle vermöge die mit der Kontrolle verbundene

Beeinträchtigung der persönlichen Freiheit nicht zu rechtfertigen, insbesondere

nicht gegenüber jenen rechtschaffenen Fahrgästen, die weiterfahren wollten,

jedoch innerhalb des geschlossenen Fahrzeuges kontrolliert und so an einer fahrplanmässigen

Weiterfahrt gehindert würden.

5.2

Mit den

Vorinstanzen ist davon auszugehen, dass es sich bei einer Kontrolle von Fahrgästen,

welche in zeitlicher Hinsicht eine Verzögerung von wenigen Minuten (vgl. E. 4)

bei der Weiterfahrt, beim Aussteigen oder unmittelbar danach auf dem Trottoir

vor dem Fahrzeug) bringt, um einen leichten Eingriff in die Bewegungsfreiheit

handelt (vgl. BGE 109 Ia 146 = Pra 72/1983 Nr. 281; Felix Baumann, Inhalt und

Tragweite der Bewegungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV, ZBl 105/2004

S. 505, insbesondere S. 522 ff.).

5.3

Als

leichter Eingriff bedarf eine derartige Kontrolle keiner Regelung in einem

formellen Gesetz. Allerdings muss eine entsprechende Regelung in einer

Verordnung entweder (als vollziehende Verordnung) in die gesetzliche

vorgesehene Vollzugskompetenz des Ver­ordnungsgebers fallen oder (als

gesetzesvertretende Verordnung) auf einer hinreichenden Gesetzesdelegation

beruhen (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6.

A., Zürich 2005 N. 310 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006 Rz. 394). Bei der bundesrätlichen Transportverordnung

handelt es sich um eine Vollziehungsverordnung, die sich unter anderem auf Art. 52

TG stützt. Vollziehungsverordnungen dürfen die durch das Gesetz begründeten Verpflichtungen

und Berechtigungen näher ausführen, sie dürfen jedoch weder die Rechte der

Betroffenen einschränken noch diesen neue Pflichten auferlegen (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 138). Die Regelung von Art. 1 Abs. 1 TV hält sich in diesem (insbesondere

durch Art. 16 Abs. 1 TG vorgegebenen) Rahmen. Die Rüge des

Beschwerdeführers, mit dieser Regelung werde das Gewaltenteilungsprinzip

verletzt, ist insofern unbegründet. Keine Verletzung dieses Prinzips kann

ferner darin erblickt werden, dass die Fahrzeugkontrollen gemäss § 17 Abs. 4

PVG näher in Richtlinien des Verkehrsverbundes geregelt werden und deren

Durchführung − allenfalls unter Konkretisierung in weiteren Richtlinien −

den Transportunternehmungen obliegt. Bei solchen Richtlinien handelt es sich zwar

lediglich um behördenverbindliche Verwaltungsverordnungen, die nicht direkt

anfechtbar sind; jedoch sind sie in Rechtsmittelverfahren, in denen ihre

Anwendung streitig ist, für die Rechtsmittelinstanz, insbesondere für ein

Gericht, nicht verbindlich, das heisst überprüfbar (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50

N. 46 ff.).

5.4

Nach

Auffassung des Beschwerdeführers vermag die Regelung von Art. 1 Abs. 1

TV hinsichtlich der streitbetroffenen Kontrolle dem Erfordernis der genügenden

Bestimmtheit des Rechtssatzes nicht zu genügen (zu diesem Erfordernis vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 386 ff.). Der Vorwurf ist unbegründet; der Beschwerdeführer scheint dabei

von der unzutreffenden Vorstellung auszugehen, dass jede Bestimmung, die über

ihren Wortlaut hinaus auslegungsbedürftig ist, einen unzureichenden

Detaillierungsgrad aufweise.

5.5

Entgegen

der Auffassung des Beschwerdeführers ist es weder willkürlich noch sonst

rechtsverletzend, wenn Art. 1 Abs. 1 TV dahin ausgelegt wird, dass

Ausweiskontrollen nicht nur im Innern des Wagens (während dieser fährt oder

anhält), sondern auch unmittelbar beim Verlassen des Fahrzeuges oder

unmittelbar danach auf dem Trottoir vorgenommen werden dürfen. Das gilt

jedenfalls bei einem Ablauf, wie er, ausgehend von der beanstandeten Kontrolle

am 28. Oktober 2004, für die hier vorzunehmende Beurteilung massgebend ist

(dazu vorn E. 4). Bereits der Wortlaut der Bestimmung ("während der

Fahrt") schliesst eine derart weitergreifende Auslegung nicht aus. Zudem

kann eine Bestimmung selbst gegen ihren klaren Wortlaut ausgelegt werden,

sofern dafür aufgrund weiterer Auslegungsmethoden triftige Gründe sprechen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 22; Häfelin/Haller, N. 124 f.;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 217 f.). Solche könnten hier aufgrund einer teleologischen

Auslegung im Zweck der Bestimmung erblickt werden.

5.6

Was die

Frage eines hinreichenden öffentlichen Interesses an Fahrausweiskontrollen anbelangt,

ist hier vorab festzuhalten, dass nicht ersichtlich ist und vom

Beschwerdeführer auch nicht dargelegt wird, weshalb es unter diesem

Gesichtswinkel relevant sein soll, ob die Kontrolle nur im Fahrzeug oder auch

beim Aussteigen und unmittelbar danach auf dem Trottoir durchgeführt wird. Mit

den Vorinstanzen ist davon auszugehen, dass effiziente Fahrausweiskontrollen im

öffentlichen Interesse liegen. Dabei geht es nicht nur um die Vermeidung der

beim Schwarzfahren bewirkten Einnahmenverluste, sondern − über dieses

fiskalische Interesse hinaus − darum, Personen zu erfassen, die mit ihrem

Verhalten allenfalls den Straftatbestand von Art. 150 StGB erfüllen.

Effiziente Fahrausweiskontrollen tragen damit auch dazu bei, dass in der

Bevölkerung der Eindruck vermieden wird, ein solches Verhalten werde toleriert;

darin liegt ein über den bloss fiskalischen Aspekt hinausführender Beweggrund.

Im Übrigen darf der in der Rechtsprechung entwickelte Grundsatz, wonach bloss

fiskalische Interessen keine hinreichende Grundalge im Sinn von Art. 36 Abs. 2

BV für einen Eingriff in Grundrechte bilden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 552),

nicht verabsolutiert werden. Soweit ersichtlich, hat die Rechtsprechung diesen

Grundsatz in Fällen entwickelt, die bezüglich Eingriffsintensität mit dem

vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt (dazu vorn E. 4) nicht

vergleichbar sind (vgl. etwa 119 Ia 41, 44 f., 120 Ia 303, 205).

5.7

Fahrausweiskontrollen

sind − unabhängig davon, ob sie nur innerhalb des Fahrzeuges oder auch

beim Aussteigen und unmittelbar danach auf dem Trottoir vorgenommen werden −

geeignet, das dargelegte, im öffentlichen Interesse liegende Ziel zu erreichen.

Der Beschwerdeführer legt nicht dar, weshalb diese Eignung fehlen soll; was er

in diesem Zusammenhang vorbringt, betrifft nicht die Frage der Eignung, sondern

jene der Erforderlichkeit.

5.8

Freiheitsbeschränkende

Massnahmen müssen im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte

Ziel erforderlich sein; das bedeutet in erster Linie, dass eine Massnahme zu

unterbleiben hat, wenn eine gleich geeignete mildere Massnahme für den

angestrebten Erfolg ausreichen würde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 591 ff.). Es

ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer nicht dargetan, weshalb der

in Frage stehende Ablauf (dazu vorstehend E. 4) stärker in die Bewegungsfreiheit

der Fahrgäste eingreifen würde als eine Kontrolle, die ausschliesslich im

Fahrzeug vorgenommen würdE. Das gilt um so mehr dann, wenn entgegen der

insoweit unzutreffenden, vom Beschwerdeführer zu Recht gerügten Darstellung des

Bezirksrats davon ausgegangen wird, dass bei Grosskontrollen auch innerhalb des

Fahrzeuges kontrolliert wird und Letzteres erst nach Abschluss der Kontrolle weiterfährt.

Soweit aber der Beschwerdeführer sinngemäss auch die gleichzeitig innerhalb des

Fahrzeuges stattfindende Kontrolle als unverhältnismässig rügt, ist darauf

schon deswegen nicht näher einzugehen, weil er mit seinem Feststellungsbegehren

lediglich die Kontrolle ausserhalb des Fahrzeuges nach Beendigung der Fahrt auf

dem Trottoir rügt. Wie in diesem Zusammenhang angemerkt werden kann, ist nicht

einzusehen, weshalb die Kontrolle auf dem Trottoir einen stärkeren Eingriff in

die persönliche Freiheit des Fahrgastes bewirken soll als die Kontrolle

innerhalb eines Fahrzeuges, das während der Kontrolle nicht weiterfährt.

5.9

Werden die

öffentlichen Interessen an einer Fahrausweiskontrolle, die auf eine Weise

abgewickelt wird, wie sie hier zur Beurteilung steht (dazu vorstehend E. 4),

gegenüber den privaten Interessen der Fahrgäste an einer möglichst

ungehinderten Fortsetzung der Fahrt im Bus oder ihrer Fortbewegung nach

Verlassen des Wagens abgewogen, so überwiegt das öffentliche InteressE. Eine

Kontrolle mit dem hier zu beurteilenden Ablauf (dazu E. 4) erweist sich

damit als verhältnismässig im engeren Sinn; sie vermag den geringfügigen

Eingriff in die Fortbewegungsfreiheit zu rechtfertigen. Wie anzumerken ist,

beruft sich der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang zu Unrecht auf die vom

Bezirksrat eingeholte Stellungnahme eines Mitarbeiters des Bundesamts für

Verkehr. Als stossend wird darin nämlich lediglich ein Ablauf bezeichnet, bei

welchem die Fahrgäste, die an der betreffenden Haltestelle aussteigen wollen,

daran gehindert würden. Ein solcher Ablauf steht hier nicht in Frage; vielmehr

wird nach der fraglichen Richtlinie und wurde auch im Fall des

Beschwerdeführers so vorgegangen, dass jene Fahrgäste die aussteigen wollen,

beim Verlassen des Fahrzeuges oder unmittelbar danach auf dem Trottoir

kontrolliert werden.

6.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Es

besteht kein Anlass, den Beschwerdeführer, wie dieser beantragt, trotz

Unterliegens von den Kosten zu entlasten; daran vermag der Umstand, dass hier −

seiner Meinung nach − eine grundsätzliche Rechtsfrage geklärt werden

musste, nichts zu ändern. Ebenso wenig steht ihm als Unterliegenden eine

Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG zu.

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'260.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …