VB.2008.00161

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00161

9. Juni 2008Deutsch14 min

(URT.2008.10717)

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Rechtsgrundlagen (E. 2). Im Einspracheverfahren machte der Heimatkanton gegenüber dem eine Rückerstattung verlangenden Aufenthaltskanton (Zürich) zunächst geltend, letzterer habe seinen Rückerstattungsanspruch zu spät angezeigt; später, nach Ablauf der Einsprachefrist, liess er diesen Einwand fallen, machte aber neu geltend, die Sozialhilfeempfängerin habe im Aufenthaltskanton einen langjährigen Wohnsitz begründet, weshalb die Rückerstattungspflicht aus diesem Grund entfalle. Streitig ist vorab die Frage, ob der Aufenthaltskanton den nach Ablauf der Einsprachefrist vorgebrachten Einwand ohne Rechtsverletzung unberücksichtigt lassen und demzufolge auf eine materielle Anspruchsprüfung verzichten durfte (E. 3). Für das Einspracheverfahren ist auch in Streitigkeiten betreffend die Rückerstattungspflicht nach ZUG grundsätzlich kantonales Verfahrensrecht massgeblich, wobei jedoch die Einsprache gestützt auf die bundesrechtliche Vorgabe von Art. 33 Abs. 1 ZUG eine Begründung enthalten muss (E. 4.2). Unter den hier vorliegenden Umständen durfte zwar nach dem Grundsatz von Treu und Glauben der erst nach Ablauf der Einsprachefrist erhobene Einwand nicht von vornherein unberücksichtigt bleiben (E. 4.3) Hieraus kann jedoch der Einsprache erhebende Heimatkanton aufgrund seines anschliessenden Verhaltens nichts zu seinen Gunsten ableiten, hat er doch nach einer entsprechenden Rückfrage des Aufenthaltskantons während rund acht Monaten nicht reagiert und erst danach die neue Begründung vorgebracht. Deshalb kann es nicht als überspitzt formalistisch erachtet werden, wenn der die Rückerstattung geltend machende Aufenthaltskanton bezüglich des verspätet erhobenen Einwandes auf die Einsprache nicht eingetreten ist (E. 4.4).

Sachverhalt

A, geboren 1945 in R, lebte seit den Neunziger Jahren ununterbrochen

auf dem Areal des Flughafens Kloten. Nach einem Zusammenbruch wurde sie am 17. Oktober

2005 in das Spital S sowie anschliessend am 7. November 2005 in das

Alters- und Pflegeheim „B“ in U eingewiesen, wo sie am 30. November 2005

verstarb. Für den Aufenthalt im Alters- und Pflegeheim „B“ leistete das

Sozialamt Kloten am 8. Dezember 2005 Kostengutsprache. Es übermittelte

eine entsprechende Unterstützungsanzeige vom 31. Januar 2006 samt Abrechnung

vom 1. Februar 2006 für das 4. Quartal 2005 der Sicherheitsdirektion des Kantons

Zürich, welche die geleistete Unterstützung dem Fürsorgeamt des Kantons Q

gestützt auf Art. 31 des Zuständigkeitsgesetzes vom 24. Juni 1977

(ZUG, SR 851.1) mit Schreiben vom 7. Februar 2006 (zugestellt am 9. Februar

2006) anzeigte.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob das Fürsorgeamt des Kantons Q am 9. März

2006.

beim Sozialamt des Kantons Zürich gestützt auf Art. 33 Abs. 1

ZUG Einsprache. Es machte geltend, die Anzeigefrist von 60 Tagen gemäss Art. 31

Abs. 1 ZUG sei ohne Angabe eines Grundes überschritten worden.

Das Sozialamt des Kantons Zürich teilte dem Fürsorgeamt

des Kantons Q am 19. April 2006 mit, die Frist von 60 Tagen sei infolge

Ferienabwesenheiten und Krankheitsausfällen beim Sozialdienst Kloten nicht

eingehalten worden; damit liege ein "begründeter Fall" im Sinn von Art. 31

Abs. 1 ZUG für eine Überschreitung der sechzigtägigen Frist vor, weshalb

um Rückzug der Einsprache ersucht werde. Weil dieses Schreiben in der Folge unbeantwortet

blieb, ersuchte das Sozialamt des Kantons Zürich das Fürsorgeamt des Kantons Q

am 27. November 2006, bis Ende 2006 mitzuteilen, ob es an der Einsprache

festhalte. Mit Antwortschreiben vom 20. Dezember 2006 führte das Sozialamt

des Kantons Q aus, zwar werde gemäss beiliegendem Schreiben des Fürsorgeamts R

die Nichteinhaltung der sechzigtägigen Anzeigefrist akzeptiert; indessen werde

an der Einsprache festgehalten, weil A mit ihrem langjährigen Aufenthalt im Flughafen

Kloten, den sie als ihr Zuhause betrachtet habe, dort einen

Unterstützungswohnsitz begründet habe, weshalb die Stadt Kloten bzw. der Kanton

Zürich die erfolgten Sozialhilfeleistungen definitiv tragen müsse.

Mit Schreiben vom 17. April 2007 erwiderte das

Sozialamt des Kantons Zürich dem Fürsorgeamt Q, dieses habe die Einsprache vom

9.

März 2006 ausschliesslich mit der Begründung erhoben, die Ordnungsfrist

von Art. 31 Abs. 1 ZUG sei nicht eingehalten worden; der nach Ablauf

der Einsprachefrist neu erhobene materielle Einwand sei daher unbeachtlich. Im

Übrigen treffe dieser Einwand, wie näher ausgeführt wurde, nicht zu. Das Fürsorgeamt

des Kantons Q werde deswegen erneut um Rückzug der Einsprache vom 9. März

2006.

ersucht. Weil dieses Schreiben in der Folge unbeantwortet blieb, ersuchte

das Sozialamt des Kantons Zürich das Fürsorgeamt Q am 10. Dezember 2007,

bis Ende 2007 mitzuteilen, ob an der Einsprache festgehalten werde. Das Fürsorgeamt

Q liess in der Folge wiederum nichts von sich hören.

Hierauf verfügte die Sicherheitsdirektion des Kantons

Zürich am 13. März 2008, das Verfahren betreffend die Einsprache des

Kantons Q vom 9. März 2006 gegen die Unterstützungsanzeige vom 31. Januar

2006.

werde als zufolge Rückzugs der Einsprache erledigt abgeschrieben; im

Übrigen werde auf die Einsprache nicht eingetreten.

III.

Dagegen erhob der Staat Q am 15. April 2008 gestützt

auf Art. 34 Abs. 2 ZUG Beschwerde beim zürcherischen Verwaltungsgericht

mit dem Antrag, die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 13. März 2008

aufzuheben und die Einsprache vom 9. März 2006 gegen die

Unterstützungsanzeige der Stadt Kloten vom 31. Januar 2006 zu anerkennen.

Die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich beantragte dem Gericht am 19. Mai

2008.

Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

Der Einspracheentscheid stützt sich auf Art. 34 Abs. 1

ZUG. Nach Art. 34 Abs. 2 ZUG (in der Fassung vom 17. Juni 2005,

in Kraft seit dem 1. Januar 2007) wird der die Einsprache abweisende

Beschluss des fordernden Kantons rechtskräftig, wenn der einsprechende Kanton

nicht binnen 30 Tagen nach Empfang bei der zuständigen richterlichen Behörde

des Kantons Beschwerde erhebt. Der vorliegend angefochtene Einspracheentscheid

der Sicherheitsdirektion bildet damit eine letztinstanzliche Verwaltungsanordnung,

gegen die gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden kann.

Aufgrund des Streitwertes fällt die Sache in die einzelrichterliche Zuständigkeit

(§ 38 Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Das Zuständigkeitsgesetz bestimmt, welcher Kanton für die Unterstützung

eines Bedürftigen, der sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist, und regelt

den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen (Art. 1 Abs. 1

und 2 ZUG). Die Unterstützung eines Schweizer Bürgers obliegt grundsätzlich dem

Wohnkanton (Art. 12 Abs. 1 ZUG) und ausnahmsweise dem

Aufenthaltskanton (Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 ZUG). Unter

bestimmten Voraussetzungen wird der Heimatkanton gegenüber dem

Aufenthaltskanton und dem Wohnkanton für die geleisteten Unterstützungen

ersatzpflichtig: gegenüber ersterem, wenn der Unterstützte keinen Wohnsitz in

der Schweiz hat (Art. 15 ZUG); gegenüber letzterem, wenn der Wohnsitz noch

nicht zwei Jahre lang ununterbrochen bestanden hat (Art. 16 ZUG).

2.2

Für das Rückerstattungsverfahren zwischen Wohn- und Heimatkanton verlangt Art. 31

ZUG, dass der Wohn- oder der Aufenthaltskanton dem Heimatkanton den

Unterstützungsfall binnen 60 Tagen anzeigt. In begründeten Fällen läuft die

Frist längstens ein Jahr. Für später gemeldete Unterstützungsfälle besteht

keine Ersatzpflicht (Abs. 1). Die Anzeigefrist beginnt, sobald die zuständige

Fürsorgebehörde die Unterstützung beschliesst (Abs. 2 erster Satzteil).

Die Unterstützungsanzeige muss die Angaben enthalten, die für den Heimatkanton

zur Feststellung seiner Kostenersatzpflicht nötig sind (Abs. 3). Bei

dieser Anzeige handelt es sich nicht um eine hoheitliche Verfügung; gleichwohl

kommt ihr (wie auch den Richtigstellungsbegehren nach Art. 28 und den

Abrechnungen nach Art. 32) rechtsgestaltende Wirkung zu, indem sie den

Kanton, an den sie gerichtet ist, rechtskräftig zum Kostenersatz verpflichtet,

wenn dieser nicht mit einer Einsprache nach Art. 33 ZUG form- und

fristgerecht dagegen reagiert (Werner Thomet, Kommentar zum ZUG, 2. A., Zürich

1994, Rz. 304). Was die in Abs. 1 geregelten Anzeigefristen anbelangt,

handelt es sich bei der kürzeren um eine Ordnungs- und bei der längeren um eine

Verwirkungsfrist (Thomet, Rz. 288; vgl. auch VGr, 10. Mai 2007,

VB.2007.00077, www.vgrzh.ch, bezüglich § 34 Abs. 2 der kantonalen

Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981, welche Bestimmung Art. 31

ZUG nachgebildet und für die innerkantonale Geltendmachung des Kostenersatzes

massgebend ist).

Art. 32 ZUG regelt sodann die Abrechnung zwischen den

Kantonen. Der anspruchsberechtigte Kanton stellt dem rückerstattungspflichtigen

Kanton in der Regel binnen 60 Tagen nach Ablauf jedes Quartals für die

geschuldeten Unterstützungskosten gesamthaft Rechnung, wobei für jeden

Unterstützungsfall eine gesonderte Aufstellung der Ausgaben und Einnahmen

beizulegen ist (Abs. 1 und 2).

Art. 33 ZUG regelt das Einspracheverfahren. Wenn ein

Kanton den Anspruch auf Kostenersatz (vgl. Art. 31) oder Richtigstellung

(vgl. Art. 28) oder die Abrechnung (vgl. Art. 32) nicht anerkennt, so

muss er binnen 30 Tagen beim fordernden Kanton unter Angabe der Gründe

Einsprache erheben (Abs. 1). Die Einsprachefrist beginnt mit dem Empfang

der Unterstützungsanzeige, der Abrechnung oder des Begehrens auf Richtigstellung

(Abs. 2).

3.

In materieller Hinsicht ist der Beschwerdegegner der

Auffassung, dass A in den Jahren, die sie auf dem Flughafen und sonst im Kanton

Zürich verbrachte, dort keinen Wohnsitz begründete; er stützt daher seinen

Rückerstattungsanspruch auf Art. 15 ZUG; auf dieser Auffassung beruhte

schon seine Unterstützungsanzeige vom 7. Februar 2006, mit welcher er den

Rückerstattungsanspruch erstmals gegenüber dem Beschwerdeführer geltend machte;

daran hat der Beschwerdegegner - im Rahmen eines Eventualstandpunktes - auch im

Einspracheentscheid vom 13. März 2008 (Ziff. I/4) sowie in der Beschwerdeantwort

(Ziff. 11) festgehalten. Demgegenüber steht der Beschwerdeführer auf dem

Standpunkt, dass A in ihren auf dem Flughafen verbrachten Jahren dort einen

Wohnsitz begründete; dementsprechend ist der Beschwerdeführer der Auffassung,

dass er weder nach Art. 15 noch nach Art. 16 ZUG zur Rückerstattung

verpflichtet sei (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 3.3. f.). Gegenüber dem

Beschwerdegegner hat er diesen Standpunkt allerdings erstmals in seiner Eingabe

vom 20. Dezember 2006 an den Beschwerdegegner eingenommen, also nach Ablauf

der dreissigtägigen Einsprachefrist, welche gemäss Art. 33 Abs. 2 ZUG

mit dem Empfang der Unterstützungsanzeige vom 7. Februar 2006 zu laufen

begann. Der Beschwerdegegner stellt sich daher in seiner Verfügung vom 13. März

2008.

und stellt sich im jetzigen Beschwerdeverfahren nach wie vor (Beschwerdeantwort

Ziff. 3-8) primär auf den Standpunkt, das Einspracheverfahren habe ohne

materielle Anspruchsprüfung erledigt werden dürfen. Über diesen Streitpunkt ist

im Folgenden vorab zu befinden.

4.

4.1

Der

Beschwerdegegner erwog in der Verfügung vom 13. März 2008, hinsichtlich

der in der Einsprache vom 9. März 2006 angeführten Begründung (verspätete

Anzeige des Unterstützungsfalls bzw. verspätete Geltendmachung des Rückerstattungsanspruchs)

könne das Einspracheverfahren infolge Rückzugs der Einsprache (weil der

Beschwerdeführer den vom Beschwerdegegner für die Verspätung angeführten Grund

anerkannt habe) als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden; hinsichtlich

der erst nach Ablauf der Einsprachefrist nachgebrachten Begründung (womit der

Beschwerdeführer den Rückerstattungsanspruch mit dem Argument bestreite, A habe

auf dem Flughafen einen mehr als zwei Jahre andauernden Wohnsitz begründet) sei

auf die Einsprache wegen Verspätung nicht einzutreten.

4.2

Streitig

ist damit in erster Linie die Frage, ob und inwieweit der Beschwerdeführer nach

Ablauf der Einsprachefrist eine neue Begründung nachbringen durfte.

In diesem Zusammenhang ist zwischen den Parteien kontrovers,

ob für das Einspracheverfahren nach Art. 33 ZUG kantonales oder

eidgenössisches Verfahrensrecht anwendbar sei. Entgegen der Auffassung des

Beschwerdeführers richtet sich dieses Verfahren grundsätzlich - unter Vorbehalt

der in Art. 33 ausdrücklich enthaltenen Vorgaben sowie der bei der Anwendung

kantonalen Verfahrensrechts ohnehin stets zu beachtenden verfassungsrechtlichen

Verfahrensgarantien - nach kantonalem Verfahrensrecht (gleicher Meinung:

Thomet, Rz. 306, welchen Autor der Beschwerdeführer zu Unrecht für seine gegenteilige

Auffassung anführt). Das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember

1968.

(VwVG, SR 172.021) ist gemäss Art. 1 Abs. 1 VwVG auf Verfahren

in Verwaltungssachen anwendbar, die durch Verfügungen von

Bundesverwaltungsbehörden zu erledigen sind. Die in Art. 1 Abs. 3

VwVG vorgesehenen Ausnahmen (Anwendung näher bezeichneter Bestimmungen auf

Verfahren letzter kantonaler Instanzen) greifen hier nicht ein, da der

Beschwerdegegner das streitbetroffene Einspracheverfahren nicht als letzte

kantonale Instanz geführt hat; als solche wirkt vielmehr das Verwaltungsgericht

im jetzigen Beschwerdeverfahren.

Das Einspracheverfahren ist im Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich nicht näher geregelt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich

1999, § 10a N. 3 und 17, § 19 N. 77); Gleiches gilt im Übrigen

bezüglich des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (vgl. Alfred

Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,

2.

A., Zürich 1998, Rz. 466). Einsprachen nach Art. 33 ZUG haben

allerdings die in dieser bundesrechtlichen Bestimmung enthaltene Vorgabe zu

berücksichtigen, dass sie mit Begründung einzureichen sind, während das

kantonale Verfahrensrecht für Einsprachen kein solches Begründungserfordernis

enthält (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10a N. 20). Nicht oder nicht innerhalb der

Einsprachefrist begründete Einsprachen sind ungültig (Thomet, Rz. 305). Das

schliesst allerdings nicht von vornherein aus, dass bei einer innerhalb der

Einsprachefrist begründet erhobenen Einsprache die Begründung später ergänzt

oder ersetzt werden kann. Der vom Beschwerdeführer unter Hinweis auf Art. 32

Abs. 2 VwVG angerufene Grundsatz, dass verspätete Parteivorbringen, die ausschlaggebend

erscheinen, trotz der Verspätung berücksichtigt werden können, ist auch dem

kantonalen Verfahrensrecht nicht gänzlich fremd (vgl. bezüglich des Rekursverfahrens

Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 22; vgl. Art. 53 VwVG, der für das Nachschieben

einer ergänzenden Begründung einen weitergehenden Spielraum als nach Art. 32

Abs. 2 VwVG eröffnet). Die Berücksichtigung verspäteter Parteivorbringen

kann zudem kraft Bundesrecht nach dem Grundsatz von Treu und Glauben, insbesondere

zwecks Vermeidung eines überspitzten Formalismus, geboten sein.

4.3

Das

Verwaltungsgericht hat in einem Fall, in welchem ebenfalls die Abwicklung eines

Einspracheverfahrens nach Art. 33 ZUG zu beurteilen war, erkannt, die

Begründung einer Einsprache könne nach Ablauf der Einsprachefrist nicht mehr

rechtswirksam ergänzt werden (VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061, E. 4.2,

www.vgrzh.ch). Allerdings unterscheidet sich der dort beurteilte Sachverhalt

vom vorliegenden Fall, weshalb jenes Urteil für diesen nicht ohne weiteres als

präjudiziell betrachtet werden kann. Hier hat sich nämlich der Beschwerdeführer

deswegen zu einer Ergänzung der Einsprache vom 9. März 2006 veranlasst gesehen,

weil er die vom Beschwerdegegner am 19. April 2006 nachgebrachte Erklärung

für die verspätete Unterstützungsanzeige akzeptierte, womit seine eigene in der

Einsprache vorgebrachte Begründung hinfällig wurde. Unter diesen Umständen

durfte dem Beschwerdeführer ‑ in Beachtung des Grundsatzes von Treu

und Glauben sowie des Verbotes eines überspitzten Formalismus

(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 81) ‑ nicht von

vornherein verwehrt werden, seine Einsprache mit einer neuen, erst nach Ablauf

der Einsprachefrist nachgebrachten Begründung aufrechtzuerhalten.

4.4

Allerdings

kann der Beschwerdeführer hieraus gleichwohl nichts zu seinen Gunsten ableiten,

wenn man den weiteren Verfahrensablauf berücksichtigt: Auf das Schreiben des

Beschwerdegegners vom 19. April 2006 reagierte er in der Folge nicht; erst

als der Beschwerdegegner ihn am 27. November 2006 erneut auf die noch

hängige Einsprache ansprach, teilte er diesem am 20. Dezember 2006 mit,

dass er an der Einsprache trotz Anerkennung der verspäteten

Unterstützungsanzeige festhalte - nunmehr mit der neu vorgebrachten Begründung,

eine Rückerstattungsverpflichtung bestehe wegen des von A auf dem Flughafen

begründeten Wohnsitzes nicht. Nach Treu und Glauben wäre es jedoch dem

Beschwerdeführer zuzumuten gewesen, diese neue Einsprachebegründung unmittelbar

nach Erhalt des Schreibens des Beschwerdegegners vom 19. April 2006 (und

nicht erst acht Monate danach) nachzubringen. Unter Berücksichtigung der

gesamten Umstände kann dem Beschwerdegegner daher kein überspitzter Formalismus

vorgeworfen werden, wenn er in der Folge auf die Einsprache vom 9. März

2006.

hinsichtlich der nachgebrachten Begründung wegen Verspätung nicht

eingetreten ist.

5.

Im Sinn einer Eventualbegründung hat der Beschwerdegegner

in der Verfügung vom 13. März 2008 den vom Beschwerdeführer verspätet

erhobenen Einwand, A habe auf dem Flughafen Zürich bzw. in der Stadt Kloten in

den Neunziger Jahren einen – langjährigen Unterstützungswohnsitz

begründet, verworfen (a.a.O, E. 4). Wie hier ebenfalls im Sinn einer Eventualerwägung

angemerkt werden kann, sprechen gute Gründe für diese Argumentation des

Beschwerdegegners. Zwar entzieht sich der in seiner Art einmalige Aufenthalt

von A weitgehend den Kriterien, die bisher Lehre und Rechtsprechung in Fragen

des Unterstützungswohnsitzes entwickelt haben. Daher lassen sich beide

Auffassungen vertreten. Nach dem Kriterium, wonach ein wohnsitzbegründender

Aufenthalt äusserlich erkennbar sein muss (vgl. Thomet, Rz. 97), fällt jedoch

hier vor allem ins Gewicht, dass der Aufenthalt von A auf dem Flughafenareal,

wiewohl langjährig, stets den Anstrich des Provisorischen erweckte

(Habseligkeiten auf Gepäcktrolleys; keine feste Schlafstätte).

6.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten

sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet der

Einzelrichter:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai

6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.

Mitteilung an …