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Entscheid

VB.2008.00262

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00262

4. September 2008Deutsch15 min

(URT.2008.10899)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Der Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl (Kat.-Nr. 01),

bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude (Vers.-Nr. 02), der

Güterempfangshalle und der Güterversandhalle (Vers.-Nrn. 03 und 04), ist als

potenzielles Schutzobjekt im Inventar der kunst- und kulturhistorischen

Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich enthalten. Am 30. November

2003 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich das Gesetz vom 7. Juli

2003 für ein Polizei- und Justizzentrum (PJZG; LS 551.4) an. Damit wurde

die Grundlage für den Bau eines Polizei- und Justizzentrums Zürich (PJZ) in

Zürich-Aussersihl geschaffen, in dem zentrale Abteilungen der Kantonspolizei

und der Strafverfolgungsbehörden, Ausbildungseinrichtungen der Polizei sowie

das Polizeigefängnis und ein weiteres Bezirksgefängnis des Bezirks Zürich

zusammengeführt werden sollen (§ 1 PJZG). Zur Verwirklichung des PJZ

erwirbt der Kanton das Areal Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl von den

Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) und erstellt auf diesem Areal eine

Neuüberbauung (§ 2 PJZG). Für den Entscheid über die Entlassung der sich

auf dem Areal befindenden schützenswerten Bauten aus dem kommunalen Denkmalschutzinventar

ist die Baudirektion zuständig (§ 3 PJZG).

B. Am 4. Mai 2005 entschied die Baudirektion, dass der

Güterbahnhof nicht unter Denkmalschutz gestellt werde und aus dem Inventar der

kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung der Stadt

Zürich entlassen werde, sobald gestützt auf eine rechtskräftige Baubewilligung

die Baufreigabe für das PJZ auf dem Areal Güterbahnhof erteilt worden sei. Auf

den dagegen vom Schweizer Heimatschutz und dem Zürcher Heimatschutz erhobenen Rekurs

mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die drei Gebäude seien

unter Denkmalschutz zu stellen, trat der Regierungsrat am 2. November 2005

nicht ein, da die angefochtene Verfügung das formell erlassene PJZG vollziehe

und daher nur deklaratorische Bedeutung habe. Das Verwaltungsgericht wies die

von denselben Parteien dagegen erhobene Beschwerde am 23. März 2006 ab

(VB.2005.00580, www.vgrzh.ch). Auf deren Verwaltungsgerichtsbeschwerde trat das

Bundesgericht am 5. Oktober 2006 nicht ein (1A.109/2006, www.bger.ch).

Erwägungen

II.

A. Die Baudirektion setzte am 15. März 2007 den

kantonalen Gestaltungsplan mit Umweltverträglichkeitsprüfung "PJZ –

Polizei- und Justizzentrum Zürich" fest und bewilligte den Abbruch des

Güterbahnhofs unter der Bedingung, dass gestützt auf eine rechtskräftige

Baubewilligung die Baufreigabe für das PJZ auf dem Areal Güterbahnhof erteilt

werde. Als zulässiges Rechtsmittel wurde der Rekurs an den Regierungsrat

bezeichnet. Dagegen wurden drei Rekurse (wovon einer durch die I AG am 20. April

2007.

und einer durch die Beschwerdeführenden des vorliegenden Verfahrens am 23. April

2007) beim Regierungsrat erhoben und von diesem der Baurekurskommission I

überwiesen. Am 1. Juni 2007 vereinigte Letztere die drei Rekursverfahren,

trat auf die Rekurse nicht ein und überwies diese zur Behandlung (wiederum) an

den Regierungsrat.

B. Dagegen erhob die I AG am 12. Juli 2007 Beschwerde an

das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den Nichteintretensbeschluss der

Vorinstanz aufzuheben und diese anzuweisen, den Rekurs vom 20. April 2007

materiell zu behandeln. Am 17. Juli 2007 sistierte die Staatskanzlei die

Rekursverfahren, bis ein rechtskräftiger Entscheid hinsichtlich der Zuständigkeit

vorliege. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde der I AG am 13. September

2007.

ab (VB.2007.00312). Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

C. Die Staatskanzlei verfügte am 21. November 2007 die

Wiederaufnahme der sistierten Rekursverfahren. Die heutigen Beschwerdeführenden

hatten dem Regierungsrat sinngemäss neben zahlreichen prozessualen Anträgen

insbesondere die Aufhebung des Gestaltungsplans beantragt. Der Regierungsrat

trat auf den Rekurs am 7. Mai 2008 mangels Rekurslegitimation der heutigen

Beschwerdeführenden nicht ein, soweit er nicht gegenstandslos sei.

III.

Dagegen erhoben A und B, C, D, die E AG, die Stiftung F sowie

G am 19. Juni 2008 fristgerecht Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

liessen durch ihre Rechtsvertreterin beantragen, der angefochtene Entscheid sei

aufzuheben und die Vorinstanz einzuladen, auf den Rekurs einzutreten; unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.

Die Staatskanzlei schloss am 21. Juli 2008 im Auftrag

des Regierungsrats und unter Verweis auf den angefochtenen Rekursentscheid auf

Abweisung. Am 25. Juli 2008 beantragte die Baudirektion, die Beschwerde

sei abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 Abs. 4

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung

von Beschwerden gegen Gestaltungspläne zuständig (RB 1998 Nr. 26). Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführenden 1.1, 3, 4 und 6 sind Mieter von Wohnungen,

Büroräumen und Lagerräumen im alten Güterbahnhof, die Beschwerdeführenden 2 und

5.

offenbar Untermieter. Die Beschwerdeführerin 1.2 ist die Ehegattin des Beschwerdeführers

1.1

Der Regierungsrat verneinte die Legitimation der Beschwerdeführenden (und

damaligen Rekurrenten) sowohl nach § 151 Abs. 1 des Gemeindegesetzes

vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) als auch nach § 338a Abs. 1 PBG.

Zur Letzteren erwog er, die Mietverhältnisse der Beschwerdeführenden seien

befristet und somit nicht auf Dauer angelegt, so dass es an einer unabdingbaren

Voraussetzung zur Rekurslegitimation fehle. Da die Beschwerdeführenden

spätestens bei Baubeginn nicht mehr Mieter auf dem Areal des Güterbahnhofs seien,

seien sie von den künftigen Auswirkungen des PJZ nicht betroffen und von der

angefochtenen Festsetzung des Gestaltungsplans weder berührt noch hätten sie

ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung. Die Beschwerdeführenden

verfügten somit nicht mehr über eine genügend enge Raumbeziehung zum streitigen

Vorhaben; mit der Erhebung eines Rechtsmittels erzielten sie keinen praktischen

Nutzen.

2.2

Die Beschwerdeführenden machten bereits im Rekursverfahren geltend, dass

sie als Mieter bzw. Untermieter von Räumlichkeiten im Güterbahnhof, der infolge

des angefochtenen Gestaltungsplans abgebrochen werde, in ihren eigenen schutzwürdigen

Interessen berührt und betroffen seien. In ihrer Beschwerdeschrift führen sie

aus, zu den einspracheberechtigten Personen, welche durch die planerische

Festlegung in besonderem Masse berührt seien, gehörten neben den

Grundeigentümern der betroffenen Parzellen auch die Bauberechtigten, die Mieter

und die Pächter. Sie verweisen dabei auf einen Entscheid des

Verwaltungsgerichts vom 18. Dezember 1998 (VB.98.00031, E. 3b). Die

Vorinstanz scheine fälschlicherweise von einem Baubewilligungsverfahren

auszugehen, in welchem die unmittelbar betroffenen Mieter und Pächter des

Baugrundstücks unbestrittenermassen nicht zur Anfechtung der Baubewilligung

legitimiert seien.

2.3

Gemäss § 338a

Abs. 1 PBG ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die

angefochtene Anordnung oder den angefochtenen Erlass berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Diese Bestimmung

ist auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen – worunter auch Gestaltungspläne

fallen – massgebend, obwohl deren Festsetzung (vgl. § 84 Abs. 2 PBG)

rechtstechnisch weder als ein Erlass noch als eine Anordnung im engeren Sinn

gilt (vgl. VGr, 24. März 2005, VB.2005.00026, E. 1.2, www.vgrzh.ch;

zur Rechtsnatur von Raumplänen als Zwischengebilden zwischen Rechtssatz und

Verfügung vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19

N. 23). Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den der

erfolgreiche Rekurs dem Rekurrenten eintragen würde bzw. in der Abwendung eines

rechtlichen oder tatsächlichen Nachteils, den der negative Entscheid zur Folge

hätte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21).

Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung besteht eine

Voraussetzung der Beschwerdelegitimation von Mietern einer Nachbarliegenschaft

zur Anfechtung einer Baubewilligung darin, dass ihr Mietverhältnis auf Dauer

angelegt ist (RB 1981 Nr. 13 = BEZ 1981 Nr. 34; RB 1986 Nr. 10). Im

von den Beschwerdeführenden angeführten Entscheid bejahte das

Verwaltungsgericht die Legitimation des beschwerdeführenden Pächters, da der

Erlass des angefochtenen Gestaltungsplans zur Auflösung seines befristeten

Pachtverhältnisses führen werde; es sei nicht von Bedeutung, dass das

Pachtverhältnis nicht auf Dauer angelegt sei, da der umstrittene Planungsakt

den Beschwerdeführer nicht als Nachbar berühre, sondern gerade die Dauer seiner

Pacht betreffe (VGr, 18. Dezember 1998, VB.98.00031, E. 3b).

2.4

Entgegen den nicht näher begründeten Ausführungen der Beschwerdeführenden

lassen sich die Anforderungen an die Rekurslegitimation in

Baubewilligungsverfahren grundsätzlich auf diejenigen an die Legitimation zum

Rekurs gegen einen Nutzungsplan übertragen, denn im letzteren Fall ist analog

zum Baubewilligungsverfahren zu beurteilen, inwiefern jemand durch die

Auswirkungen der mit dem Nutzungsplan neu eingeräumten Baumöglichkeiten

betroffen ist. Die Anforderung des auf Dauer angelegten Mietverhältnisses wurde

in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu Nachbarrekursen gegen Baubewilligungen

entwickelt (vgl. E. 2.3). Sie beruht auf der Überlegung, dass nur ein

Nachbarmieter, der noch eine gewisse Zeit in seiner Wohnung verbleibt, die

Auswirkungen des Baus auf seine Wohnung tatsächlich hinnehmen muss. Wenn jedoch

ein Mieter in der abzubrechenden Liegenschaft selber wohnt und sich gegen die

Bewilligung eines Neubaus wehrt, so ist er grundsätzlich nicht rekurslegitimiert,

was auch die Beschwerdeführenden anerkennen. Dies gilt nach dem Gesagten auch

für Mieter einer Liegenschaft, welche wie im vorliegend zu beurteilenden Fall

infolge eines Gestaltungsplans abgebrochen werden soll. Anders als Nachbarmieter

können sie vom Neubau gar nicht betroffen sein, da sie die Auswirkungen des

Gestaltungsplans gar nie als Nutzende ihrer Wohnungen bzw. Häuser erleben

werden.

Dass die Mieter wegen der

Planfestsetzung früher aus der betroffenen Liegenschaft ausziehen müssen, ist

lediglich eine indirekte Auswirkung des Plans insofern, als dieser das Verhalten

des Vertragspartners ihnen gegenüber beeinflussen wird. Nach der verwaltungsgerichtlichen

Rechtsprechung muss die für die Rekurs- und Beschwerdelegitimation erforderliche

Betroffenheit des Anfechtenden jedoch unmittelbar sein, das heisst der geltend

gemachte Nachteil darf nicht bloss eine Folge des dem Adressaten durch den

angefochtenen Akt erlaubten bzw. gebotenen Verhaltens sein; daher lässt sich

aus einem Vertragsverhältnis zur hauptbetroffenen Partei in der Regel keine

eigene Betroffenheit ableiten. So können sich Arbeitnehmer eines im

Vergabeverfahren unterlegenen Anbieters nicht aus Angst vor Stellenverlust

gegen den Zuschlag des Auftrags an ein Konkurrenzunternehmen wehren (RB 1998

Nr. 11) und Nachbarn des Bauherrn können das Nichteintreten der Baubewilligungsbehörde

auf ein Baugesuch nicht anfechten (RB 2004 Nr. 12; weitere Beispiele in

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 49; vgl. auch VGr, 17. März 1989,

VB.88/0166, E. 2a). Im Übrigen kann sich ein Mieter nicht ohne Weiteres

gegen die Interessen des Eigentümers stellen; dementsprechend verneinte das

Verwaltungsgericht die Legitimation einer Mieterin zur Anfechtung einer

Landabtretung, mit welcher sich die Eigentümerin der Liegenschaft einverstanden

erklärt hatte (RB 2006 Nr. 6).

2.5

Angesichts

der vorstehenden Erwägung ist fraglich, ob am von den Beschwerdeführenden

erwähnten Entscheid vom 18. Dezember 1998 (vgl. E. 2.3), in welchem

das Verwaltungsgericht die Rekurslegitimation eines Pächters gegen einen

Gestaltungsplan bejahte, festzuhalten sei. Dies kann indessen offen bleiben, da

es hier ohnehin an der Anforderung des auf Dauer angelegten Mietverhältnisses

mangelt: Die Mietverträge mit den Beschwerdeführenden 1.1 und 3 wurden

ausdrücklich im Hinblick auf den geplanten Baubeginn des PJZ am 1. April

2009.

bereits auf den 31. März 2009 befristet abgeschlossen und eine

Erstreckung wurde ausdrücklich ausgeschlossen. Mit den Beschwerdeführenden 4

und 6 wurden im März bzw. Juni 2007 von ihnen unterzeichnete

Vereinbarungen abgeschlossen, wonach das Mietverhältnis im Hinblick auf den geplanten

Baubeginn des PJZ am 1. April 2009 per 30. Juni 2007 gültig beendet

worden sei und von der Vermieterin, der SBB, bis 31. März 2009 erstreckt

werde; die Beschwerdeführerin 4 verpflichtete sich gar zum Abbruch einer

Fahrnisbaute auf eigene Kosten. Im vorliegend zu beurteilenden Fall führt der

Gestaltungsplan im Gegensatz zum genannten Entscheid nicht zu einer Verkürzung

der auf privatrechtlicher Basis vereinbarten Dauer des Mietverhältnisses.

3.

3.1

Der Regierungsrat sprach den Beschwerdeführenden die Legitimation – wie

bereits erwähnt – auch unter dem Blickwinkel von § 151 Abs. 1

GemeindeG ab. Er erwog, die Rekurslegitimation richte sich nicht nach der

Legitimation zur Gemeindebeschwerde, und die angefochtene Verfügung einer

kantonalen Verwaltungsbehörde falle nicht unter die in § 151 Abs. 1

GemeindeG angeführten Beschlüsse; zudem wäre zur Behandlung der Gemeindebeschwerde

der Bezirksrat zuständig.

3.2

Die Beschwerdeführenden führten diesbezüglich im Rekursverfahren lediglich

aus, dass die natürlichen Personen unter ihnen Einwohner und Stimmberechtigte

in der Stadt Zürich seien. In der Beschwerdeschrift machen sie geltend,

selbstverständlich könne nicht sein, dass bei einem kantonalen Gestaltungsplan

der Rechtsschutz einfach unter den Tisch falle; mindestens die

Stimmberechtigten der Standortgemeinde einer derartigen kantonalen

Planfestlegung müssten diese anfechten können.

3.3

Nach § 151 Abs. 1 GemeindeG können Beschlüsse der Gemeinde und

des Grossen Gemeinderats von den Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und

von denjenigen Personen, die gemäss § 21 VRG dazu berechtigt sind, unter

bestimmten Voraussetzungen durch Beschwerde angefochten werden. Über die

Beschwerde entscheidet in der Regel der Bezirksrat (§ 151 Abs. 2

GemeindeG). Rekursinstanz hinsichtlich planungsrechtlicher Einwendungen gegen

kommunale Nutzungspläne ist jedoch die Baurekurskommission. Die

Rekurslegitimation richtet sich alsdann sowohl nach § 338a PBG als auch

nach § 151 GemeindeG (VGr, 21. März 2002, VB.2001.00245, E. 2b,

www.vgrzh.ch).

3.4

Zunächst ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführenden mit neuen

Darlegungen des legitimationsbegründenden Sachverhalts vor dem

Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht gehört werden können (RB 1965

Nr. 4; vgl. RB 1980 Nrn. 7 und 8). Doch selbst unter Berücksichtigung

der entsprechenden Ausführungen muss ihre Legitimation auch unter dem

Blickwinkel von § 151 GemeindeG verneint werden, denn nach dessen klarem

Wortlaut kommen nur Beschlüsse der Gemeinde und des Grossen Gemeinderats als

Anfechtungsobjekte in Frage. Darunter fallen ohne Zweifel die von der Gemeinde

bzw. dem Grossen Gemeinderat verabschiedeten kommunalen (öffentlichen

oder privaten) Gestaltungspläne. Es finden sich jedoch weder in der

Rechtsprechung noch in der Lehre Anzeichen dafür, dass auch von der

Baudirektion festgesetzte kantonale Gestaltungspläne wie der vorliegend

angefochtene mittels Gemeindebeschwerde angefochten werden können. Gegen eine

solche Ausdehnung entgegen dem eindeutigen Wortlaut spricht auch die Tatsache,

dass in der Regel der Bezirksrat bzw. in Bausachen die Baurekurskommission und

nicht der Regierungsrat erste Beschwerdeinstanz ist (§ 151 Abs. 2 und

§ 153 GemeindeG; Tobias Jaag, Die Rechtsmittel des zürcherischen

Gemeinderechts, ZBl 1989 S. 466). Dies entspricht dem Willen des

Gesetzgebers und schliesst einen baurechtlichen Rekurs gegen einen kantonalen

Gestaltungsplan im Rahmen der Rekurslegitimation nach § 338a Abs. 1

PBG (vgl. E. 2.3) nicht aus. Im Übrigen haben die Beschwerdeführenden ihre

Begründung nicht genügend substanziiert; sie läuft vielmehr auf eine reine

Forderung hinaus.

4.

Demnach hat der Regierungsrat zu Recht die Legitimation

der Beschwerdeführenden sowohl nach § 338a PBG als auch nach § 151

GemeindeG verneint und ist nicht auf die Rechtsmittel eingetreten, weshalb die

vorliegende Beschwerde abzuweisen ist. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten

den Beschwerdeführenden 2 bis 6 zu je einem Fünftel aufzuerlegen, unter solidarischer

Haftung eines jeden für den gesamten Betrag (§ 13 Abs. 2 VRG). Eine

Vollmacht der Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 an ihre Vertreterin ist innert

der angesetzten Frist und der vom Beschwerdeführer 6 erbetenen Frist nicht

eingegangen, weshalb ihre Beteiligung am vorliegenden Verfahren ungewiss ist.

Daher sind den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 keine Gerichtskosten

aufzuerlegen. Den Beschwerdeführenden ist bei diesem Verfahrensausgang keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche steht

auch der Baudirektion nicht zu, denn die Beschwerdevernehmlassung, welche zum

angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, war nicht mit einem

ausserordentlichen Aufwand verbunden, welcher eine Parteientschädigung

gerechtfertigt erscheinen liesse (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 19).

Demgemäss entscheidet die Kammer

(im Zirkularverfahren

nach § 38 Abs. 1 VRG):

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 1090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 2 bis 6 zu je einem Fünftel auferlegt,

unter solidarischer Haftung eines jeden für die ganzen Kosten.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an

…