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Entscheid

VB.2008.00313

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00313

19. März 2009Deutsch15 min

(URT.2009.11282)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Die F KG (später F AG) erstellte 1972 ein

Magazingebäude auf dem nördlichen Teil des heutigen Grundstücks Kat.-Nr. 01

(früher Grundstücke alt Kat.-Nr. 02 im Norden und alt Kat.-Nr. 03 im

Süden) in C und nutzte dieses sowie das südlich an das Gebäude angrenzende

Gelände während Jahrzehnten für ihr Baugeschäft. Der ganze Weiler C lag damals

gemäss der Bauordnung der Stadt V vom 25. April 1966 (BauO) im übrigen

Gemeindegebiet und wurde erst mit der Bau- und Zonenordnung vom 11. März

1986 (BZO) der Kernzone zugewiesen. Dabei wurde das Magazingebäude selber

eingezont, der südseits des Gebäudes gelegene Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01

jedoch der Landwirtschaftszone zugewiesen.

Für eine auf das Grundstück alt Kat.-Nr. 03

ausgedehnte Lagernutzung des Baugeschäfts erteilte die Baudirektion im Jahre

1998 eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung, welche der Regierungsrat

jedoch am 24. Januar 2001 aufhob. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies

das Verwaltungsgericht am 21. Juni 2001 ab (VB.2001.00070). Auf Einladung

der Baudirektion ordnete das Baupolizeiamt V am 19. Dezember 2002 die

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands für das Grundstück alt Kat.-Nr. 03

an. Dagegen erhob die F AG Rekurs beim Regierungsrat, der das Verfahren wegen

eines gleichzeitig erhobenen Wiedererwägungsgesuchs sistierte. Die Baudirektion

versuchte bisher erfolglos, eine einvernehmliche Lösung für die Rekultivierung

des Grundstücks mit der Grundeigentümerin zu finden.

B. Nachdem die F AG im Jahre 2005 ihre Betriebstätigkeit auf

dem Grundstück Kat.-Nr. 01 eingestellt hatte, vermietete sie das Gebäude

samt Umgelände als Werkhof und Lagerplatz an die I AG, welche ihrerseits mit

der J AG und der H GmbH Untermietverträge abschloss. Die daraufhin einsetzenden

betrieblichen Tätigkeiten auf dem Grundstück führten zu verschiedenen Anzeigen

von Anwohnern wegen Lärmimmissionen durch Lastwagen und Wartungsarbeiten an

Fahrzeugen.

C. Mit Beschluss vom 14. August 2007 stellte der Bauausschuss

der Stadt V fest, dass die gegenwärtige Nutzung der Liegenschaft Kat.-Nr. 01

in C gegenüber der vormaligen Nutzung durch das Baugeschäft F AG eine

bewilligungspflichtige Nutzungsänderung darstelle. Er forderte A als heutige

Grundeigentümerin sowie die Betriebe I AG, die J AG sowie die H GmbH als

Grundstücksnutzerinnen unter Androhung von Strafe und Ersatzvornahme auf,

innert 30 Tagen ein vollständiges Baugesuch inklusive Lärmgutachten und

schriftlicher Zustimmung der Grundeigentümerschaft einzureichen. Gleichzeitig

ordnete der Bauausschuss verschiedene Betriebsvorschriften als vorsorgliche

Massnahmen an und entzog diesbezüglich einem allfälligen Rekurs die

aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhoben die vier

Verfügungsadressaten gemeinsam Rekurs und verlangten im Wesentlichen die

Aufhebung der Baueingabepflicht sowie einzelner der vorsorglichen Massnahmen.

Nach Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bezüglich der strittigen

Punkte der vorsorglichen Massnahmen und Beiladung des benachbarten B wies die

Baurekurskommission IV des Kantons Zürich den Rekurs am 29. Mai 2008 in

der Hauptsache ab, hiess ihn jedoch bezüglich der vorsorglichen Massnahmen

teilweise gut. Die Verfahrenskosten auferlegte sie zu vier Fünfteln den

Rekurrentinnen und zu je einem Zehntel der Vorinstanz und dem Beigeladenen; Letzterem

wurde eine Umtriebsentschädigung von Fr. 1'200.- zu Lasten der

Rekurrentinnen zugesprochen.

III.

Gegen diesen Rekursentscheid erhoben A, die I AG, die J AG

und die H GmbH am 1. Juli 2008 Beschwerde mit dem Antrag, der

Rekursentscheid sei hinsichtlich der Bewilligungs- und Baueingabepflicht und

der damit verbundenen Androhungen aufzuheben, alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners und des Beigeladenen.

Die Baurekurskommission IV reichte dem Verwaltungsgericht

die Akten am 25. Juli 2008 ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen die

Abweisung der Beschwerde. Der Bauausschuss V beantragte mit Vernehmlassung vom

19.

September 2008, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zu Lasten der

Beschwerdeführerinnen vollumfänglich abzuweisen. Mit Beschwerdeantwort vom 19. September

2008.

verlangte auch der Beigeladene eine Beschwerdeabweisung, dies unter Kosten-

und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen.

Mit Verfügung vom 31. Oktober 2008 lud der

Abteilungspräsident die Parteien ein, dem Verwaltungsgericht bis am 30. Januar

2009.

mitzuteilen, in welcher Weise das Grundstück Kat.-Nrn. 01 ab Anfang 2009

genutzt werde, und sich zur Bewilligungspflicht dieser Nutzung zu äussern. Die

Eingaben der Parteien erfolgten von beiden Seiten je am 30. Januar 2009.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet

ausschliesslich die Pflicht zur Einreichung eines Baugesuches für die

gegenwärtige Nutzung des Grundstücks Kat.-Nr. 01. In örtlicher Hinsicht

ist diese Pflicht zudem beschränkt auf denjenigen Teil des Grundstücks, welcher

der vormaligen Parzelle alt Kat.-Nr. 02 entspricht. Für den anderen, der

Parzelle alt Kat.-Nrn. 03 entsprechenden Grundstücksteil wurde bereits eine

rechtskräftige Bewilligungsverweigerung ausgesprochen und ein

Wiederherstellungsbefehl erlassen, über den allerdings noch im

Rechtsmittelverfahren zu entscheiden sein wird. Ob eine bewilligungspflichtige

Nutzungsänderung stattgefunden hat, wäre daher im vorliegenden Verfahren streng

genommen nur für den nördlichen Grundstücksteil zu prüfen. Da jedoch unklar

ist, inwieweit der nach wie vor bestehende Lagerplatz auf dem alt Kat.-Nr. 03

entsprechenden Teil heute ebenfalls noch betrieblich genutzt wird, lässt sich

für die Frage der bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung nur im Vergleich

zwischen der ursprünglich bewilligten und der heute gegebenen gesamthaften

Arealnutzung entscheiden.

3.

Die Beschwerdeführenden hatten sich in ihrer

Beschwerdeschrift darüber beklagt, dass die Baurekurskommission das

Rekursverfahren entgegen ihrem Antrag nicht sistiert habe. Die betrieblichen

Aktivitäten der Beschwerdeführerin 2, welche allein als übermässig lärmig beanstandet

worden seien, würden auf Ende 2008 eingestellt. Der Mietvertrag sei aufgelöst,

die Beschwerdeführerin 2 werde den Lagerplatz auf Ende Jahr verlassen, nachdem

sie einen neuen Mulden-Deponieplatz in Pfungen habe kaufen können. Im Hinblick

auf diese Veränderung des Sachverhalts räumte der Abteilungspräsident den

Parteien eine Frist ein, um sich zur Grundstücksnutzung ab Anfang 2009 und zur

Bewilligungspflicht dieser Nutzung zu äussern. In ihrer Eingabe vom 30. Januar

2009.

beantragen die Beschwerdeführenden nun eine weitere Verfahrenssistierung

von drei Monaten. Zur Begründung bringen sie vor, die Beschwerdeführerin 2 habe

das Areal noch nicht verlassen können, da sich die Baubewilligung für ihren

neuen Betriebsstandort in Pfungen verzögere.

Für den Rechtsmittelentscheid ist grundsätzlich diejenige

Sachlage massgebend, wie sie zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen

Verfügung bestand. Die Berücksichtigung neu eingetretener Tatsachen ist jedoch

zulässig, wenn wichtige prozessökonomische Gründe dafür sprechen, der

Streitgegenstand nicht verändert wird und keine neuen Ermessensfragen

aufgeworfen werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52

N. 16 f. mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall hat sich der Sachverhalt,

wie er zur Zeit der erstinstanzlichen Verfügung bestand, bis heute nur insoweit

geändert, als sich die Beschwerdeführenden an die im Rahmen der vorsorglichen

Massnahmen angeordneten Betriebsbeschränkungen halten. Im Übrigen besteht aber

die beanstandete Nutzungsänderung, welche die Vorinstanzen für

bewilligungspflichtig erklärten, nach wie vor. Eine diesbezügliche Veränderung

steht auch nicht unmittelbar bevor, da der als Neubau geplante Werkhof mit

Lagerplatz in Pfungen bisher offenbar noch nicht bewilligt wurde und zudem vor

einem Bezug auch noch erstellt werden müsste. Angesichts der nach wie vor

gegebenen Unbestimmtheit eines Auszugstermins der Beschwerdeführerin 2

rechtfertigt es sich daher, im Beschwerdeverfahren von der anhaltenden Nutzung

durch sie auszugehen. Eine Sistierung des Verfahrens ist damit auch nicht

angezeigt.

4.

Nach Art. 22 Abs. 1

des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) dürfen

Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert

werden. Als Bauten und Anlagen gelten dabei jene künstlich geschaffenen und auf

Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden

stehen und geeignet sind, die Vorstellungen über die Nutzungsordnung zu

beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die

Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 123 II 256

E. 3 mit Hinweisen). Auf kantonaler Ebene wird diese Bewilligungspflicht

in § 309 Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zusätzlich konkretisiert. Abs. 1

lit. b der Bestimmung erwähnt explizit auch Nutzungsänderungen, dies

bezogen auf Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche Bedeutung zukommt.

Eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung liegt vor, wenn die mit der neuen

Bewerbung verbundenen Auswirkungen in irgendeiner Hinsicht intensiver sind als

die bisherigen oder sonst ein planungs- und baurechtlich geschütztes Rechtsgut

berühren (vgl. Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991,

Rz. 211). Entscheidend ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ob

mit der baulichen Massnahme nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige

räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der

Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379

E. 3c). Dabei ist es möglich, dass gewisse

Vorhaben weniger wegen ihrer konstruktiven Anlage als vielmehr wegen deren

Betrieb baubewilligungspflichtig sind (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und

besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 302).

Bei der Frage, ob bauliche Vorkehrungen oder

Nutzungsänderungen der baurechtlichen Bewilligungspflicht unterliegen, steht

der Baubehörde ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Vor allem bei Nutzungsänderungen

wird oft erst eine genauere Abklärung ergeben, ob eine bewilligungspflichtige

Zweckänderung vorliege. Bestehen für die Baubehörde Anhaltspunkte, dass ein

bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte, wird sie im Zweifelsfall

ein Bewilligungsverfahren einzuleiten haben (RB 2004 Nr. 75 = BEZ 2004

Nr. 47; RB 1992 Nr. 76 = BEZ 1992 Nr. 1).

5.

5.1

Die Frage, ob im vorliegenden Fall eine bewilligungspflichtige

Nutzungsänderung vollzogen wurde, hat sich vorab am 1972 bewilligten Zustand zu

orientieren. Das damalige Baugesuch erfasste das Magazingebäude für ein

Baugeschäft und bezog sich nicht explizit auf die Nutzung des Umgeländes.

Immerhin aber enthielt der damalige Grundrissplan Einträge wie „off. Lager“,

„Waschplatz“ und „Werkplatz“ für die beiden östlichen und westlichen

Aussenbereiche entlang dem Gebäude. Dass eine betriebliche Nutzung der südlich

des Magazins liegenden Aussenfläche vorgesehen war, ergibt sich aus den

Baubewilligungsunterlagen nicht. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Entscheid

vom 21. Juni 2001 hierzu jedoch ausgeführt, es könne dahingestellt

bleiben, ob die Lagernutzung in diesem Bereich bewilligungsfähig gewesen wäre,

da diese Nutzung nach Treu und Glauben heute nicht mehr in Frage gestellt

werden dürfe. Davon kann auch vorliegend ausgegangen werden.

5.2

Bezüglich der heutigen hauptsächlich in der Landwirtschaftszone gelegenen

Aussenflächen der Liegenschaft Kat.-Nr. 01 führte die Baurekurskommission

aus, es bestünden einige Hinweise auf eine gegenüber der früheren deutlich

intensivere Nutzung. Der auch für Drittfirmen zur Verfügung gestellte

Muldenservice der Beschwerdeführerin 2 inkl. Umladen von Bauschutt von kleinen

in grosse Mulden und Zufahrt mit Lastwagen entspreche kaum mehr der früheren

Nutzung eines Lagerplatzes. Dieser Einschätzung kann sich das

Verwaltungsgericht anschliessen. Zu Unrecht beanstanden die

Beschwerdeführenden, dass die Baurekurskommission ihre Beurteilung ohne

Augenschein, Lärmmessung oder auch nur eine substantielle Auseinandersetzung

mit ihren eigenen Darlegungen allein aufgrund von Fotos und Videoaufnahmen von

Wohnungsmietern getroffen habe. Für die Annahme einer bewilligungspflichtigen

Nutzungsänderung – hier insbesondere vom Lager- zum eigentlichen Umschlagsplatz

– genügen bereits einzelne Anhaltspunkte, ohne dass der Sachverhalt in jeder

Hinsicht abgeklärt werden müsste. Das genaue Ausmass der derzeitigen Nutzung

inklusive der damit verbundenen Lärmimmissionen wird im durchzuführenden

Bewilligungsverfahren abzuklären sein.

5.3

Bei der Nutzung des Magazingebäudes verglich die Baurekurskommission die

Betankungsanlage und Pneuwerkstätte der Beschwerdeführerin 2, welche über 89

Fahreinheiten verfüge, mit den gleichen Servicearbeiten der ursprünglichen

Nutzerin, die neben einigen kleineren Lieferwagen und Personalbussen nur vier

Lastwagen im Einsatz gehabt habe. Sie zog daraus den Schluss, dass auch mit

Bezug auf die Gebäudenutzung Unklarheiten bestünden, welche die Anordnung zur

Einreichung eines Baugesuchs im Rahmen des kommunalen Ermessens als zulässig

erscheinen lasse.

Dieser nachvollziehbaren Beurteilung halten die

Beschwerdeführenden nichts Substanzielles entgegen. Zu Recht berufen sie sich

zwar darauf, dass die Betankungsanlage bereits 1972 ordnungsgemäss bewilligt

worden sei. Jedoch blenden sie dabei aus, dass die Anlage ursprünglich in

erster Linie den wenigen eigenen Fahrzeugen des Baugeschäfts zur Verfügung

stand, heute aber zusammen mit der Werkstätte dem weit grösseren Fahrzeugpark

der Beschwerdeführerin 2 dient. Die damit einhergehende Nutzungsintensivierung

kann mit Blick auf die sich stellenden Immissionsfragen durchaus baurechtlich

relevant sein.

5.4

Die Beschwerdeführenden beklagen schliesslich, sie würden rechtsungleich

behandelt. Der Mitbeteiligte betreibe auf seinem Grundstück selber seit drei

Jahren einen zonenwidrigen Lagerplatz. Im Umfeld der D schliesslich bestehe auf

einem Bauernhof ebenfalls ein grossflächiges Lager mit Silos und Kranen, gegen

das die Behörden seit sieben Jahren nichts unternommen hätten. Aus diesen

beiden angeführten Fällen lässt sich nichts für den Standpunkt der

Beschwerdeführenden gewinnen. Jedenfalls kann daraus nicht abgeleitet werden,

der Beschwerdegegner verzichte durchwegs auf die Durchführung nachträglicher

Bewilligungsverfahren für Lagerplätze ausserhalb der Bauzonen. Zudem hat gerade

die Beschwerdeführerin 1 keinen Anlass, eine übermässige Strenge der Behörden

zu beklagen, nachdem die zonenwidrige Umnutzung des Grundstücks alt Kat.-Nr. 03

bereits vor und bis 1993 vollzogen wurde, bis heute jedoch trotz

rechtskräftiger Bewilligungsverweigerung im Jahr 2001 anhält.

6.

Das innert Frist einzureichende Baugesuch soll nach der

angefochtenen Anordnung auch ein Lärmgutachten enthalten. Die

Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, eine Lärmprognose könne nur für eine

neue Anlage und nicht bei blosser Änderung der Anlage verlangt werden. Diese

Auffassung trifft nicht zu. Nach Art. 25 Abs. 1 USG dürfen ortsfeste

Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten

Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten; die

Bewilligungsbehörde kann eine Lärmprognose verlangen. Das Magazingebäude mit

seinen betrieblich genutzten Aussenflächen wurde 1972, d.h. lange vor dem

Inkrafttreten des USG (1. Januar 1985) erstellt. Für eine solche

bestehende Anlage gelten, wenn sie im damaligen Zeitpunkt keinen störenden,

insbesondere keinen die Planungswerte überschreitenden Lärm verursacht hat,

dieselben Regeln wie bei der erstmaligen Erstellung einer ortsfesten Anlage

(BGr, 17. Juli 2007,1A.195/2006, E. 2.5.1, www.bger.ch; BGr, 20. November

1998.

in URP 1999, S. 264 E. 3a; VGr, 7. Juli 1998 in URP

1998, S. 688, E. 5d).

7.

Die Beschwerdeführenden wenden sich schliesslich auch

dagegen, dass der Beschwerdegegner ausser der Beschwerdeführerin 2 auch die

Beschwerdeführerin 1, welche als Grundeigentümerin keinem Baugesuch für eine

über das bewilligte Mass hinausgehende Nutzung zustimmen werde, und die

Beschwerdeführerinnen 3 und 4, deren Nutzungen unproblematisch seien, ins Recht

gefasst habe. Dies ist indessen nicht zu beanstanden. Das einzureichende

Baugesuch hat sich in örtlicher Hinsicht detailliert zu den verschiedenen

Nutzungsarten zu äussern, damit eine gesamte Beurteilung der heute bestehenden

Nutzungen möglich wird. Dazu haben alle Grundstücksnutzer sowie als

Gesamtverantwortliche auch die Grundeigentümerin beizutragen. Soweit diese

einer über das ursprüngliche Mass hinausgehende Grundstücksnutzung nicht

zustimmen will, wird sie ihre Rechte als Vermieterin gegenüber den Mietern

durchsetzen müssen, zumal der Mietvertrag mit der Beschwerdeführerin 2 als

Hauptmieterin ja bereits per Ende 2008 aufgelöst wurde.

8.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die

Kosten den Beschwerdeführenden 1 bis 4 solidarisch zu je einem Viertel

aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihnen damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2

VRG). Hingegen haben sie den anwaltlich vertretenen Mitbeteiligten angemessen

zu entschädigen. Der Beschwerdegegner hat keine Entschädigung für sich

beansprucht.

Die vorliegende Abweisung der Beschwerde ist ein

Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Gegen derartige Entscheide

ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn

sie einen nicht wieder gutzu­machenden Nachteil bewirken können.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'150.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 bis 4 je zu einem Viertel,

unter solidarischer Haftung eines jeden für die ganzen Kosten, auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführenden 1 bis 4 werden solidarisch zu einer Parteientschädigung von

je Fr. 300.- (insgesamt Fr. 1'200.--) an den Mitbeteiligten

verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung

an…