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Entscheid

VB.2008.00416

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00416

18. Dezember 2008Deutsch21 min

(URT.2009.11118)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Eigentümer des Grundstücks Kat. Nr. 01 an der

L-Str. 02 in Zürich ersuchten den Stadtrat Zürich am 21. April 2006 um

einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit des dortigen Gebäudes Vers.

Nr. 26600076, welches im Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte

von kommunaler Bedeutung sowie im Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen

enthalten ist. Das Hochbaudepartement erliess am 1. Juni 2006 eine vorsorgliche

Massnahme zum Schutz der Liegenschaft und ihrer Umgebung. Am 9. Mai 2007

verfügte das Departement eine Verlängerung dieser provisorischen Massnahme um

ein Jahr.

Dagegen erhoben die Eigentümer der Liegenschaft am

1. Juni 2007 Rekurs an die Baurekurskommission I. Sie beantragten die

Aufhebung der Verfügung vom 9. Mai 2007 und begründeten dies damit, dass

mit dieser Verfügung von der gesetzlichen Möglichkeit, die einjährige Frist zur

Abklärung der Schutzwürdigkeit um ein Jahr zu verlängern, zu spät Gebrauch

gemacht worden sei. Der Stadtrat Zürich beschloss am 5. März 2008, das Gebäude

auf dem Grundstück Kat. Nr. 01 an der L-Str. 02 und dessen Umgebung werde

nicht unter Denkmalschutz gestellt. Zur Begründung führte er an, weil die

vorsorgliche Schutzmassnahme vom 1. Juni 2006 nicht rechtzeitig vor Ablauf

der Jahresfrist um ein Jahr verlängert worden sei, sei der Anspruch auf

Unterschutzstellung verwirkt und die Liegenschaft aus dem Inventar der kunst-

und kulturhistorischen Schutzobjekte zu entlassen. Unter Beilage dieses

Beschlusses ersuchte sodann das Hochbaudepartement die Baurekurskommission I am

13. März 2008 um Abschreibung des Rekursverfahrens.

Gegen den im Amtsblatt publizierten Beschluss vom

5. März 2008 erhob die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz am

11. April 2008 Rekurs mit dem Antrag, die streitbetroffene Liegenschaft

unter Schutz zu stellen. Der Stadtrat Zürich beantragte Gutheissung des

Rekurses. Die Eigentümer der Liegenschaft ersuchten um Abweisung des Rekurses.

In einer Stellungnahme zur Rekursantwort der Eigentümer hielt der Stadtrat an

seinem Antrag auf Rekursgutheissung fest.

II.

Die Baurekurskommission I beschloss am 15. August

2008, die beiden Rekursverfahren zu vereinigen, den Rekurs R1S.2007.05113 als

durch Wiedererwägung gegenstandslos geworden abzuschreiben und den Rekurs

R1S.2008.05064 abzuweisen. Die Rekurskosten von Fr. 4'660.- wurden zu 1/4

dem Hochbaudepartement der Stadt Zürich, zu 3/8 dem Stadtrat Zürich und zu 3/8

der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz auferlegt. Die Zürcherische

Vereinigung für Heimatschutz und das Hochbaudepartement wurden verpflichtet,

den Eigentümern der Liegenschaft Kat. Nr. 01 eine Parteientschädigung von

insgesamt Fr. 1'500.- zu zahlen.

III.

Mit Beschwerde vom 12. September 2008 beantragte die

Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz dem Verwaltungsgericht, es sei unter

Aufhebung von Ziff. 1 des Stadtratsbeschlusses vom 5. März 2008 sowie

des Rekursentscheids vom 15. August 2008 die Liegenschaft Kat. Nr. 01

definitiv unter Schutz zu stellen (unter genauer Beschreibung des Schutzumfangs);

eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen;

verfahrensrechtlich wurde die Einholung eines Gutachtens der kantonalen Denkmalpflegekommission

sowie die Durchführung eines Augenscheins beantragt, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Die Baurekurskommission I ersuchte am 29. September

2008 um Abweisung der Beschwerde. Das Hochbaudepartement verzichtete am

3. Oktober 2008 namens des Stadtrats Zürich auf Beschwerdeantwort. Die

privaten Beschwerdegegner beantragten dem Gericht am 27. Oktober 2008, es

sei die Angelegenheit, falls der Rekursentscheid aufgehoben werden sollte, zur

materiellen Beurteilung der Unterschutzstellung an die Vorinstanz zurückzuweisen;

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1 Gemäss

§ 213 des Bau- und Planungsgesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist

jeder Grundeigentümer jederzeit berechtigt, vom Gemeinwesen einen Entscheid

über die Schutzwürdigkeit seines Grundstücks und über den Umfang allfälliger

Schutzmassnahmen zu verlangen, wenn er ein aktuelles Interesse glaubhaft macht

(Abs. 1). Das Begehren ist schriftlich beim Gemeinderat einzureichen

(Abs. 2). Das zuständige Gemeinwesen trifft den Entscheid spätestens

innert Jahresfrist, wobei es in Ausnahmefällen vor Fristablauf dem

Grundeigentümer anzeigen kann, die Behandlungsdauer erstrecke sich um höchstens

ein weiteres Jahr (Abs. 3 Satz 1). Liegt vor Fristablauf kein

Entscheid vor, kann eine Schutzmassnahme nur bei wesentlich veränderten

Verhältnissen angeordnet werden (Abs. 3 Satz 2). Unabhängig davon, ob

das Gemeinwesen die Schutzwürdigkeit einer Liegenschaft von sich aus oder

aufgrund eines Provokationsbegehrens des Grundeigentümers abklärt, kann es

während der Abklärung vorsorgliche Schutzmassnahmen treffen: Bei inventarisierten

Liegenschaften bewirkt die schriftliche Mitteilung an den Grundeigentümer über

die Aufnahme seines Grundstücks in das Inventar das Verbot, am bezeichneten Objekt

ohne Bewilligung der anordnenden Behörde Veränderungen vorzunehmen (§ 209

Abs. 2 PBG), wobei allerdings das Veränderungsverbot dahinfällt, wenn nicht

innert Jahresfrist seit der schriftlichen Mitteilung eine dauernde Anordnung

getroffen wird (§ 209 Abs. 3 PBG). Bei nicht inventarisierten

Objekten kann das Gemeinwesen vorsorgliche Schutzmassnahmen im gleichen

Verfahren und mit gleichen Rechtswirkungen anordnen (§ 210 PBG). Bezüglich

der gesetzlichen Befristung von vorsorglichen Schutzmassnahmen bildet

§ 213 Abs. 3 PBG gegenüber § 209 Abs. 3 PBG eine

Spezialnorm für jene Fälle, in denen wie hier die Schutzwürdigkeit aufgrund

eines Provokationsbegehrens des Grundeigentümers abgeklärt wird. Die Regelung

von § 209 f. PBG einerseits sowie jene in § 213 PBG anderseits

haben nicht zwei verschiedene Verfahren zum Gegenstand, vielmehr kommt beiden

bezüglich des gleichen Verfahrens je eine eigene Zielsetzung zu.

§ 209 f. PBG zielt auf den (vorsorglichen) Schutz des Objektes ab,

während § 213 PBG das Interesse des Grundeigentümers berücksichtigt, auf

entsprechendes ("Provokations"-)Begehren hin binnen nützlicher Frist

Klarheit über allfällige Schutzmassnahmen zu haben (vgl. Dominik Bachmann,

Ausgewählte Fragen zum Denkmalrecht, PBG aktuell 1/2000, S. 5 ff.; RB

2005 Nr. 60 = BEZ 2006 Nr. 4).

2.2 Gemäss

§ 338a Abs. 2 PBG können sich gesamtkantonal tätige Vereinigungen,

die sich seit wenigstens zehn Jahren dem Natur- und Heimatschutz oder

verwandten, rein ideellen Zielen widmen, unter anderem gegen Anordnungen und

Erlasse, die sich auf den III. Gesetzestitel (Natur- und Heimatschutz,

§§ 203-217 PBG) stützen, mit Rekurs wehren. Zu beachten ist allerdings,

dass nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu § 338a

Abs. 2 PBG der behördliche Verzicht auf eine Unterschutzstellung den

Verbänden den Zugang zum Rekursverfahren in der Regel nur dann verschafft, wenn

es sich dabei um ein gestützt auf § 203 Abs. 2 PBG inventarisiertes

Objekt handelt (RB 1990 Nr. 10, 1990 Nr. 11, 1992 Nr. 8,

1996 Nr. 13). Von diesem Grundsatz hat die Rechtsprechung bisher nur

wenige Ausnahmen zugelassen (vgl. die Zusammenfassung der Rechtsprechung im

Urteil VB.2004.00488 vom 3. März 2005, E. 3, www.vgrzh.ch; vgl. auch

E. 4, publiziert in RB 2005 Nr. 62).

2.3 Das

Verwaltungsgericht hatte sich im Urteil VB.2005.00479 vom 8. Dezember 2005

(RB 2005 Nr. 60 = BEZ 2006 Nr. 4) mit einer Beschwerde der

Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz zu befassen, welche gleichartige

Fragen wie im vorliegenden Fall aufwarf:

Die Baurekurskommission II hatte einen Rekurs von

Grundeigentümern, die sich mit einem Rekurs gegen eine gestützt auf § 213

Abs. 3 PBG verfügte Verlängerung der Abklärungsfrist wehrten bzw. diese

Verlängerung als verspätet rügten und dementsprechend den Anspruch der Gemeinde

Küsnacht auf Unterschutzstellung als verwirkt bezeichneten, am

17. Dezember 2002 als gegenstandlos geworden abgeschrieben, da während des

Rekursverfahrens auch die verlängerte Frist jedenfalls abgelaufen sei. Auf

Beschwerde der Gemeinde hin schützte das Verwaltungsgericht die

Verfahrensabschreibung mit der Begründung, bei der Frist von § 213

Abs. 3 PBG handle es sich um eine Verwirkungsfrist (Urteil VB.2003.00046

vom 18. August 2004, RB 2004 Nr. 63 = BEZ 2004 Nr. 65). Hierauf

beschloss die Gemeinde, auf eine Unterschutzstellung der streitbetroffenen

Liegenschaft wegen Verwirkung des Unterschutzstellungsanspruchs zu verzichten.

Den dagegen von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz erhobenen Rekurs

wies die Baurekurskommission II am 23. August 2005 ab, im Wesentlichen mit

der Begründung, das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 18. August 2004

schliesse zwar nicht aus, dass die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz

den gestützt auf jenes Urteil beschlossenen Verzicht auf eine

Unterschutzstellung anfechten könne; in der vorliegenden Rekursschrift werde

jedoch die Schutzwürdigkeit nicht näher dargelegt, weshalb der Rekurs mangels

Substanziierung abzuweisen sei. Auf Beschwerde der Zürcherischen Vereinigung

für Heimatschutz hin entschied das Verwaltungsgericht im Urteil VB.2005.00479

vom 8. Dezember 2005 im gleichen Sinn: Den nach § 338a Abs. 2

PBG rechtsmittellegitimierten Verbänden sei es "nicht von vornherein"

verwehrt, sich gegen einen in Anwendung von § 213 Abs. 3 PBG

erklärten Verzicht auf Unterschutzstellung zur Wehr zu setzen (E. 4,

publiziert in RB 2005 Nr. 60). Es sei jedoch nicht rechtsverletzend, wenn

die Vorinstanz den Rekurs des Verbandes mangels hinreichender Substanziierung

der Schutzwürdigkeit der Liegenschaft abgewiesen habe (E. 5).

2.4 Im

vorliegend angefochtenen Rekursentscheid stuft die Baurekurskommission Erwägung

4 des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 8. Dezember 2005 als

"obiter dictum" ein, dessen präjudizielle Wirkung zu hinterfragen sei

(E. 4.3.1). Die fragliche Erwägung des Verwaltungsgerichts stellt

allerdings nicht ein reines obiter dictum dar, sondern bildete im Rahmen der

damaligen Urteilsbegründung die Grundlage für ein Zwischenergebnis. Freilich

ist einzuräumen, das jene Erwägung, wie die Baurekurskommission zutreffend

festhält, keine umfassende Abwägung der divergierenden Interessen der nach

§ 338a Abs. 2 rechtsmittellegitimierten Verbände einerseits sowie der

nach § 213 PBG vorgehenden Grundeigentümer anderseits enthält. Zudem wäre

das Verwaltungsgericht in jenem Fall aufgrund der dortigen Erwägung 5 zum

gleichen Ergebnis gelangt, wenn die in Erwägung 4 thematisierte Frage offen

gelassen worden wäre. Weil es dem Gericht nicht verwehrt ist, die in der

damaligen Erwägung 4 vorgenommene Gewichtung in Frage zu stellen, kommt es

jedoch ohnehin nicht darauf an, ob und inwieweit sie im vorliegenden Verfahren

als Präjudiz zu würdigen ist. Das Gericht hat in diesem Verfahren frei zu

prüfen, ob die Verwirkungsfolge, die für den Stadtrat Zürich (Beschwerdegegner

1) gegenüber den Eigentümern der streitbetroffenen Liegenschaft

(Beschwerdegegnerschaft 2) unbestrittenermassen eingetreten ist, auch gegenüber

der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz (Beschwerdeführerin) gelte. Bei

dieser Würdigung ist vorab auf die weiteren Erwägungen der Vorinstanz

einzugehen, aufgrund derer sie zum Schluss gelangt ist, die Beschwerdeführerin

müsse sich die Verwirkungsfolge ebenfalls entgegenhalten lassen.

2.5 Die

Baurekurskommission erwog, der angefochtene Nichtunterschutzstellungsbeschluss

vom 5. März 2008 entfalte "umfassende materielle Rechtskraft"

und sei daher auch für die Rekurrentin (heutige Beschwerdeführerin)

verbindlich. Daran ändere die fehlende Parteistellung der Rekurrentin im

vorangehenden Verwaltungsverfahren nichts. Die Interessen des Natur- und

Heimatschutzes seien primär nicht durch die Verbände, sondern durch die

Behörden zu wahren; mit dem Verbandsbeschwerderecht nach Art. 338a

Abs. 2 PBG werde dem Rechtsgut des Natur- und Heimatschutzes lediglich ein

zusätzlicher Schutz geboten, welcher jedoch gemäss ausdrücklichem Willen des

Gesetzgebers und der diesbezüglichen Rechtsprechung erst nach abgeschlossener

Verwaltungstätigkeit der Behörden greife; den Verbänden komme eine

Rechtsmittelbefugnis zu, nicht aber ein Mitwirkungsrecht oder gar eine

Mitwirkungspflicht bei der im vorangehenden Verwaltungsverfahren zu treffenden

Entscheidung (E. 4.2). Zu keinem andern Schluss gelange man, wenn man das

Spannungsverhältnis zwischen den Zwecken beider Institute – dem Grundeigentümerschutz

nach § 213 Abs. 3 PBG und dem Verbandsbeschwerderecht nach

§ 338a Abs. 2 PBG – berücksichtige. Beide Bestimmungen stünden

im Dienst von Rechtsgütern, die verfassungsrechtlich – durch Art. 26

sowie Art. 78 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) –

geschützt seien. Eine Wertung werde in der Bundesverfassung nicht vorgenommen.

Zugunsten des Vorranges von § 213 Abs. 3 PBG spreche, dass primär die

Behörden und nicht die rechtsmittellegitimierten Verbände zur Wahrung des

Natur- und Heimatschutzes berufen seien. "Genau genommen" stünden

sich damit nicht zwei verfassungsmässig geschützte Rechtsgüter gegenüber; das

Verbandsbeschwerderecht "an sich" stehe im Gegensatz zur Eigentumsgarantie

nicht auf Verfassungsstufe. Der Gesetzgeber sodann habe mit § 213

Abs. 3 PBG bzw. der darin enthaltenen Verwirkungsregelung "auf

Verfahrensebene" eine explizite Wertung dahin vorgenommen, dass nach

Ablauf der Provokationsfrist den durch die Eigentumsgarantie geschützten

Interessen der Vorrang vor jenen des Natur- und Heimatschutzes zukomme. Diese

gesetzliche Wertung würde in ihr Gegenteil verkehrt, wenn man die

rechtsmittellegitimierten Verbände von der Verwirkungsfolge ausnehmen würde.

Zum gleichen Ergebnis führe eine weitere Überlegung: Angesichts dessen, dass in

Fällen der vorliegenden Art die beiden Rechtsinstitute miteinander in Konflikt

gerieten, sei jene Lösung vorzuziehen, welche beiden Instituten möglichst

weitgehend ihre Wirksamkeit belasse bzw. "sie wenigstens in ihrem

Grundsatz fortbestehen" lasse. Wäre die Verwirkungsfolge von § 213

Abs. 3 PBG für die Verbände nicht verbindlich, könnten sich die Behörden

mit deren Hilfe dem in dieser gesetzlichen Bestimmung geregelten Zwang zu einem

beförderlichen Verfahren problemlos entziehen. Seien hingegen die Verbände an

die Verwirkungsfolge von § 213 Abs. 3 PBG gebunden, werde dadurch das

Verbandsbeschwerderecht nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Die sich aus der

Bindung an die Verwirkungsfolge ergebende Einschränkung des Verbandsbeschwerderechts

stehe im Einklang damit, dass den Verbänden im Inventarisationsverfahren kein

Mitwirkungsrecht zukomme. Es liefe auf einen eigentlichen

"verfahrensrechtlichen Unsinn" hinaus, wenn die Verbände im Hinblick

auf die ihnen während des Fristenlaufs fehlenden Mitwirkungsrechte von der

Verwirkungsfolge ausgenommen würden, obwohl ihnen nach dem Willen des

Gesetzgebers im Verwaltungsverfahren gerade keine solche Mitwirkungsrechte

zukommen sollten (E. 4.3.3).

3.

3.1 Der

Hinweis der Baurekurskommission, der Beschluss des Beschwerdegegners 1 vom

5. März 2008 entfalte materielle Rechtskraft, ist in Frage zu stellen. In

Lehre und Rechtsprechung ist umstritten, ob und inwiefern Verfügungen

erstinstanzlicher Verwaltungsbehörden in materielle Rechtskraft erwachsen

können (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.

zu §§ 86a-86d N. 5 mit Hinweisen; vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 992 f.; zur

etwas anderen Rechtslage in verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 83 N. 2). Die Erwägungen der Baurekurskommission

erweisen sich indessen auch dann als schlüssig, wenn dem Beschluss vom

5. März 2008 keine materielle Rechtskraft zuerkannt wird.

Zu Recht hat die Baurekurskommission diesen Beschluss nicht

als formell rechtskräftig bezeichnet. Vielmehr ist sie davon ausgegangen, dass

die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz dagegen Rekurs führen könne, und

ist dementsprechend auf das Rechtsmittel eingetreten. Das beruht auf der

zutreffenden Betrachtungsweise, dass sich die nach § 338a Abs. 2 PBG

rechtsmittellegitimierten Verbände gegen einen in Anwendung von § 213

Abs. 3 PBG getroffenen Verzicht auf Unterschutzstellung mindestens

insoweit wehren können, als sie den Eintritt der Verwirkungsfolge bestreiten.

Dass die Verwirkungsfolge im vorliegenden Fall gegenüber den Eigentümern

(Beschwerdegegnerschaft 2) eingetreten ist, wurde und wird von der Beschwerdeführerin

zu Recht nicht bestritten. Dementsprechend beschlagen die im Rahmen der

materiellen Beurteilung getroffenen Erwägungen der Vorinstanz die zentrale

Frage, ob sich die Beschwerdeführerin als rekurslegitimierter Verband diese

Verwirkungsfolge entgegenhalten lassen müsse.

3.2 Die

diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz (vorstehend E. 2.5) überzeugen.

Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag sie nicht zu entkräften.

3.2.1 Unbegründet ist zunächst der Einwand, in dem von

den Eigentümern ausgelösten Rekursverfahren sei es lediglich um eine

vorsorgliche Schutzmassnahme gegangen; dessen Nichtverlängerung dürfe nicht zu

einem definitiven Verzicht auf Unterschutzstellung führen (Beschwerdeschrift

Ziff. 5). Damit wird verkannt, dass das Hochbaudepartement im damaligen

Rekursverfahren R1S.2007.05113 mit gutem Grund den Standpunkt der rekurrierenden

Eigentümer anerkannte, wonach der Verlängerungsbeschluss vom 9. Mai 2007

verspätet erfolgt und der Unterschutzstellungsanspruch des Gemeinwesens daher

verwirkt sei, was in der Folge dazu führte, dass der Stadtrat mit Beschluss vom

5. März 2008 auf die Unterschutzstellung verzichtete, wogegen die

Beschwerdeführerin Rekurs erhob. Streitgegenstand des jetzigen

Beschwerdeverfahrens bildet einzig die Frage, ob die Baurekurskommission diesen

zweiten Rekurs zu Recht abgewiesen habe. Die Ausgangslage präsentiert sich

daher im jetzigen Beschwerdeverfahren nicht anders, als wenn der Stadtrat,

statt die provisorische Massnahme verspätet zu verlängern, schon damals von

sich aus in Anwendung von § 213 Abs. 3 PBG auf eine definitive

Unterschutzstellung verzichtet hätte.

Die Beschwerdeführerin argumentiert wie schon im

Rekursverfahren erneut vorab damit, die Verwirkungsfolge dürfe ihr nicht entgegengehalten

werden, weil sie im Verwaltungsverfahren betreffend die Abklärung der

Schutzwürdigkeit der Liegenschaft L-Str. 02 nicht beteiligt gewesen sei

(Beschwerdeschrift Ziff. 8-10). Der Einwand ist unbegründet. Zum einen

entspricht die Nichtbeteilung der Verbände am Verwaltungsverfahren betreffend

eine Inventarisierung oder eine definitive Unterschutzstellung – wie von

der Baurekurskommission zutreffend dargelegt – der Rechtsprechung (Urteil

VB.2004.00488 vom 3. März 2005, E. 3, www.vgrzh.ch; zum Zusammenhang

zwischen der Rekurslegitimation eines Dritten und dessen Beiladung im

Verwaltungsverfahren vgl. allerdings RB 1998 Nr. 42 = ZBl 100/1999,

S. 436). Vor allem aber kann die Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass

sie im vorliegenden Fall nicht an dem Unterschutzstellungsverzicht vom

5. März 2008 vorangehenden Verfahren beteiligt war, bezüglich der hier

entscheidungswesentlichen Frage, ob sie sich die Verwirkungsfolge von

§ 213 Abs. 3 PBG ebenfalls entgegenhalten lassen müsse, nichts zu

ihren Gunsten ableiten. Selbst wenn die nach § 338a Abs. 2 PBG

rekurslegitimierten Verbände am Verwaltungsverfahren betreffend eine Unterschutzstellung

zu beteiligten wären – sei es aufgrund einer so konzipierten neuen gesetzlichen

Regelung, sei es im Rahmen der geltenden Regelung bzw. in Abweichung der diesbezüglichen

Rechtsprechung – würde dies nichts daran ändern, dass sie sich eine

allfällige Verwirkung des Unterschutzstellungsanspruchs nach § 213

Abs. 3 PBG entgegenhalten lassen müssten. Diese Frage beurteilt sich demnach

unabhängig davon, ob sich die rechtsmittellegitimierten Verbände am

Verwaltungsverfahren beteiligen konnten; in der erst nachträglichen Beteiligung

liegt kein Argument dafür, dass die Verwirkungsfolge ihnen gegenüber nicht

eingreifen würde.

3.2.2 Das gilt auch mit Blick auf die Vereinbarkeit

der Auslegung des hier massgebenden kantonalen Rechts (§§ 213 Abs. 3

und § 338a Abs. 2 PBG) mit dem Bundesrecht: Wenn sich die

rechtsmittellegitimierten Verbände die Verwirkungsfolge nach § 213

Abs. 3 PBG ebenfalls entgegenhalten lassen müssen, so handelt es sich

dabei um eine vom kantonalen Gesetzgeber in Kauf genommene Einschränkung des

kantonalen Verbandsbeschwerderechts, die mit dem Bundesrecht, namentlich mit

Art. 33 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom

22. Juni 1979 (RPG), vereinbar ist. Insbesondere lässt sich diese Einschränkung

nicht mit jener vergleichen, welche sich bei Rechtsmitteln Dritter gegen eine

Baubewilligung im Anschluss an einen nicht drittverbindlichen Vorentscheid

zugunsten des Bauherrn ergab (zur Bundesrechtswidrigkeit des – nach

früherem Recht zulässigen – nicht drittverbindlichen Vorentscheides, wie

ihn die frühere Fassung von §§ 323 f. PBG vorsah, vgl. Kölz/Bosshart/Röhl

§ 19 N. 56 mit Hinweisen). Ebenso wenig verstösst der so ausgelegte

§ 213 Abs. 3 PBG (mit verbindlicher Verwirkung des Unterschutzstellungsanspruchs

auch gegenüber rechtsmittellegitimierten Verbänden) gegen das bundesrechtliche

Koordinationsgebot von Art. 25a RPG.

3.2.3 Der Entscheid der Vorinstanz beruht demnach auf

einer zutreffenden, verfassungs- und auch sonst bundesrechtskonformen Auslegung

der die beiden fraglichen Rechtsinstitute betreffenden Bestimmungen (§ 213

Abs. 3 und § 338a Abs. 2 PBG). Wie anzumerken ist, kann es bei

der Auslegung nicht darauf ankommen, welche Lösung den für den Unterschutzstellungsentscheid

zuständigen Verwaltungsbehörden grössere Möglichkeiten einer unkorrekten

Gesetzesanwendung einräumt. Es ist demnach nicht massgeblich, ob die bei

fehlender Bindung der Verbände an die Verwirkungsfolge von § 213

Abs. 3 PBG bestehende Möglichkeit, dass die Behörde dem in § 213

Abs. 3 PBG angelegten Beschleunigungsgebot unzureichend nachkommt

(Rekursentscheid E. 4.3.3 Abs. 3), höher zu gewichten sei als die bei

Bejahung einer solchen Bindung bestehende Gefahr, dass die Behörde ihre

Aufgabenerfüllung im Bereich des Denkmalschutzes missbräuchlich – durch

Untätigkeit, welche die Verwirkungsfolge von § 213 Abs. 3 PBG in Kauf

nimmt – vernachlässigen könnte (Beschwerdeschrift Ziff. 13). Die

Auslegung hat sich nicht primär danach zu richten, welche Möglichkeiten

gesetzwidriger oder gar missbräuchlicher Rechtsanwendung durch die Behörden ein

bestimmtes Auslegungsergebnis eröffnet. Allfällige Ungereimtheiten, die sich in

dieser Hinsicht bei der Rechtsanwendung ergeben können, sind durch den

Gesetzgeber zu beheben. Entscheidend ist, dass auch bei korrektem behördlichem

Vorgehen § 213 Abs. 3 PBG, gälte die darin vorgesehene Verwirkung für

die rechtsmittellegitimierten Verbände nicht, weitgehend wirkungslos bliebe,

was dem Zweck dieser Bestimmung widerspräche.

4.

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Die

Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen

(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung

nach § 17 Abs. 2 VRG steht ihr als Unterliegende von vornherein nicht

zu. Da die privaten Beschwerdegegner weder ausdrücklich noch sinngemäss einen

Antrag auf Gutheissung der Beschwerde gestellt haben, ist ihnen ebenfalls keine

solche Entschädigung zuzusprechen.

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'090.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung

an…

Eine Minderheit des Gerichts hat folgenden Entscheid beantragt:

(vgl. § 138

Abs. 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976, GVG)

"Die Beschwerde wird gutgeheissen."

Erwägungen

Die Frage, ob sich die Verbände die Verwirkungsfolge von

§ 213 Abs. 3 PBG entgegenhalten lassen müssen, lässt sich nicht von

der Frage trennen, ob die Verwirkungsfolge auch gegenüber allfälligen Nachbarn

eintritt. Wird dies nämlich verneint, so lässt sich das von § 213

Abs. 3 PBG verfolgte Ziel der Rechtssicherheit für die Eigentümer von

vornherein gar nicht erreichen. Mit dem Einbezug der Nachbarn in die

Überlegungen entsteht ein Gesetzeskonflikt innerhalb der Eigentumsgarantie

selber, dies im Gegensatz zu den Erwägungen im angefochtenen Entscheid.

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts können

sich Nachbarn gegen die Nichtunterschutzstellung bzw. Inventarentlassung eines

potenziellen Schutzobjekts dann wehren, wenn dadurch abstrakte Baumöglichkeiten

eröffnet werden, welche sie belasten (vgl. VGr, 20. Dezember 2007,

VB.2007.00192/00193, E. 3.1 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Diese

Rechtsprechung stützt sich auf Art. 33 RPG. Den Nachbarn muss daher ein

Nichtunterschutzstellungsentscheid eröffnet werden, ansonsten sie gegen die

nachfolgende Baubewilligung, welche den Abbruch des potenziellen Schutzobjekts

voraussetzt, den Einwand der Schutzwürdigkeit vorbringen können (vgl. VGr,

10.

Dezember 2008, VB.2008.00404 E. 3.2, www.vgrzh.ch). Diesen

Einwand werden die Behörde und allfällige Rechtsmittelinstanzen allerdings kaum

unbefangen prüfen können, wenn sie im Provokationsverfahren ohne Einbezug der

Nachbarn entschieden haben (vgl. ZBl 95/1994, S. 66 zum Vorentscheid ohne

Drittwirkung). Sieht das kantonale Recht wie hier in § 213 Abs. 3 PBG

vor, dass eine Nichtunterschutzstellung durch Untätigkeit der Behörde innert

einer Frist eintritt, so muss diese Nichtunterschutzstellung von Bundesrechts

wegen genau gleich wie ein materieller Entscheid durch den Nachbarn mit

Argumenten zur Schutzwürdigkeit angefochten werden können. Mit dem blossen

Fristablauf bzw. mit der Feststellung, dass die Frist abgelaufen ist, wird der

materielle Nichtunterschutzstellungsentscheid nicht genügend begründet und

demnach systematisch das rechtliche Gehör des Nachbarn verletzt. § 213

Abs. 3 PBG ist daher mit Bezug auf den Schutz der nachbarlichen Anfechtungsrechte

bundesrechtswidrig, soweit die Jahresfrist als Verwirkungsfrist angesehen wird.

Kann die vom Gesetzgeber gewollte Verwirkungsfolge

gegenüber dem Nachbarn aus Gründen des Bundesrechts nicht durchgesetzt werden,

so wäre es unsinnig bzw. überspitzt formalistisch, diese Verwirkungsfolge den

Verbänden, welche sich auf das kantonale Verbandsbeschwerderecht berufen, entgegenzuhalten.

Zur bundesrechtskonformen Umsetzung von § 213 Abs. 3 PBG könnte wie

folgt vorgegangen werden: Das Provokationsbegehren des Grundeigentümers wäre zu

veröffentlichen mit einer § 315 PBG nachgebildeten Frist, innert der die

Gesuche um Zustellung des Entscheids einzureichen sind. Die Nichtunterschutzstellung

könnte alsdann gleichermassen wie der Fristablauf als materieller Entscheid von

den Gesuchstellern angefochten werden. Denkbar wäre aber auch, die Jahresfrist

gemäss § 213 Abs. 3 PBG nicht mehr als Verwirkungsfrist, sondern

lediglich als Ordnungsfrist zu verstehen, wie dies der Rechtsprechung zur

ursprünglichen Fassung der Vorschrift entsprach (vgl. RB 1989 Nr. 69).

Für

richtiges Protokoll,

Der

Gerichtssekretär:

Versandt: