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Entscheid

VB.2008.00430

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00430

25. Februar 2009Deutsch12 min

(URT.2009.11221)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I AG, vertreten

durch RA Q,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bauvorstand der Gemeinde

Regensdorf,

vertreten durch RA R,

Beschwerdegegner,

betreffend Baubewilligung,

hat

sich ergeben:

I.

Mit Verfügung vom 15. Januar 2008 verweigerte der

Bauvorstand der Gemeinde Regensdorf der I AG die baurechtliche Bewilligung für

das Erstellen von zwei doppelseitigen unbeleuchteten Fremdreklametafeln und

drei einseitigen unbeleuchteten Fremdreklametafeln im Format F12 an der L-Strasse

01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in Regensdorf.

Erwägungen

II.

Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die

Baurekurskommission I, nachdem sie einen Referentenaugenschein auf dem Lokal

durchgeführt hatte, mit Entscheid vom 8. August 2008 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 19. September 2008 liess die I AG dem

Verwaltungsgericht beantragen, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben, soweit

er die Bauverweigerung für die Reklamen Pos. 5 (am Tankstellengebäude) und Pos.

1-2 (d.h. die nördlichere der beiden freistehenden, beidseitig beworbenen

Plakatstellen entlang der M-Strasse) betreffe; demgemäss sei der

Beschwerdegegner anzuweisen, je die nachgesuchte Bewilligung für diese

Plakatträger zu erteilen.

Sodann verlangte sie die Durchführung eines Augenscheins,

die Zustellung der Vernehmlassungen des Beschwerdegegners und der Vorinstanz

sowie die Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung.

Die Baurekurskommission I schloss am 14. Oktober 2008 auf

Abweisung der Beschwerde. Der Bauvorstand der Gemeinde Regensdorf beantragte

mit Eingabe vom 24. November 2008 die Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen; eventualiter

die Rückweisung des Verfahrens an die Vorinstanz zur Neubeurteilung.

Auf ihren Antrag wurde der

Beschwerdeführerin am 2. Dezember 2008 Frist zur Replik angesetzt, welche am 2.

Februar 2009 erfolgte.

Die Begründung des Rekursentscheids und die

Parteivorbringen werden, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden

Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG) zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen

zuständig. Die im Rekursverfahren unterlegene Beschwerdeführerin ist als

Bauherrin und Adressatin des angefochtenen Entscheids ohne Weiteres im Sinne

von § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG) zur Beschwerde befugt. Auf das form- und fristgerecht erhobene

Rechtsmittel ist einzutreten.

2.

In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin

die Durchführung eines Augenscheins. Ein solcher ist hier nur schon deshalb

nicht erforderlich, weil die Beschwerdeführerin am ursprünglichen Projekt nicht

mehr festhält und das nunmehr reduzierte Projekt nicht Gegenstand des

Beschwerdeverfahrens bilden kann (vgl. Erw. 6).

3.

Das Baugrundstück befindet sich in der Industriezone 03 und

ist mit einer D-Tankstelle überbaut. Gemäss dem ursprünglichen Bauprojekt

sollten am Shop-Gebäude drei unbeleuchtete Tafeln für wechselnde Fremdwerbung

montiert werden. Zudem sollten jenseits der Zapfsäulen, in der Nähe der N-Strasse,

zwei weitere, freistehende, doppelseitig unbeleuchtete Fremdreklametafeln

errichtet werden.

Der Bauvorstand hat die nachgesuchte baurechtliche Bewilligung

mit der Begründung verweigert, am 12. September 2006 sei ein gemeinsames

Werbekonzept der auf engem Raum neu angesiedelten Firmen D-Tankstelle, B, C und

A bewilligt worden. Im Werbekonzept sei das verträgliche Mass an Werbedichte

auf den betreffenden Grundstücken ausgeschöpft worden. Bei einer Ergänzung mit

zusätzlich sieben Werbeflächen in der Grösse F12 würde der Aussenraum

übermässig von Reklameanlagen dominiert. Zudem wurde erwogen, die zwei

Plakatwände an der M-Strasse würden von ihrem Standpunkt her dem vormals

bewilligten Gesamtreklamekonzept widersprechen; die Plakatwände am Tankstellengebäude

wiederum würden mehrheitlich Fremdwerbung enthalten und ordneten sich deshalb

nicht in das Gesamtkonzept ein.

4.

Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht beantragt die

Beschwerdeführerin nurmehr die Aufhebung der Bauverweigerung betreffend der

Reklamen Pos. 5 und Pos. 1-2. Auf die Bewilligung der übrigen

Reklamestellen verzichtet sie.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die geplante

Errichtung der noch verbleibenden drei Plakatwände sei vom Beschwerdegegner zu

Unrecht wegen mangelnder Einordnung im Sinne von § 238 Abs. 1 PBG verweigert

worden. Die Vorinstanz habe die Verweigerung unter unzulässiger Einschränkung

ihrer Überprüfungsbefugnis bestätigt.

4.1

Nach § 238

Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem

Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in

ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung

erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Der

Abwägung, ob eine geplante Reklameanlage im Sinne von § 238 PBG so gestaltet

ist, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, ist eine objektive

Betrachtungsweise zugrunde zu legen (VGr, 18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23

E. 4b/aa). Dabei sind mit Rücksicht auf die Eigentumsgarantie die sich

gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.

Auch wenn den kommunalen Behörden bei der Anwendung von § 238 PBG ein

besonderer Ermessensspielraum zusteht, hat der Ermessensentscheid nicht nach

subjektivem Empfinden, sondern nach objektivierbaren Massstäben und mit

nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen. Die

geforderte nachvollziehbare Begründung hat die kommunale Baubehörde spätestens

in der Rekursantwort vorzubringen (RB 1991 Nr. 2; VGr, 19. April

2002, BEZ 2002 Nr. 18, E. 5a).

4.2

Der

Gemeinde steht bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs

"befriedigende Gesamtwirkung" ein besonderer bzw. qualifizierter

Beurteilungsspielraum zu (RB 1979 Nr. 10; BGr, 28. Oktober 2002,1P.280/2002,

E. 3.4, www.bger.ch), was auch mit einer relativ erheblichen

Entscheidungsfreiheit umschrieben wird (RB 1981 Nr. 20; Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19).

Anders als das Verwaltungsgericht ist die

Baurekurskommission zwar gemäss § 20 Abs. 1 VRG grundsätzlich zur

Ermessenskontrolle befugt, weshalb sie neben der Rechtmässigkeit auch die

Zweckmässigkeit eines kommunalen Entscheids überprüfen kann. Soweit es jedoch

um die Überprüfung eines kommunalen Einordnungsentscheids geht, hat die Rechtsmittelinstanz

ihn zu respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen

der örtlichen Baubehörde setzen, wenn der Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung

der massgebenden Sachumstände beruht. Sie darf nur dann einschreiten, wenn die

ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist

(vgl. BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430, E. 3.2, mit

Bemerkungen von Arnold Marti; RB 1981 Nr. 20, 1986 Nr. 116;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19).

5.

5.1

Wie

bereits ausgeführt, beantragt die Beschwerdeführerin nur noch die Aufhebung der

Bauverweigerung betreffend der Reklamen Pos. 5 und Pos. 1-2. Auf die

Bewilligung der übrigen Reklamestellen verzichtet sie.

5.2

Der

Streitgegenstand im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wird durch den Beschwerdeantrag

bestimmt. Der Verwaltungsprozess geht vom im Gesetz nicht ausdrücklich

erwähnten Grundsatz aus, dass der Streitgegenstand beim Durchlaufen des

funktionellen Instanzenzuges gleich bleibt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 52 N. 3). Die Beschränkung eines ursprünglich gestellten Antrags

auf ein Minus (Teilrückzug) ist hingegen in der Regel zulässig

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4 f.). Dies ist Ausfluss des Grundsatzes,

dass einem Baugesuchssteller die Verfahrensherrschaft zukommt.

5.3

Gemäss

ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung sind im Baurecht Projektänderungen

im Laufe des Rechtsmittelverfahrens zulässig, wenn sie im Verzicht auf die

Ausführung von klar umschriebenen Teilen des Projekts bestehen und keine

wesentlichen Änderungen an beibehaltenen Teilen bedingen; andernfalls ist eine

neues Baubewilligungsverfahren vor der örtlichen Baubehörde erforderlich

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 5; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,

Zürich 1991, N. 239; RB 1985 Nr. 115).

Die Reduktion des Streitgegenstands darf somit nicht dazu

führen, dass sich daraus eine wesentlich andere Ausgangslage ergibt, über

welche die Rechtsmittelinstanz quasi als erstinstanzliche Behörde zu

entscheiden hätte. Dies käme einer im Rechtsmittelverfahren unzulässigen

"Klageänderung" gleich, was mit dem Erfordernis der Wahrung der

funktionellen Zuständigkeit nicht zu vereinbaren wäre. Vorliegend ist überdies

zu beachten, dass der Baubehörde beim zu beurteilenden Einordnungsentscheid ein

durch die Gemeindeautonomie geschützter besonderer Beurteilungsspielraum

zukommt. Das Verwaltungsgericht darf in das Ermessen der kommunalen Behörde

erst eingreifen, wenn der Entscheid nicht mehr auf einer vertretbaren Würdigung

der massgebenden Sachumstände beruht. Eine eigene umfassende Beurteilung der

Gestaltung und Einordnung des Bauvorhabens ist ihm hingegen untersagt.

5.4

Zur

Begründung der Bauverweigerung erwog der Bauvorstand, durch die Ergänzung mit

zusätzlich sieben Werbeflächen in der Grösse F12 werde der Aussenraum übermässig

dominiert, was mit den Einordnungsanforderungen nicht mehr zu vereinbaren sei.

Die Beurteilung der Verweigerungsbegründung bezieht sich somit ausdrücklich auf

die Situation bei sieben zusätzlichen Plakaten. Die Vereinbarkeit der im

Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht noch verbliebenen drei Flächen

mit der bestehenden Werbedichte wurde vom Bauvorstand hingegen nicht geprüft.

Die Reduktion von sieben auf drei Werbestellen führt somit insofern zu einer

wesentlich veränderten Beurteilungssituation, als die ursprüngliche Verweigerungsbegründung

für sieben Plakate nicht ohne Weiteres auf die Situation bei nurmehr drei

Plakaten übertragen werden kann.

5.5

Damit die

funktionelle Zuständigkeit gewahrt bleibt, darf das Verwaltungsgericht nur über

Punkte entscheiden, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde

entschieden hat oder hätte entscheiden sollen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11).

Da die Reduktion des Streitgegenstands um vier Stellen erst im Verfahren vor

dem Verwaltungsgericht beantragt wurde, hatte die Baubewilligungsbehörde bisher

keine Gelegenheit, die Einordnungssituation bei nur drei Plakatwänden zu

prüfen. Würde das Verwaltungsgericht nun quasi als erste Instanz über die

Einordnung der verbleibenden drei Reklamen entscheiden, würde es in die

funktionelle Zuständigkeit und den Beurteilungsspielraum des Bauvorstands

eingreifen. Da sich durch die Reduktion des Streitgegenstands eine wesentlich

veränderte Ausgangslage ergeben hat, kann das Verwaltungsgericht als

Rechtsmittelinstanz nicht einfach die Entscheidzuständigkeit der

erstinstanzlichen Behörde an sich ziehen. Dies hier umso weniger, als der

kommunalen Baubewilligungsbehörde ein durch die Gemeindeautonomie geschützter

besonderer Beurteilungsspielraum zusteht, was zwingend verlangt, dass die

Baubehörde als erste Instanz im Rahmen ihres Ermessens über die wesentlich veränderte

Situation entschieden hat. Ansonsten könnte in solchen Fällen mittels Reduktion

des Streitgegenstands im Rechtsmittelverfahren die durch die Gemeindeautonomie

geschützte Ermessensausübung durch die kommunale Baubehörde umgangen werden.

Die Einordnungssituation bei nurmehr drei Plakatwänden ist

somit vorab von der erstinstanzlich zuständigen Baubehörde und nicht vom

Verwaltungsgericht zu beurteilen. Hierzu ist ein neues Baugesuch beim

Beschwerdegegner einzureichen.

5.6

Daran

vermag auch das Vorbringen der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, es wäre bereits

im Bewilligungsverfahren Aufgabe des Beschwerdegegners gewesen zu prüfen, ob

nicht wenigstens einzelne der ursprünglich sieben nachgesuchten Reklamen

bewilligungsfähig seien.

Dem ist entgegenzuhalten, dass der Bauvorstand das

ursprüngliche Projekt mit sieben Reklamewänden gestützt auf das Baugesuch ohne

Weiteres als Gesamtprojekt verstehen durfte. Allenfalls sind einzig die zwei

doppelseitigen Plakatwände an der N-Strasse und die drei Plakatwände am

Tankstellenshop je als Teilprojekt aufzufassen. Diesbezüglich hat der

Bauvorstand in Erw. 4.2 der Bauverweigerung vom 15. Januar 2008 die

Bewilligungsfähigkeit zusätzlich separat geprüft und mit differenzierten

Begründungen als nicht genehmigungsfähig beurteilt. Die Beschwerdeführerin

beantragt nun aber nicht den Verzicht auf eines der zwei

"Teilprojekte", sondern reduziert innerhalb der

"Teilprojekte" die einzelnen Plakatwände. Eine solche Projektänderung

war für den Beschwerdegegner nicht voraussehbar, weshalb ihm auch nicht

zugemutet werden kann, für alle möglichen Projektänderungen vorsorglich die

Bewilligungsfähigkeit zu prüfen. Im Übrigen wäre es der Beschwerdeführerin freigestanden,

bereits im Bewilligungsverfahren das um vier Elemente reduzierte Projekt im

Sinne eines Eventualantrags dem Bauvorstand zur Prüfung zu unterbreiten.

6.

Da vorliegend die neu zu

beurteilende Ausgangssituation einzig auf die Reduktion des Streitgegenstands

durch die Beschwerdeführerin zurückzuführen ist und nicht darauf, dass die

Vorinstanz bzw. die Baubewilligungsbehörde den Sachverhalt ungenügend abgeklärt

hätten, lässt sich eine Rückweisung des Verfahrens nicht rechtfertigen.

Vielmehr erweist sich wegen des unzulässigen Beschwerdeantrags

und des Verzichts auf das ursprüngliche Gesuch die Beschwerde im Ergebnis als

unbegründet.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die

Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit §

70.

VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein

nicht zu. Dem Beschwerdegegner ist für seine Umtriebe

im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zulasten der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'600.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerin wird überdies zur Zahlung einer

Parteientschädigung von Fr. 1'000.- an den Beschwerdegegner verpflichtet,

zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung

an…