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Entscheid

VB.2008.00437

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00437

26. Februar 2009Deutsch11 min

(URT.2009.11250)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Gemeinde Lindau verfügt über eine Bau- und

Zonenordnung (BZO), welche die Gemeindeversammlung am 13. März und 10. April

1995 gesamthaft neu festgesetzt hat und welche zwischenzeitlich mehrfach

revidiert wurde. Der Gemeinderat beantragte am 24. Oktober 2007 der

Gemeindeversammlung verschiedene Änderungen der BZO, darunter die Einzonung des

Weilers Kleinikon in die Kernzone sowie eine Ergänzung der BZO zu dieser

Kernzone:

Art. 5a (neu) Kernzone

Kleinikon

"(1) Die

im Kernzonenplan bezeichneten Bauten dürfen umgebaut und im Rahmen des

festgelegten Gebäudevolumens genutzt werden. Zusätzliche Neubauten, ausgenommen

besondere Gebäude gemäss § 273 PBG sind ausgeschlossen.

(2) Bezüglich

Fassaden- und Umgebungsgestaltung gelten die Bestimmungen von Art. 6* und 8*.

Die ursprüngliche Gebäudestruktur soll ablesbar bleiben.

[* Art. 6 und 8

enthalten Detailvorschriften zur Fassaden- und Umgebungsgestaltung.]

(3) Die

herkömmliche Dachform ist zu übernehmen und die Wirkung der geschlossenen

Dachflächen beizubehalten. Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergiebel sind nicht

zulässig.

(4) Im

bezeichneten Bereich der Parzelle Nr. 528 ist ein ausschliesslich zur

Bewässerung der Golfanlage verwendbares Regenrückhaltebecken zulässig. Die Anlage

muss sich gut ins Landschaftsbild einfügen."

Mit dieser Ergänzung sollte nach Auffassung des

Gemeinderates im Weiler Kleinikon eine angemessene bauliche Entwicklung

ermöglicht werden. Zu diesem Zweck würden die Wohnbauten mit zugehörigem

Ökonomieteil von der Landwirtschaftszone in die Kernzone umgezont.

An der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 2007 stellte

ein Stimmberechtigter unter anderem den Antrag, Art. 5a Abs. 3 BZO wie folgt zu

formulieren:

"Die

herkömmliche Dachform ist soweit zu übernehmen, dass die Wirkung geschlossener

Dachflächen beibehalten werden kann."

Die Gemeindeversammlung nahm den Antrag des

Stimmberechtigten mit 47 zu 36 Stimmen an.

Erwägungen

II.

A. Im Verfahren der Genehmigung der BZO-Änderung teilte die

Baudirektion mit Schreiben vom 16. Juni 2008 der Gemeinde Lindau mit, dass sie

beabsichtige, dem Regierungsrat zu verschiedenen Änderungen, darunter auch zu

Art. 5a Abs. 3 BZO, die Nichtgenehmigung zu beantragen. Sie hielt dazu fest,

dass die Einzonung des Weilers Kleinikon den im kantonalen Richtplan

festgelegten Grundsätzen entspreche. Die von der Gemeindeversammlung

angenommene Fassung von Art. 5a Abs. 3 BZO sei jedoch so formuliert, dass es zu

Unklarheiten führen könne, ob in der Kernzone Kehrfirste, Quergiebel und Dachbauten

erlaubt seien. Die Bestimmung sei daher unvollständig und könne nicht als

zweckmässig beurteilt werden.

Die Gemeinde führte im Schreiben vom 19. Juni 2008 an die

Baudirektion aus, dass die von der Gemeindeversammlung angenommene Fassung dem

Schutz des Ortsbildes in genügender Weise diene. Die Behörden verfügten in

Verbindung mit § 238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

über genügend Möglichkeiten, eine baulich unerwünschte Entwicklung zu

verhindern.

B. Mit Beschluss Nr. 1323/2008 vom 27. August 2008 genehmigte

der Regierungsrat die am 10. Dezember 2007 verabschiedete Revision der BZO

unter zwei Vorbehalten (Disp. Ziffer I). Einerseits nahm er drei Bestimmungen

von der Genehmigung aus (Disp. Ziff. II), anderseits lud er die Gemeinde Lindau

ein, Art. 5a Abs. 3 BZO "im Sinne des Antrags des Gemeinderates zu

ergänzen" (Disp. Ziff. III in Verbindung mit den Erwägungen).

III.

Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhob der

Gemeinderat Lindau am 22. September 2008 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er

beantragte, Disp. Ziff. III des Beschlusses sei ersatzlos aufzuheben und die

von der Gemeindeversammlung beschlossene Fassung der BZO entsprechend in Kraft

treten zu lassen. Am 1. Oktober 2008 wurde dem Gericht der in gemeinsamer

Sitzung von Gemeinderat und Rechnungsprüfungskommission gefasste Beschluss vom

30.

September 2008 zugestellt, wonach die Beschwerdeerhebung genehmigt wird (§

155.

Abs. 1 lit. b des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, GemeindeG).

Die Baudirektion beantragte in der Beschwerdeantwort vom

30.

Oktober 2008 für den Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Der Beschluss des Regierungsrats umfasst in der angefochtenen Disp. Ziff.

III – formell betrachtet – zwar nicht eine eigentliche

Nichtgenehmigung hinsichtlich Art. 5a Abs. 3 BZO, weil der Beschluss die

Beschwerdeführerin lediglich einlädt, die streitige BZO-Bestimmung zu ergänzen.

Mit dem Verweis auf die Erwägungen und die darin enthaltene verbindliche Vorgabe,

wie diese BZO-Bestimmung zu ergänzen ist, kann Disp. Ziff. III

– inhaltlich gesehen – allerdings nicht als Rückweisungsbeschluss im

eigentlichen Sinn qualifiziert werden. Vielmehr ist er materiell einem

Nichtgenehmigungsbeschluss gleichzusetzen.

Das Verwaltungsgericht ist zur

Beurteilung einer Beschwerde gegen einen Nichtgenehmigungsbeschluss des

Regierungsrats auf dem Gebiet des Raumplanungsrechts zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. d des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG; RB 1998 Nr. 26).

1.2

Die Gemeinde ist durch den Beschluss des Regierungsrats in ihrer

Planungsautonomie betroffen, weshalb sie zur Beschwerde berechtigt ist (§ 21

lit. b VRG).

1.3

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

Bau- und Zonenordnungen und

deren Änderungen bedürfen der Genehmigung (§ 89 PBG). Genehmigungsbehörde ist

die Baudirektion, wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte erfolgen kann, bzw. der

Regierungsrat, wenn sie nicht oder nicht vorbehaltlos erfolgen kann (§ 2 lit. b

und a PBG). Im Genehmigungsverfahren werden Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit

und Angemessenheit geprüft (§ 5 PBG).

3.

3.1

Der Regierungsrat billigte im Genehmigungsverfahren die Einzonung des

Weilers Kleinikon in die Kernzone. Hinsichtlich der streitigen Norm zur

Dachgestaltung hielt er dagegen fest, dass die von der Gemeindeversammlung

angenommene Formulierung zwar Kehrfirste und Quergiebel implizit ausschliesse.

Die Bestimmung sei jedoch unklar und daher unvollständig; sie widerspreche

damit dem Gebot der Bestimmtheit von Normen. Sodann werde sie auch dem Ziel der

Planung nicht gerecht, dass dem Erhalt des Charakters und der Eigenart des

Weilers und insbesondere der Dachlandschaft ein hohes Gewicht beizumessen sei.

Deshalb sei Art. 5a Abs. 3 BZO im Sinne des Antrags des Gemeinderats zu

ergänzen.

3.2

Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die von der Gemeindeversammlung

beschlossene Fassung von Art. 5a Abs. 3 BZO dem Bestimmtheitsgebot

widerspreche. Sie verweist auf § 238 PBG sowie verschiedene Bestimmungen der

BZO, welche gleichermassen unbestimmt oder noch wesentlich weniger konkret als

die streitige Norm formuliert seien und trotzdem im Einzelfall vernünftig

angewendet werden könnten. Die Beschwerdeführerin macht zudem eine Verletzung

der Gemeindeautonomie geltend; der Regierungsrat greife mit der

Nichtgenehmigung von Art. 5a Abs. 3 BZO in unzulässiger Art und Weise in den

Gestaltungsspielraum der Gemeinde ein. Die streitige Bestimmung diene dem

Schutz des Ortsbildes des Weilers genügend, insbesondere in Verbindung mit §

238.

PBG und dem Schutzzweck für die drei wichtigsten Bauten, wie er im

kommunalen Inventar der schutzwürdigen Objekte aufgeführt sei. Für den Weiler

als Ganzes bestehe keine Unterschutzstellung.

4.

4.1

Das

Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999) verlangt,

dass Rechtssätze hinreichend bestimmt sein müssen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit

des Rechtssatzes ergeben sich aus der rechtsstaatlichen Funktion des Gesetzmässigkeitsprinzips,

nämlich der Forderung nach Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns und dem

Gebot der rechtsgleichen Behandlung. An die Bestimmtheit einer Norm dürfen

jedoch nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden, weil Rechtssätze

aufgrund ihrer generell-abstrakten Natur und des Bedürfnisses, den

rechtsanwendenden Behörden einen Spielraum zu belassen, naturgemäss einen

gewissen Grad an Unbestimmtheit aufweisen können. Erhöhte Anforderungen an die

Bestimmtheit rechtfertigen sich lediglich dort, wo die Anwendung der fraglichen

Norm mit einem Eingriff in Freiheitsrechte verbunden sein kann, weil diesfalls

dem Anliegen der Voraussehbarkeit ein besonderes Gewicht zukommt (vgl. Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich

2006.

Rz. 386 ff.). Die gebotene Voraussehbarkeit und Rechtsgleichheit bei der

Anwendung der Norm kann auch dadurch erreicht werden, dass im Rahmen der

Verwaltungstätigkeit oder der Rechtspflege anhand streitiger Fälle eine Praxis

zur Auslegung der Norm entwickelt wird.

Der hier streitbetroffene Art. 5a Abs. 3 BZO ist entgegen der

Auffassung des Regierungsrats unter dem Gesichtswinkel des Gesetzmässigkeitsprinzips

hinreichend bestimmt, auch wenn damit Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergiebel

nicht ausdrücklich ausgeschlossen werden. Die nach dem Wortlaut enthaltene

Vorgabe, die herkömmliche Dachform sei insoweit zu übernehmen, dass die Wirkung

geschlossener Dachflächen beibehalten wird, ist der Auslegung zugänglich, über

die hier – im Rechtsmittelverfahren betreffend die Genehmigung der Bestimmung –

nicht näher zu befinden ist. Es kann vielmehr – ohne Verletzung des

Bestimmtheitsgebots – der Anwendung von Art. 5a Abs. 3 BZO in konkreten Fällen

bzw. der sich dabei zu entwickelnden Praxis überlassen werden, ob und inwieweit

Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergiebel mit Art. 5a Abs. 3 BZO vereinbar

sind. Es verhält sich nicht anders als bei zahlreichen anderen baurechtlichen

Vorschriften, die in einem erheblichen Grad unbestimmt sind und deren

Normgehalt erst im Rahmen der Rechtsanwendung konkretisiert wird, wofür die

Beschwerdeführerin einige zutreffende Beispiele anführt.

4.2

Soweit der Regierungsrat die Nichtgenehmigung von Art. 5a Abs. 3 BZO damit

begründet, dass sie dem Ziel der Planung nicht gerecht werde, wonach dem Erhalt

des Charakters und der Eigenart des Weilers Kleinikon und insbesondere der

dortigen Dachlandschaft ein hohes Gewicht beizumessen sei, hat er die

Bestimmung auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin überprüft. Diese

Prüfung steht ihm wie erwähnt zu (vorstehend E. 2, § 5 PBG). Bei der

Zweckmässigkeitskontrolle muss die Genehmigungsbehörde jedoch die kommunale

Planungsautonomie beachten, die ihrerseits Ausfluss der verfassungsrechtlich

gewährten Gemeindeautonomie (Art. 85 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27.

Februar 2005) bildet (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19 f.). Die Beschwerdeführerin

rügt denn auch, dass der Regierungsrat mit der Nichtgenehmigung der Norm die

Gemeindeautonomie verletzt habe.

Eine Gemeinde ist befugt, in

der kommunalen Bau- und Zonenordnung die zulässige bauliche Nutzung unter

anderem durch Bestimmungen über die Bauweise und insbesondere über die

Dachgestaltung näher zu ordnen (§ 49 Abs. 1 und 2 lit. d PBG). Dies gilt insbesondere

auch für Kernzonen (§ 50 Abs. 3 PBG). Als Genehmigungsbehörde ist der Regierungsrat

zwar durchaus berechtigt und verpflichtet, kommunale Bestimmungen auf ihre

Vereinbarkeit mit der kantonalrechtlichen Vorgabe, wonach Gebäude in Kernzonen

in ihrer Eigenart erhalten werden sollen (§ 50 Abs. 1 PBG), hin zu überprüfen;

das gilt insbesondere auch für kommunale Kernzonenbestimmungen betreffend die

Dachgestaltung. Mit der Gemeindeautonomie ist es jedoch nach zutreffender

Auffassung der Beschwerdeführerin nicht vereinbar, der fraglichen Bestimmung

die Genehmigung deswegen zu verweigern, weil sie Dachaufbauten sowie Kreuz- und

Quergiebel im Weiler Kleinikon nicht von vornherein – generell-abstrakt –

ausschliesst. Es obliegt der kommunalen Baubewilligungsbehörde, im Einzelfall

zu prüfen, welche Formen der Dachgestaltung unter dem Gesichtswinkel der

Beibehaltung der Wirkung geschlossener Dachflächen allenfalls zulässig sind. In

Betracht fallen dürften in erster Linie kleinere Dachaufbauten. Die

entsprechende Würdigung fliesst in einen Entscheid über die

Bewilligungsfähigkeit ein, der angefochten werden kann. Damit ist der

Rechtsschutz im Einzelfall gewährleistet und kann sich zugleich eine Praxis zur

Auslegung der fraglichen Bestimmung entwickeln.

5.

Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen. Die

Gerichtskosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'600.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.

82.

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an…