VB.2008.00508

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00508

26. Februar 2009Deutsch14 min

(URT.2009.11222)

Bei dem seit 1987 geltenden Fahrverbot handelt es sich um eine funktionelle Verkehrsanordnung (im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG), gegen die heute keine Einsprache gemäss Art. 106 Signalisationsverordnung (SSV) mehr möglich ist (E. 2). Frage offen gelassen, ob die Behörden im vorliegenden Fall Art. 17 Abs. 3 SSV gesetzeskonform interpretiert haben (E. 3). Der Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf Anpassung der 1987 erlassenen Dauerverfügung (Fahrverbot), da er nicht eine Änderung des Fahrverbots verlangt, sondern die Einführung eines Parkierverbots (E. 4). Das Strassenverkehrsrecht gewährt keinen Anspruch auf Überprüfung des seit 1987 geltenden Verkehrsregimes (E. 5.1). Ebensowenig verleihen verfahrensrechtliche Bestimmungen einen solchen Anspruch: Art. 25a VwVG ist im Rahmen der kantonalen Verwaltungsrechtspflege nicht unmittelbar anwendbar, und § 10c E-VRG ist noch nicht in Kraft (E. 5.2). Die Anwendung von Art. 29a der Bundesverfassung scheidet aus intertemporalrechtlichen Gründen aus (vgl. Art. 130 Abs. 3 BGG) (E. 5.4). Von der eventualiter verlangten Weiterleitung der Eingabe des Beschwerdeführers an die zuständige Aufsichtsbehörde ist abzusehen, weil Aufsichtsbeschwerden nicht fristgebunden sind (E. 6). Abweisung der Beschwerde (E. 7).

Sachverhalt

A ist Eigentümer der von ihm

bewohnten Liegenschaft L-Strasse 01 in Winterthur. Diese Strasse gehört zum

Gebiet B am C, in welchem durch Beschluss des Stadtrates vom 25. März 1987

ein flächendeckendes Fahrverbot für Motorwagen und Motorräder mit dem Vermerk

"ausgenommen Zubringerdienst" eingeführt worden war (heute

signalisiert im Sinn von Anhang 2 der inzwischen revidierten

Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV, SR 741.21] mit dem Signal 259.1/2.01 mit

dem Vermerk "ausgenommen Zubringerdienst"; vgl. zu diesem Vermerk Art. 17

Abs. 3 SSV). Seit 2003 gelangte A verschiedentlich an den Stadtrat Winterthur,

weil er der Meinung war, auf der L-Strasse würden regelmässig zahlreiche

Fahrzeuge parkiert, für welche gemäss der genannten Signalisation keine

Berechtigung bestehe. Insbesondere vertrat er die Auffassung, dass Besucher von

Anwohnern nicht zum Kreis der Berechtigten im Sinn von Art. 17 Abs. 3

SSV gehörten und dass für einen berechtigten Zubringer das Parkieren nur gerade

an der Strasse der aufzusuchenden Liegenschaft, nicht aber innerhalb der

gesamten entsprechend signalisierten Zone zulässig sei. Die städtische Behörde

schloss sich dieser Auffassung nicht an (vgl. insbesondere Schreiben des

Departements Sicherheit und Umwelt vom 11. Dezember 2007, in act. 8/2.3).

Sodann lehnte sie auch die Anregung von A ab, die bisherige Signalisation durch

Markierung von Parkfeldern auf der L-Strasse zu ersetzen oder zu ergänzen.

Am 11. Januar 2008 erhob A

gestützt auf Art. 106 Abs. 1 lit. a SSV Einsprache mit dem

Begehren, es sei festzustellen, dass die vom Departement Sicherheit und Umwelt

vertretene Interpretation der Signalisation "Verbotstafel mit Zusatz

'ausgenommen Zubringerdienst'-Zone" gesetzwidrig sei; eventualiter sei das

Parkieren an der L-Strasse "speziell" – durch Parkierverbot mit einer

beschränkten Anzahl markierter, nummerierter Felder für "echte"

Anwohner – zu regeln. Der Stadtrat trat mit Beschluss vom 14. Mai 2008 auf

die Einsprache nicht ein. Zur Begründung brachte er vor, die Einsprache richte

sich gegen das am 25. März 1987 beschlossene und damals publizierte Fahrverbot

mit Gestattung des Zubringerdienstes; sie sei daher im heutigen Zeitpunkt

verspätet (E. 3). Im Rahmen einer Eventualbegründung hielt er sodann dem

Feststellungsbegehren des Einsprechers entgegen, die vom Departement Sicherheit

und Umwelt verfochtene Auslegung von Art. 17 Abs. 3 SSV treffe zu (E. 4.1).

Den Eventualantrag des Einsprechers lehnte er – ebenfalls im Rahmen einer

Eventualerwägung – mit der Begründung ab, das geltende Verkehrsregime, welches

bereits 1997 auf Betreiben einzelner Anwohner sowie 2003 erneut auf Betreiben

des Einsprechers überprüft worden sei, sei auch aus heutiger Sicht sachgerecht

(E. 4.2).

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 12. Juni

2008.

Rekurs. Er beantragte, der Beschluss des Stadtrates vom 14. Mai 2008

sei aufzuheben; für die L-Strasse sei eine neue Verkehrsanordnung im Sinn der

nachfolgenden Rekursbegründung (absolutes Parkierverbot mit einer beschränkten

Anzahl markierter Parkfelder entsprechend dem objektiven Bedürfnis der

Anwohner) zu treffen; eventualiter sei die vorliegende Eingabe als

Aufsichtsbeschwerde an die Hand zu nehmen. Das Statthalteramt Winterthur wies

den Rekurs am 25. September 2008 ab und gab gleichzeitig der

Aufsichtsbeschwerde keine Folge.

III.

Hiergegen gelangte A mit Beschwerde vom 20. Oktober

2008.

an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, die Verfügung des

Statthalteramts vom 25. September 2008 sowie den Beschluss des Stadtrates

Winterthur vom 14. Mai 2008 seien aufzuheben; in Gutheissung des Rekurses

vom 12. Juni 2008 sowie der Einsprache vom 11. Januar 2008 sei für die

L-Strasse eine Verkehrsanordnung im umschriebenen Sinn ("absolutes

Parkierverbot mit einer beschränkten Anzahl markierter Parkfelder entsprechend

dem objektiv ausgewiesenen Bedürfnis der Anwohner") zu verfügen;

allenfalls sei die Sache zu diesem Zweck an die Vorinstanz zurückzuweisen;

eventualiter sei diese Eingabe als Aufsichtsbeschwerde an die kantonale

Sicherheitsdirektion zu überweisen.

Das Statthalteramt Winterthur verzichtete auf

Vernehmlassung. Der Stadtrat Winterthur beantragte am 18. Dezember 2008

Abweisung der Beschwerde; soweit der Beschwerdeführer deren Behandlung als

Aufsichtsbeschwerde verlange, sei darauf nicht einzutreten und von einer

Überweisung an die kantonale Sicherheitsdirektion abzusehen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c

Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

Bei der am 25. März 1987 beschlossenen

und damals publizierten Verkehrsanordnung im Gebiet Ziel handelt es sich nach

zutreffender Auffassung aller Verfahrensbeteiligter um eine funktionelle

Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes

vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01).

Der Stadtrat und ihm folgend das Statthalteramt sind zum

Schluss gelangt, soweit der Beschwerdeführer sein Anliegen auf dem Wege einer

Einsprache nach Art. 106 Abs. 1 lit. a SSV gegen Verkehrsanordnung

vom 25. März 1987 erreichen wolle, sei auf sein Begehren nicht

einzutreten, weil eine solche Einsprache damals binnen der Einsprachefrist

hätte erhoben werden müssen. Der Beschwerdeführer stellt diese zutreffende

Auffassung nicht (mehr) infrage. Allerdings ist er nach wie vor der Auffassung,

er könne mit einem förmlichen Rechtsmittel entweder den seiner Meinung nach

gesetzwidrigen "Vollzug" dieser Verkehrsanordnung anfechten oder eine

"Anpassung" jenes Beschlusses an geänderte Verhältnisse in dem Sinne

erreichen, dass das geltende Verkehrsregime durch eine weitere Verkehrsanordnung

("absolutes Parkierverbot mit einer beschränkten Anzahl markierter

Parkfelder entsprechend dem objektiv ausgewiesenen Bedürfnis der

Anwohner") ergänzt werde. Der Nichteintretensentscheid des Stadtrats vom

14.

Mai 2008 laufe daher gleichwohl auf eine formelle Rechtsverweigerung

hinaus (vgl. Beschwerdeschrift S. 2 f.).

3.

Gegen den seiner Meinung nach gesetzwidrigen

Vollzug der Verkehrsanordnung wollte sich der Beschwerdeführer in seiner

"Einsprache" vom 11. Januar 2008 mittels eines Feststellungsbegehrens

wehren, wonach festzustellen sei, dass die behördliche Interpretation von Art. 17

Abs. 3 SSV ("ausgenommen Zubringerdienst") gesetzwidrig sei.

Beide Vorinstanzen sind auf dieses Begehren jedenfalls im Rahmen ihrer

Erwägungen eingegangen, mit welchen sie Art. 17 Abs. 3 ausgelegt und

dabei zu einem anderen Auslegungsergebnis als der Beschwerdeführer gelangt sind

(vgl. Beschluss des Stadtrates E. 4.1, Rekursentscheid des Statthalteramts

E. 3). Nicht geprüft haben die Vorinstanzen, ob der Beschwerdeführer ein

schutzwürdiges Interesse an einem solchen Feststellungsbegehren hat (zum

Erfordernis des schutzwürdigen Feststellungsinteresses vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 60 f.). Dies blieb wohl

deswegen ungeprüft, weil die Vorinstanzen das fragliche Feststellungsbegehren

als Bestandteil der Einsprache betrachteten, welche sie als verspätet

würdigten; die die Auslegung von Art. 17 Abs. 3 SSV betreffenden

Erwägungen erfolgten im Rahmen einer Eventualbegründung.

Ob der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an

dem mit Einsprache vom 11. Januar 2008 vorgebrachten Feststellungsbegehren

habe, kann im jetzigen Beschwerdeverfahren offen bleiben. Mit der Beschwerde

wird dieses Feststellungsbegehren nicht ausdrücklich – als förmlicher Antrag –

erneuert. Der Beschwerdeführer verlangt nämlich nur noch, für die L-Strasse

eine (weitere) Verkehrsanordnung ("absolutes Parkierverbot mit einer

beschränkten Anzahl markierter Parkfelder entsprechend dem objektiv ausgewiesenen

Bedürfnis der Anwohner") zu erlassen, womit er – insoweit den Streitgegenstand

wahrend – sein früheres Eventualbegehren erneuert.

Es kann immerhin angemerkt werden, dass die von den

Vorinstanzen vertretene Auslegung von Art. 17 Abs. 3 SSV zutrifft.

Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was sie entkräften könnte, sondern

begnügt sich im Wesentlichen mit dem Argument, die Auslegung der Vorinstanzen

habe für die streitbetroffene L-Strasse negative Auswirkungen, indem die seiner

Meinung nach unbefriedigenden Zustände bezüglich dort parkierter Fahrzeuge

nicht behoben würden (Beschwerdeschrift S. 3).

4.

Zur Begründung seines Beschwerdebegehrens, das geltende

Verkehrsregime durch eine weitere Verkehrsanordnung ("absolutes

Parkierverbot mit einer beschränkten Anzahl markierter Parkfelder entsprechend

dem objektiv ausgewiesenen Bedürfnis der Anwohner") zu ergänzen, beruft

sich der Beschwerdeführer darauf, dass die Verkehrsanordnung vom 25. März

1987.

den inzwischen geänderten tatsächlichen Verhältnissen anzupassen sei. In

der Tat können sogenannte Dauerverfügungen, sofern sich die für deren Erlass

erheblichen Verhältnisse oder die massgebenden Rechtsgrundlagen geändert haben,

angepasst werden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 13).

Das setzt allerdings ein schutzwürdiges Interesse des Gesuchstellers voraus. Ob

der Beschwerdeführer diesbezüglich ein schutzwürdiges Interesse habe, kann

indessen im vorliegenden Zusammenhang offen bleiben, da das von ihm angestrebte

Parkierverbot von vornherein nicht auf dem Wege der Anpassung des Beschlusses

vom 25. März 1987 umgesetzt werden kann. Der Beschwerdeführer wendet sich

nämlich nicht gegen die Fortgeltung jenes Beschlusses, sondern strebt eine

weitere – das geltende Fahrverbot mit gestattetem Zubringerdienst überlagernde –

Verkehrsanordnung an. Es liegt somit kein Anwendungsfall für eine Anpassung (im

Sinn eines Zurückkommens auf eine frühere, formell rechtskräftige Verfügung)

vor. Etwas anderes lässt sich auch nicht aus dem in der Beschwerde angerufenen

Bundesgerichtsentscheid 2A.70/2007 vom 9. November 2007 ableiten. In jenem

Fall ging es um die Rechtmässigkeit einer neu getroffenen Verkehrsanordnung

(Parkieren mit Parkscheibe [SSV-Signal 4.18]), welche die dortige

Beschwerdeführerin als Eigentümerin von benachbartem Bauland mittels Beschwerde

durch ein Parkierverbot (SSV-Signal 2.50) ersetzt haben wollte. Zur Diskussion

stand somit nicht die Anpassung einer formell rechtskräftigen Verfügung,

sondern deren Überprüfung unmittelbar nach dem Erlass aufgrund der dagegen

erhobenen Beschwerde. Wenn das Bundesgericht dabei ergänzend erwog, falls sich

die angefochtenen Massnahmen nicht bewähren oder die Verhältnisse sich später wesentlich

ändern sollten, habe es die zuständige Behörde in der Hand, die gebotenen Korrekturen

zu beschliessen, so kann der Beschwerdeführer hieraus im vorliegenden Fall

keinen Anspruch auf Anpassung des Beschlusses vom 25. März 1987 ableiten,

zumal sich die damals infrage stehenden Signalisationen (Parkierverbot bzw.

Parkieren mit Parkscheibe) bezogen auf denselben Strassenabschnitt gegenseitig

ausschliessen, während das auf die hier infrage stehenden Signalisationen (das

von der Behörde früher erlassene Fahrverbot mit Gestattung des Zubringerdienstes

bzw. das vom Beschwerdeführer angestrebte Parkierverbot) nicht zutrifft.

5.

Kann der Beschwerdeführer das von ihm für die L-Strasse

angestrebte Parkierverbot nicht auf dem Wege der Anpassung des stadträtlichen

Beschlusses vom 25. März 1987 erreichen, bleibt gleichwohl zu prüfen, ob

er als Anwohner dieser Strasse anderweitig einen Rechtsanspruch auf Überprüfung

des dort geltenden Verkehrsregimes habe.

5.1

Vorab ist

festzuhalten, dass die für Verkehrsanordnungen massgebende Strassenverkehrsgesetzgebung

keinen solchen Rechtsanspruch einräumt. Dies im Unterschied etwa zu

Nutzungsplänen, die gemäss Art. 21 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes

vom 22. Juni 1979 (SR 700) bei erheblicher Änderung der Verhältnisse zu

überprüfen und nötigenfalls anzupassen sind, wobei dem von der fraglichen

Zonierung betroffenen Grundeigentümer ein formeller Rechtsanspruch auf

Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung zusteht (Peter Hänni, Planungs- Bau-

und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 112; BGE 101 Ia 227

E. 2c).

5.2

Soweit der

Beschwerdeführer sein Begehren um Erlass eines Parkierverbots mit dem

behördlichen Tolerieren angeblich rechtswidriger Zustände begründet, stellt

sich die Frage, ob ihm jene Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen, welche Rechtsschutz

gegen staatliche Realakte bieten sollen. Nach Art. 25a Abs. 1 des

Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG,

Fassung vom 17. Juni 2005, in Kraft seit 1. Januar 2007, SR 171.021)

kann jede Person, die ein schutzwürdiges Interesse hat, bezüglich Handlungen,

die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen sowie Rechte und Pflichten

berühren, verlangen, dass die zuständige Behörde widerrechtliche

"Handlungen" unterlässt, einstellt oder widerruft (lit. a), die

Folgen widerrechtlicher "Handlungen" beseitigt (lit. b) oder die

Widerrechtlichkeit der "Handlungen" feststellt (lit. c); die

Dispositiv

Behörde entscheidet hierüber durch Verfügung (Abs. 2). Eine gleichlautende

Bestimmung ist in der derzeit laufenden Revision des zürcherischen

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vorgesehen (§ 10c VRG-E). In der Lehre

wird teilweise die Auffassung vertreten, Art. 25a VwVG biete Rechtsschutz

nicht nur gegen staatliches Handeln, sondern auch gegen behördliches Unterlassen

in Fällen, in denen ein Betroffener rechtswidrige Zustände rügt (vgl. Beatrice

Weber-Dürler, Art. 25a N. 11 und 22, in: Christoph Auer/Markus

Müller/Benjamin Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das

Verwaltungsverfahren, Bern 2008; nach Auffassung dieser Autorin müsste der

Betroffene allerdings ein subjektives öffentliches Recht gelten machen können,

was im vorliegenden Fall nicht zutrifft, ist doch der Beschwerdeführer nicht in

seinen Rechten verletzt, sondern höchstens in schutzwürdigen Interessen

betroffen). Der genannte Rechtsbehelf steht dem Beschwerdeführer aber schon

deswegen nicht zur Verfügung, weil der geltende Art. 25a VwVG auf die

kantonale Verwaltungsrechtspflege nicht unmittelbar anwendbar ist (vgl. Art. 1

VwVG) und weil eine entsprechende kantonale Rechtschutznorm zwar vorgesehen,

jedoch noch nicht geltendes Recht ist.

5.3 Im Übrigen

hat der Stadtrat das Begehren des Beschwerdeführers, an der L-Strasse ein

"spezielles" Parkierverbot einzuführen, geprüft und verworfen (E. 4.2

des Beschlusses vom 14. Mai 2008), desgleichen das Statthalteramt, wenn

auch nur summarisch, im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Überprüfung (E. 4

des Beschlusses vom 25. September 2008). Dass die materielle Prüfung im

Dispositiv des stadträtlichen Nichteintretensbeschlusses nicht zum Ausdruck

kommt, ist nicht entscheidend.

5.4 Zu prüfen

bleibt, ob dem Beschwerdeführer ein Anspruch auf gerichtliche Überprüfung der

von den Vorinstanzen vorgenommenen materiellen Beurteilung seines Begehrens zustehe.

Gemäss Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

angenommen in der Volksabstimmung vom 12. März 2000, in Kraft seit 1. Januar

2007, SR 101) hat jede Person bei "Rechtsstreitigkeiten" Anspruch auf

Beurteilung durch eine richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone allerdings

durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen

können. Ob sich ein Strassenanstösser, der im Hinblick auf behauptete

rechtswidrige Zustände eine Änderung des Verkehrsregimes auf der betreffenden

Strasse anstrebt, auf die verfassungsrechtliche Rechtsweggarantie berufen

könne, ist fraglich. Insbesondere ist fraglich, ob dem Beschwerdeführer

bezüglich des gestellten Begehrens ein schutzwürdiges Interesse (im Sinn einer

Legitimationsvoraussetzung) zuzuerkennen wäre, was in der Beschwerdeantwort des

Stadtrates (S. 2 f.) bestritten wird (zum Erfordernis des schutzwürdigen

Interesses für die Anfechtung von Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3

Abs. 4 SVG vgl. etwa RB 2003 Nr. 13, 2005 Nr. 9). Ein

Rechtsschutzanspruch nach Art. 29a BV scheidet hier schon aus

intertemporalrechtlichen Gründen aus. Der hier angefochtene Rekursentscheid vom

25. September 2008 ist noch vor Ablauf der Übergangsfrist getroffen

worden, welche Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005 (SR 173.110) den Kantonen zur Gewährleistung der Rechtsweggarantie in

öffentlichrechtlichen Streitigkeiten einräumt. Insoweit ist auf die Beschwerde

nicht einzutreten.

Das Verwaltungsgericht ist nicht

Aufsichtsbehörde über das Statthalteramt und die Stadt Winterthur

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 16). Das würde an sich die vom

Beschwerdeführer eventualiter verlangte Überweisung seiner Eingabe an die kantonale

Sicherheitsdirektion zwecks Behandlung als Aufsichtsbeschwerde nicht

ausschliessen. Von einer solchen Überweisung ist indessen abzusehen, weil die

Erhebung einer Aufsichtsbeschwerde ohnehin nicht fristgebunden ist. Damit

entfällt eine Pflicht zur Weiterleitung nach § 5 Abs. 2 VRG, liegt

doch der eigentliche Zweck dieser Bestimmung darin, den Rechtssuchenden, der

eine fristgebundene Eingabe irrtümlich bei der falschen Instanz einreicht, von

den Folgen der Fristversäumnis zu bewahren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 37).

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'560.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5. Mitteilung

an…