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Entscheid

VB.2008.00520

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00520

20. Mai 2009Deutsch14 min

(URT.2009.11465)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 29. Januar 2008 leitete der

Stadtrat Uster über das Gebiet Brandschänki das Quartierplanverfahren ein

(Disp.-Ziff. 1). Gleichzeitig beschloss er, über das Quartierplangebiet

einen öffentlichen Gestaltungsplan zu erstellen (Disp.-Ziff. 2). Der

vorgesehene Quartierplanperimeter erstreckt sich über ein teilweise überbautes

Gebiet westlich und inklusive der Winterthurerstrasse im Bereich des

Brandschänkiwegs und des Rietwegs und liegt nach der derzeit geltenden BZO

Uster vollständig in der Reservezone. Das Gebiet wird in Nordsüdrichtung von

einem als „Uster West“ bezeichneten kantonalen Strassenprojekt durchschnitten.

Zwischen der geplanten Strasse Uster West und der Winterthurerstrasse soll mit

dem Quartier- und Gestaltungsplan ein neues Quartier städtebaulich entwickelt

werden, während im Bereich westlich des Strassenprojekts eine unüberbaubare Pufferzone

zur angrenzenden kantonalen Schutzzone Werriker-/Glatterriet eingerichtet werden

soll.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss wandten sich A und fünfzehn weitere

Rekurrenten an die Baudirektion Kanton Zürich mit dem Antrag, der Beschluss sei

aufzuheben, eventuell seien die Grundstücke der Rekurrenten 1–4 aus dem

Beizugsgebiet und Quartierplanverfahren zu entlassen.

Die Baudirektion wies das Rechtsmittel mit Verfügung vom

19.

September 2008 ab, soweit sie darauf eintrat. In der Rechtsmittelbelehrung

des Rekursentscheides wurde auf die Beschwerde an das Bundesgericht verwiesen.

III.

Gegen diesen Rekursentscheid erhoben am 21. Oktober

2008.

fünfzehn der unterlegenen Rekurrenten Beschwerde an das Verwaltungsgericht

und erneuerten ihre Rekursanträge. Gleichzeitig reichten sie auch Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein. Dieses setzte

mit Verfügung vom 28. Oktober 2008 das bundesgerichtliche Verfahren bis

zum Entscheid des Verwaltungsgerichts aus.

Die Baudirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 28. November

2008, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Stadt Uster beantwortete die

Beschwerde am 5. Januar 2009 mit dem Antrag, auf die Beschwerde sei

mangels Zuständigkeit nicht einzutreten. In einer ergänzenden Vernehmlassung

vom 2. März 2009 beantragte sie im Falle eines Eintretens auf die Beschwerde

deren Abweisung. Am 10. März 2009 reichte die Stadt Uster die ihr von der

Baudirektion zurückgesandten Beilagen zur Rekursvernehmlassung erneut ein. Am 8. Mai

2009.

führte das Verwaltungsgericht mit den Parteien eine öffentliche

Schlussverhandlung durch. Die Beschwerdeführenden stellten dabei den neuen

Eventualantrag, das Quartierplanverfahren sei zu sistieren, bis über die

Lärmimmissionen der geplanten Strasse Uster West Klarheit bestehe.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die vorliegende

Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Baudirektion über die

Einleitung eines Quartierplanverfahrens. Nach § 331 lit. c Planungs-

und Baugesetz (PBG, in der Fassung vom 8. Juni 1997) entscheidet die Baudirektion

solche Streitigkeiten als einzige Instanz. Mit dem an die Baudirektion zu

richtenden Rekurs kann gemäss § 148 Abs. 2 PBG nur geltend gemacht

werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Quartierplanverfahrens

fehlten. Diese Einwendung kann später – das heisst bei der Festsetzung des

Quartierplans – nicht mehr erhoben werden.

Gegen die Festsetzung des Quartierplans kann an die

Baurekurskommission rekurriert werden (§ 329 Abs. 1 PBG); gegen deren

Rekursentscheid steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§ 41

Abs. 1 VRG).

1.2

Gemäss Art. 29a

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) hat jede Person Anspruch darauf,

Rechtsstreitigkeiten durch eine richterliche Behörde beurteilen zu lassen.

Diese Rechtsweggarantie ist von den Kantonen zu gewährleisten, denn nur die kantonalen

Gerichte können die notwendige uneingeschränkte Sachverhaltsüberprüfung

vornehmen, während vor Bundesgericht nur offensichtlich unrichtige

Sachverhaltsfeststellungen gerügt werden können (vgl. Art. 97 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005, BGG). Die Kantone sind zudem gemäss Art. 86 Abs. 2

BGG gehalten, abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen obere

kantonale Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts einzusetzen.

Das Quartierplanverfahren ist eine Streitigkeit, welche

der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV untersteht. Indem der Kanton Zürich

gegen Quartierplanfestsetzungen den Rekurs an die Baurekurskommission und die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht vorsieht, erfüllt er die

verfassungsrechtlichen Vorgaben im Bereich des Quartierplanrechts im Grundsatz.

Dies gilt allerdings nicht mit Bezug auf die Rüge, wonach die Voraussetzungen

zur Durchführung des Verfahrens fehlten. Über diese Rüge wird, wie vorstehend

dargelegt, letztinstanzlich von einer Verwaltungsbehörde und nicht von einem

Gericht entschieden. Die Rüge kann gegen den Endentscheid nicht vorgebracht

werden und ist damit von der gerichtlichen Kontrolle ausgeschlossen. Die

bestehende kantonale Rechtsmittelordnung erweist sich daher als bundesverfassungswidrig.

Der im Streit liegende Rekursentscheid der Baudirektion

erging am 19. September 2008, die Beschwerde dagegen wurde am 21. Oktober

2008.

erhoben. Es stellt sich die Frage nach der intertemporalen Anwendung der

dargelegten bundesrechtlichen Verfahrensvorschriften. Gemäss Art. 130 Abs. 3

BGG haben die Kantone im Bereich des Verwaltungsrechts bis zum 31. Dezember

2008.

Ausführungsbestimmungen über die Zuständigkeit, die Organisation und das

Verfahren der Vorinstanzen des Bundesgerichts zu erlassen, einschliesslich der

Bestimmungen, die zur Gewährleistung der Rechtsweggarantie erforderlich sind.

Daraus ergibt sich, dass ein im kantonalen Recht nicht vorgesehener, jedoch

gemäss Bundesrecht erforderlicher Zugang zu einem oberen kantonalen Gericht

erst ab 1. Januar 2009 zu gewährleisten ist. Demnach darf ein über das

kantonale Verfahrensrecht hinausgehender Rechtsweg jedenfalls dann nicht

eröffnet werden, wenn die üblicherweise geltende Frist für die gerichtliche

Anfechtung eines Verwaltungsentscheides bereits vor Ende 2008 abgelaufen ist.

Gemäss der Weisung des Regierungsrats vom 9. Dezember 2008 zur

Verwirklichung der Rechtsweggarantie sollen denn auch die Rechtsmittelbelehrungen

erst in den nach dem 1. Januar 2009 ergehenden Entscheiden im Sinne der

Vorinstanzenregelung gemäss BGG abgefasst werden (RRB 1947/2008 S. 4; vgl.

dazu auch Ruth Herzog/Michel Daum, Die Umsetzung der Rechtsweggarantie im

bernischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, BVR 2009, S. 1 ff., 28

f).

Demnach lässt sich aus der Rechtsweggarantie im

vorliegenden Fall kein Anspruch auf Anrufung des Verwaltungsgerichts ableiten.

1.3

Die

Beschwerdeführenden begründen die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts mit ihrem

Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung gemäss Art. 6 Abs. 1 der

Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Hiernach hat jede Person ein

Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen

Ansprüche und Verpflichtungen von einem unabhängigen und unparteiischen, auf

Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb

angemessener Frist verhandelt wird.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung betrifft der

Einleitungsbeschluss zu einer Landumlegung mit Abgrenzung des Gebietsperimeters

zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK, da der

Einbezug eines Grundstücks bereits zu Eigentumsbeschränkungen in Form des

Umlegungsbannes und später allenfalls auch zu enteignenden Eingriffen führt

(BGE 124 I 255 E. 4b; 120 Ia 209 E. 6b; 118 Ia 353 E. 2a; 117 Ia

378.

E. 5 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR). Diese

Überlegungen können entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdegegners

uneingeschränkt auch auf das Zürcher Quartierplanverfahren übertragen werden.

Dieses auf Landumlegung und Feinerschliessung gerichtete Nutzungsplanungsinstrument

kann zu Landabzügen und Auskäufen (§ 138 ff. PBG) und damit letztlich zu

Enteignungen führen und löst bereits mit seiner Einleitung einen Bann aus,

wonach an den Grundstücken des Beizugsgebiets ohne Bewilligung des Gemeinderats

weder tatsächliche noch rechtliche Änderungen vorgenommen werden dürfen (§ 150

Abs. 1 PBG). Aufgrund der dargelegten Rechtsprechung sind die

Verfahrensgarantien nach Art. 6 Abs. 1 EMRK auch ungeachtet des

Umstandes zu gewähren, dass die Einleitung eines Quartierplanverfahrens

lediglich einen Zwischenentscheid auf dem Weg zur Festsetzung eines Quartierplans

darstellt (vgl. 117 Ia 378 E. 5 b S. 385; 117 Ia 412 E. 1a). Mit

dem Quartierplanbann und der Pflicht zur Teilnahme am Verfahren, insbesondere

aber mit der Einredeverwirkung gemäss § 148 Abs. 2 PBG, entstehen den

betroffenen Quartierplanbeteiligten aus der Einleitung des Quartierplans

nämlich bereits Nachteile, die sich später nicht mehr beheben lassen (vgl. § 19

Abs. 2 VRG bzw. Art. 93 Abs. 1 BGG).

Da das Bundesgericht im Rahmen der Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht über die gemäss Art. 6 Abs. 1

EMRK notwendige umfassende Kognition bezüglich Rechts- und Sachverhaltsfragen

verfügt (vgl. Art. 95 und 97 BGG), ist der Zugang zu einem Gericht bereits

auf kantonaler Ebene zu gewähren. Demnach ist die Beschwerde zulässig.

2.

Die Beschwerdeführenden 1 bis 4 sind Eigentümer oder

Miteigentümer von Liegenschaften innerhalb des Beizugsperimeters des

Quartierplans Brandschänki. Die Beschwerdeführenden 5 und 6 sind Mieter in

einer dieser Liegenschaften, der Beschwerdeführer 7 ist als Ehemann der

Beschwerdeführerin 1 ebenfalls da wohnhaft. Die Beschwerdeführenden 8 bis 15 hingegen

sind weder Eigentümer noch Bewohner von Liegenschaften im Quartierplangebiet,

sondern sind teilweise Nachkommen der Beschwerdeführenden 1 und 7

(Beschwerdeführer 8 bis 11) und teilweise Bewohner und Grundeigentümer im Einflussbereich

der Strasse „Uster West“ (Beschwerdeführer 12 bis 15), dies in einem Abstand

von teilweise mehreren 100 m zum Quartierplangebiet. Die Baudirektion bejahte

in ihrem Entscheid die Legitimation der Beschwerdeführenden 1 bis 4, liess die

Frage bezüglich der weiteren Beschwerdeführer aber offen. Dieses Vorgehen war

deshalb möglich, weil die Baudirektion den Rekurs ohnehin abwies. Für das

Verwaltungsgericht kann die Frage angesichts des Beschwerdeausgangs jedoch

nicht offen bleiben.

Gemäss § 338a Abs. 1 PBG ist zum Rekurs und zur

Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung oder den

angefochtenen Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer

Aufhebung oder Änderung hat. Die Einleitung des Quartierplanverfahrens trifft

vorliegend nur die Beschwerdeführenden 1 bis 4 eindeutig und unmittelbar in

eigenen Interessen. Bejaht werden kann die Legitimation jedoch zudem für die

Beschwerdeführenden 5 bis 7, die als Bewohner von Liegenschaften im

Quartierplangebiet immerhin eine wesentliche Veränderung der Wohnqualität

infolge der mittels Quartier- und Gestaltungsplan neu eröffneten

Baumöglichkeiten zu fürchten hätten. Eine Betroffenheit der Beschwerdeführenden

8.

bis 11 hingegen ist nicht ersichtlich. Allein der Umstand, dass sie

allenfalls künftig infolge Erbschaftsanfall Eigentümer einer Liegenschaft im

Quartierplangebiet sein werden, macht sie nicht zu unmittelbar Betroffenen im

Sinne von § 338a Abs. 1 PBG. Auch die Beschwerdeführenden 12 bis 15

vermochten nicht darzutun, weshalb die Einleitung des Quartierplans nachteilig

für sie sein soll. Entgegen ihrer Darstellung in der Rekursschrift ermöglicht der

Quartierplan keineswegs den Bau der Strasse Uster West, deren Lärmimmissionen

sie fürchten; im Gegenteil hängen Quartier- und Gestaltungsplan ihrerseits von

der Realisierung von Uster West ab.

Demgemäss ist die Beschwerde bezogen auf die

Beschwerdeführenden 8 bis 15 mangels Legitimation von vornherein abzuweisen.

3.

3.1

Das Gebiet

Brandschänki lag gemäss BZO von 1970 noch in einer Wohn- und Gewerbezone, wurde

jedoch im Jahr 1984 einer Reservezone zugewiesen. Um neue Bauzonenkapazitäten

bereitzustellen, beschloss der Gemeinderat Uster in einem Grundsatzentscheid

vom 7. November 2005, die Reservezone Brandschänki zur Überbauung

freizugeben. Zu diesem Zweck genehmigte der Gemeinderat auf Antrag des

Stadtrates am 10. September 2007 ein städtebauliches Konzept, welches die

Überbauungsstruktur zwischen der geplanten Strasse Uster West und der

Winterthurerstrasse festlegte und westlich der Strasse Uster West eine

Pufferzone zur angrenzenden Schutzzone vorsah. Nach den dazu verfassten

Richtlinien zur Gebietsentwicklung soll für die Nutzung und Dichte im Gebiet

von der Referenzgrösse der 3-geschossigen Wohnzone W3-50 ausgegangen werden;

sofern es stadt- und landschaftsverträglich sei, könne auch eine grössere

Dichte angestrebt werden. Dem Lärmproblem der Strasse Uster West soll gemäss

Bebauungsstudien am besten mit klugen Wohnungsgrundrissen begegnet werden; im

Gegenzug werde die Winterthurerstrasse auf diesem Teilabschnitt vom

Durchgangsverkehr entlastet. Auf der Basis des städtebaulichen Konzepts sollen

in einem öffentlichen Gestaltungsplan das mögliche Ausnutzungsmass, der

Lärmschutz sowie die städtebauliche Einordnung festgelegt werden. Parallel dazu

soll mittels Landumlegungs- oder Quartierplanverfahren eine dem Gestaltungsplan

entsprechende Parzellarstruktur ermöglicht werden. Voraussetzung für das Planungsvorhaben

soll ausdrücklich die Realisierung von Uster West sein.

3.2

Das

Strassenvorprojekt besteht aus einem nördlichen Abschnitt zwischen

Winterthurerstrasse und Lorenplatz. Hier bezweckt es im Wesentlichen eine Verkehrsverlagerung

von der Winterthurerstrasse auf die neue Strasse Uster West. Im südlichen

Abschnitt zwischen Lorenplatz und Zürichstrasse soll die neue Strasse das

Trassee der SBB über eine Brücke queren.

3.3

Anlässlich

der Schlussverhandlung vor Verwaltungsgericht brachten die Beschwerdeführenden

vor, der Regierungsrat habe die Kreditvorlage für das Strassenprojekt Uster

West mit Beschluss vom 8. April 2009 zurückgezogen. Nach den Erwägungen

des Beschlusses hat ein auswärtiges Gutachten ergeben, dass nur ein Teil der

Vorlage durch einen 1981 von den Stimmberechtigten gewährten Objektkredit für

die Kreuzungssanierung Staatsstrasse/SBB-Strecke gedeckt sei. Die vorgesehene

Verlegung der Winterthurerstrasse jedoch solle primär andere, neue Bedürfnisse

abdecken. Eine Aufteilung der Vorlage wäre zulässig, falls der Teil betreffend

Niveauübergang ohne Restprojekt verwirklicht werden könne. Nach Auffassung des

Regierungsrats trifft diese Voraussetzung zwar zu, eine Aufteilung bringe

jedoch nicht die beabsichtige Entlastung der Winterthurerstrasse. Die Vorlage

werde zurückgezogen, damit sie dem Rat nach einer gründlichen Prüfung aller

Möglichkeiten und Auswirkungen allenfalls erneut als angepasste Vorlage

unterbreitet werden könne. Insbesondere werde zu prüfen sein, ob der

Überführungsteil alleine verwirklicht werden könne.

3.4

Das

strittige Planungsvorhaben steht ausdrücklich unter der Bedingung, dass das

Strassenprojekt Uster West realisiert werde. Der Eintritt dieser Bedingung ist

nach dem Rückzug der Kreditvorlage jedenfalls bezogen auf den hier interessierenden

nördlichen Abschnitt in weite Ferne gerückt. Unter diesen Umständen erscheint

eine Einleitung des Quartierplanverfahrens unzulässig. Angesichts der

bestehenden Ungewissheiten über das Strassenprojekt im fraglichen Abschnitt

wäre das Quartierplanverfahren jedenfalls entsprechend dem Eventualantrag der

Beschwerdeführenden umgehend zu sistieren. Damit würde trotz veränderter

Ausgangslage auf unbestimmte Zeit ein planerischer Schwebezustand hingenommen,

was den Eigentümern von Grundstücken im Quartierplangebiet nicht zugemutet

werden kann. Die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1 bis 7 ist daher gutzuheissen,

und der Beschluss des Stadtrates Uster vom 29. Januar 2008 sowie die

Verfügung der Baudirektion vom 19. September 2008 sind aufzuheben.

4.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten

je zur Hälfte den Beschwerdeführenden 8 bis 15 und zur Hälfte dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG).

Letzterer hat das Verfahren auf eigenes Risiko in einem Zeitpunkt eingeleitet, in

dem die Realisierung von Uster West zwar als wahrscheinlich angesehen werden

konnte, aber noch nicht durch eine entsprechende Kreditfreigabe gesichert war.

Dementsprechend sind auch die Kosten des Rekursverfahrens neu zu verlegen,

wobei hier zu beachten ist, dass 1/16 dieser Kosten (mithin Fr. 100.- von

insgesamt Fr. 1'600.-) bereits rechtskräftig dem ursprünglichen

Rekurrenten Nr. 15, der sich mit dem Rekursentscheid abfand, auferlegt

wurden. Der Beschwerdegegner hat zudem die Beschwerdeführenden 1 bis 7

angemessen für beide Verfahren zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde

der Beschwerdeführenden 1 bis 7 wird gutgeheissen. Demnach werden der Beschluss

des Stadtrates Uster vom 29. Januar 2008 und die Verfügung der Baudirektion

vom 19. September 2008 aufgehoben.

Die

Beschwerde der Beschwerdeführenden 8 bis 15 wird abgewiesen.

2.

Die noch

offenen Rekurskosten von Fr. 1'500.- werden den Beschwerdeführenden 8 bis

15.

je zu 1/16 unter solidarischer Haftung für die Hälfte der Kosten und zur

Hälfte dem Beschwerdegegner auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 4'060.-- Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten

werden den Beschwerdeführenden 8 bis 15 je zu 1/16 unter solidarischer Haftung

für die Hälfte der Kosten und zur Hälfte dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden 1 bis 7 innert 30

Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zu

bezahlen. Den Beschwerdeführenden 8 bis 15 wird keine Parteientschädigung

zugesprochen.

6.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung

an…