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Entscheid

VB.2008.00545

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00545

4. März 2009Deutsch24 min

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Das Gemeindeamt

des Kantons Zürich (im Folgenden: Gemeindeamt) zog mit Verfü­gung vom 14. März

2008 eine Verfügung vom 10. Mai 2007 gegenüber der (politischen) Gemeinde

Kyburg betreffend Steuerfussausgleich 2006 in Wiedererwägung und verfügte, dass

die Jahresrechnung 2006 der Gemeinde hinsichtlich der einmaligen Abschreibung

des Bilanzfehlbetrages von Fr. 96'727.- nicht genehmigt (Dispositiv-Ziffer

IV) und die Ab­schrei­bung dieses Betrages, beginnend mit dem Rechnungsjahr

2006, auf fünf Jahre mit jährlichen Abschreibungsbeträgen von Fr. 19'427.-

festgelegt werde (Dispositiv-Ziffer V). Den in einer Verfügung vom 22. November

2005 festgesetzten Steuer­fussausgleich 2006 reduzierte es um Fr. 645'100.-

(Dispositiv-Ziffer VI) und verrech­nete diesen Betrag mit dem provisorisch

zugesicherten Steuerfussausgleichsbeitrag 2007 (Dispositiv-Ziffer VII). Im

Weiteren ordnete das Gemeindeamt an, dass der Differenzbetrag von Fr. 77'300.-

zur nachträglichen Korrektur des in der Jahresrechnung verbuchten

Kürzungsbetreffnisses 2006 von Fr. 567'800.- in der Rechnung 2007 nachzu­belasten

sei (Dispositiv-Ziffer VIII).

B. Am 15. April

2008 liess die Gemeinde Kyburg gegen die genannten Anordnungen Einsprache erheben

und insbesondere die Genehmigung der Jahresrechnung 2006 mit der einmaligen

Abschreibung des Bilanzfehlbetrages verlangen. Das Gemeindeamt verfügte am 26. Juni

2008 die Abweisung der Einsprache.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob die Gemeinde Kyburg mit Eingabe vom 23. Juli

2008.

Rekurs. Sie verlangte die Aufhebung des Einspracheentscheides und der

Dispositiv

Dispositiv-Ziffern IV f. der Verfügung des Gemeindeamtes vom 14. März 2008.

Ferner beantragte die Gemeinde Kyburg, das Gemeindeamt sei anzuweisen, ihre Jahresrechnung

2006 mit der einmaligen Abschreibung des Bilanzfehlbetrages von Fr. 96'727.-

zu genehmigen sowie Dispositiv-Ziffern VI–VIII der Verfügung vom 14. März

2008 unter Berücksichtigung der Einmal­abschreibung neu zu fassen. Schliesslich

verlangte sie eine angemessene Umtriebs­ent­schädigung für das Rekursverfahren.

Mit Verfügung vom 20. Oktober 2008 wies die Direktion der Justiz und des Innern

(Justizdirektion) des Kantons Zürich den Rekurs unter Kostenfolge zulasten der

Gemeinde Kyburg ab.

III.

Am 18. November 2008 liess die Gemeinde Kyburg Beschwerde

erheben, die Aufhebung des Rekursentscheides verlangen und die genannten, im

Rekursverfahren gestellten Anträge erneut stellen. Zudem forderte die Gemeinde

Kyburg für ihre Aufwendungen im Beschwerdeverfahren eine angemessene Umtriebsentschädigung.

Sodann beantragte sie für den Fall, dass das Verwaltungsgericht die Frage, wie

es zum Bilanz­fehlbetrag 2006 gekommen ist, als relevant erachten sollte, den

Beizug der Akten eines mit Verfügung der Justizdirektion vom 20. Oktober

2008 als gegenstandslos abgeschriebenen Rekursverfahrens betreffend

Bilanzkorrektur "Hertenstein-Fonds".

In seiner Beschwerdeantwort vom 19./22. Dezember 2008

beantragte das Gemeindeamt die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom

24./25. Februar 2009 beantragte die Justizdirektion die Abweisung der

Beschwerde, wobei sie "unter Verzicht auf eine Vernehmlassung" auf

die Begründung in ihrer Verfügung vom 20. Oktober 2008 (bzw. der mit der Beschwerde

angefochtenen Verfügung) verwies.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich vorliegend aus § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2;

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41

N. 5, 28; zum Steuerfussausgleich siehe auch VGr, 29. September 2004,

VB.2004.00265, E. 1.1, www.vgrzh.ch).

1.2 Als

Prozessvoraussetzung ist die Beschwerdelegitimation von Amtes wegen zu prüfen

(RB 1980 Nr. 8; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29). Das

Verwaltungsgericht hat zur Legitimation der Gemeinde jüngst Folgendes

ausgeführt (VGr, 12. Februar 2009, VB.2008.00485):

"1.3.1 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21

lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Wahrung der von ihr vertretenen

schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht berechtigt. Die

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 VRG in der früheren Fassung

anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für

die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn

sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit

oder einen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend machte und

wenn sie wie eine Privatperson betroffen war (RB 2004 Nr. 6;

Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen). An diese

Rechtsprechung knüpft auch § 21 lit. b VRG an (RB 2004 Nr. 6, 1998

Nr. 14; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 70). Indem aber mit § 21

lit. b VRG in der revidierten Fassung vom 8. Juni 1997 die Gemeinde

zur rekursweisen Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen

berechtigt wurde, ist die Gemeindelegitimation in einer Weise erweitert worden,

wie sie von der Lehre seit langem gefordert (Alfred Kölz, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, § 21

N. 79) und von der bisherigen Praxis punktuell bereits vorgenommen wurde

(vgl. RB 1993 Nr. 1). Entsprechend hat das Verwaltungsgericht die

Legitimation der Gemeinde bejaht bei einer Betroffenheit in Interessen oder

Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, wenn sich die angefochtene

Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt (RB 1998

Nr. 13) oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr auferlegte finanzielle

Verpflichtungen wehrt (vgl. die diesbezügliche Ergänzung von § 21

lit. b VRG [Halbsatz 2, in Kraft seit 21. August 2006]; dazu Martin

Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess,

in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person,

Festschrift für Hans Michael Riemer, Bern 2007, S. 3 ff., 11 f.; VGr, 9. Mai

2001, ZBl 102/2001, S. 525 [Regest in RB 2001 Nr. 9]; zum

Ganzen VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196, E. 2a, und 2. Dezember

2004, VB.2004.00423, E. 1.2.1, beides unter www.vgrzh.ch).

Ein legitimationsbegründendes schutzwürdiges Interesse ist

hingegen dann nicht gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales

Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr einzig um die Durchsetzung

ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 2004 Nr. 6, 1998 Nr. 14; vgl.

auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die Gemeinde kann sich mit anderen

Worten nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts

wehren. Auch genügt es nicht, wenn die Gemeinde im betreffenden Bereich über

Ermessen verfügt, solange die Oberbehörde an dessen Stelle ihr eigenes setzen

darf. Eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit ist aber

insbesondere dort vorhanden, wo örtliche Gegebenheiten eine Rolle spielen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 66).

1.3.2 Im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde bejahte

das Bundesgericht die Legitimation zur Autonomiebeschwerde, wenn die betroffene

Gemeinde durch den angefochtenen Akt als Trägerin hoheitlicher Gewalt beschwert

war (BGE 129 I 410 E. 1.1 und 128 I 3 E. 1c, je mit Hinweisen). Demgegenüber

verlangte das Verwaltungs­gericht – wie erwähnt – bis anhin eine qualifizierte

Entscheidungs­freiheit der Gemeinde. Die strengere Praxis des

Verwaltungsgerichts ist nach dem Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nicht mehr haltbar (vgl. auch zum Folgenden

Bertschi, S. 18 ff.): Gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG haben die Kantone

obere Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts bei der

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzusetzen. Mit letzterem

Rechtsmittel kann die Verletzung der Gemeinde­autonomie gerügt werden (Art. 89

Abs. 2 lit. c BGG). Infolgedessen muss auch die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht als "oberes Gericht" offen stehen und hat das

Gericht aufgrund von Art. 111 Abs. 1 BGG seine strengere Praxis mit

dem Erfordernis eines Eingriffs in eine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit

an die bundesgerichtliche Praxis zur Autonomiebeschwerde anzupassen. Für diese

Anpassungspflicht gilt nach einem Teil der Doktrin die zweijährige

Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG ab Inkrafttreten dieses

Gesetzes am 1. Januar 2007, wobei jedoch für deren Abwarten kein Anlass

bestehe (Bertschi, S. 20).

Das Verwaltungsgericht hat zwar kürzlich entschieden, dass

die Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG bei Beschwerden, die – wie

hier – noch im Jahr 2008 zu erheben waren, aber erst im Jahr 2009 zur Entscheidung

gelangen, wohl nicht als verstrichen zu betrachten ist (VGr, 7. Januar

2009, VB.2008.00563, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Indes ist von vornherein fraglich,

ob Art. 130 Abs. 3 BGG auch für eine Anpassung der

Legitimationspraxis Geltung beansprucht oder nur für gesetzgeberische

Anpassungen gilt. Vor diesem Hintergrund und im Licht der genannten Doktrin

besteht vorliegend kein Grund, die bisherige Praxis des Bundesgerichts zur

Autonomiebeschwerde noch nicht zu übernehmen."

Die Beschwerdeführerin behauptet eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie

und ist durch den angefochtenen Akt als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt

(vgl. zur Legiti-mation der Gemeinde im Verfahren der Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegen­heiten in einem Fall, bei welchem es um den

interkommunalen Finanzausgleich im Kanton St. Gallen ging, BGr, 27. November

2008,2C_609/2007, E. 1.2, www.bger.ch). Infolge­dessen ist sie zur Autonomiebeschwerde

legitimiert.

Auch unabhängig von der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie

ist die Legiti­mation der Beschwerdeführerin zu bejahen, ist sie doch in ihren

finanziellen Interessen betroffen und kann die Art des drohenden finanziellen

Nachteils (Vermögenseinbusse oder entgangener Gewinn) für die Legitimationsfrage

keine Rolle spielen (vgl. Bertschi, S. 12; siehe ferner BGr, 27. November

2008,2C_609/2007, E. 1.3, www.bger.ch, wonach sich die Gemeinden bei der

Anfechtung der kantonalen Gesetzgebung über den interkom­munalen

Finanzausgleich im Verfahren der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele­gen­heiten

auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG

stützen können).

1.3 Weil auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die vorinstanzliche Vernehmlassung wurde verspätet

eingereicht und ist deshalb aus dem Recht zu weisen. Die behördliche Pflicht

zur Sachverhaltsermittlung gemäss § 7 Abs. 1 VRG gebietet vorliegend

keine Berücksichtigung der Vernehmlassung.

3.

Streitig ist ein Abschreibungsbetrag von Fr. 96'727.- abzüglich

Fr. 19'427.- bzw. eine Herabsetzung des Steuerfussausgleichsbetrages um

diesen Betrag, also Fr. 77'300.-. Aufgrund des Fr. 20'000.-

übersteigenden Streitwerts ist somit die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38

Abs. 1 und 2 VRG).

4.

4.1 Nach Art. 127

Abs. 1 der am 1. Januar 2006 in Kraft getretene Verfassung des

Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (Kantonsverfassung, KV, LS 101)

stellt der Kanton den Finanzausgleich sicher. Der Finanzausgleich sorgt

insbesondere dafür, "dass die Gemeinde­steuerfüsse nicht erheblich

voneinander abweichen" (Art. 127 Abs. 2 lit. b KV). Er wird vom

Kanton und den Gemeinden getragen (Art. 127 Abs. 3 KV).

4.2 § 26

des Finanzausgleichsgesetzes vom 11. September 1966 (FAG, LS 132.1) umschreibt

die Berechtigung für den Steuerfussausgleich: Der Steuerfussausgleich greift,

wenn der Steuerfuss einer politische Gemeinde oder Schulgemeinde zum

Haushaltsaus­gleich trotz allfälliger Steuerkraftzuschüsse und

Investitionsbeiträge mehr als fünf Steuer­pro­zente über dem Kantonsmittel

liegen müsste (das Kantonsmittel ist dabei ohne Einbezug der [nicht am

Steuerfussausgleich beteiligten] Stadt Zürich zu berechnen). Vorbehaltlich §§ 28 f.

FAG und sofern die Beiträge mindestens Fr. 1000.- betragen, beläuft sich

der Ausgleich auf die Hälfte, bei einem über zehn Prozent über dem massgebenden

Kantonsmittel liegenden Steuerfuss auf den ganzen Betrag des Überhangs (§ 27

FAG). Laut § 28 Abs. 1 FAG werden Ausgaben und der Verzicht auf

Einnahmen, wel­che den Grundsätzen einer ordnungs- und plangemässen Haushaltführung

zu­wi­der­lau­fen, nicht anerkannt. Die für das Gemeindewesen zuständige

Direktion setzt gegebenen­falls der Gemeinde Frist zur Behebung von Män­geln

und kann die Beiträge bis zur Erfüllung allfälliger Auflagen zurückbehalten;

wenn das nicht möglich ist, kürzt sie die Beiträge entsprechend (§ 28 Abs. 2

FAG). Die für das Gemeindewesen zuständige Direktion kann sodann gemäss § 28

Abs. 3 FAG zur Brechung von Spitzen­belastungen soweit wirtschaftlich

sinnvoll deren Verteilung auf mehrere Jahre verfügen. Nicht

ausgleichsberechtigte Ausgaben sind bei der Bestimmung des für die

Ausgleichsbeiträge massgebenden Steuerfusses gemäss § 29 FAG nicht zu

berück­sichtigen.

Die Steuerfussausgleichsbeiträge werden von der für das

Gemeindewesen zuständigen Direktion jährlich aufgrund der Voranschläge und der

Vorjahresrechnungen bestimmt (§ 31 Abs. 1 FAG).

4.3 Aus der

vorgenannten Ordnung des Finanzausgleichsgesetzes geht hervor, dass die

Vergleichskriterien für den Steuerfussausgleich zunächst von den betroffenen

Gemeinden beeinflusst werden können (vgl. auch zum Folgenden Anna Pippig,

Verfassungsrechtliche Grundlagen des Finanzausgleichs, Zürich etc. 2002, S.

248). Denn zunächst wird auf die effektiven Werte abgestellt, erst nachträglich

erfolgt eine Kontrolle der für den Vergleich der Gemeinden heranzuziehenden

Gemeinderechnungen durch den Kanton. Trotz der Beschränkung auf Ausgaben (und

Einnahmenverzichte), die den Grundsätzen einer ordnungs- und plangemässen

Haushaltsführung entsprechen (§ 28 Abs. 1 FAG), und der Möglichkeit

der nachträglichen Verteilung von Spitzenbelastungen auf mehrere Jahre (§ 28

Abs. 3 FAG) hat der Steuerfussausgleich also im Grunde den Charakter einer

Defizit­garantie, zumal der Steuerfussausgleich ab einer bestimmten Höhe des

Steuerfusses grund­sätzlich alle Mehraufwendungen einer Gemeinde übernimmt

(vgl. auch Ulrich Hubler in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 123

N. 28 Fn. 75, mit Hinweis auf zwei hier nicht relevante Ausnahmen).

5.

5.1 Art. 85

Abs. 1 KV gewährleistet den Gemeinden Autonomie und schreibt vor, dass das

kantonale Recht ihnen einen möglichst weiten Handlungsspielraum einräumt. Gemeinden

sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend

ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung überlässt und

ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der

geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener

kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden Spielraum

bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz

der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet;

es genügt eine relativ erhebliche Entschei­dungs­freiheit im streitigen

Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem

für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfas­sungs- und

Gesetzesrecht (vgl. BGE 129 I 410 E. 2.1, 128 I 3 E. 2a, 124 I 224 E. 2b,

je mit Hinweisen).

5.2 Hinsichtlich

des Finanzausgleichsgesetzes kann von vornherein nicht von einem geschützten

kommunalen Autonomiebereich ausgegangen werden, weil der Vollzug der in Frage

stehenden Vorschriften nicht den Gemeinden übertragen ist und die Art der zu regelnden

Materie keinen Raum für ein Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden lässt: Da es

beim interkommunalen Finanzausgleich der Sache nach um einen Interessenkonflikt

zwischen gleichgeordneten Rechtssubjekten geht, der naturgemäss nur von einem

überge­ordneten Organ verbindlich geregelt werden kann, sind die einschlägigen

Vorschriften von den kantonalen Behörden und nicht von den betroffenen

Gemeinden anzuwenden (vgl. zur Zuständigkeit zur Festsetzung der Steuerfussausgleichsbeiträge

§ 28 Abs. 2 und 3 sowie § 31 FAG, vorn 4.2). Letztere haben

hinsichtlich finanzieller Ausgleichsleistungen kein Selbstbestimmungsrecht

(vgl. zum Ganzen BGr, 27. November 2008,2C_609/2007, E. 1.2 www.bger.ch;

zum Kanton Zürich BGE 119 Ia 214 E. 3b; ferner BGr, 23. Juni

1981, ZBl 82/1981, S. 448 ff., 451; Tobias Jaag in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach,

Art. 85 N. 11). Keine Rolle spielt der Umstand, dass die Gemeinde

selbständig Ausgaben beschliessen kann und mit Bezug auf die Festsetzung des

Steuerfusses für die Gemeindesteuern wie auch hinsichtlich der Festsetzung des

jährlichen Budgets Autonomie besitzt (vgl. § 41 Abs. 2 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG, LS 131.1] und Jaag,

a.a.O.). Denn wie erwähnt ist es nach der gesetzlichen Ordnung Sache des

Kantons, über die Ausgleichsberechtigung von Gemeindeausgaben zu entscheiden

(vorn 4.2 f.). Die dies­bezüg­liche Finanzaufsicht des Kantons schränkt die

Finanzautonomie (im Sinn der Haus­halts­autonomie) der Gemeinden ein (vgl.

Pippig, S. 248).

Die Rüge, die Anordnung des Gemeindeamtes verletze die

Gemeindeautonomie, ist folglich unbegründet.

6.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sich die

Anordnung des Gemeindeamtes nicht auf § 28 Abs. 1 FAG stützen könne,

weil die von ihr vorgenommene Einmalabschreibung den Grundsätzen einer

ordnungs- und plangemässen Haushaltsführung entspreche. Art. 123 KV, § 138

GemeindeG und § 21 des (kantonalen) Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September

1979 (FHG, LS 611) würden nämlich für die Gemeinden nach ihrem klaren Wortlaut

nur Mindestabschreibesätze vorsehen. Daraus sei abzuleiten, dass nach den

Grundsätzen einer ordnungs- und plangemässen Haushaltsführung Bilanzfehlbeträge

möglichst rasch abgeschrieben werden sollten.

7.

Es stellt sich also vorab die Frage, ob die Grundsätze

einer ordnungs- und plangemässen Haushaltsführung im Sinn von § 28 Abs. 1

FAG eine Abschreibung von Bilanzfehl­beträgen über fünf Jahre verlangen.

7.1 Gemäss Art. 122

Abs. 1 und 2 KV sorgen die Kantone und Gemeinden für einen gesunden

Finanzhaushalt und führen ihn insbesondere nach den Grundsätzen der Sparsam­keit

und der Wirtschaftlichkeit. Als Budgetierungs- und Rechnungslegungsgrundsätze,

die aufgrund ihres formellen Charakters an sich nicht als Grundsätze der

Haushaltsführung zu betrachten sind (vgl. Markus Reich/Anna Pippig, Die

Finanzverfassung, in: Thomas Dähler et al. [Hrsg.], Staatsaufbau und Finanzordnung,

Zürich 2000, S. 47 ff., 78 f.), stellt die Kantonsverfassung die Grundsätze der

Transparenz, Vergleichbarkeit und Öffentlich­keit auf (Art. 122 Abs. 3

KV). Im Weiteren sieht die Kantonsverfassung in Art. 123 vor, dass Kanton

und Gemeinden ihre Finanzhaushalte mittelfristig ausgleichen (Abs. 1 Satz

1), das Gesetz für die Gemeinden einen kurzfristigen Ausgleich vorsehen kann (Abs. 1

Satz 2) und Bilanzfehlbeträge "innerhalb von fünf Jahren" zu tilgen

sind (Abs. 2).

7.2 Kantonale

Vorschriften über den Gemeindehaushalt finden sich in erster Linie in den §§ 118

ff. GemeindeG. Auf das Rechnungsjahr 2006 waren auf den Gemeindehaushalt zudem

verschiedene Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes entweder sinngemäss oder

direkt anwendbar, nämlich sinngemäss §§ 24–26 und 28 FHG (§ 119 Abs. 2

GemeindeG in der Fassung vom 23. September 1984; OS 49, 155) und direkt

die §§ 2, 5–8, 9 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2, 10–12, 14, 15 Abs. 2–5,

16, 17, 22, 23 und 33a FHG (§ 139 GemeindeG in der Fassung vom 20. August

2001; OS 57, 91).

Auch nach der anwendbaren kantonalen Gesetzgebung gilt

insbesondere der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit (§ 139 GemeindeG in der

Fassung vom 20. August 2001 in Verbindung mit § 7 FHG). Ein

Bilanzfehlbetrag – also nach der Legaldefinition von § 11 Abs. 4 FHG

(in Verbindung mit § 139 GemeindeG in der Fassung vom 20. August

2001) die das Vermögen übersteigende Summe des Fremdkapitals und der Verpflichtungen

für Spezialfonds – ist gemäss § 138 GemeindeG "innert längstens fünf

Jahren abzuschreiben". Ebenso ist nach § 22 der Verordnung über dem

Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 (VGH, LS 133.1) ein Bilanzfehlbetrag

innert längstens 5 Jahren abzuschreiben, wobei das jährliche

Abschreibungsbetreffnis mindestens einen Fünftel des Fehlbetrags betragen muss

(Abs. 1); ein Ertragsüberschuss der Jahresrechnung ist zur Abschreibung

des Bilanzfehlbetrages zu verwenden (Abs. 2).

7.3 Bei der in

Art. 123 Abs. 2 KV, § 138 GemeindeG und § 22 Abs. 1

VGH statuierten fünfjährigen Frist zur Tilgung bzw. Abschreibung von

Bilanzfehlbeträgen handelt es sich nach dem Wortlaut dieser Bestimmungen um

eine Maximalfrist. Diese Vorschriften sind im Zusammenhang mit dem Haushaltsausgleich

zu sehen und sollen verhindern, dass Abschreibungen von Bilanzfehlbeträgen

"auf die lange Bank geschoben werden" (so zum hier nicht anwendbaren § 21

FHG Reich/Pippig, S. 76). Es ist nicht ersichtlich, dass Verfassung-,

Gesetz- und Verordnunggeber mit diesen Bestimmungen eine jährliche Abschreibung

von über 20 % des Fehlbetrages ausschliessen wollten. Weil nicht getilgte Bilanzfehlbeträge

mangels Entschuldung die nachhaltige Funktionsfähigkeit des Gemein­wesens in

Frage stellen, eine gerechte Lastenverteilung zwischen den Generationen

beeinträchtigen und dem den Verfassungsberatungen implizit zugrunde gelegten

Finanzie­rungs­konzept der Trennung von Laufender Rechnung sowie

Investitionsrechnung zuwiderlaufen (Hubler, Art. 123 N. 21), dürfte

eine solche Abschreibung grundsätzlich mit dem Zweck der genannten Bestimmungen

in Einklang stehen.

Aufgrund der Vorschrift, Bilanzfehlbeträge innerhalb von

fünf Jahren abzuschreiben, war die Anordnung des Gemeindeamtes deshalb mit

Blick auf die kantonalen Vorschriften zum Gemeindehaushalt nicht im Sinn von § 28

Abs. 1 FAG geboten.

8.

8.1 Nach dem

verfassungsrechtlichen Gleich­­be­handlungsgebot sind alle Menschen vor dem

Gesetz gleich (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999 [BV, SR 101]). Auch Gemeinden können sich grundsätzlich auf die

Rechtsgleichheit berufen (vgl. dazu BGE 131 I 91 E. 3.4). Das

Bundesgericht hat bei Anwendung des Gleichbe­hand­lungsgebotes in ständiger

Rechtsprechung nach der Formel geurteilt, dass Gleiches nach Massgabe seiner

Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Verschie­denheit ungleich

zu behandeln sei. Die Ungleich- bzw. Gleichbehandlung muss sich dabei auf wesentliche,

relevante Tatsachen beziehen. Das Rechtsgleichheitsgebot erlaubt aber

Ungleichbehandlungen, wenn diese mit ernsthaften sachlichen Gründen

gerechtfertigt werden können.

8.2 Aus dem

Gleichbehandlungsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV ist das Prinzip der Finanzgleichheit

abzuleiten, wonach die Gemeinden in Bezug auf ihre Finanzverhältnisse gleich zu

behandeln sind (vgl. jedoch Pippig, S. 226 f., welche die hier nicht

einschlägige föderalistische Finanzgleichheit im Bundesstaat in der

Bundesverfassung nicht ausdrück­lich verankert sieht). Daraus ergibt sich als

Grundsatz der inhaltlichen Ausgestaltung des Finanzausgleichsrechts

insbesondere das Gebot der Sachgerechtigkeit, welches unter anderem das

Erfordernis der Unbeeinflussbarkeit oder Objektivität der Vergleichs­mass­stäbe

sowie das Erfordernis der Vergleichbarkeit der zahlenmässigen Grundlagen zur

sachgerechten Erfassung und Bewertung der Finanzverhältnisse der Gemeinden

beinhaltet (vgl. Pippig, S. 242 ff.).

8.3 Wegen des

Erfordernisses der Unbeeinflussbarkeit oder Objektivität der Vergleichs­massstäbe

bedarf es bei einem ausgabeseitigen Finanzausgleich wie dem Steuerfussaus­gleich

einer Normierung bzw. einer einschränkenden Wertung der Lasten oder einer Begrenzung

des Ausgleichs auf erhebliche strukturell bedingte Lasten (Pippig, S. 246).

Weil diesem Erfordernis der Objektivität der Vergleichsmassstäbe – wie aus den vorste­henden

Ausführungen hervorgeht (vorn 4.3) – nur nachträglich durch die Kontrolle der

Rechnungen der Gemeinde entsprochen werden kann und die Gemeinden in ihrer

Budgetierungspraxis der beschränkten Ausgleichsfähigkeit von Ausgaben

erfahrungs­gemäss wenig Nachachtung schenken (vgl. Pippig, S. 248), drängt es

sich auf, § 28 Abs. 1 FAG in dem Sinn auszulegen, dass Abschreibungen

von Bilanzfehlbeträgen insoweit nicht anerkannt werden, als die gesetzliche

Maximalabschreibungsdauer nicht ausgeschöpft wird. Ein höherer jährlicher Abschreibungsbetrag

als das in § 22 Abs. 1 VGH festgelegte Mindestjahresbetreffnis dürfte

nämlich regelmässig nicht notwendig sein und damit – auch wenn es an sich nicht

um Ausgabenbedürfnisse geht – gegen den vorn (7.1) genannten Grundsatz

der Sparsamkeit verstossen.

Diese Auslegung von § 28 Abs. 1 FAG ermöglicht es

dem Kanton zudem, in verfassungskonformer Weise zur erforderlichen

Vergleichbarkeit der Ausgleichsgrund­lagen verschiedener Gemeinden zu gelangen.

Es gibt keine sachlichen Gründe, Gemeinden mit gleich hohen Bilanzfehlbeträgen

bei der Ausrichtung von Steuerfussausgleichs­beiträgen allein deswegen unterschiedlich

zu behandeln, weil sie im Rahmen der gesetzlich zulässigen Maximalabschreibungsdauer

unterschiedliche Zeitspannen für die Abschrei­bung angesetzt haben (entgegen

der Beschwerde kann nicht eingewendet werden, dass der Kanton bei einer

längerfristigen Betrachtung wegen des Umstandes, dass Bilanzfehlbeträge auf

jeden Fall getilgt werden müssen, unabhängig von der Frage der zeitlichen

Verteilung der Abschreibung stets die gleiche Summe an Steuerfussausgleichsbeiträgen

leisten muss. Selbst wenn die Abschreibung des vorliegenden Bilanzfehlbetrages

den Kanton ohne Rücksicht auf die zeitliche Verteilung "immer gleich

viel" kosten sollte, wäre nämlich insbesondere nicht ausgeschlossen, dass

eine Gemeinde einzig durch einen hoch angesetzten Abschreibungsbetrag einen

Steuerfussausgleich erhält). Könnten die Gemein­den selbständig den

massgebenden Umfang der jährlichen Abschreibung von Bilanz­fehlbeträgen

bestimmen, liefe dies letztlich auf ein der Sache nach den Gemeinden nicht

zustehendes Selbstbestimmungsrecht hinsichtlich der Steuer­fuss­ausgleichsbeiträge

hinaus (vgl. vorn 5.2).

Ein Wahlrecht der Gemeinde mit Bezug auf die massgebende

Abschreibungsdauer würde aber auch dem aus dem erwähnten Erfordernis der

Vergleichbarkeit der Ausgleichsgrund­lagen widersprechen. Es gibt keine

sachlichen Gründe, Gemeinden mit gleich hohen Bilanzfehlbeträgen bei der Ausrichtung

von Steuerfussausgleichsbeiträgen allein deswegen unterschiedlich zu behandeln,

weil sie im Rahmen der gesetzlich zulässigen Maximalab­schreibungsdauer

unterschiedliche Zeitspannen für die Abschreibung dieser Beträge ange­setzt

haben.

Würden mit über 20 % des Bilanzfehlbetrages liegende

jährliche Abschreibungsbeträge beim Entscheid über den Steuerfussausgleich

anerkannt, würden damit zudem Anreize zur kurzfristigen Abschreibung von

Bilanzfehlbeträgen geschaffen. Dies wäre in Hinblick darauf problematisch, dass

Transferzahlungen wegen der Finanzautonomie der Gemeinden möglichst zweckfrei

auszugestalten sind (vgl. zum Zweckbindungsverbot Pippig, S. 215 ff.,

223).

8.4 Nach dem

Gesagten war die vom Gemeindeamt vorgenommene Korrektur der für den

Steuerfussausgleichsbeitrag massgebenden Abschreibung wegen des Grundsatzes der

Finanzgleichheit verfassungsrechtlich geboten und durch § 28 Abs. 1 FAG

gedeckt. Deshalb ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass § 28 Abs. 3

FAG vorliegend nicht anwendbar sei, nicht entscheidend (ohne Belang ist auch

der Umstand, dass sich die Vorinstanzen zu Unrecht auf die gemäss dem Staats­beitragsgesetz

vom 1. April 1990 [vgl. OS 51, 77, 350] per 1. Januar 1991

aufgehobenen Bestimmungen von §§ 6 f. FAG berufen haben).

Weshalb der Bilanzfehlbetrag bei der Beschwerdeführerin

entstanden ist, ist in diesem Zusammenhang nicht massgebend, so dass sich der

beantragte Beizug der Akten des Rekursverfahrens betreffend Bilanzkorrektur

"Hertenstein-Fonds" erübrigt. Auch beruft sich die Beschwerdeführerin

vergebens darauf, dass die Stadt Winterthur nach einem Artikel im Winterthurer

"Landboten" vom 31. März 2004 einen Ertragsüberschuss in der

Rechnung 2003 in der Höhe von Fr. 13 Mio. im Einvernehmen mit dem Kanton

dazu verwendet habe, den Bilanzfehlbetrag abzuschreiben. Die Verwendung eines

Ertragsüber­schusses der Jahresrechnung zur Abschreibung des Bilanzfehlbetrages

entspricht § 22 Abs. 2 VGH. Zudem bezieht sich der Zeitungsartikel

anscheinend auf die Regelung, wonach die für das Gemeindewesen zuständige

Direktion nicht beanspruchte Steuerfuss­ausgleichsbeiträge im Zusammenhang mit

der Rechnungsprüfung durch die Bezirksräte zurückverlangt (§ 32 FAG; vgl.

dazu Ursula Mauch, Finanzausgleich im Kanton Zürich, in: Dähler et al.,

S. 93 ff., 99). Für den Ausgang dieses Verfahrens ist ohne Belang, ob

der Kanton in einem anderen Fall auf die ihm zustehenden Rückzahlungen

verzichtet hat. Aus dem Zeitungsartikel geht jedenfalls nicht hervor, dass der

Festsetzung des Steuerfussausgleichs für Winterthur eine jährliche Abschreibung

des Bilanzfehl­betrages von mehr als einem Fünftel zugrunde gelegt wurde.

8.5 Unter

Verweisung auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz ist festzuhalten,

dass sämtlichen, schon im Rekurs gestellten Anträgen der Beschwerdeführerin,

die von der Zulässigkeit ihrer Einmalabschreibung ausgehen, aufgrund der Abweisung

des Antrages, die Jahresrechnung 2006 mit der Einmalabschreibung zu genehmigen,

der Boden entzogen ist (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz

2 VRG). Diese Anträge sind somit ebenfalls abzuweisen.

Der Entscheid der Vorinstanz ist folglich – auch

hinsichtlich der Kostenauflage (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) – zu

bestätigen. Zwar hat die Vorinstanz im Dispositiv des Rekurs­entscheides nicht

wie erforderlich eine Entschädigungsregelung getroffen (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 28 N. 3 und 5). Daraus ist der Beschwerdeführerin jedoch kein

Nachteil erwachsen, stand und steht ihr doch für das Rekursverfahren aufgrund

des Unterliegens keine Parteientschädigung zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

9.

Dringt das Rechtsmittel nicht durch, wird die

Beschwerdeführerin ko­sten­pflichtig und kann auch für das Beschwerdeverfahren

keine Parteientschädigung beanspruchen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 5'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird keine Parteientschädigung

zugesprochen.

5. Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an: …