Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00009

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Geschäftsnummer:

VB.2009.00009

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 19.03.2009

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht

Betreff:

Nutzungsplanung

Beschwerde gegen die teilweise Nichtgenehmigung einer Teilrevision der Bau- und Zonenordnung durch den Regierungsrat (Einzonung eines in der kommunalen Freihaltezone gelegenen Grundstückteils in die Kernzone).

Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.2). Verzicht auf die Durchführung eines Augenscheins (E. 1.3).

Das Verwaltungsgericht hat eine Ermessensüberprüfung vorzunehmen, wenn die zu genehmigende Planung weder von Eigentümern einbezogener Grundstücke noch von Drittbetroffenen angefochten wurde, sondern erstmals im Rahmen einer Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung überprüft wird (E. 2.2). Dabei sind jedoch trotz der Ermessenskontrolle die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie zu beachten (E. 2.3).

Die bisherige Zonierung entspricht den übergeordneten Zielen der Raumplanung (E. 5.1). Bei der Festsetzung von Zonenplänen dürfen nicht allein Einzelinteressen massgebend sein. Die raumplanungsrechtlichen Mittel dienen nicht dazu, die nachträgliche Genehmigung illegal erstellter Bauten zu ermöglichen (E. 5.2). Die Einzonung des Grundstücks ist ohne sachliche und objektive Gründe erfolgt, weshalb durch den Nichtgenehmigungsentscheid nicht in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie eingegriffen wurde (E. 5.3).

Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung (E. 6).

Abweisung der Beschwerde.

Stichworte:

BAU- UND ZONENORDNUNG

EINZONUNG

ERMESSEN

FREIHALTEZONE

GEMEINDEAUTONOMIE

KERNZONE

NICHTGENEHMIGUNG

RAUMPLANUNGSRECHT

ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT

Rechtsnormen:

§ 61 PBG

§ 89 PBG

Art. 1 Abs. II lit. a RPG

Art. 3 Abs. III RPG

Art. 33 Abs. II RPG

Art. 33 Abs. III lit. b RPG

§ 50 Abs. I VRG

§ 50 Abs. III VRG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2009.00009

Entscheid

der 3. Kammer

vom 19. März 2009

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter

Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär

Markus Heer.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

Gemeinde X,

Mitbeteiligte,

betreffend

Nutzungsplanung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Gemeindeversammlung X beschloss am 10. Dezember

2007 eine Teilrevision der Ortsplanung, welche Änderungen der Bau- und

Zonenordnung (BZO) und die Festsetzung von Waldabstandslinien umfasst. Dabei

entschied sie unter anderem, dass der in der kommunalen Freihaltezone gelegene

Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in B entgegen dem Antrag des Gemeinderats der

Kernzone K1 zugewiesen werde. Gegen diese Festlegung wurde kein Rechtsmittel

eingelegt.

Erwägungen

II.

Der Regierungsrat genehmigte die Teilrevision der

Ortsplanung am 5. November 2008, nahm aber unter anderem die Einzonung des

in der kommunalen Freihaltezone gelegenen Teils des Grundstückes Kat.-Nr. 01

von der Genehmigung aus.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob A als Eigentümerin des

Grundstücks Kat.-Nr. 01 am 7. Januar 2009 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses

und die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

Der Baudirektion beantragte in der Beschwerdeantwort vom 4. Februar

2009.

für den Regierungsrat Abweisung der Beschwerde. Sinngemäss denselben

Antrag stellte am 20. Februar 2009 der Gemeinderat X.

Die Beschwerdeführerin reichte am 6. März 2009 (Datum

des Poststempels) unaufgefordert eine Stellungnahme ein. Darin beantragt sie die

Durchführung eines Augenscheins.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 Abs. 1

lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur

Behandlung der vorliegenden, die Nichtgenehmigung eines kommunalen Nutzungsplans

betreffenden Beschwerde zuständig (vgl. RB 1998 Nr. 26).

1.2

Die durch

den angefochtenen Beschluss in ihren Eigentümerinteressen betroffene

Beschwerdeführerin ist ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG). Sie

kann im Beschwerdeverfahren alle Mängel geltend machen, die im Ergebnis zur

Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen können. Dazu gehört insbesondere

auch die von ihr sinngemäss erhobene Rüge betreffend Verletzung der Gemeindeautonomie,

selbst wenn die Gemeinde selber auf eine eigene Beschwerdeerhebung verzichtet

hat.

1.3

Die für

den verwaltungsgerichtlichen Entscheid wesentlichen Verhältnisse ergeben sich

aus den Akten. Von der beantragten Durchführung eines Augenscheines kann daher

abgesehen werden.

2.

2.1

Bau- und

Zonenordnungen und deren Änderungen bedürfen gemäss § 89 PBG der Genehmigung.

Genehmigungsbehörde ist die Baudirektion, wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte

erfolgen kann, bzw. der Regierungsrat, wenn sie nicht oder nicht vorbehaltlos

erfolgen kann (§ 2 lit. a und b PBG). Im Genehmigungsverfahren werden

Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft (§ 5 Abs. 1

PBG).

2.2

Nach der

Regel von § 50 Abs. 1 und 2 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den

angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen,

einschliesslich Ermessensmissbrauch und -überschreitung. Es hat jedoch gestützt

auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b

des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung

(Raumplanungsgesetz, RPG) unter Umständen auch eine Ermessensüberprüfung

vorzunehmen, wenn anders die volle Überprüfung der Nutzungspläne durch

wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre (vgl. RB 1994

Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist der Fall, wenn wie hier eine

grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite nicht angefochten wurde

und demgemäss eine erstmalige Überprüfung des Nutzungsplans erst im Rahmen

einer Beschwerde eines Privaten gegen die Nichtgenehmigung erfolgt.

2.3

Allerdings

auferlegen die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie

sowohl der Regierung als auch dem Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung

bei der Überprüfung einer kommunalen Planung. Ein aufsichtsrechtliches

Einschreiten durch die Regierung erweist sich ebenso wie eine Korrektur im

Rekursverfahren nur dann als notwendig und zulässig, wenn sich die planerische

Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn

sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20, § 50 N. 9,

mit Hinweisen).

3.

3.1

Der

südliche Teil des streitbetroffenen Grundstücks Kat.-Nr. 01 liegt am nordöstlichen

Rand der das schützenswerte Ortsbild von B umfassenden Kernzone K1. Der

nördliche Teil des Grundstücks, welcher ca. 200m2 gross ist, wurde

bereits 1971 als allgemeines Erholungsgebiet der kommunalen Freihaltezone

zugewiesen. An die Freihaltezone schliesst nordwärts das C, Objekt Nr. 02

des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung

(BLN) an.

3.2

Die

Beschwerdeführerin wandte sich während der öffentlichen Auflage der revidierten

BZO (§ 7 PBG) am 20. Oktober 2007 an die Gemeinde X und beantragte,

dass der nördliche Teil des Grundstücks in die Kernzone einzuzonen sei. Sie begründete

ihren Antrag damit, dass sie ohne Baubewilligung ein Gartenhäuschen errichtet

habe und ein kleines Gewächshaus erstellen wolle. Auf beide Gebäude sei sie

angewiesen, deren (im Fall des Gartenhäuschens nachträgliche) Bewilligung sei

wohl nur möglich, wenn der betreffende Grundstücksteil eingezont werde. Nachdem

der Gemeinderat die Einwendung nicht berücksichtigt hatte, stellte sie der

Gemeindeversammlung den Antrag auf Einzonung. Dieser wurde am 10. Dezember

2007.

mit 50 Stimmen bei 28 Gegenstimmen angenommen. Vor dem Entscheid der

Gemeindeversammlung wurden die von der Beschwerdeführerin bereits bei ihrer

Eingabe vom 20. Oktober 2007 geltend gemachten Gründe für eine Einzonung

wiederholt, weitere Argumente dafür wurden nicht genannt. Folglich ist davon

auszugehen, dass die Gemeindeversammlung den streitbetroffenen Grundstücksteil

einzig aus dem Grund neu der Kernzone zuteilte, dass der Beschwerdeführerin die

nachträgliche Bewilligung des Gartenhäuschens und die Erstellung eines

Gewächshauses ermöglicht werden sollte.

4.

4.1

Der

Beschwerdegegner führte aus, dass der streitbetroffene Grundstücksteil bereits

im Zonenplan 1971 als allgemeines Erholungsgebiet der kommunalen Freihaltezone

zugewiesen worden sei. Das Gebiet befinde sich im Übergangsbereich zwischen dem

schutzwürdigen Ortsbild B und dem im BLN verzeichneten C. Die bestehende

Zonengrenze bilde eine sachgerechte, auf die vorhandene Bebauungsstruktur des

schutzwürdigen Ortsbilds B abgestimmte Siedlungsbegrenzung. Dabei gelte es

grundsätzlich, diesen Umgebungsbereich von Bauten und Anlagen freizuhalten. Aus

raumplanerischer Sicht bestehe deshalb kein sachlicher Grund, die Kernzone K1

auf den in der kommunalen Freihaltezone gelegenen Teil des Grundstücks Kat.-Nr.

01.

auszudehnen.

4.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Kernzonengrenze durch ihr Grundstück

verlaufe. Beim strittigen Grundstücksteil handle es sich nur um ein kleines

Landstück. Es sei aufgrund der Grundstücksgrösse auszuschliessen, dass dort

jemals ein Haus errichtet werden könne. Sie fördere die Biodiversität, in dem

sie ihr Land nach ökologischen Grundsätzen bewirtschafte. Dies entspreche einem

öffentlichen Interesse. Damit sie die Geräte und das Material für die

Bewirtschaftung des Grundstücks unterbringen könne, benötige sie das kleine

Gartenhäuschen (1.8m x 2.5m). Ebenso wolle sie ein kleines Gewächshaus (2m x

3m) errichten, da sie ihr Gemüse sowie zahlreiche Pflanzen zur Förderung der

Artenvielfalt selbst ziehe. Deshalb sei sie darauf angewiesen, dass der

betreffende Grundstücksteil der Kernzone zugewiesen werde. Die Definition der

heutigen Schutzzone stimme nicht mehr mit der Definition der Freihaltezone aus

der Zeit des kantonalen Gesamtplans von 1978 überein. Zu jenem Zeitpunkt habe

das betreffende Landstück überhaupt nichts Schutzwürdiges enthalten. Es sei

schliesslich auch zu beachten, dass die Gemeindeversammlung der Einzonung

zugestimmt habe.

5.

5.1

Kantonale,

regionale und kommunale Freihaltezonen dienen der Erholung der Bevölkerung, der

Bewahrung von Objekten des Natur- und Heimatschutzes sowie der Trennung und

Gliederung des Siedlungsgebiets (vgl. §§ 39 und 61 PBG).

So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Die Freihaltezone

dient in ihrem bisherigen Umfang zum einen der Begrenzung der

Siedlungstätigkeit, indem die an sie anschliessende Kernzone K1 eng entlang der

bestehenden Gebäude des Ortsteils B festgesetzt wurde. Zum andern bezweckt sie,

den Übergangsbereich zwischen dem schützenswerten Ortsbild B und dem im BLN

verzeichneten C von Bauten und Anlagen freizuhalten. Dies entspricht den

übergeordneten Zielen der Raumplanung, wonach Siedlungen in ihrer Ausdehnung zu

begrenzen und der Landschaftsraum weiträumig von Bauten und Anlagen freizuhalten

ist (vgl. etwa Art. 1 Abs. 2 lit. a und Art. 3 Abs. 3

RPG).

5.2

Grund für

die Einzonung des streitbetroffenen Grundstückteils war wie dargelegt

(E. 4.3) einzig, dass eine nachträgliche Bewilligung des bereits erstellten

Gartenhäuschens und der Neubau eines Gewächshauses ermöglicht werden sollte.

Bei der Festsetzung von Zonenplänen dürfen aber nicht allein derartige

Einzelinteressen ausschlaggebend sein. Insbesondere dienen die

raumplanungsrechtlichen Mittel nicht dazu, die nachträgliche Genehmigung

illegal erstellter Bauten zu ermöglichen.

Die Beschwerdeführerin kann daraus, dass sie ihr Grundstück

ökologisch bebaut und sich den Zielen der Biodiversität verschrieben hat,

nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Art und Weise der Bewirtschaftung ihres

Grundstücks steht ihr innerhalb der für die entsprechenden Zonen geltenden

Vorschriften grundsätzlich frei. Die von der Gemeindeversammlung beschlossene

Einzonung ist dementsprechend unabhängig von den konkreten Vorhaben der

Beschwerdeführerin und der von ihr verfolgten Interessen zu beurteilen. Die

beschlossene Einzonung würde offensichtlich eine Bautätigkeit in einem bisher

in einer Nichtbauzone gelegenen Gebiet ermöglichen. Dafür bestehen jedoch keine

sachlichen, mit den übergeordneten Zielen der Raumplanung im Einklang stehenden

Gründe, während ein raumplanerisches Interesse an der Beibehaltung der

bisherigen Zonierung besteht (vgl. vorangehend E. 5.1).

5.3

Ergibt

sich zusammenfassend, dass die Einzonung des Grundstücks ohne sachliche und

objektive Gründe erfolgt ist, erscheint schliesslich die von der

Beschwerdeführerin sinngemäss erhobene Rüge, dass der Regierungsrat in

unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie eingegriffen habe, als unbegründet.

5.4

Der

Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats erweist sich demnach als

rechtmässig, was zur Abweisung der Beschwerde führt.

6.

Zu prüfen bleibt das Gesuch der Beschwerdeführerin um

unentgeltliche Prozessführung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten,

welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich

aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von

Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen.

Die Beschwerdeführerin legte ihrem Gesuch um

unentgeltliche Prozessführung eine provisorische Steuerveranlagung für das

Bezugsjahr 2008 bei. Darin weist sie ein steuerbares Einkommen von Fr. 45'300.-

und ein steuerbares Vermögen von Fr. 224'000.- aus. Aufgrund dieser

Angaben kann nicht von einer Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin ausgegangen

werden, weshalb das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung abzuweisen ist,

ohne dass die übrigen Voraussetzungen geprüft werden müssten.

7.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird

abgewiesen;

und entscheidet:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

5.

Mitteilung

an…