VB.2009.00028

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00028

8. April 2009Deutsch24 min

(URT.2009.11335)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Bauausschuss der Stadt Winterthur bewilligte der A AG

mit Beschluss vom 29. November 2006 die Erstellung einer

Mobilfunk-Basisstation auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der I-Strasse 02 in Winterthur.

Erwägungen

II.

Dagegen gelangten die C AG sowie drei weitere Eigentümer

von Liegenschaften in der Nachbarschaft des Bauvorhabens (die heutigen

Beschwerdegegner 1–4) je einzeln mit Rekursen an die Baurekurskommission IV.

Diese vereinigte die Verfahren und hiess die Rekurse mit Entscheid vom 4. Dezember

2008.

gut. Sie hob die angefochtene Baubewilligung auf und wies die Sache zur

weiteren Immissionsabklärung an den Bauausschuss der Stadt Winterthur zurück.

III.

Gegen den Entscheid der Baurekurskommission erhob die A AG

am 20. Januar 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen,

der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung zu bestätigen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner.

Die Vorinstanz verzichtete am 6. Februar 2009 auf

eine Stellungnahme. Der Bauausschuss der Stadt Winterthur beantragte in seiner

Vernehmlassung vom 17. Februar 2009, die Beschwerde sei gutzuheissen und

die Baubewilligung zu bestätigen, eventuell sei die Baubewilligung zur Prüfung

der revidierten Baueingabe auf ihre Übereinstimmung mit der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung (NISV) an den Bauausschuss zurückzuweisen,

alles unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Die Beschwerdegegnerin Nr. 1 stellte in ihrer

Beschwerdeantwort vom 26. Februar 2009 die Anträge, es sei nicht auf die

Beschwerde einzutreten, eventuell sei diese abzuweisen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Am 27. Februar 2009

gingen sodann drei gleich lautende Eingaben der Beschwerdegegner 2–4 ein, mit

welchen sich diese den Anträgen und der Begründung der Beschwerdegegnerin

Nr. 1 anschlossen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung

der Beschwerde zuständig.

Zwischenentscheide sind gemäss § 48 Abs. 2 VRG

nur weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben,

der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. Der angefochtene

Rückweisungsentscheid ist grundsätzlich ein Zwischenentscheid, und die

Beschwerdegegnerschaft beantragt daher, es sei nicht auf die Beschwerde

einzutreten. Die diesbezügliche Praxis des Verwaltungsgerichts ist jedoch

weniger restriktiv als die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur analogen

Bestimmung von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG). Für die Anfechtung eines Rückweisungsentscheids genügt es nach kantonalem

Recht, dass verfahrensökonomische Gründe dafür sprechen, so wenn der unteren

Instanz vermeidbarer Aufwand erspart werden kann bzw. wenn sonst die Möglichkeit

einer erheblichen Verfahrensverkürzung besteht (RB 2005 Nr. 82; 2002

Nr. 20; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 48 N. 16 f.).

Vorliegend hat die Vorinstanz mit der Rückweisung an die

Baubehörde aufwendige Abklärungen insbesondere mit Bezug auf die

elektromagnetische Verträglichkeit der Mobilfunkstrahlung verlangt. Dieser

Aufwand und der damit verbundene Zeitverlust sind nach kantonaler Praxis

ausreichende Nachteile im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG, welche eine Anfechtung

des Entscheids rechtfertigen.

2.

2.1

Der

Beschwerdegegner Nr. 2 reichte während des Rekursverfahrens vor der Vorinstanz

ein Baugesuch für den Ausbau seiner Liegenschaft ein, welches noch während des

Rekursverfahrens rechtskräftig bewilligt wurde. Da der Umbau die Schaffung

zusätzlicher Räume mit empfindlicher Nutzung vorsieht, reichte die

Beschwerdeführerin der Vorinstanz ein neues Standortdatenblatt ein. In diesem

wurden die Immissionen an den neuen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)

ermittelt und die vertikale Senderichtung einer Antenne angepasst, um Überschreitungen

des Anlagegrenzwerts zu vermeiden. Dies führte auch an den bisherigen OMEN zu

geringfügig veränderten Feldstärken.

Die Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass es sich dabei um

eine wesentliche Änderung der Antennenanlage handle, die nicht im Rahmen eines

Rechtsmittelverfahrens vorgenommen werden dürfe. Auch sei es nicht Aufgabe der

Rekursinstanz, ein derart überarbeitetes Standortdatenblatt anstelle der

kommunalen Behörden erstmals zu prüfen. Die Sache sei daher zur weiteren

Abklärung der Immissionen an die Baubehörde zurückzuweisen (Entscheid der

Vorinstanz, E. 8.3.2).

2.2

Die

Beschwerdeführerin wendet ein, es gehe nicht an, ein erst nachträglich

eingereichtes und bewilligtes Baugesuch in dieser Weise in das

Rechtsmittelverfahren einzubeziehen. Gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. c

NISV und der darauf gestützten Rechtsprechung müssten Nutzungsreserven

überbauter Grundstücke nicht in die Berechnungen des Standortdatenblatts

einbezogen werden. Auch nach der Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt

(Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [heute BAFU], Mobilfunk- und

WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, Bern 2002) sei eine geplante

Nutzungserweiterung nur dann in die Immissionsberechnung einzubeziehen, wenn

ein entsprechendes Bauprojekt bereits öffentlich aufgelegt sei. Das

Standortdatenblatt, welches sie mit ihrem Baugesuch für die Mobilfunkstation

eingereicht habe, sei daher völlig korrekt gewesen; vom Ausbauvorhaben des

Beschwerdegegners Nr. 2 habe sie damals noch keine Kenntnis gehabt. Gegenstand

des Rechtsmittelverfahrens könne aber nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen

Verfügung gewesen sei bzw. habe sein müssen. Es sei daher nicht zulässig

gewesen, das Bauvorhaben des Beschwerdegegners noch während des Rekursverfahrens

in die Beurteilung einzubeziehen. Wolle man dies aus Gründen der Prozessökonomie

dennoch gestatten, so sei jedenfalls auf ihr neues Standortdatenblatt abzustellen

und von einer Rückweisung abzusehen.

2.3

Rekursverfahren können – in weiterem Umfang als vor Verwaltungsgericht (§ 52

Abs. 2 VRG) – neue Tatsachen geltend gemacht werden (§ 20 VRG).

Wieweit dies auch für Tatsachen gilt, die erst nach dem Erlass der

angefochtenen Verfügung eingetreten sind, lässt sich nicht abschliessend

beantworten; beim Entscheid darüber spielen nicht zuletzt Gründe der

Prozessökonomie eine Rolle. Auf jeden Fall darf dadurch der Streitgegenstand

nicht verändert werden, da sonst in die Zuständigkeit der erstinstanzlich

verfügenden Behörde eingegriffen würde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 47,

§ 52 N. 16; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich

1991, N. 358).

Für die Bewilligung von Mobilfunkanlagen ergibt sich aus

diesen Grundsätzen, dass neue Orte mit empfindlicher Nutzung, die erst nach dem

erstinstanzlichen Entscheid über die Mobilfunkanlage in deren Nachbarschaft

bewilligt werden, nicht zwingend in das Rechtsmittelverfahren einzubeziehen

sind. Das entspricht auch der Empfehlung des Bundesamtes für Umwelt, wonach

geplante Nutzungserweiterungen wie Dachausbauten etc. berücksichtigt werden

sollen, wenn entsprechende Projekte im Baubewilligungsverfahren bereits öffentlich

aufgelegt sind (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [heute BAFU], Mobilfunk-

und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, Bern 2002, S. 15). Gesichtspunkte

der Prozessökonomie können jedoch durchaus dafür sprechen, derartige Änderungen

noch im Rechtsmittelverfahren zu beurteilen, zumal der Betreiber der Mobilfunkstation

ohnehin verpflichtet ist, die Emissionen der Anlage auch nachträglich so anzupassen,

dass die neuen OMEN nicht übermässig belastet werden. Bei der Zulassung solcher

Noven steht den Rechtsmittelinstanzen ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung,

wobei die Rekursinstanzen eher gehalten sind, das Verfahren selber zur Entscheidungsreife

zu bringen als das Verwaltungsgericht, dem das Gesetz die Rückweisung an eine

Vorinstanz ausdrücklich zubilligt (§ 64 im Gegensatz zu § 28 VRG;

vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 29). Berücksichtigt werden darf

auch, wie ernsthaft die nachbarlichen Bauabsichten erscheinen und ob mit deren

Realisierung schon in naher Zukunft zu rechnen ist (zum Ganzen VGr, 25. April

2007, VB.2006.00201, E. 7, www.vgrzh.ch). – Im Gegensatz zu diesen

Grundsätzen hat das Bundesgericht die Berücksichtigung neuer OMEN allerdings

auch in einem Fall verlangt, in welchem die Planung der betroffenen Erweiterungsbauten

erst während des Rechtsmittelverfahrens gegen die Mobilfunkanlage an die Hand

genommen worden war (BGr, 15. Januar 2008,1C_148/2007, E. 2,

www.bger.ch). Ob dies zu einer grundsätzlichen Änderung der dargelegten Praxis

führen muss, braucht hier nicht entschieden zu werden.

Vorliegend hat die Vorinstanz die neue Sachlage, die mit

der Bewilligung der nachbarlichen Ausbaupläne entstanden ist, zum Gegenstand

ihres Entscheids gemacht. Der Streitgegenstand wurde dadurch nicht erweitert;

Gegenstand des Verfahrens blieb nach wie vor die von der Baubehörde bewilligte

Mobilfunkanlage, deren Beurteilung lediglich auf eine neue Grundlage gestellt

wurde. Dieses Vorgehen lag im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden Ermessens.

2.4

Eine

andere Frage ist es, wieweit es den Mobilfunkbetreibern gestattet ist, ihre

Projektunterlagen und insbesondere das Standortdatenblatt im Lauf eines

Rechtsmittelverfahrens anzupassen.

2.4.1

Das Standortdatenblatt definiert die technischen und betrieblichen

Daten der Anlage, welche für die verursachten Emissionen von Bedeutung sind,

und enthält Berechnungen der zu erwartenden Immissionen (Art. 11 Abs. 2

NISV). Es gehört daher wie die Projektpläne zu den massgeblichen Grundlagen des

Baugesuchs und kann ebenso wenig wie jene im Lauf des Rechtsmittelverfahrens

beliebig geändert werden. Eine Änderung des Standortdatenblatts, welche mit

einer Erhöhung der Sendeleistung oder einer Erweiterung oder Änderung der

Winkelbereiche der Senderichtung verbunden ist, darf daher nach der Rechtsprechung

des Verwaltungsgerichts nicht im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens vorgenommen

werden, denn sie liefe auf eine Erweiterung bzw. Änderung des Streitgegenstands

hinaus. Bringt eine Änderung lediglich eine Reduktion der Sendeleistung

und/oder der Neigungswinkel mit sich und zielt sie darauf ab, die verursachten

Immissionen zu vermindern, so ist sie zwar mit Blick auf den Streitgegenstand

unbedenklich. Auch in diesem Fall werden jedoch neue Tatsachen vorgebracht,

deren Beurteilung in erster Linie in die Zuständigkeit der erstinstanzlich

verfügenden Behörde fällt. Diese Behörden bzw. die für sie tätigen Fachstellen

verfügen zudem über die bessere Fachkunde in technischen Belangen als die

Rechtsmittelinstanzen. Neu eingetretene Tatsachen sind daher im Rechtsmittelverfahren

nur zu berücksichtigen, soweit prozessökonomische Gründe für dieses Vorgehen

sprechen (VGr, 26. September 2007, BEZ 2007 Nr. 50, E. 3.2 f.).

2.4.2

Die Beschwerdeführerin hat als Reaktion auf die Bewilligung der

nachbarlichen Ausbaupläne im Verfahren vor der Vorinstanz ein neues

Standortdatenblatt eingereicht. Die Vorinstanz führt dazu aus, dass mit dem

neuen Standortdatenblatt die vertikalen Senderichtungen fast aller Antennen

geändert worden seien; diese Änderungen seien fundamental für die

Grenzwertberechnungen und könnten keinesfalls im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens

vorgenommen werden.

Der Vergleich der beiden Standortdatenblätter vom 25. April

2006.

(ursprüngliche Fassung; act. 8/21.7) und vom 27. Februar 2008

(act. 8/34.1) zeigt allerdings eher geringfügige Änderungen. Die einzige an der

Anlage selber vorgenommene Anpassung betrifft die vertikale Senderichtung der

Antenne A03, bei welcher der Schwenkbereich des elektrischen Neigungswinkels

von bisher 0°–-8° auf neu 0°–-3° reduziert wurde; demgemäss vermindert sich der

gesamte Neigungsbereich der Antenne (inkl. mechanischer Neigungswinkel) von

bisher -2°–-10° auf neu -2°–-5° (je Zusatzblatt 2 der beiden Standortdatenblätter).

Dies bedeutet keine Erweiterung, sondern eine Reduktion des Bauvorhabens und

stellt auch in Anbetracht des geringen Betrags keine Änderung des

Streitgegenstandes dar. Zutreffend ist, dass die Berechnung der Immissionen im

Standortdatenblatt auch für die bisherigen OMEN überarbeitet wurden. Da dabei –

offenbar aufgrund von Nachprüfungen und seitens der Rekurrenten geübter Kritik

– die Angaben zur Höhenlage einzelner OMEN geändert wurden, ergaben sich an

einigen Punkten, vor allem bei OMEN 05, auch geringfügige Anpassungen des

Winkels der OMEN zur kritischen vertikalen Senderichtung. Diesen liegt jedoch –

mit Ausnahme des erwähnten Winkelbereichs von Antenne A03 – keine Änderung der

Anlage zugrunde; überarbeitet wurden lediglich die Immissionsberechnungen. Die

neuen Berechnungen führten auch zu keiner erheblichen Änderung der an den einzelnen

OMEN erwarteten Belastung. Wie die Vorinstanz anhand einer Tabelle aufzeigt (Entscheid

der Vorinstanz, S. 14), resultiert beim OMEN 05 anstelle des bisherigen

Wertes von 4,12 bzw. 4,15 V/m ein geringfügig erhöhter Wert von 4,26 V/m, der

jedoch weiterhin deutlich unterhalb des Anlagegrenzwerts liegt. Bei allen

andern bisherigen OMEN weist das neue Standortdatenblatt gleichbleibende oder

leicht reduzierte Werte aus. Wirklich neu sind nur die Berechnungen bezüglich

der neuen OMEN 05b, 05c und 05d, welche durch die zusätzlich projektierten

Räume auf der Liegenschaft des Beschwerdegegners Nr. 2 geschaffen werden.

Dabei zeigt OMEN 05d die höchste Belastung von 4,70 V/m, was 94 % des hier

geltenden Anlagegrenzwerts von 5 V/m entspricht.

Diese Änderungen des Standortdatenblatts gehen kaum über

das hinaus, was die Vorinstanz in andern Fällen in eigener Kompetenz überprüft

hat, ohne die Sache an eine kommunale Behörde zurückzuweisen. Sie weist selber

darauf hin, dass nach ihrer Praxis Korrekturen der Standortdatenblätter im Lauf

des Rechtsmittelverfahrens nicht ausgeschlossen seien. Sie seien insbesondere

dann zulässig, wenn sie, wie etwa bei einer Reduktion der Antennenleistungen,

zu geringeren elektromagnetischen Immissionen führten. Auch einzelne kleinere

Parameteranpassungen könnten aus Gründen der Prozessökonomie im Rahmen eines

Rechtsmittelverfahrens erfolgen.

Die Vorinstanz verfügt jedoch diesbezüglich über ein Ermessen,

in dessen Ausübung das Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht eingreift. Wenn

sie im vorliegenden Fall zur Auffassung gelangte, die Änderungen des

Standortdatenblatts seien aufgrund ihres Umfangs zweckmässiger durch die lokale

Baubehörde zu überprüfen, so liegt dieser Entscheid – insbesondere mit Blick

auf die zusätzlichen Berechnungen der neuen OMEN 05b, 05c und 05d – im Rahmen

des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums und ist nicht zu beanstanden.

3.

3.1

Die

Beschwerdegegnerin Nr. 1 produziert Geräte für die Druckmessung. Sie

machte bereits im Rekursverfahren geltend, dass durch die elektromagnetische

Strahlung der projektierten Mobilfunkanlage die Herstellung und

Qualitätsprüfung ihrer hoch präzisen Messgeräte verunmöglicht würde. Bereits

bei einer Feldstärke um 1 V/m, also deutlich unterhalb des Anlagegrenzwerts,

würden die Sensoren der Produktionsmaschinen massiv gestört. Schon die aktuell

auf dem Areal vorhandene Feldstärke von 0,25 V/m verursache aufwendige

Abschirmungsmassnahmen und erhöhten Kontrollaufwand.

Die Vorinstanz erwog, dass die projektierte

Mobilfunkanlage den bundesrechtlichen Bestimmungen über die elektromagnetische

Verträglichkeit entspreche und gestützt auf dieselben nicht zu beanstanden sei.

Zu prüfen sei indessen, ob die Vorschrift von § 239 Abs. 1 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) eingehalten sei,

nach welcher Bauten und Anlagen weder bei ihrer Erstellung noch durch ihren

Bestand Personen oder Sachen gefährden dürfen. Nachdem die Befürchtungen der

Beschwerdegegnerin Nr. 1 eine gewisse Plausibilität aufwiesen und

keineswegs von vornherein unbegründet erschienen, werde die kommunale

Baubehörde prüfen müssen (Entscheid der Vorinstanz, E. 9.3):

–

ob die durch die Mobilfunkstation verursachten

elektromagnetischen Felder die geltend gemachten Gefährdungen tatsächlich zur

Folge hätten;

–

ob in diesem Fall die Mobilfunkbetreiberin die

Strahlenemissionen ihrer Anlage einschränken oder aber die Beschwerdegegnerin

Nr. 1 eine bessere Abschirmung oder sonstige Lösung realisieren müsse;

–

sofern die Mobilfunkbetreiberin eine Pflicht zur

Einschränkung der verursachten Emissionen treffe: welche Strahlungsintensität

mit der Produktionstätigkeit der Beschwerdegegnerin Nr. 1 noch vereinbar

sei. Zur Beantwortung dieser Frage hätte die Baubehörde gegebenenfalls einen

Gutachter beizuziehen.

3.2

Die

Verwaltungsinstanz, an welche die Sache durch einen Rekursentscheid zurückgewiesen

wird, ist bei der weiteren Behandlung an die Rechtsauffassung der rückweisenden

Behörde gebunden, soweit das Dispositiv des rückweisenden Entscheids

ausdrücklich oder sinngemäss darauf verweist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 28

N. 33 und 35). Bei der Anfechtung eines Rückweisungsentscheids besitzt die

Beschwerdeführerin daher ein rechtlich geschütztes Interesse nicht nur an der

Aufhebung der Rückweisung, sondern auch an der Überprüfung der mit dieser

verbundenen Erwägungen, soweit diese die Tragweite der Rückweisung in

relevanter Weise beeinflussen.

Vorliegend hat die Vorinstanz im Dispositiv des

angefochtenen Entscheids nicht ausdrücklich auf ihre Erwägungen verwiesen, in

Erwägung 10 jedoch zusammenfassend festgehalten, dass die Streitsache "zur

weiteren Immissionsabklärung im Sinne der Erwägungen" an die Baubehörde

zurückzuweisen sei. Ob dieser Hinweis auch die Erwägung 9 umfasst, welche die

Ausführungen zu § 239 Abs. 1 PBG enthält, ist nicht deutlich. Die

Vorinstanz weist in Erwägung 9.1 einleitend darauf hin, dass die fraglichen

Ausführungen nur "bemerkungsweise" erfolgten, da der angefochtene

Entscheid bereits aus andern Gründen aufzuheben sei. Anderseits erteilt sie in

Erwägung 9.3 ausdrückliche Anweisungen für das weitere Vorgehen der Baubehörde

(vgl. vorstehend, E. 3.1), und hält im Anschluss daran "zusammenfassend"

fest, dass die weiteren Immissionsabklärungen durch die Baubehörde im Sinn der

Erwägungen vorzunehmen seien (Entscheid der Vorinstanz, E. 10). Auch die

Parteien des Beschwerdeverfahrens gehen davon aus, dass Abklärungen betreffend

die Produktionsanlagen der Beschwerdegegnerin Nr. 1 zum Inhalt der

Rückweisung gehören. Angesichts dessen sowie der Tatsache, dass die Abklärungen

zum Einfluss der Strahlung auf die Messgeräteproduktion den wohl aufwendigsten

Teil der an die Baubehörde übertragenen Abklärungen ausmachen, besitzt die

Beschwerdeführerin ein schützenswertes Interesse, dass auch diese Erwägung im

Beschwerdeverfahren überprüft und damit der Umfang der von der Baubehörde

durchzuführenden Abklärungen festgelegt wird.

3.3

Das Bundesgesetz

vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) soll gemäss seinem Art. 1

Abs. 1 Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume

gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen

Lebensgrundlagen dauerhaft erhalten. Unbelebte Gegenstände sind nur insoweit

Schutzgegenstand, als sie durch die Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt

betroffen werden, wie beispielsweise Bauwerke durch Luftverunreinigungen

(Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 1 Rz. 11).

Der mit der NISV angestrebte Schutz vor nichtionisierender Strahlung ist sodann

ausdrücklich nur auf den Schutz von Menschen ausgerichtet (Art. 1 NISV).

Aus dem Umweltrecht des Bundes lassen sich daher keine Regeln zum Schutz

empfindlicher elektrischer Apparaturen vor solcher Strahlung ableiten.

3.4

3.4.1

Mit der elektromagnetischen Verträglichkeit elektrischer Geräte, d.h. der

Vermeidung von elektromagnetischer Strahlung, welche andere Geräte stört,

befassen sich andere Bestimmungen des Bundesrechts. Wie die Vorinstanz

dargelegt hat, sind dabei insbesondere die Verordnung vom 9. April 1997

über die elektromagnetische Verträglichkeit (VEMV; SR 734.5) und die Verordnung

vom 14. Juni 2002 über Fernmeldeanlagen (FAV; SR 784.101.2) zu

beachten, welche beide zudem auf die Richtlinie 2004/108/EG des Europäischen

Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 2004 (EMV-Richtlinie) verweisen.

Die Vorinstanz führte aus, dass die Beschwerdeführerin für ihre Antennen und

Steuerungsanlagen über die nach den anwendbaren Bestimmungen erforderlichen

Konformitätserklärungen verfüge (act. 8/34.2–34.5) und dass damit die bundesrechtlichen

Anforderungen erfüllt seien (Entscheid der Vorinstanz, E. 9.2). Die

Beschwerdeführerin stellt sich auf denselben Standpunkt und macht zusätzlich

geltend, dass das Bundesrecht den Schutz vor elektromagnetischen Störungen

abschliessend regle.

3.4.2

Der Bund verfügt im Bereich der elektrischen Energie wie auch des

Fernmeldewesens über weitgehende Kompetenzen (Art. 91 und 92 BV), die er

mit dem Erlass entsprechender Gesetze wahrgenommen hat (Elektrizitätsgesetz vom

24.

Juni 1902 [EleG]; Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 [FMG]).

Diese Gesetze sowie das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die

technischen Handelshemmnisse bilden die Grundlage der genannten Verordnungen.

Ob diese Bestimmungen die hier zu beurteilenden Fragen abschliessend ordnen,

erscheint indessen fraglich.

Die Verordnung über die elektromagnetische Verträglichkeit

und die Verordnung über Fernmeldeanlagen enthalten im Wesentlichen Vorschriften

über das Inverkehrbringen und die Inbetriebnahme von Geräten sowie über das Verfahren

zur vorgängigen Prüfung der Konformität. Sie sagen nichts darüber aus, wie viel

Strahlung eine Sendeanlage beim ordentlichen Betrieb in ihrer Senderichtung

abgeben darf. Konformitätsprüfungen betreffen die grundlegenden Anforderungen

an ein elektrisches Gerät im Hinblick auf dessen Inverkehrbringen und das

einwandfreie Funktionieren im Betrieb. Das Verursachen von Strahlung in der

Senderichtung einer Antenne stellt jedoch keinen Funktionsmangel dar, sondern

entspricht dem eigentlichen Zweck der Anlage. Welches Mass an Strahlung sie aussenden

darf, lässt sich nicht von vornherein festlegen, sondern hängt – wie auch beim

Schutz von Personen nach der NISV – von der Lage und Senderichtung der Antenne

ab sowie von den durch die Strahlung betroffenen Orten. Diese Frage ist nicht

Gegenstand der abstrakten Konformitätsprüfung der verwendeten Geräte.

Die genannten Verordnungen und die ihnen zugrunde

liegenden Bundesgesetze enthalten offenbar keine Vorschriften über die

zulässige Sendestrahlung in Situationen der vorliegenden Art. Gemäss Art. 34

FMG können zwar gegenüber Fernmeldeanlagen, die den grundlegenden Vorschriften

entsprechen, auch zusätzliche Beschränkungen angeordnet werden, doch betreffen

diese nur den Fall, dass eine Anlage den Fernmeldeverkehr oder den Rundfunk

stört. Weitere Einschränkungen sind, soweit ersichtlich, nicht vorgesehen.

Aus diesem Umstand ist indessen nicht zu schliessen, dass

der Bundesgesetzgeber eine abschliessende Regelung habe treffen wollen und

weitergehende Einschränkungen unzulässig seien. Das Fernmeldegesetz befasst

sich gemäss seiner Zweckbestimmung mit der Bereitstellung von Fernmeldediensten

für Bevölkerung und Wirtschaft (Art. 1 FMG); der Schutz elektrischer

Geräte Dritter fällt nicht in seinen Regelungsbereich. Ebenso wenig ist dem

EleG eine abschliessende Ordnung der elektromagnetischen Verträglichkeit zu entnehmen.

3.4.3

Das anwendbare Gesetzes- und Verordnungsrecht des Bundes enthält somit

keine Regeln zum Schutz elektrischer Geräte Dritter vor elektromagnetischer

Strahlung der Mobilfunkantennen, trifft aber anderseits auch keine

abschliessende Regelung dieser Materie. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes

im Bereich der elektrischen Energie ist eine konkurrierende (René Schaffhauser

in: St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 91

N. 3) und schliesst den Erlass ergänzender Regeln des kantonalen Rechts

nicht aus. Auf dem Gebiet des Fernmeldewesens ist die Kompetenz des Bundes zur

Rechtsetzung zwar umfassend und lässt dem kantonalen Recht keinen Raum (Herbert

Burkert in: St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2. A., Zürich etc.

2008, Art. 92 N. 2; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, 2. A., Bern 2007, S. 295). Da der Schutz

elektrischer Geräte vor elektromagnetischer Strahlung jedoch nicht in erster

Linie eine Aufgabe des Fernmeldewesens ist, dürfte diese Bundeskompetenz ergänzendem

kantonalem Recht nicht entgegenstehen.

Die Frage braucht hier nicht abschliessend geklärt zu

werden, da der Ausgang des Verfahrens nicht von ihr abhängt. Anzumerken bleibt,

dass auch kompetenzgerecht erlassene kantonale Normen jedenfalls nicht dazu

missbraucht werden dürften, auf diesem Umweg die Grenzwerte der NISV infrage zu

stellen.

3.5

Zu prüfen

bleibt, ob bestehende kantonale Vorschriften einen erhöhten Schutz zugunsten

empfindlicher elektrischer Geräte bzw. Produktionsbetriebe vorsehen.

In Betracht fällt dabei in erster Linie § 226 Abs. 1

PBG, welcher bestimmt, dass bei der Ausübung des Eigentums und des Besitzes

alle zumutbaren baulichen und betrieblichen Massnahmen zu treffen sind, um

Auswirkungen auf die Umgebung möglichst gering zu halten. Das

Verwaltungsgericht führte in einem Entscheid vom 30. November 2005

(VB.2005.00338, www.vgrzh.ch) aus, dass sich die Rechtsprechung zu § 226

PBG, soweit ersichtlich, bis dahin nur mit Streitigkeiten befasst habe, die den

Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt betrafen. Aufgrund des

Wortlauts und der Entstehungsgeschichte spreche jedoch einiges dafür, dass mit

der Bestimmung ein umfassender öffentlich-rechtlicher Schutz gegen ungerechtfertigte

Auswirkungen aus der Erstellung und dem Betrieb von Bauten und Anlagen

geschaffen werden sollte. Die Frage könne indessen offen bleiben. Die nach § 226

Abs. 1 PBG zu treffenden Massnahmen seien nämlich am Massstab der "Zumutbarkeit"

zu messen, und bei der Anwendung von § 226 Abs. 2 PBG, wonach

Störungen "nicht in einer nach den Umständen übermässigen Weise auf die

Umwelt einwirken" dürfen, werde nach der Rechtsprechung auf

durchschnittlich empfindliche Personen abgestellt. Demgegenüber würden in

Anwendung des Umweltschutzgesetzes schon bei der Festlegung der

Immissionsgrenzwerte auch Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit

berücksichtigt (Art. 13 Abs. 2 USG), und die gestützt auf Art. 11

Abs. 2 USG festgelegten Anlagegrenzwerte der NISV lägen noch tiefer. Es

sei daher nicht anzunehmen, dass das kantonale Recht diesbezüglich einen noch

strengeren Massstab anlege. An dieser Rechtsprechung ist auch heute festzuhalten.

Vorinstanz und Beschwerdegegnerschaft haben des Weiteren

auf § 239 Abs. 1 PBG hingewiesen. Nach dieser Vorschrift müssen

"Bauten und Anlagen ... nach Fundation, Konstruktion und Material den

anerkannten Regeln der Baukunde entsprechen. Sie dürfen weder bei ihrer

Erstellung noch durch ihren Bestand Personen oder Sachen gefährden." Mit

diesen Regeln über die Konstruktion und die zu verwendenden Materialien werden

jedoch in erster Linie die Benützer und Bewohner der Baute sowie allenfalls die

unmittelbare Nachbarschaft geschützt; eine Anwendung der Bestimmung auf die

Verursachung elektromagnetischer Strahlung, deren Wirkung auch über grössere

Entfernungen eintritt, liegt nicht nahe. Auch die Gesetzessystematik spricht

gegen die Anwendung von § 239 Abs. 1 PBG auf diesen Sachverhalt. Die

zulässigen Einwirkungen einer Baute oder Anlage auf ihre Umgebung werden in

erster Linie durch die Vorschrift von § 226 PBG geregelt; § 239 Abs. 1

PBG ist demgegenüber im Wesentlichen eine Vorschrift über die

"Beschaffenheit" von Bauten und Anlagen. Dass die in dieser Hinsicht

weniger spezifische Vorschrift von § 239 Abs. 1 PBG die zulässigen

Einwirkungen auf die Umgebung weitergehend erfasst als die grundlegende

Bestimmung von § 226 PBG, ist nicht anzunehmen. Die Beschwerdegegnerin

Nr. 1 kann daher aus § 239 Abs. 1 PBG nichts zu ihren Gunsten

ableiten.

3.6

Ergänzend

ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdegegnerin Nr. 1 die von ihr ins

Feld geführten Befürchtungen im vorliegenden Verfahren keineswegs überzeugend

belegt hat. In ihrer Rekursantwort zuhanden der Vorinstanz machte sie zwar

geltend, dass in ihrem Betriebsgebäude am Hauptsitz mit höchst sensiblen

Sensoren gearbeitet werde, die schon durch elektromagnetische Strahlung

unterhalb des Anlagegrenzwerts beeinflusst würden. Schon die heute vorhandene

Feldstärke von ca. 0,25 V/m verursache einen grossen Mehraufwand, obschon sie

alle möglichen Vorkehrungen zur Abschirmung getroffen habe. Durch die Strahlung

der geplanten neuen Mobilfunkanlage könnten Betriebsstörungen mit Folgekosten

in der Höhe von Millionen von Franken entstehen bzw. sogar eine Verlegung des

Betriebs erforderlich werden. Zum Beleg reichte sie Messresultate ihres Labors

ein, gemäss welchen die im Mobilfunk verwendete Strahlung (GSM-Signal) schon

bei einer Feldstärke von 1 V/m zu einer Störung von Messgeräten führt

(act. 8/5.3.1 und 8/5.3.2).

Diese Darlegungen sind jedoch weitgehend pauschal und

reichen nicht aus, um die Notwendigkeit zusätzlicher Einschränkungen zu

belegen. Die eingereichten Messresultate zeigen zwar plausibel, dass

elektromagnetische Strahlung die Messinstrumente zu beeinflussen vermag, wenn

diese nicht abgeschirmt sind. Wesentlich wäre jedoch zu wissen, welche

Massnahmen zur Abschirmung in der konkreten Situation überhaupt infrage kämen,

welche bereits getroffen wurden und was allenfalls noch vorzukehren wäre. Auch

die Kosten solcher Massnahmen sowie allfällige daraus entstehende Erschwerungen

für den Betrieb wären für die Beurteilung von Interesse. Als Partei, die auf

diesem Gebiet über erhebliches Fachwissen verfügt, wäre die Beschwerdegegnerin

Nr. 1 zweifellos in der Lage, zu diesen Punkten konkretere Angaben zu

liefern.

Eine Expertise, wie sie die Beschwerdegegnerin Nr. 1

vor der Vorinstanz beantragt hat, ist zu diesen Fragen nicht anzuordnen, nachdem

sich ergeben hat, dass schon die rechtlichen Voraussetzungen für weitergehende

Beschränkungen nicht gegeben sind. Was schliesslich das in der

Beschwerdeantwort erwähnte "Gutachten" einer "Fachstelle

Nichtionisierende Strahlung" vom 13. März 2005 (richtig wohl 13. März

2007, vgl. die Berechnungsblätter des "Gutachtens"; act. 8/19 bzw.

8/28.1) anbelangt, so enthält dieses lediglich Berechnungen der zu erwartenden

Immissionen an zwei Orten mit empfindlicher Nutzung. Diese betrafen nicht die

Beschwerdegegnerin Nr. 1 und tragen auch nichts zur hier interessierenden

Frage der elektromagnetischen Verträglichkeit bei.

3.7

Mit Blick

auf die elektromagnetische Verträglichkeit der Antennenanlage besteht somit im

vorliegenden Bewilligungsverfahren entgegen der Rechtsauffassung der Vorinstanz

kein zusätzlicher Abklärungsbedarf. Die städtische Baubehörde hat das

Bauvorhaben daher im Anschluss an die Rückweisung lediglich mit Bezug auf die

Angaben im Standortdatenblatt neu zu prüfen. Abklärungen hinsichtlich der

Einwirkung auf die Produktionsanlagen der Beschwerdegegnerin Nr. 1 sind –

abgesehen von der Einhaltung der Anlagegrenzwerte – nicht vorzunehmen.

4.

Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde; zwar

bleibt die von der Vorinstanz angeordnete Rückweisung bestehen, doch wird deren

Tragweite erheblich gemindert. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die

Kosten der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerschaft je zur Hälfte

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG), und es

sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die

Kostenregelung der Vorinstanz ist in der gleichen Weise anzupassen.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

In teilweiser

Gutheissung der Beschwerde wird die Sache zu neuer Beurteilung im Sinn der

vorstehenden Erwägungen an den Bauausschuss der Stadt Winterthur zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 5'090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten sowie die Verfahrenskosten der Vorinstanz werden der Beschwerdeführerin

zur Hälfte und der Beschwerdegegnerschaft 1–4 zu je einem Achtel, unter

solidarischer Haftung für die Hälfte, auferlegt.

4.

Es werden

keine Parteientschädigungen zugesprochen. Dispositiv-Ziffer IV des vorinstanzlichen

Entscheids wird aufgehoben.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an: …