VB.2009.00043

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00043

25. August 2009Deutsch26 min

(URT.2009.11664)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beginn ab 21. August 2000 kam zwischen B,

gestorben 2006, und dem Krankenheim C in Winterthur ein "Vertrag für

Krankenheime" zustande. Bezüglich des Leistungsumfangs und der Taxen wurde

auf das Reglement für die städtischen Krankenheime vom 3. Dezember 1997

und die Taxordnung für die städtischen Krankenheime und Tagesklinik vom 23. Januar

1998 der Stadt Winterthur verwiesen. Gestützt darauf wurde B eine

Tages-Grundtaxe für ein 2er-Zimmer von Fr. 145.- verrechnet.

Am 1. Januar 2004 trat eine neue Taxordnung der

Stadt Winterthur für die städtischen Krankenheime und Tagesklinik vom 14. November

2003 in Kraft. Für ein 2er-Zimmer wurde neu pro Person und Tag eine Grundtaxe

von Fr. 155.- verrechnet.

Am 1. Januar 2005 traten ein neues Reglement für

die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004 und

eine neue Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren sowie

die Tagesklinik D vom 11. November 2004 in Kraft. Danach wurde für

ein 2er-Zimmer nur noch eine Grundtaxe pro Tag von Fr. 110.- verrechnet

(A.1). Hinzu kamen aber nach BESA (BewohnerInnen-Einstufungs- und Abrechnungssystem)

abgestufte Taxen für nicht KVG-pflichtige Betreuung, welche bei einer

BESA-Einstufung 4 Fr. 85.- im Tag ausmachten. Weiter wurde – wie schon in

den früheren Erlassen – festgehalten, für Leistungen, welche durch Hilflosigkeit

in Anspruch genommen würden und nicht durch andere Taxen abgegolten seien,

werde ein Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung im Sinne des Bundesgesetzes

über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959 (IVG) oder des

Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember

1946 (AHVG) erhoben, sofern die Bewohnerin oder der Bewohner Anspruch auf die

Hilflosenentschädigung habe (Art. 13 Abs. 2 beider Reglemente,

Bestimmung A.4 der Taxordnungen).

Mit Verfügung

vom 28. Januar 2008 forderten die Zentralen Dienste Alter und Pflege, Finanzen,

der Stadt Winterthur von A, Alleinerbin von B, Fr. 10'243.95 aus nicht

bezahlten Hilflosenentschädigungen ein. Der Betrag setzt sich wie folgt zusammen:

Nichtbezahlte Hilflosenentschädigung für die Monate März 2004 bis und mit

August 2004 à je Fr. 844.- (6 x Fr. 844.- = Fr. 5'064.-) sowie für August und

September 2006 à je Fr. 860.- (2 x Fr. 860 = 1'720.-) und für Oktober 2006

Fr. 810.85 (anteilsmässig) zuzüglich Fr. 1'790.- betreffend Leistungen im

Januar 2005 (Fr. 6'938.60 ./. bezahlte Fr. 5'148.60) sowie Fr. 859.10 im

Februar 2005 (Fr. 6'349.90 abzüglich bezahlte Fr. 5'490.80).

Erwägungen

II.

A erhob am 23. Februar 2008 beim

Stadtrat Winterthur Einsprache gegen die Verfügung vom 28. Januar 2008.

Sie machte unter anderem die Verletzung des Tarifschutzes nach Art. 44 des

Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG)

geltend bzw. hielt fest, die durch Hilflosigkeit in Anspruch genommenen

Leistungen seien durch andere Taxen bereits abgegolten. Die Stadt Winterthur

wies die Einsprache am 18. Juni 2008 ab und verpflichtete A zur Bezahlung

von Fr. 10'243.95 nebst 5% Zins ab 15. Februar 2008. Bezüglich des

Tarifschutzes verwies die Stadt auf die abschliessende Aufzählung in den Art. 25

– 31 KVG der durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung zu erbringenden

Leistungen. Weiter setze der Anspruch auf Hilflosenentschädigung eine

qualifizierte Hilflosigkeit voraus. Die dadurch in Anspruch genommenen

Leistungen seien nicht bereits durch andere Taxen abgegolten. Die Stadt

Winterthur trage jährlich 6 Mio. Franken aus dem Betrieb der städtischen

Alters-, Wohn- und Pflegezentren. Damit stehe auch fest, dass das Kostendeckungs-

und Äquivalenzprinzip durch die Taxordnung gewährleistet und der Zuschlag in

der Höhe der Hilflosenentschädigung gerechtfertigt sei.

III.

Gegen den Beschluss des Stadtrats Winterthur

vom 18. Juni 2008 gelangte A mit Rekurs vom 20. Juli 2008 an den

Bezirksrat Winterthur. Sie beantragte die Aufhebung sowohl des Beschlusses vom

18.

Juni 2008 als auch der vorangegangenen Verfügung vom 28. Januar

2008, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Der Bezirksrat wies den Rekurs am

12.

Dezember 2008 ab und auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 1'010.-

(Fr. 600.- Staatsgebühr, Fr. 390.- Schreibgebühr und Fr. 20.- Porti) A.

IV.

Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats

Winterthur vom 12. Dezember 2008 erhob A am 2. Februar 2009

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des

Rekursentscheids des Bezirksrats, des Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom

18.

Juni 2008 und der Verfügung des Departements Soziales vom 28. Januar 2008,

unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Im Weiteren beantragte sie, auf alle

Fälle seien die Verfahrenskosten der Vorinstanz angemessen zu reduzieren, da

sie mit rund Fr. 1'000.- ungewöhnlich hoch seien, namentlich in Relation

zum ausstehenden Betrag von Fr. 10'000.-. Mit Beschwerdeantwort vom 9. April

2009.

(beim Gericht am 14. April 2009 eingegangen) beantragte die Stadt

Winterthur die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Winterthur hatte am 9. Februar

2009.

auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Die Einzelrichterin zieht in Erwägung:

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

Angesichts des deutlich unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die

Beurteilung der vorliegenden Beschwerde in die einzelrichterliche Zuständigkeit

(§ 38 Abs. 2 VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

1.2

Nach Art. 24

KVG übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten für die

Leistungen gemäss den Art. 25 – 31 nach Massgabe der in den Art. 32 –

34.

KVG festgelegten Voraussetzungen. Die Leistungen umfassen unter anderem

Untersuchungen, Behandlungen und Pflegemassnahmen, die ambulant, bei

Hausbesuchen, stationär, teilstationär oder in einem Pflegeheim durch Personen

durchgeführt werden, die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer

Ärztin Leistungen erbringen (Art. 25 Abs. 2 lit. a Ziff. 3

KVG). Der Leistungsbereich wird in Art. 7 der Krankenpflege- und

Leistungsverordnung vom 29. September 1995 (KLV) näher umschrieben. Bei

Aufenthalt in einem Pflegeheim (Art. 39 Abs. 3 KVG) vergütet der

Versicherer gemäss Art 50 KVG die gleichen Leistungen wie bei ambulanter

Krankenpflege und bei Krankenpflege zu Hause; er kann mit dem Pflegeheim

pauschale Vergütungen vereinbaren. Für die Leistungen der Pflegeheime

vereinbaren die Vertragspartner oder setzen die zuständigen Behörden Tarife

fest, die nach dem Pflegebedarf abzustufen sind, wobei mindestens vier

Pflegebedarfsstufen vorzusehen sind (Art. 9 Abs. 4 KLV; vgl. Urteil

des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 31. Oktober 2007,

KV.2006.00040, E. 1.1, unter www.sozialversicherungsgericht.zh.ch).

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung

versicherungsrechtlicher Fragen wie die Entschädigung von Pflichtleistungen im

Rahmen des Tarifschutzes gemäss Art. 44 KVG oder die Einhaltung der

Abrechnungsmodalitäten nach Art. 42 KVG nicht zuständig. Ebenso wenig hat

das Verwaltungsgericht über den Pflegeheimvertrag vom 1. April 2007 zu

befinden, in welchen Regelungsbereich die Abgeltung der Pflichtleistungen der

Krankenversicherer an die Behandlung und Pflege gemäss Art. 7 KLV

hineingehört. Vorliegend geht es somit allein um die Frage der Rechtmässigkeit

des für nicht KVG-pflichtige Leistungen verrechneten Entgelts bzw. inwieweit

die dem verstorbenen B ausbezahlten Hilflosenentschädigungen nach Art. 43bis

AHVG dafür beansprucht werden durften. Demnach musste der Bezirksrat auf die

aufgeworfene Frage, wer letztlich für den Anteil der KVG-pflichtigen Leistungen

aufkomme, welche nicht von den Krankenkassen übernommen werde, nicht weiter

eingehen. Dasselbe trifft auch für das Verwaltungsgericht zu.

Auch bilden die gestützt auf das Reglement vom 10. November

2004.

und die Taxordnung vom 11. November 2004 neu aufgrund der

BESA-Einstufung ermittelten Taxerhöhungen ab 1. Januar 2005 als solche

nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. B hat denn auch vom 1. Januar

2005.

bis zu seinem Tod die erhöhten Taxen grundsätzlich bezahlt. Der abgeschlossene

"Vertrag für Krankenheime" hatte somit unter Berücksichtigung der

veränderten Erlasse weiterhin Gültigkeit bzw. blieb unangefochten. In Frage

steht daher nur, inwieweit die Nachforderung von Zuschlägen bzw. der

Hilflosenentschädigung seitens der Beschwerdegegnerin berechtigt ist.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin

stellt sich auf den Standpunkt, die diversen Regelungen, auf welche sich die

Beschwerdegegnerin stütze, hätten dem Legalitätsprinzip nicht genügt. So seien

ab Eintritt von B in das Heim das Reglement für die städtischen Krankenheime

der Stadt Winterthur vom 3. Dezember 1997 und die Taxordnung für die

städtischen Krankenheime und Tagesklinik des Departements Soziales der Stadt

Winterthur vom 23. Januar 1998 gültig gewesen. Im Jahr 2004 sei die

Taxordnung vom 14. November 2003 anwendbar gewesen. Ab dem 1. Januar

2005.

bis zum Hinschied von B hätten sodann das neue Reglement für die

städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004 sowie

die neue Taxordnung vom 11. November 2004 gegolten. Die Regelungen hätten

dem Legalitätsprinzip nicht genügt.

Die Beschwerdegegnerin bestreitet, dass die genannten

Reglemente und Taxordnungen das Legalitätsprinzip verletzen würden.

2.2

Das

Verwaltungsgericht hat sich bezüglich einer Verordnung des Stadtrats von Zürich

über die Aufnahme von Patientinnen und Patienten in die städtischen

Krankenheime und deren Tagesheime vom 11. März 1998 sowie vom 22. Mai

2002.

ausführlich zur Frage der formellen gesetzlichen Grundlage geäussert (VGr,

26.

Oktober 2006, VB.2006.00323, E. 4, www.vgrzh.ch):

Das Gericht hielt fest, nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung bedürften öffentliche Abgaben – abgesehen von Kanzleigebühren –

einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiere das Gesetz die Kompetenz

zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so müsse er zumindest den

Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren

Bemessungsgrundlage selber festlegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 lit. d

der Bundesverfassung vom 8. April 1999). Für gewisse Arten von

Kausalabgaben könnten jedoch die Anforderungen an die formellgesetzlichen

Vorgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare

verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)

begrenzt werde und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion

erfülle. Die mögliche Lockerung betreffe in diesen Fällen allerdings nur die

formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des

Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe (BGE 130 I 113

E. 2.2, mit Hinweisen; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff., S. 516; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich

2006, Rz. 2703). Nach dem Kostendeckungsprinzip (Prinzip der

Gesamtkostendeckung) sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den

Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen. Das

Äquivalenzprinzip, das für den Bereich der Kausalabgaben das

Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiere, verlange, dass

eine Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven

Wert der bezogenen Leistung oder des abgegoltenen Vorteils stehen dürfe und

sich in vernünftigen Grenzen bewegen müsse. Wo es sich um auch

privatwirtschaftlich angebotene Güter handle, könne als Massstab der Marktwert

herangezogen werden. Bei Gebühren bemesse sich der Wert der Leistung sonst nach

dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringen, oder nach dem Kostenaufwand des

konkreten Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und

Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürften; es sei

nicht erforderlich, dass die Gebühren in jedem Fall – im Sinn eines

Einzelkostendeckungsprinzips – genau dem Verwaltungsaufwand entsprächen; sie

sollten indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht

Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich seien

(Hungerbühler, S. 520 und 522 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2704).

Weiter führte das Gericht aus, bei den gestützt auf die

stadtzürcherische Taxverordnung in Rechnung gestellten Beträgen handle es sich

um so genannte Benützungsgebühren. Dafür finde sich eine gesetzliche Grundlage

in den §§ 5 und 39 des (damals geltenden) Gesundheitsgesetzes vom 4. November

1962.

(aGesundheitsG), in § 63 des Gemeindegesetzes vom 4. November

1962.

(GemeindeG) in Verbindung mit § 9 der regierungsrätlichen Verordnung

über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 sowie in § 139

GemeindeG (diese letztere Bestimmung wurde mittlerweile aufgehoben durch das

Gesetz über Controlling vom 9. Januar 2006, in Kraft seit 1. Oktober

2008) in Verbindung mit § 8 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September

1979.

(FHG). Diese Vorschriften regelten allerdings lediglich die objektive und

subjektive Gebührenpflicht, mithin den Gegenstand der Abgabe und den Kreis der

Abgabepflichtigen, während die Gebührenbemessung ausschliesslich in den vom

Stadtrat Zürich erlassenen Taxordnungen geregelt sei. Das könne aber im

Hinblick darauf hingenommen werden, dass die Überprüfung der Abgabe bezüglich

ihrer Bemessung anhand des Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzips möglich sei.

Letzteres komme namentlich auch bei der Bemessung anhand der Benützungsgebühren

für die Inanspruchnahme kommunaler öffentlicher Anstalten zur Anwendung; neben

dem ohnehin anwendbaren Äquivalenzprinzip sei es daher ebenfalls geeignet, die

Höhe von Spitaltaxen zu begrenzen. Die vom betreffenden Pflegezentrum erbrachten

Leistungen wiesen zudem einen Marktwert auf, würden doch in der Region Zürich

zahlreiche private Institutionen dieselben Leistungen anbieten.

Das Bundesgericht hat den Entscheid des

Verwaltungsgerichts geschützt (BGr, 26. Juni 2007,2P.7/2007, www.bger.ch).

In Bezug auf § 8 FHG, wonach die Nutzniesser besonderer Leistungen die

zumutbaren Kosten tragen sollen, hielt das Bundesgericht fest, zwar werde in

dieser Bestimmung oder in einem anderen formellen Gesetz ein bestimmter Betrag

oder ein Berechnungsmodus nicht festgelegt. Mit Blick auf das bestehende

Angebot privater Institutionen mit gleichen Leistungen komme diesen allerdings

ein Marktwert zu. Damit könne die gebotene Begrenzung aus dem Äquivalenzprinzip

abgeleitet werden, wonach eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen

Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen dürfe und sich

in vernünftigen Grenzen bewegen müsse. Es bedürfe demzufolge keiner Regelung

der Bemessung in einem formellen Gesetz (E. 4.5 mit Hinweisen).

2.3

Nicht

anders verhält es sich im vorliegenden Fall. Da sich B zwischen 21. August

2000.

und 29. Oktober 2006 im Krankenheim C aufhielt, kommen die

obgenannten Bestimmungen zur Anwendung, mithin auch die §§ 5 und 39 aGesundheitsG.

Die vom Stadtrat Winterthur bzw. vom Departement Soziales erlassenen

Bestimmungen, nämlich das Reglement für die städtischen Krankenheime vom 3. Dezember

1997.

sowie die Taxordnung für die Städtischen Krankenheime und Tagesklinik vom

23.

Januar 1998 und jene vom 14. November 2003 bzw. das ab 1. Januar

2005.

geltende Reglement für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren

vom 10. November 2004 und die Taxordnung für die städtischen Alters-,

Wohn- und Pflegezentren sowie die Tagesklinik D vom 11. November 2004

finden somit die formellgesetzliche Grundlage in den genannten

kantonalrechtlichen Bestimmungen. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin

ist auch nicht zu beanstanden, wenn sich die Taxen für nicht KVG-pflichtige

Leistungen an einem auf Durchschnittserfahrungen beruhenden Massstab bzw.

Pauschalen orientieren, ist doch ein solches Vorgehen schon aus Gründen der

Praktikabilität erforderlich. Auf die einzelnen in Frage stehenden Regelungen

wird im Folgenden eingegangen.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin bestreitet, dass die B zustehende Hilflosenentschädigung von

der Beschwerdegegnerin pauschal verrechnet werden durfte. Mit der

Hilflosenentschädigung würden auch persönlich bedingte Leistungen, zum Beispiel

wegen der Hilflosigkeit benötigte Schuhe und Kleider, gedeckt. Die

pflegerischen Leistungen seien entweder mit der Pflege- oder aber mit der

Betreuungstaxe erfasst worden. Ausserdem habe sie zu keinem Zeitpunkt damit

rechnen müssen, dass die Hilflosenentschädigung eingefordert werde.

Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, es

sei von jeher klar gewesen, dass Bewohner und Bewohnerinnen des Heims, welche

Anspruch auf Hilflosenentschädigung hätten, diese neben den anderen Taxen als

Zuschlag zu bezahlen hätten. Die Einforderung der Hilflosenentschädigung sei

sachlich gerechtfertigt und gewährleiste eine rechtsgleiche Behandlung der

Bewohner und Bewohnerinnen. Der Anspruch auf Hilflosenentschädigung setze einen

besonderen Betreuungs- und Überwachungsaufwand voraus. Daraus folge zwingend,

dass Bezüger und Bezügerinnen von Hilflosenentschädigungen zusätzliche

Leistungen benötigten und einen Mehraufwand verursachten. Diese zusätzlichen

Leistungen seien in den anderen Taxen, insbesondere in jenen für nicht

KVG-pflichtige Betreuung, nicht berücksichtigt.

3.2

Da sich

das Reglement und die Taxordnung während des Aufenthalts von B im Krankenheim C

geändert haben, ist zeitlich zu differenzieren, wie dies auch der Bezirksrat getan

hat:

3.2.1

Ab Eintritt von B bis Ende 2003 galten wie erwähnt das Reglement für die

städtischen Krankenheime vom 3. Dezember 1997 sowie die entsprechende

Taxordnung vom 23. Januar 1998. Nach der Bestimmung A.1 der Taxordnung

wurde für ein 2er-Zimmer eine Grundtaxe von Fr. 145.- pro Tag verrechnet. Darin

inbegriffen waren folgende Leistungen: Wohnen, Verpflegung, Hauswirtschaft,

Alltags- und Freizeitgestaltung, inklusive einfache Aktivierung und Betreuung

und vereinzelte Anlässe und Veranstaltungen (Art. 12 Abs. 1 des

Reglements und Bestimmung A.2 der Taxordnung). Mit der Taxordnung vom 14. November

2003.

wurde die Grundtaxe im Jahr 2004 auf Fr. 155.- pro Tag erhöht. Sowohl aus

dem Reglement als auch den Taxordnungen geht hervor, dass für Leistungen,

welche durch Hilflosigkeit in Anspruch genommen werden und nicht durch andere

Taxen "abgegolten" sind, ein Zuschlag in der Höhe der

Hilflosenentschädigung im Sinne des Invalidenversicherungs- oder AHV-Gesetzes

erhoben werde, sofern die Patientin oder der Patient Anspruch auf die Hilflosenentschädigung

habe (Art. 13 Abs. 2 des Reglements und Bestimmung A.4 der Taxordnungen).

"Abgelten" bedeutet: "ausgleichen",

"eine empfangene Leistung durch eine gleichwertige andere ersetzen";

"mit dieser Zahlung sind alle Ansprüche abgegolten" (Duden, Deutsches

Universalwörterbuch, 6. A.). Somit sind Art. 13 Abs. 2 des Reglements

vom 3. Dezember 1997 bzw. die Bestimmung A.4 der Taxordnungen vom 23. Januar

1998.

und vom 14. November 2003 dahingehend auszulegen, dass nicht

KVG-pflichtige Betreuungsleistungen, welche nicht durch die Grundtaxe und

allfällige Zuschläge (bei BESA-Stufe 4, Pflegewohngruppe, wurden im Jahr 2004

pro Tag Fr. 10.- zusätzlich verrechnet) gedeckt werden, über die Hilflosenentschädigung

zu finanzieren sind.

Das Verwaltungsgericht hat in einem ähnlich gelagerten

Fall festgehalten, eine den Anspruch auf Entschädigung nach Art. 43bis

AHVG begründende schwere Hilflosigkeit bei hospitalisierten Patienten bedinge in

der Regel eine besonders aufwändige Pflege. Der Anspruch auf

Hilflosenentschädigung (zusätzlich zur Heimtaxe) werde damit als Massstab für

das Bedürfnis nach einer besonders aufwändigen Pflege genommen; zugleich diene

die Höhe der Entschädigung als Bemessungsgrundlage für die deswegen zu

erhebende Zusatztaxe. Mit dieser Zwecksetzung verletze die Bestimmung weder Art. 43bis

AHVG noch Art. 76 der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die

Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV); vielmehr stehe sie im Einklang

mit dem Zweck der Hilflosenentschädigung, welche zum Unterhalt der Berechtigten

verwendet werden müsse (VGr, 31. Januar 1990, VB 89/0129, teilweise

veröffentlicht in RB 1990 Nr. 109). Daran hielt das Verwaltungsgericht

auch im Urteil vom 26. Oktober 2006 fest (VB.2006.00323, E. 2.2, www.vgrzh.ch).

Das Bundesgericht hat dies bestätigt und ausgeführt, wenn und soweit jemand von

der Sozialversicherung wegen seines Gesundheitszustands, der vermehrten

Betreuungsaufwand verursache, Zusatzleistungen erhalte, so sei es durchaus als

im Sinne von § 8 FHG "zumutbar" anzusehen, dass er diese zur

Abgeltung des im Krankenheim insoweit angefallenen erhöhten Aufwands verwende

und nicht persönlich einbehalte (BGr, 26. Juni 2007,2P.7/2007, E. 4.5,

www.bger.ch).

Gleichermassen präsentieren sich die Umstände im

vorliegenden Fall. B war unstreitig schwer pflegebedürftig und bedurfte daher

einer umfassenden Betreuung, welche weit über eine gewöhnliche Alltags- und

Freizeitgestaltung ausging. Dies ergibt sich auch aus der Einstufung unter BESA

4.

sowie der Tatsache, dass er eine Hilflosenentschädigung erhielt. Der durch seinen

Zustand verursachte Mehraufwand schlug sich selbstredend auch in den nicht

KVG-pflichtigen Pflegeleistungen nieder. Dass diese letzteren Leistungen mit

den von B dafür bezahlten Fr. 55.- pro Tag nicht abgedeckt sein konnten,

versteht sich von selbst. Wie der Vergleich mit der per 1. Januar 2005 in

Kraft getretenen Taxordnung vom 11. November 2004 zeigt, waren in der

Grundtaxe von Fr. 155.- (per 2004) lediglich einfachere nicht

KVG-pflichtige Betreuungsleistungen von Fr. 45.-, welche alle Bewohner und

Bewohnerinnen zu bezahlen hatten, inbegriffen. Hinzu kam der erwähnte

"Pflegezuschlag BESA 4 Pflegewohngruppe" von Fr. 10.-. Somit

waren die Voraussetzungen für die Erhebung eines Zuschlags in der Höhe der erhaltenen

Hilflosenentschädigung klar erfüllt. Art. 13 Abs. 2 des Reglements

und der gleich lautenden Bestimmung A.4 der Taxordnungen konnte gar keine

andere Bedeutung zukommen. Dies musste auch B bzw. seiner Ehefrau aufgrund des

deutlichen Hinweises im Vertrag für Krankenheime, wonach das Reglement und die

Taxordnung integrierende Bestandteile des Vertrags seien, bewusst sein.

Entsprechend wurde die Hilflosenentschädigung in Rechnung gestellt und

jahrelang auch bezahlt. Somit wurden B bzw. seiner Ehefrau die aufgrund eines

EDV-Fehlers irrtümlich nicht in Rechnung gestellte Hilflosenentschädigung für

die Monate März bis August 2004 à Fr. 844.- (6 x Fr. 844.- = Fr. 5'064.-)

zu Recht nachträglich verrechnet. Daran ändert auch nichts, dass die

Beschwerdeführerin den ausstehenden Betrag nicht auf die Seite gelegt hat,

musste sie doch mit dem Kostenaufwand rechnen. In den Fr. 83.-, welche täglich

für die nicht KVG-pflichtigen Pflegeleistungen zur Verfügung standen (Fr. 45.-

+ Fr. 10.- Zuschlag + Fr. 28.- anteilsmässige Hilflosenentschädigung), waren

wie erwähnt Fr. 45.- für die einfachere Aktivierung und Betreuung sowie für

vereinzelte Anlässe und Veranstaltungen inbegriffen, welcher Betrag allen

Bewohnern verrechnet wurde. Damit blieben für den erhöhten Pflegeaufwand

lediglich noch Fr. 38.- pro Tag übrig. Dieser Betrag erscheint angesichts der

in solchen Fällen aufwändigen Pflegeleistungen, und zwar auch in Bezug auf die

nicht KVG-pflichtigen Leistungen, als sehr tief und nicht ausreichend, um die

genannten Aufwendungen zu decken. Die Grundsätze des Kostendeckungs- und

Äquivalenzprinzips sind daher gewahrt. Jedenfalls kann nicht die Rede davon

sein, dass damit in Verletzung des Tarifschutzes nicht gedeckte KVG-pflichtige

Leistungen abgegolten worden seien. Es ist nochmals festzuhalten, dass die in

Rechnung gestellten Taxen aufgrund schematischer, auf Wahrscheinlichkeit und

Durchschnittserfahrungen beruhender Massstäbe angelegt werden durften. Somit

vermag weder eine Minder- noch die Mehrbeanspruchung der bereit gestellten

Leistungen im Einzelfall ein Abweichen von den anzuwendenden Taxen zu rechtfertigen,

und es ist auf die von B im Detail in Anspruch genommenen nicht KVG-pflichtigen

Leistungen nicht weiter einzugehen.

3.2.2

Am 1. Januar 2005 traten sodann das neue Reglement für die städtischen

Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004 und die Taxordnung

für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren sowie die Tagesklinik D

vom 11. November 2004 in Kraft. Unter Art. 12 Abs. 1 und 2

des Reglements wurde festgehalten, dass nebst den Grundleistungen für Wohnen,

Verpflegung und hauswirtschaftliche Leistungen weiter insbesondere

betreuerische, pflegerische, ärztlich/medizinische und therapeutische

Leistungen geboten würden. Dafür stehe entsprechend ausgebildetes Personal zur

Verfügung. Pflichtleistungen gemäss Krankenversicherungsgesetz würden mit einem

von den Krankenkassen anerkannten System erhoben und verrechnet. In Art. 13

Abs. 1 wurde sodann ausgeführt, dass für die Grundleistungen Grundtaxen

erhoben würden. Für die Betreuungs- und Pflegeleistungen würden Taxen für nicht

KVG-pflichtige Betreuung, Pflegetaxen und Taxen für ärztliche

Betreuung/Therapie erhoben. Weiter wurde wie schon im früheren Reglement unter Abs. 2

derselben Bestimmung festgehalten, dass für Leistungen, welche durch

Hilflosigkeit in Anspruch genommen würden und nicht durch andere Taxen abgegolten

seien, ein Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung im Sinn des

Invalidenversicherungs- oder AHV-Gesetzes erhoben werde, sofern die Bewohnerin

oder der Bewohner Anspruch auf die Hilflosenentschädigung habe (ebenso die

Bestimmung A.4 der Taxordnung). Gestützt auf Art. 13 Abs. 3 erliess

das Departement Soziales sodann die erwähnte neue Taxordnung. Als Grundtaxe für

ein 2er-Zimmer wurde eine Grundtaxe pro Tag von nur noch Fr. 110.- verrechnet

(Bestimmung A.1.1). Dafür wurden neu für die nicht KVG-pflichtigen

Betreuungsleistungen nach BESA abgestufte Taxen erhoben, und zwar bei einer

Einstufung 0 und 1 in der Höhe von Fr. 45.-, bei der Einstufung 2 und 3 von Fr.

65.

- und bei der Einstufung 4 von Fr. 85.- pro Tag.

Bei der hier interessierenden Einstufung unter BESA 4

hatte die neue Regelung somit eine Erhöhung der nicht KVG-pflichtigen Betreuung

um Fr. 40.- zur Folge (neu Fr. 85.- im Vergleich zu den früher allen Bewohnern

verrechneten Fr. 45.-). Somit hatte B für die nicht KVG-pflichtige Betreuung

insgesamt eine Taxe von Fr. 85.- pro Tag zu bezahlen, während er bis Ende 2004

lediglich Fr. 55.- bezahlt hatte. In diesen Fr. 85.- waren weiterhin Fr.

45.

-, welche auch Bewohner mit einer BESA-Einstufung 0 + 1 zu entrichten

hatten, inbegriffen. Somit blieben für die allein durch den schlechten

Gesundheitszustand von Johann Winkler zusätzlich erforderlichen nicht KVG-pflichtigen

Pflegeleistungen Fr. 40.- im Tag.

Gemäss der Taxordnung waren die Aktivierung, Betreuung und

weitere Tätigkeiten des Personals "im nicht KVG-pflichtigen Bereich"

sowie nicht spezifische Gemeinkosten und Aufwand für Verwaltung, Hausdienst usw.

im Leistungsumfang der nicht KVG-pflichtigen Betreuungstaxen enthalten (A.3.2

in Verbindung mit A.2 der Taxordnung vom 11. November 2004). Es fragt sich

nun, welche Leistungen unter dieser allgemeinen Umschreibung nicht

KVG-pflichtiger Leistungen noch zu verstehen sind, nachdem zur KVG-pflichtigen

Grundpflege nach Art. 7 KLV umfangreiche Leistungen wie beispielsweise

Beine einbinden, Kompressionsstrümpfe anlegen, Betten, Lagern,

Bewegungsübungen, Mobilisieren, Dekubitusprophylaxe, Massnahmen zur Verhütung

oder Behebung von behandlungsbedingten Schädigungen der Haut, Hilfe bei der

Mund- und Körperpflege, beim An- und Auskleiden, beim Essen und Trinken

gehören. Dennoch sind aber immer noch erhebliche nicht KVG-pflichtigen

Betreuungsleistungen zu erbringen. An dieser Stelle ist auf den im Auftrag des

Bundesamts für Gesundheit erstellten INFRAS-Schlussbericht betreffend

"Pflegefinanzierung: Ermittlung der Pflegekosten" (Anna Vettori,

Judith Trageser, Rolf Iten) vom 16. Mai 2007 zu verweisen (abrufbar unter www.bag.admin.ch/themen/

krankenversicherung/00305/04216; nachfolgend als Schlussbericht bezeichnet).

Darin wird auch auf die Problematik hingewiesen, dass zwischen

Leistungserbringern und Versicherungen seit jeher Uneinigkeit darüber besteht,

welche konkreten Tätigkeiten tatsächlich als KVG-pflichtige Leistungen gelten.

Von Seiten der Krankenversicherungen würden diverse Tätigkeiten nicht als

Pflichtleistungen akzeptiert (z.B. Unterstützung in der Mobilität ohne

therapeutische Zielsetzung [Begleitung in die Cafeteria; S. 62],

Pflegerapporte, Pflegeberichte verfassen etc.; S. 29). Allein dies belegt,

dass die verbleibenden nicht KVG-pflichtigen Leistungen nicht zu unterschätzen

sind. Es leuchtet ein, dass die nicht KVG-pflichtigen Leistungen, welche eine

nach BESA 4 eingestufte Person benötigt, jene einer nach BESA 0 oder 1

eingestuften Person um ein Mehrfaches übersteigen und auch mit einem

Zusatzbetrag von Fr. 40.- im Tag nicht gedeckt werden können.

Es ergibt sich somit, dass vorliegend – trotz Erhöhung der

Betreuungstaxe auf neu Fr. 85.- – die Voraussetzungen für die Erhebung eines

Zuschlags in der Höhe der Hilflosenentschädigung gestützt auf Art. 13 Abs. 2

des neuen Reglements vom 10. November 2004 bzw. die Bestimmung A.4 der

Taxordnung vom 11. November 2004 grundsätzlich weiterhin gegeben waren.

Bei einem Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung von damals Fr. 860.- im

Monat machte dies einen zusätzlichen Betrag von rund Fr. 28.50 aus

(Fr. 860.- verteilt auf 30 Tage). Es fragt sich aber, ob die B bzw. der

Erbin für nicht KVG-pflichtige Betreuungsleistungen verrechneten Fr. 113.50 (Fr. 85.-

+ 28.50) pro Tag – im Vergleich mit einer BESA-Einstufung 0 + 1 also das

Zweieinhalbfache – immer noch dem Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip

entsprachen. Dies kann bejaht werden. Würde von Betriebskosten von Fr. 45.- pro

Stunde bzw. einem Pflegekostensatz von Fr. 0.76 pro Minute ausgegangen,

wie dies santésuisse für die Normkostenkalkulation für Pflegeheime

vorgeschlagen hatte (welche tiefe Veranschlagung CURAVIVA Schweiz aber als

"Affront" gegenüber den Pflegeheimen bezeichnete, vgl. Schlussbericht

S. 67 und 73), so ergäbe sich ein Aufwand für nicht KVG-pflichtige

Leistungen von rund zweieinhalb Stunden im Tag (Fr. 113.50 dividiert durch Fr.

45.

-). Dies machte im Vergleich zu einer nach BESA 0 + 1 eingestuften Person

einen Mehraufwand von eineinhalb Stunden aus. Ob ein Stundenansatz von Fr. 45.-

überhaupt gerechtfertigt ist oder ein höherer Betrag eingesetzt werden sollte,

braucht hier nicht weiter abgeklärt zu werden, interessiert doch primär der

Mehraufwand verhältnismässig gesehen. Zieht man die recht umfangreichen nicht

KVG-pflichtigen Leistungen in Betracht, welche bei einer auf umfassende

Unterstützung angewiesenen Person, wie es B war, ohne Zweifel anfallen, so

erscheint ein solcher Mehraufwand im Vergleich mit einer nach BESA 0 + 1

eingestuften und damit weitgehend selbständigen Person gerechtfertigt und im

Sinn von § 8 FHG zumutbar. Jedenfalls kann nicht gesagt werden, die

Beschwerdegegnerin habe mit ihrer Taxpolitik einen Gewinn erzielen können.

Somit wurden der Beschwerdeführerin zu Recht die

Hilflosenentschädigung für B auch für die Monate August, September und Oktober

2006.

(2 x Fr. 860.- + Fr. 810.85) sowie betreffend weitere ausstehende

Zahlungen für Januar und Februar 2005 über Fr. 1'790.- und Fr. 859.10 in Rechnung

gestellt.

4.

Die Beschwerdeführerin beantragt, auf jeden Fall seien die

ihr vom Bezirksrat auferlegten Kosten über Fr. 1'010.- angemessen zu

reduzieren. Die Vorinstanz habe lange Ausführungen gemacht, die gar nicht zum

Thema gehörten.

Gemäss § 5 der Gebührenordnung für die

Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (GebührenV) betragen die Staatsgebühren

für Entscheide im Rechtsmittelverfahren Fr. 50.- bis Fr. 4'000.-. Die von der

Vorinstanz erhobene Staatsgebühr von Fr. 600.- lag somit im gesetzlichen Rahmen

und kann vorliegend nicht korrigiert werden. Angesichts der Komplexität der

aufgeworfenen Fragen erscheinen auch die fundierten Ausführungen im

Rekursentscheid gerechtfertigt.

Nach § 7 Abs. 1 lit. a GebührenV werden für

die erste Ausfertigung je Seite Fr. 15.- bzw. für höchstens bis zur Hälfte

beschriebene Seiten (ohne Unterschriftenteil und Kostenaufstellung) Fr. 5.- –

10.

- verrechnet, wobei sich die Gebühr für engbeschriebene oder gedruckte Seiten

um 50% erhöht. Gemäss lit. b werden für die 2.-10. Ausfertigung je Seite

kopiert Fr. 3.- bzw. gedruckt Fr. 7.- verrechnet. Massgebend für die

Berechnung der Schreibgebühren ist die Zahl der Ausfertigungen gemäss

Mitteilungssatz des Dispositivs unter Einschluss eines Aktenexemplars.

Mitteilungen an Amtsstellen fallen nur in Betracht, wenn es sich um die

Vorinstanz handelt oder wenn die Zustellung gesetzlich vorgeschrieben ist (Abs. 2).

Für Korrespondenzen werden Schreibgebühren verrechnet, wenn eine Staatsgebühr

zu erheben ist (Abs. 3).

Der Bezirksratsentscheid umfasst 15 Seiten, wobei die

letzte Seite nur bis zur Hälfte beschrieben ist. Allerdings können die Seiten

3, 4 und 6 als engbeschrieben gelten, weisen die Seiten doch keine

unbeschriebenen Stellen in Form von Absätzen oder Abschnitten auf. Geht man von

14.

Seiten à Fr. 15.- sowie einer zur Hälfte beschriebenen Seite à Fr. 10.- und

einem Zuschlag von Fr. 22.50 (3 x Fr. 7.50) für das Erstexemplar aus,

ergibt sich ein Betrag von Fr. 242.50. Für die 2. Ausfertigung an die Stadt

Winterthur, die in gedruckter Form erfolgte, ergibt sich ein Betrag von Fr.

105.

- (15 x Fr. 7.-). Schliesslich ist für das bei den Akten verbleibende

Exemplar von Fr. 3.- pro Seite, somit von Fr. 45.-, auszugehen. Dies ergibt ein

Total von Fr. 392.50, weshalb die verrechnete Schreibgebühr nicht zu

beanstanden ist. Zu beachten ist zudem, dass in dieser Berechnung

Schreibgebühren für Korrespondenzen ausser Acht gelassen wurden.

Die in Rechnung gestellten Portokosten von Fr. 20.- sind

ebenfalls nicht zu beanstanden (Fr. 13.- für eingeschriebene Zustellung des

Endentscheids an die Parteien, inklusive Zuschlag für Rückschein betreffend

Zustellung an die Beschwerdeführerin; Fr. 5.- für eingeschrieben zugestellte

Einladung zur Vernehmlassung an den Stadtrat Winterthur; sodann zweimal Fr. 1.-

für Zustellung via A-Post (Kopie an Beschwerdeführerin betreffend die genannte

Vernehmlassung, Fristerstreckung).

Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde

abzuweisen ist.

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin

kostenpflichtig und es steht ihr keine Parteientschädigung zu (§§ 70 in

Verbindung mit 13 Abs. 2 und 17 Abs. 2 VRG; § 3 der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997).

Demgemäss entscheidet die Einzelrichterin:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten

werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…