VB.2009.00055

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00055

30. April 2009Deutsch24 min

(URT.2009.11364)

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwerden gegen Stimmrechtsrekursentscheide des Bezirksrats. Ob für die Beschwerde ans Verwaltungsgericht die kurze fünftägige Frist gilt, kann offen gelassen werden (E. 1.2). Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide des Bezirksrats über Gemeindebeschwerden (E. 1.3). Die Legitimation zum Stimmrechtsrekurs und zur Gemeindebeschwerde geht weiter als nach § 21 lit. a VRG. Als Stimmberechtigte ist die Beschwerdeführerin zur Erhebung der Beschwerde ans Verwaltungsgericht legitimiert (E. 1.3).

Die Rüge der Beschwerdeführerin, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung fehlerhaft zustande gekommen sei, erhob sie bereits vor Bezirksrat. Sie erweist sich demnach nicht als verspätet (E. 3.1). Die Gemeindeversammlung wurde rechtzeitig angekündigt. Aus den Unterlagen war die Tragweite des strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung leicht zu erkennen. Die Stimmberechtigten konnten sich demnach eine Meinung darüber bilden, ob sie an der Gemeindeversammlung teilnehmen oder fernbleiben wollen und ob sie der Vorlage des Gemeinderats zustimmen wollen oder nicht. Ihr Recht auf freie und unverfälschte Stimmabgabe wurde demnach nicht verletzt (E. 3.3.2).

Die Versammlungsfreiheit schützt auch Versammlungen mit freundschaftlichen oder unterhaltenden Absichten. Für die Annahme einer Versammlung genügt eine spontane, nicht speziell organisierte Ansammlung von Personen, soweit es sich dabei nicht um eine Ansammlung von Schaulustigen handelt. Das in der Polizeiverordnung vorgesehene Ansammlungsverbot tangiert die Versammlungsfreiheit der schulpflichtigen Jugendlichen (E. 5.1). Das Ansammlungsverbot beruht zwar auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (E. 5.2.1) und liegt in einem öffentlichen Interesse (E. 5.2.2), es erweist sich jedoch weder in persönlicher noch in sachlicher Hinsicht als erforderlich. Damit ist es nicht verhältnismässig (E. 5.2.3).

Sachverhalt

Die Gemeindeversammlung von Dänikon erliess am 18. Juni

2008 eine totalrevidierte Polizeiverordnung, welche unter anderem in Art. 27

ein ab 22.00 Uhr geltendes Ansammlungsverbot für schulpflichtige Jugendliche

mit folgendem Wortlaut vorsieht:

"Schulpflichtigen

Jugendlichen ist es untersagt sich nach 22.00 Uhr ohne Begleitung der Inhaber

der elterlichen Sorge in Ansammlungen auf öffentlichen Strassen oder Plätzen

aufzuhalten."

Erwägungen

II.

Dagegen gelangten A am 30. Juni 2008 sowie D und E am

7.

Juli 2008 an den Bezirksrat Dielsdorf. Sie beantragten die Aufhebung

von Art. 27 der revidierten Polizeiverordnung. Der Bezirksrat vereinigte

die Beschwerden und wies sie am 5. Januar 2009 ab.

III.

Dagegen erhob A am 6. Februar 2009 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschwerdeentscheids des Bezirksrats

und des Artikels 27 der revidierten Polizeiverordnung; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

Der Bezirksrat Dielsdorf beantragte am 10. März 2009

Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte die Beschwerdegegnerin

am 25. März 2009; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die

Beschwerdeführerin beanstandete im Verfahren vor dem Bezirksrat zweierlei. Zum

einen rügte sie, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 18. Juni

2008, mit welchem die Polizeiverordnung genehmigt worden war, in Verletzung der

politischen Rechte zustande gekommen sei. Zum andern machte sie bezüglich des

Inhalts des strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung eine Verletzung von

übergeordnetem Verfassungsrecht geltend.

1.2

Soweit die

Beschwerdeführerin vor dem Bezirksrat eine Verletzung der politischen Rechte

beim Zustandekommen des Beschlusses der Gemeindeversammlung geltend machte,

handelt es sich dabei – wie der Bezirksrat richtig ausführte (vgl. E. 3.5

des Entscheides des Bezirksrats) – um einen Stimmrechtsrekurs im Sinn von § 151a

des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) in Verbindung mit §§ 147

ff. des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR).

Nach geltendem kantonalen Recht stünde der

Beschwerdeführerin gegen den Entscheid des Bezirksrats die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht nicht offen (§ 43 lit. a VRG). Als kantonal letzte

Instanz wäre vielmehr der Regierungsrat zum Entscheid zuständig (§ 19c Abs. 2

VRG). Indes hält Art. 88 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG) fest, dass gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der

Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein

kantonales Rechtsmittel vorgesehen sein muss. Nach der sich nicht unmittelbar

aus dem Wortlaut von Art. 88 Abs. 2 BGG ergebenden

bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. Entscheid vom 12. März 2009,

1C/467/2008, E. 1.3, www.bger.ch) gilt es dabei, Art. 86 Abs. 2

BGG zu beachten, wonach die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts

obere Gerichte einzusetzen haben. Nachdem Ende letzten Jahres die

Übergangsfrist zur Anpassung des kantonalen Rechts an die Art. 86 Abs. 2

und 3 und Art. 88 Abs. 2 abgelaufen ist (vgl. Art. 130 Abs. 3

BGG), hat demnach das Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz über

Stimmrechtssachen zu entscheiden.

Es würde zwar in Einklang mit dem Bundesgerichtsgesetz und

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu stehen, wenn Rekursentscheide des

Bezirksrats in Stimmrechtssachen zunächst beim Regierungsrat angefochten werden

könnten, danach aber die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen stünde. Ein

solches Vorgehen widerspräche jedoch dem im kantonalen Recht vorgesehenen

zweistufigen Instanzenzug (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich, 2. A.

1999, § 19 N. 88). Dies führt dazu, dass gegen Rekursentscheide des

Bezirksrats in Stimmrechtssachen neu die Beschwerde an das Verwaltungsgericht anstelle

des Rekurses an den Regierungsrat offen steht, wie dies der Regierungsrat

sowohl in Ziff. B 2 lit. a seiner – für das Verwaltungsgericht

allerdings nicht verbindlichen – Weisung vom 9. Dezember 2008 zur

Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren (hernach: Weisung)

als auch in § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c

des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (verabschiedet durch

den Regierungsrat am 29. April 2009) vorsieht.

Offen bleiben kann vorliegend, ob die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen wie der Stimmrechtsrekurs (vgl. dazu § 150

Abs. 1 GPR) der kurzen Rechtsmittelfrist von 5 Tagen unterliegt (so

vorgesehen in § 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 des Entwurfs

zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes). Der Bezirksrat hat in seiner

Rechtsmittelbelehrung eine Frist für die Beschwerdeerhebung von 30 Tagen angegeben.

Daraus darf der Beschwerdeführerin kein Nachteil erwachsen. Selbst wenn man

davon ausgehen würde, dass die kurze fünftägige Frist auch für das Beschwerdeverfahren

vor Verwaltungsgericht gelten würde, wäre demnach auf die innert der in der

Rechtsmittelbelehrung angegebenen Frist erhobene Beschwerde dennoch einzutreten

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 54).

1.3

Soweit die

Beschwerdeführerin vor Bezirksrat rügte, dass der Inhalt von Art. 27 der

Polizeiverordnung übergeordnetes Verfassungsrecht verletze, handelte es sich

dabei um eine Gemeindebeschwerde im Sinn von § 151 GemeindeG.

Nach geltendem kantonalen Recht wäre der diesbezügliche

Beschwerdeentscheid des Bezirksrats beim Regierungsrat anfechtbar, da mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur Anordnungen im Sinn von § 41 Abs. 1

VRG angefochten werden können. Gemäss Art. 87 Abs. 2 in Verbindung

mit Art. 86 Abs. 2 BGG muss jedoch, sofern das kantonale Recht ein

Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht – was im Kanton Zürich gemäss geltendem

Recht bezüglich kommunaler Erlasse der Fall ist (vgl. §§ 151 und 152

GemeindeG) –, als letzte kantonale Instanz ein oberes Gericht eingesetzt

werden. Da die Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG zur Anpassung

des kantonalen Rechts an Art. 86 Abs. 2 BGG abgelaufen ist und im

kantonalen Recht der zweistufige Instanzenzug gilt (vgl. dazu E. 1.2),

sind neu die durch den Bezirksrat im Rahmen einer Gemeindebeschwerde

getroffenen Entscheide beim Verwaltungsgericht anstatt beim Regierungsrat

anzufechten (so auch Weisung, Ziff. B. 3 sowie § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d des Entwurfs zur Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes).

1.4

Zur

Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die Anordnung

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung

hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Die Legitimation

zum Stimmrechtsrekurs und zur Gemeindebeschwerde geht hingegen weiter. Sie

kommt unter anderem sämtlichen Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder

Abstimmungskreises zu, ohne dass diese wie von § 21 lit. a VRG

gefordert ein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen

müssten (vgl. § 148 lit. a GPR und § 151 Abs. 1 GemeindeG).

Dass das Verwaltungsgericht neu als letzte kantonale Instanz über Beschwerden

in Stimmrechtssachen und gegen kommunale Erlasse entscheidet, darf nicht zu

einer Einschränkung der Rechtsmittellegitimation in dem Sinne führen, dass die

durch das Verwaltungsrechtspflegegesetz gestellten Voraussetzungen an die

Beschwerdebefugnis erfüllt sein müssen. Vielmehr muss die

Rechtsmittellegitimation auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren

sämtlichen Stimmberechtigten – und damit auch der Beschwerdeführerin – zukommen

(vgl. für die Beschwerde ans Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen § 70

in Verbindung mit § 21a Abs. 2 lit. a des Entwurfs zur Revision

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes).

1.5

Zusammenfassend

ergibt sicht, dass auf die Beschwerde sowohl bezüglich der Rüge der Verletzung

der politischen Rechte beim Zustandekommen des Gemeinderatsbeschlusses als auch

bezüglich der geltenden gemachten Verletzung übergeordneten Verfassungsrechts

durch den strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung einzutreten ist.

2.

2.1

Der

Bezirksrat führte in seinem Entscheid aus, dass die Beschwerdegegnerin bei der

Vorbereitung der Gemeindeversammlung formell richtig vorgegangen sei. In der

Weisung zu Traktandum 3 "Genehmigung der Totalrevision der Polizeiverordnung

der Gemeinde Dänikon" sei auf den Inhalt der Totalrevision und speziell

auf den neuen Art. 27 aufmerksam gemacht worden. Alle Stimmberechtigten

hätten sich somit eine Meinung zum Geschäft bilden und bei Fragen an eine

entsprechende Person im Gemeinderat wenden können. Der Vorwurf, dass die

Stimmberechtigten die Problematik der Vorlage nicht hätten erkennen können,

könne nicht Bestandteil eines Stimmrechtsrekurses sein, wenn die Beschwerdegegnerin

keine formellen Fehler in Bezug auf die Abstimmung und deren Vorbereitung

begangen habe.

2.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dass zu einer korrekten Durchführung einer

Gemeindeversammlung unter anderem eine regelkonforme Traktandierung und eine hinreichende

Information der Stimmberechtigten über den Abstimmungsgegenstand gehören

würden. Die Weisung, welche den Stimmberechtigten im Hinblick auf die

Gemeindeversammlung zugestellt worden sei, habe in keiner Weise ermöglicht,

diesen mit Bezug auf den strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung eine

freie Willensbildung und eine unverfälschte Stimmabgabe zu ermöglichen. Der

Inhalt des Artikels sei in der Weisung lediglich versteckt und kommentarlos in

einer Auflistung mehrerer scheinbar unwichtiger oder nichtssagender Punkte

wiedergegeben worden. Gerade in kleinen Gemeinden, in welchen eine frühzeitige

Thematisierung von Abstimmungsgegenständen durch Medien und politische Parteien

oft nicht erfolge, müssten wichtige, ungewöhnliche oder heikle Vorlagen in den

Abstimmungsunterlagen gestalterisch und inhaltlich derart hervorgehoben werden,

dass die interessierten Stimmberechtigten auf sie aufmerksam werden. Gar eine

Irreführung der Stimmberechtigten liege darin, dass der Gemeinderat die

Revision der Polizeiverordnung als eine blosse Anpassung an die Zeit und das

übergeordnete Recht angepriesen habe.

2.3

Die

Beschwerdegegnerin führt aus, dass die Beschwerdeführerin im Verfahren vor dem

Bezirksrat nicht gerügt habe, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung

fehlerhaft zustande gekommen sei, sondern lediglich geltend gemacht habe, dass

keine öffentliche Diskussion über das Ansammlungsverbot stattgefunden habe. Die

erstmals vor Verwaltungsgericht erhobene Rüge eines fehlerhaften

Zustandekommens des Beschlusses der Gemeindeversammlung erweise sich demnach

als verspätet, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Sollte das

Verwaltungsgericht die Rüge dennoch als zulässig erachten, sei zu beachten,

dass das Geschäft "Genehmigung der Totalrevision der

Polizeiverordnung" ordnungsgemäss traktandiert worden sei. Es handle sich

dabei keineswegs um eine ungewöhnliche Vorlage oder Konstellation, die eine

weitergehende Information durch das Gemeinwesen erfordert hätte. Die an die

Stimmberechtigten versandte Weisung sei geeignet gewesen, eine freie und

unverfälschte Stimmabgabe zu ermöglichen. Im Übrigen kämen den offiziellen

Abstimmungsunterlagen in allen Gemeinden im Hinblick auf die Meinungsbildung

die gleiche Bedeutung zu. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass in einer

kleinen Gemeinde die Abstimmungsunterlagen ein grösseres Gewicht hätten, sei

nicht stichhaltig.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin rügt unter dem Titel "Fehlerhaftes Zustandekommen des Beschlusses

vom 18. Juni 2008", dass durch eine ungenügende Traktandierung und

eine unvollständige Information das durch Art. 34 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) garantierte Recht auf freie

Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe verletzt worden sei. Diese Rügen

brachte sie sinngemäss schon in ihrem Stimmrechtsrekurs vor dem Bezirksrat vor.

So rügte sie in der Rechtsmittelschrift, dass aus der Weisung die Brisanz des

strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung nicht erkennbar gewesen sei. Die

Stimmberechtigten seien von dem neuen Gesetz "überrumpelt" worden.

Die Auffassung der Beschwerdegegnerin, wonach die Rüge, dass der Beschluss der

Gemeindeversammlung fehlerhaft zustande gekommen sei, erst vor Verwaltungsgericht

– und damit verspätet – erhoben worden sei, hält somit nicht Stich.

3.2

Gemäss Art. 34

Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Die Garantie der

politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte

Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Dem Schutz der politischen Rechte

dient auch Art. 43 Abs. 1 GemeindeG. Danach ist jede Gemeindeversammlung,

dringliche Fälle vorbehalten, mindestens vier Wochen vorher unter Bezeichnung

der Beratungsgegenstände öffentlich bekannt zu geben. Die zur Behandlung

bestimmten Anträge, Rechnungen und die auf die Verhandlungen bezüglichen Akten

sind den Stimmberechtigten zwei Wochen vor der Versammlung zur Einsicht

aufzulegen. Die Bedeutung der Traktandenliste liegt darin, die Stimmberechtigten

vor unerwartet und übereilt verabschiedeten Geschäften zu schützen. Sie müssen

sich vergewissern können, ob ihre Teilnahme an der Gemeindeversammlung

dringlich sei. Über nicht in klar verständlicher Weise angekündigte Geschäfte

darf die Gemeindeversammlung keine Beschlüsse fassen (H.R. Thalmann, Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 43 N. 2.2).

3.3

3.3.1

Die Gemeindeversammlung vom 18. Juni 2008 wurde am 16. Mai 2008

im Furttaler, dem amtlichen Publikationsorgan des Bezirks Dielsdorf,

veröffentlicht. Dabei wurde als Traktandum 3 "Genehmigung der Totalrevision

der Polizeiverordnung der Gemeinde Dänikon" angegeben. In der an jede

Haushaltung in Dänikon zugestellten Einladung zur Gemeindeversammlung wurde auf

die Aktenauflage hingewiesen. Auf der ersten Seite der Einladung wurde unter

Traktandum 3 der gleiche Text wie bei der Veröffentlichung im Furttaler

aufgeführt. Die Weisung zur revidierten Polizeiverordnung befand sich auf den

Seiten 15 f. Unter dem Titel "Ausgangslage" wurde unter anderem

erwähnt, dass sich der Gemeinderat entschieden habe, die alte Polizeiverordnung

anzupassen und auf den neusten Stand zu bringen. Unter dem Titel "Inhalt

der Totalrevision" wurde als fünfter Punkt folgender Text aufgeführt:

"Schulpflichtigen Jugendlichen soll es untersagt sein, sich nach 22:00 Uhr

ohne Begleitung der Inhaber der elterlichen Sorge in Ansammlungen auf öffentlichen

Strassen oder Plätzen aufzuhalten." Unter dem Titel

"Schlussfolgerungen des Gemeinderates Dänikon" wurde ausgeführt, dass

der Gemeinderat überzeugt sei, mit dem vorliegenden Entwurf der Polizeiverordnung

der Politischen Gemeinde Dänikon einen zeitgemässen Erlass erarbeitet zu haben.

3.3.2

Die Beschwerdegegnerin hat die Gemeindeversammlung rechtzeitig angekündigt.

In der Traktandenliste wurde darauf hingewiesen, dass als drittes Traktandum

über die Totalrevision der Polizeiverordnung zu entscheiden sei. Es darf davon

ausgegangen werden, dass Stimmberechtigte grundsätzlich erkennen, dass eine

Totalrevision eines Erlasses zu neuen Regelungen führt. Dass der Inhalt des

neuen Erlasses nicht in die Traktandenliste aufgenommen werden konnte, versteht

sich von selbst. Vielmehr musste und durfte von den Stimmberechtigten verlangt

werden, die betreffenden Ausführungen zu lesen. Vorliegend war es für sie

leicht, sich über den wesentlichen Inhalt der revidierten Polizeiverordnung zu

informieren. In der Einladung wurde auf der Titelseite angegeben, dass nähere

Informationen zum Erlass ab Seite 15 zu finden sind. In der Weisung wurden auf

Seite 15 die wesentlichen Änderungen aufgeführt. Dabei wurde der Wortlaut des

strittigen neuen Artikels 27 abgedruckt. Eine weitergehende Informationspflicht

oblag dem Gemeinderat insbesondere deshalb nicht, weil der Wortlaut und der

Inhalt der Bestimmung keineswegs komplex sind, sondern problemlos verstanden

werden konnten. Die Stimmberechtigten konnten sich daher ohne Weiteres eine

Meinung darüber bilden, ob sie an der Gemeindeversammlung teilnehmen oder

fernbleiben wollen und ob sie der Vorlage des Gemeinderats zustimmen wollen

oder nicht. Dass an der Gemeindeversammlung nur 30 Personen von ihrem

Stimmrecht Gebrauch gemacht haben, ist der Beschwerdegegnerin nicht anzulasten.

Schliesslich ist es auch nicht zu beanstanden, dass der

Gemeinderat seine Auffassung kundtat, dass es sich bei der revidierten

Polizeiverordnung um einen zeitgemässen Erlass auf neustem Stand handle. Dieser

Aussage kommt lediglich die Bedeutung einer Abstimmungsempfehlung zu, deren

Abgabe durch die Gemeindebehörde zulässig war (vgl. Gerold Steinmann, St. Galler

Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2. A., 2008, Art. 34

N. 17).

3.4

Zusammenfassend

ergibt sich, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 18. Juni 2008,

mit welchem die Totalrevision der Polizeiverordnung genehmigt wurde, korrekt

zustande gekommen ist. Eine Verletzung der politischen Rechte ist nicht ersichtlich.

4.

4.1

Hinsichtlich

des Inhalts der umstrittenen Norm führte der Bezirksrat in seinem Entscheid

aus, dass Art. 27 der Polizeiverordnung nicht Versammlungen,

sondern lediglich Ansammlungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen verbiete.

Versammlungen im Sinn der durch Art. 22 BV garantierten

Versammlungsfreiheit würden eine Organisation voraussetzen, müssten einberufen

werden und einen Zweck verfolgen. Da Ansammlungen eher spontan, unorganisiert

und nicht zielgerichtet erfolgen würden, sei die Versammlungsfreiheit nicht

tangiert. Selbst wenn sie jedoch tangiert wäre, sei deren Einschränkung zulässig,

da die strittige Massnahme auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe, in einem

öffentlichen Interesse liege und verhältnismässig sei.

4.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Versammlungsfreiheit verschiedenste

Formen der Zusammenkunft von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit

einem sehr weit verstandenen meinungsbildenden, meinungsäussernden oder

meinungsaustauschenden Zweck schütze. Dabei würden auch rein unterhaltende

Absichten oder persönliche Kontakte unter den Schutzbereich der

Versammlungsfreiheit fallen. Die Versammlungsfreiheit werde demnach durch das Ansammlungsverbot

tangiert. Daneben sei auch die in Art. 10 Abs. 2 BV garantierte

Bewegungsfreiheit als Teilbereich der persönlichen Freiheit tangiert. Es sei

fraglich, ob ein öffentliches Interesse an einer gesetzlichen Bestimmung

bestehe, welche die freiheitliche öffentliche Ordnung in Frage stelle. Das Ansammlungsverbot

sei nicht dazu geeignet, widerrechtliche Handlungen schulpflichtiger

Jugendlicher zu verhindern. Diese könnten sich auch vor 22.00 Uhr schlecht

benehmen. Nach 22.00 Uhr könnten nicht mehr schulpflichtige Jugendliche

weiterhin unerwünschte Aktivitäten entfalten. Nicht einsichtig sei, weshalb

schulpflichtige Jugendliche, die vor Inkrafttreten der revidierten

Polizeiverordnung die Nachtruhe gestört oder Sachbeschädigungen verübt haben

sollten, nach dem Inkrafttreten der fraglichen Bestimmung davon absehen würden.

Vielmehr sei zu befürchten, dass die Norm wohlerzogene und rücksichtsvolle

Jugendliche davon abhalten würde, sich nachts im öffentlichen Raum der Beschwerdegegnerin

aufzuhalten. Schliesslich sei Art. 27 der revidierten Polizeiverordnung

auch im engeren Sinn als unverhältnismässig einzustufen.

4.3

Die

Beschwerdegegnerin führt dazu aus, dass sich die strittige Norm nur gegen unorganisierte

oder relativ locker organisierte Ansammlungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen

richte. Sie enthalte somit nicht ein eigentliches Versammlungsverbot, sondern

sei ein Instrument zur Wahrung von Sicherheit und Ordnung. Die

Versammlungsfreiheit sei nicht tangiert, da es den Ansammlungen erstens an

einem meinungsbildenen Zweck und zweitens an dem für eine Versammlung

vorausgesetzten gewissen Grad an Organisation fehle. Selbst wenn das Verbot

unter die Versammlungsfreiheit fiele, wäre deren Einschränkung rechtmässig. Die

Bestimmung liege in einem öffentlichen Interesse, weil dadurch die öffentliche

Ruhe und Ordnung sichergestellt werden könnten. Die Einschränkung sei sodann

verhältnismässig, weil sie sich sachlich und persönlich auf Ansammlungen von

schulpflichtigen Jugendlichen, zeitlich auf Ansammlungen nach 22.00 Uhr und

örtlich auf Ansammlungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen beschränke. Das

Ansammlungsverbot erweise sich nach den in der Gemeinde gemachten Erfahrungen

auch als notwendig. Zwar sei nach Art. 45 der Polizeiverordnung die

Störung der Nachtruhe verboten und könnten beispielsweise Vandalenakte und

Sachbeschädigungen nach den Bestimmungen des Strafgesetzbuches geahndet werden,

im Einzelfall sei es jedoch schwierig, die Täterschaft nachzuweisen und die

fehlbaren Personen zu bestrafen. Schliesslich werde entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführerin durch das Ansammlungsverbot nicht in die persönliche Freiheit

der Jugendlichen eingegriffen.

5.

5.1

Gemäss Art. 22

Abs. 1 BV ist die Versammlungsfreiheit gewährleistet. Diese garantiert

jeder Person das Recht, Versammlungen zu organisieren, an Versammlungen

teilzunehmen oder solchen fernzubleiben (Art. 22 Abs. 2 BV).

Die neuere Lehre und Rechtsprechung legen den Begriff der

Versammlung weit aus. Danach gehören zu den Versammlungen verschiedenste Formen

des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit

einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden oder meinungsäussernden

Zweck (BGE 127 I 164, 168 E. 3b, 132 I 49, 56 E. 5.3; Ulrich

Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,

7.

A., Zürich etc. 2008, Rz. 536; Jörg Paul Müller/Markus Schefer,

Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 578 f.; Christoph Rohner,

St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, Art. 22

N. 6). Auch freundschaftliche oder unterhaltende Absichten oder die Pflege

von persönlichen Kontakten genügen für die Annahme einer Versammlung im Sinn

von Art. 22 BV. An die Organisation der Versammlung stellt das

Bundesgericht dabei nur geringe Anforderungen. So sah es in einer Wegweisungsverfügung,

mit welcher Randständigen verboten wurde, sich im Bereich des Bahnhofs Bern in

Personenansammlungen aufzuhalten, in welchen Alkohol konsumiert wird, einen

Eingriff in die Versammlungsfreiheit, ungeachtet dessen, dass diese

Ansammlungen nicht spezifisch organisiert waren. Es führte dazu aus, dass es

für die Annahme einer Versammlung im Sinn von Art. 22 BV ausreiche, dass

sich die (lose) Gruppenbildung der Beschwerdeführer von zufälligen Ansammlungen

von Einzelpersonen und Schaulustigen unterscheide (BGE 132 I 49, 57 E. 5.3).

Damit ergibt sich, dass auch spontane, nicht speziell organisierte oder in

anderer Weise strukturierte Ansammlungen unter den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit

fallen (Müller, S. 579). Das Erfordernis der "gewissen

Organisation" dient folglich in erster Linie zur Abgrenzung von Versammlungen

zu Ansammlungen von Schaulustigen (Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 2007, Art. 22

N. 4).

Daraus folgt, dass durch das Ansammlungsverbot in die

durch Art. 22 BV gewährte Versammlungsfreiheit der Jugendlichen

eingegriffen wird, selbst wenn deren Zusammenkünfte nicht vorgängig organisiert

werden und lediglich einen unterhaltenden Zweck verfolgen.

Wie nachfolgend zu zeigen ist, kann offen gelassen werden, ob

durch das Ansammlungsverbot auch in die durch Art. 10 Abs. 2 BV als

Teilbereich der persönlichen Freiheit geschützte Bewegungsfreiheit eingegriffen

wird.

5.2

Einschränkungen

von Grundrechten sind gemäss Art. 36 BV nur zulässig, wenn sie auf einer

genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen (Abs. 1), durch ein öffentliches

Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2)

und verhältnismässig (Abs. 3) sind.

5.2.1

Das Ansammlungsverbot stützt sich auf Art. 27 der revidierten

Polizeiverordnung. Dabei handelt es sich um kompetenzgemäss erlassenes

kommunales Recht, welches korrekt zustande gekommen ist (vgl. dazu E. 3).

5.2.2

Bei der Benützung des öffentlichen Grundes unterscheidet man den schlichten

Gemeingebrauch vom gesteigerten Gemeingebrauch. Schlichter Gemeingebrauch liegt

bei einer bestimmungsgemässen und gemeinverträglichen Nutzung vor. Von gesteigertem

Gemeingebrauch spricht man hingegen, wenn die Nutzung des öffentlichen Grundes

entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich erfolgt.

Gemeinverträglich ist eine Nutzung dann, wenn sie allen anderen Benutzern in

gleicher Weise ebenfalls möglich ist. Während der schlichte Gemeingebrauch

grundsätzlich jedermann ohne Erteilung einer besonderen Erlaubnis offen steht

und nur aus polizeilichen Interessen eingeschränkt werden darf, besteht

lediglich ein bedingter Anspruch auf gesteigerten Gemeingebrauch. Letzterer

darf deshalb auch aus anderen Interessen als rein polizeilichen Kriterien verweigert

werden (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 2372 ff.; Tobias Jaag,

Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145

ff., 151 ff.).

Es liegt in der Bestimmung von öffentlichen Strassen und

Plätzen, Zusammenkünfte von Personen zu ermöglichen. Die Ansammlungen der

Jugendlichen sind zudem gemeinverträglich, da die gleichzeitige Nutzung des

öffentlichen Grundes durch andere Personen nicht verhindert wird. Damit handelt

es bei den durch Art. 27 der Polizeiverordnung verbotenen Ansammlungen um

schlichten Gemeingebrauch. Demnach kann das Ansammlungsverbot nur durch

polizeiliche Interessen gerechtfertigt werden.

Mit der Festsetzung der

strittigen Massnahme bezweckt die Beschwerdegegnerin, Nachtruhestörungen sowie

Sachbeschädigungen durch Vandalenakte zu verhindern. Damit wird entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführerin ein zulässiges öffentliches Interesse,

nämlich das polizeiliche Interesse am Schutz von Ruhe und Ordnung, verfolgt.

5.2.3

Hinsichtlich der geforderten Verhältnismässigkeit einer

grundrechtseinschränkenden Massnahme gelten drei kumulativ zu erfüllende

Voraussetzungen. Die Massnahme muss geeignet sein, um den im öffentlichen

Interesse verfolgten Zweck herbeizuführen. Sie muss sodann im Hinblick auf den

angestrebten Zweck erforderlich sein. Schliesslich muss zwischen dem Ziel der

Massnahme und der zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschränkung ein

vernünftiges Verhältnis bestehen, sodass die negativen Wirkungen nicht schwerer

ins Gewicht fallen als das öffentliche Interesse daran, dass die Massnahme getroffen

wird (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 321 ff; Rainer J. Schweizer, St. Galler

Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, Art. 36 N. 22 ff.).

Es bestehen gewisse Zweifel, ob das strittige

Ansammlungsverbot geeignet ist, den Schutz von Ruhe und Ordnung durchzusetzen.

So liegt es auf der Hand, dass Vandalenakte auch vor 22.00 Uhr verübt werden

können. Auch können Nachtruhestörungen und Sachbeschädigungen durch nicht

schulpflichtige Jugendliche verübt werden. Indes darf der Beschwerdegegnerin

nicht zur Last gelegt werden, dass sie versuchte, die Massnahme einzuschränken,

indem sie sie in zeitlicher (ab 22.00 Uhr) und persönlicher Hinsicht (auf

schulpflichtige Jugendliche) begrenzte. Daneben ist ihr zugute zu halten, dass

durch das Ansammlungsverbot mit hoher Wahrscheinlichkeit zumindest ein gewisser

Teil der Nachtruhestörungen und Vandalenakte verhindert werden könnte.

Hingegen erweist sich die strittige Massnahme weder in

persönlicher noch in sachlicher Hinsicht als erforderlich. Wie die

Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, richtet sich das Ansammlungsverbot

gegen sämtliche schulpflichtige Jugendliche. Damit sind davon auch solche

Personen betroffen, die keinen Anlass zu Beanstandungen gegeben haben und wohl

auch inskünftig nicht geben werden. Die Einwendung der Beschwerdegegnerin, dass

jede Einschränkung von Freiheitsrechten immer auch Personen betreffe, die durch

ihr Verhalten keinen Anlass geben würden, derartige Bestimmungen zu erlassen,

ist nicht nachvollziehbar. Würde man dieser Ansicht folgen, würde nämlich dem

Grundsatz, dass grundrechtseinschränkende Massnahmen nur diejenigen treffen

sollen, die Anlass für die betreffende Beschränkung gegeben haben, stets

widersprochen (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 610 ff.). In

sachlicher Hinsicht räumt die Beschwerdegegnerin selber ein, dass nach Art. 45

der Polizeiverordnung die Störung der Nachtruhe verboten ist und Vandalenakte

bzw. Sachbeschädigungen nach den Bestimmungen des Strafgesetzbuches geahndet

werden. Wenn sie nun geltend macht, dass es im Einzelfall schwierig sei, die

Täterschaft nachzuweisen und die fehlbaren Personen zu bestrafen, darf dieser Umstand

nicht zulasten von unbescholtenen Jugendlichen gehen. Es bleibt hier Aufgabe

der Gemeinde bzw. der Polizei, dem geltenden, auf die einzelnen Täter bezogenen

Recht zum Durchbruch zu verhelfen. Dabei geht es nicht an, durch eine Revision

des geltenden Rechts eine neue Massnahme zu schaffen, die Personen miteinbezieht,

welche bis anhin keinen Anlass zu Beanstandungen gaben und wohl auch in Zukunft

nicht geben werden.

Erweist sich die Massnahme demnach als nicht erforderlich,

ist sie von vornherein unverhältnismässig, weshalb sich eine Prüfung der

Zweck-Mittel-Relation erübrigt.

5.3

Damit

ergibt sich, dass durch das Ansammlungsverbot unrechtmässig in die Versammlungsfreiheit

der schulpflichtigen Jugendlichen eingegriffen wird, weshalb die Beschwerde gutzuheissen

ist. Disp.-Ziff. II des Entscheids des Bezirksrats vom 5. Januar 2009

und Art. 27 der Polizeiverordnung vom 18. Juni 2008 sind aufzuheben.

Die der Beschwerdeführerin auferlegten Kosten für das Beschwerdeverfahren vor

dem Bezirksrat sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten

der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu, ist jedoch

der im Beschwerdeverfahren vertretenen und obsiegenden Beschwerdeführerin

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Disp.-Ziff. II des Entscheids des

Bezirksrats vom 5. Januar 2009 und Art. 27 der Polizeiverordnung der

Beschwerdegegnerin vom 18. Juni 2009 werden aufgehoben.

2.

Die der Beschwerdeführerin auferlegten Kosten für das Beschwerdeverfahren

vor dem Bezirksrat in der Höhe von Fr. 570.- werden der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-

zu bezahlen.

6.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung

an…