VB.2009.00077

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00077

27. Mai 2009Deutsch14 min

(URT.2009.11449)

Mit Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das Verwaltungsgericht nunmehr auch für Beschwerden gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs zuständig, wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht (E. 1). Rechtliche Grundlagen des Bürgerrechtserwerbs (E. 2): Unter anderem müssen einbürgerungswillige Personen die schweizerische Rechtsordnung beachten bzw. über einen unbescholtenen Ruf verfügen (E. 2.1). Gemäss § 6 der kantonalen Bürgerrechtsverordnung ist der Ruf einer einbürgerungswilligen Person auf Grund des Strafregisters und des Betreibungsregisters zu beurteilen. Er gilt in der Regel als unbescholten, wenn die Registerauszüge für die letzten fünf Jahre keine Einträge von Bedeutung enthalten. Übertretungsstrafen sind nach ihrer Zahl und Schwere zu würdigen. Laufende Strafuntersuchungen werden wenn möglich auf Grund eines Zwischenberichts beurteilt (E. 4.1). Die durch die Vorinstanz vorgenommene Interessenabwägung erweist sich als vertretbar (E. 5.1): Die Beschwerdeführerin beging eine schwere Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz (Fahren in angetrunkenen Zustand mit qualifizierter Blutalkoholkonzentration). Dieses Delikt findet seinen Unrechtsgehalt bereits in der abstrakten Gefährdung von Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer und stellt ein erhebliches Sicherheitsrisiko dar. Auch abgesehen davon weist die Beschwerdeführerin keinen tadellosen automobilistischen Leumund auf (E. 5.2). Eine verfassungswidrige Rechtsverzögerung lässt sich nicht feststellen (E. 5.3). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 6).

Sachverhalt

A, eine 1975 geborene Ausländerin, stellte im Jahr 2004

ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung für sich selbst und ihre im Jahr 2002

geborene Tochter. Am 31. März 2008 beschloss der Gemeinderat von Z, A und

ihre Tochter unter Vorbehalt der Erteilung des Kantonsbürgerrechts und der

eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung in das Bürgerrecht der Gemeinde Z

aufzunehmen.

Mit Verfügung vom 3. November 2008 verweigerte das

Gemeindeamt des Kantons Zürich A die Erteilung des Kantonsbürgerrechts, weil

diese mit Strafbefehl vom 7. März 2008 wegen Fahrens in fahrunfähigem

Zustand zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen, davon 15 Tagessätze unter

Ansetzung einer vierjährigen Probezeit bedingt vollziehbar, verurteilt worden

war und damit einen Eintrag im Strafregister erwirkt hatte. Gemäss langjähriger

konstanter Praxis könne ein Einbürgerungsgesuch nicht gutgeheissen werden, wenn

ungelöschte Einträge im Strafregister bestünden.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung liess A Rekurs erheben, welchen die

Direktion der Justiz und des Innern am 21. Januar 2009 abwies.

III.

Mit Beschwerde vom 19. Februar 2009 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen, die Verfügung des Gemeindeamtes vom 3. November

2008.

sei aufzuheben und der Beschwerdeführerin sei das Bürgerrecht des Kantons

Zürich zu erteilen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des

Staates.

Mit Vernehmlassung vom 24./25. Februar 2009 beantragte die

Direktion der Justiz und des Innern die Abweisung der Beschwerde unter Verweis

auf ihre Verfügung vom 21. Januar 2009. Das Gemeindeamt verzichtete mit Eingabe

vom 24./26. Februar 2009 ausdrücklich auf Beschwerdeantwort.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Gemäss § 43 Abs. 1 lit. l des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) war die Beschwerde

an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs

nur insofern zulässig, als ein Anspruch auf Einbürgerung bestand. Dies galt

jedenfalls, soweit der angefochtene Entscheid vor dem 1. Januar 2009

erging und damit die eidgenössische Rechtsweggarantie gemäss Art. 86 Abs. 2

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) noch nicht

griff (VGr, 1. April 2009, VB.2008.00578, E. 1.1; vgl. zum Ausländerrecht

VGr, 27. Februar 2009, VB.2009.00045, E. 2.2 mit zahlreichen Zitaten

[beides unter www.vgrzh.ch]).

Mit Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009

ist das Verwaltungsgericht nunmehr auch für Beschwerden gegen Anordnungen im

Bereich des Bürgerrechtserwerbs zuständig, wenn kein Anspruch auf Einbürgerung

besteht: Gemäss 86 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 [und

in Verbindung mit Art. 114] BGG haben die Kantone per 1. Januar 2009

als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einzusetzen,

soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden

der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen. Einbürgerungsentscheide gelten

nach der klaren Praxis des Bundesgerichts, der überwiegenden Lehre und nunmehr

auch dem Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 50 des Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September

1952.

[BüG, SR 141.0] in der am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Fassung [AS

2008.

5911]) nicht als Entscheide "mit vorwiegend politischem Charakter"

im Sinn von Art. 86 Abs. 3 BGG (zum Ganzen Esther Tophinke, Bedeutung

der Rechtsweggarantie für die Anpassung der kantonalen Gesetzgebung, ZBl

107/2006, S. 88 ff., 101 f.). Daher müssen kantonale und kommunale

Einbürgerungsentscheide mit Beschwerde vor das Verwaltungsgericht gezogen

werden können, und zwar unabhängig davon, ob ein Anspruch auf Einbürgerung

besteht oder nicht. Im Einklang damit soll anlässlich der Revision des

kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts die Ausnahmebestimmung des § 43 Abs. 1

lit. l VRG gestrichen werden.

Die Beschwerdeführerin verfügt weder über einen Anspruch

auf Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht noch über einen solchen auf Aufnahme in

das Kantonsbürgerrecht (dazu sogleich 2.1.1 f.). Dennoch hat das

Verwaltungsgericht gestützt auf das soeben Gesagte und weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Erwerb und Verlust der Bürgerrechte des Kantons und der

Gemeinden sind derzeit in Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Zürich

vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101]), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni

1926.

(GemeindeG, LS 131.1) und in der (kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom 15. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) geregelt.

2.1

Gemäss Art. 20

Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht (vgl.

auch § 20 Abs. 1 GemeindeG). Das einem Ausländer verliehene

Gemeindebürgerrecht bedarf zu seiner Gültigkeit der Erteilung des Kantonsbürgerrechts

durch den Regierungsrat oder die von diesem als zuständig bezeichnete Direktion

(§ 20 Abs. 3 GemeindeG, vgl. § 32 BüV). Gemäss Art. 20 Abs. 2

KV sind die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust des Kantons- und des

Gemeindebürgerrechts durch Gesetz zu bestimmen. Nach der derzeitigen Regelung

gelten für Ausländer- und Ausländerinnen folgende Anforderungen: Sie müssen

nebst der Erfüllung der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre

bisherigen Heimats- und Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1

in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GemeindeG). Darüberhinaus müssen sie

über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3

lit. a KV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20

Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1

GemeindeG, § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (Art. 20

Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. b BüV)

und die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3

lit. d KV, vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. c BüV) bzw. – gemäss § 21

Abs. 1 GemeindeG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV –

über einen unbescholtenen Ruf verfügen.

2.2

Das

Gemeindegesetz unterscheidet zwischen Personen, die einen Anspruch auf Erteilung

des Gemeindebürgerrechts haben, und solchen, denen kein Anspruch zusteht. Einen

Anspruch auf Einbürgerung haben Ausländer und Ausländerinnen, die in der

Schweiz geboren sind, sowie nicht in der Schweiz geborene Ausländer und

Ausländerinnen, wenn sie zwischen 16 und 25 Jahren alt sind und während

mindestens fünf Jahren in der Schweiz die Volks- oder Mittelschulstufe in einer

der Landessprachen – gemäss Art. 20 Abs. 3 lit. a KV wohl in

Deutsch (vgl. Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

3.

A., Zürich 2005, Rz. 909; vgl. auch Peter Kottusch in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 7) – besucht haben (§ 21 Abs. 2 f.

GemeindeG, § 22 Abs. 1 BüV). Selbst wenn ein Anspruch auf Aufnahme in

das Gemeindebürgerrecht gemäss § 21 Abs. 2 f. GemeindeG besteht,

ergibt sich aus § 20 Abs. 3 GemeindeG kein Anspruch auf Erteilung des

Kantonsbürgerrechts (vgl. VGr, 26. März 2003, VB.2003.00059 [= RB 2003 Nr.

19], E. 2b, www.vgrzh.ch).

2.3

Zur

Aufnahme der nicht über einen Anspruch auf Einbürgerung verfügenden, aber die

in § 21 GemeindeG genannten Voraussetzungen erfüllenden Ausländer sind die

Gemeinden berechtigt, nicht aber verpflichtet (§ 22 Abs. 1

GemeindeG). An die wirtschaftlichen Verhältnisse und an den Wohnsitz

zugezogener Ausländer dürfen die Gemeinden strengere Anforderungen stellen als

bei Schweizerbürgern, nicht aber die Einbürgerung für bestimmte Bewerbergruppen

vollständig verunmöglichen (§ 22 Abs. 2 f. BüV). Diese Kompetenz der

Gemeinden wird mit der einheitlichen gesetzlichen Regelung gemäss Art. 20 Abs. 2

KV entfallen (Jaag, Rz. 910; ferner Erläuterungen zum Vernehmlassungsentwurf

des Gesetzes über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht, S. 9, unter www.rr.zh.ch/internet/rr/de/grundseite/vorlagen_des_kantons/08-06.html).

3.

Vorliegend ist strittig, ob der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin

die Erteilung des Kantonsbürgerrechts gestützt auf Art. 20 Abs. 3

lit. d KV (bzw. § 21 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit § 6

BüV) zu Recht verweigert hat. Die Beschwerdeführerin vertritt die Ansicht, dass

der Beschwerdegegner ihr die Erteilung des Kantonsbürgerrechts nicht unter

Hinweis auf seine langjährige konstante Praxis, gemäss welcher die

Strafregisterauszüge einbürgerungswilliger Personen keine ungelöschten Einträge

enthalten dürfen, hätte verweigern dürfen. Zwar sei sie mit Strafbefehl vom 7. März

2008.

wegen Fahrens in fahrunfähigem Zustand gemäss Art. 91 Abs. 1 des

Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01) zu einer

(teilbedingten) Geldstrafe unter Ansetzung einer vierjährigen Probezeit

verurteilt worden. Dabei handle es sich indessen nicht um einen Strafregistereintrag

"von Bedeutung" im Sinn von § 6 BüV. Diese Bestimmung räume dem

Beschwerdegegner Ermessen ein, welches er im Einzelfall unter Berücksichtigung

der konkreten Umstände auszuüben habe. Mit seiner "Nulltoleranzpraxis"

begehe der Beschwerdegegner eine Ermessensunterschreitung und damit eine

Rechtsverletzung. Eine Heilung dieser Rechtsverletzung durch die Vorinstanz,

welche eine konkrete Interessenabwägung vornehme, sei nicht möglich, weil das

Ziel der Interessenabwägung primär die Fortführung einer rechtswidrigen Entscheidpraxis

gewesen sein dürfte. Im Übrigen sei das Resultat der durch die Vorinstanz

vorgenommenen Interessenabwägung unverhältnismässig bzw. willkürlich; das

konkrete Vergehen der Beschwerdeführerin lasse keinesfalls den Schluss zu, sie

sei nicht gewillt, die schweizerische Rechtsordnung einzuhalten.

4.

4.1

Ein

Gesuchsteller oder eine Gesuchstellerin darf nur eingebürgert werden, wenn er

oder sie die schweizerische Rechtsordnung beachtet (vgl. Art. 20 Abs. 3

lit. d KV und § 21 Abs. 2 lit. c BüV) und insofern über

einen unbescholtenen Ruf verfügt (vgl. § 21 Abs. 1 GemeindeG und § 6

BüV). Gemäss § 6 BüV ist der Ruf einer einbürgerungswilligen Person auf

Grund des Strafregisters und des Betreibungsregisters zu beurteilen. Er gilt in

der Regel als unbescholten, wenn die Registerauszüge für die letzten fünf Jahre

keine Einträge von Bedeutung enthalten. Übertretungsstrafen sind nach ihrer

Zahl und Schwere zu würdigen. Laufende Strafuntersuchungen werden wenn möglich

auf Grund eines Zwischenberichts beurteilt.

4.2

Die

Vorinstanz hat in ihrem Entscheid zutreffende und einzelfallbezogene Erwägungen

angestellt, indem sie sich mit der Bedeutung des Vergehens der

Beschwerdeführerin im Hinblick auf die konkret in Frage stehenden Interessen

auseinandergesetzt hat. Wenn sie damit im Ergebnis zum gleichen Schluss gelangt

ist wie der Beschwerdegegner, welcher im Rahmen der verwaltungsinternen

Rechtspflege in eigenem Namen und selbständig entscheidet, so dass seine

Entscheide nicht der Vorinstanz zugerechnet werden können (vgl. § 66 Abs. 1

lit. b in Verbindung mit Anhang 3 Ziff. 1.2 lit. a der Verordnung

über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli

2007.

[LS 172.11], ist das – entgegen der in der Beschwerde vertretenen

Auffassung – nicht zu beanstanden.

5.

5.1

Die durch

die Vorinstanz vorgenommene Interessenabwägung erweist sich – insbesondere

unter Berücksichtigung der auf Rechtsverletzungen beschränkten Überprüfungsbefugnis

des Verwaltungsgerichts (vgl. § 50 Abs. 2 VRG) – als vertretbar. Sie

erwägt, dass das Vergehen der Beschwerdeführerin (Fahren in angetrunkenem

Zustand mit qualifizierter Fahrunfähigkeit [Blutalkoholgehalt von 1.1 ‰]) einen

erheblichen Verstoss gegen die Sicherheit im Strassenverkehr darstelle und

regelmässig schwere Gefahren für Leib und Leben sämtlicher Verkehrsteilnehmer

schaffe. Es könne keinesfalls als Bagatelldelikt bezeichnet werden. Die

Vorinstanz berücksichtigt überdies den Umstand, dass die Beschwerdeführerin

bereits eine einschlägige Vorstrafe aus dem Jahr 2005 aufweist. Sie habe sich

damit während des laufenden Einbürgerungsverfahrens zwei Mal desselben

Vergehens schuldig gemacht, obwohl das Gesuch um Erteilung der

Einbürgerungsbewilligung unmittelbar oberhalb der Unterschrift einen Hinweis

auf das Erfordernis der Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung enthalte.

Damit erfülle sie dieses Erfordernis nicht, weshalb ihr die Erteilung des

Kantonsbürgerrechts zu Recht verweigert worden sei.

5.2

Die

dagegen gerichteten Vorbringen der Beschwerdeführerin sind nicht stichhaltig:

Sie beging eine schwere Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz, indem

sie mit einer qualifizierten Blutalkoholkonzentration von mindestens 1.1 ‰ Auto

fuhr (Art. 91 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 16c Abs. 1

lit. b und Art. 55 Abs. 6 SVG, Art. 1 Abs. 2 der Verordnung

der Bundesversammlung vom 21. März 2003 über Blutalkoholgrenzwerte im Strassenverkehr

[SR 741.13]). Sie wurde dafür zu einer teilbedingten Geldstrafe verurteilt, welche

als Vergehen rechtmässig ins schweizerische Strafregister eingetragen wurde (Art. 371

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 des Strafgesetzbuchs [SR

311.

]). Wenn die Beschwerdeführerin nun vorbringt, ihr Alkoholkonsum sei

moderat gewesen, weil sie als zierliche Frau den Blutalkoholwert von 1.1 ‰

schnell erreiche, mag dies mit ihrem subjektiven Empfinden übereinstimmen.

Nicht relevant ist dieses Vorbringen indessen für die Beurteilung der Schwere

ihres Verschuldens in objektiver Hinsicht. Zudem kann sie ihre Tat keineswegs

mit dem Einwand rechtfertigen bzw. bagatellisieren, sie habe nicht einschätzen

können, welche Alkoholmenge bei ihr einen über dem gesetzlichen Grenzwert

liegenden Blutalkoholwert hervorrufe. Zwar trifft es zu, dass die

Beschwerdeführerin weder einen Unfall verursacht noch die Tempolimite

überschritten hat. Das Fahren in angetrunkenem Zustand findet seinen

Unrechtsgehalt indessen bereits in der abstrakten Gefährdung von Leib und Leben

– also gewichtigen Rechtsgütern – anderer Verkehrsteilnehmer und stellt

jedenfalls ein erhebliches Sicherheitsrisiko dar.

Überdies weist die Beschwerdeführerin auch abgesehen vom

soeben erwähnten Vergehen keinen tadellosen automobilistischen Leumund auf.

Nicht nur weist sie eine einschlägige Vorstrafe aus dem Jahr 2005 auf, sondern

sie musste auch schon wegen Geschwindigkeitsübertretungen sanktioniert werden.

Hieraus ergibt sich, dass es sich bei dem von den Vorinstanzen als

Einbürgerungshindernis gewerteten Vergehen der Beschwerdeführerin keineswegs um

einen einmaligen Ausrutscher gehandelt hat.

Demnach kann vorliegend angesichts der Schwere des

begangenen Delikts und der Tatsache, dass es sich dabei um eine

Wiederholungstat gehandelt hat, nicht der Schluss gezogen werden, es liege

keine Straftat von Bedeutung im Sinn von § 6 BüV vor. Damit besteht

durchaus ein nicht unerhebliches öffentliches Interesse an der

Nichteinbürgerung der Beschwerdeführerin. In Bezug auf die Gewichtung ihres

privaten Interesses an der Einbürgerung ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass

es ihr nicht verwehrt ist, erneut ein Einbürgerungsgesuch zu stellen, sobald

das Strafurteil nicht mehr in ihrem Strafregisterauszug erscheint.

5.3

Ferner

kann die Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass das Verfahren zur Erteilung

des Gemeindebürgerrechts bei der Gemeinde Z fast vier Jahre gedauert hat,

nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zum einen hätte ihr Strafregisterauszug auch

zu einem früheren Zeitpunkt (2005/2006) einen Eintrag wegen Fahrens in

angetrunkenem Zustand enthalten. Zum andern hat die Beschwerdeführerin die

beanstandete Verfahrensverzögerung wenigstens teilweise sich selber

zuzuschreiben: Im September 2007 stellte die Gemeinde Z das Einbürgerungsgesuch

der Beschwerdeführerin um ein halbes Jahr zurück, weil diese die an sie

gestellten Anforderungen hinsichtlich der Kenntnisse über die Schweiz nicht

erfüllte. Im Übrigen würde die Feststellung einer verfassungswidrigen

Rechtsverzögerung – soweit die Beschwerdeführerin eine solche überhaupt geltend

machen will – voraussetzen, dass diese die zuständige Instanz erfolglos um eine

raschere Abwicklung des Verfahrens ersucht und ihr entsprechendes Interesse

dargetan hätte (vgl. BGr, 16. Oktober 2008,2D_110/2008, E. 5,

www.bger.ch). Weder behauptet die Beschwerdeführerin indessen, so vorgegangen

zu sein, noch ergibt sich dies aus den dem Verwaltungsgericht vorliegenden

Akten.

5.4

Nachdem

sich der angefochtene Entscheid als rechtmässig erweist, ist die Beschwerde

unbegründet und abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten der unterliegenden

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen diesen Entscheid kann subsidiäre

Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …