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Entscheid

VB.2009.00083

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00083

2. September 2009Deutsch79 min

(URT.2009.11653)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Stadt Zürich ist Eigentümerin einer rund 31'600 m2

grossen Baulandparzelle im Quartier D zwischen K-, L- und M-Strasse sowie den

Strassen O und P (Kat.-Nr. 01). Mit Beschlüssen vom 23. Januar 2008

genehmigte der Gemeinderat der Stadt Zürich vier am 13. Juli 2007

abgeschlossene Baurechtsverträge für diese Parzelle, je einen mit der Stiftung

Alterswohnungen der Stadt Zürich und der Gemeinnützigen Bau- und Mietergenossenschaft

Zürich sowie zwei mit der Baugenossenschaft R. Vorgesehen ist eine Blockrandbebauung

mit insgesamt 271 Wohnungen. Das entsprechende Projekt ("Z" genannt)

wurde nach einem zweistufigen Wettbewerbsverfahren von einem

Beurteilungsgremium der Bauberechtigten und der Stadt Zürich zur Realisierung

empfohlen; in den Baurechtsverträgen werden die Bauberechtigten zu seiner

Realisierung verpflichtet (vgl. entsprechende Weisung des Stadtrats an den

Gemeinderat der Stadt Zürich). Das fakultative Referendum gegen die

Gemeinderatsbeschlüsse wurde nicht ergriffen.

Erwägungen

II.

Am 26. Februar 2008 erhoben A1.1 und A1.2, A2.1 und A2.2,

A3, A4.1 und A4.2, A5, die Vorsorgeeinrichtung A7 sowie die

Gemeinschaftsstiftung A6 (im Folgenden: die Beschwerdeführenden)

Gemeindebeschwerde an den Bezirksrat Zürich gegen die Beschlüsse des

Gemeinderats vom 23. Januar 2008 mit dem Antrag, diese aufzuheben. Der

Bezirksrat führte zwei Schriftenwechsel durch und wies die Beschwerde mit

Beschluss vom 15. Januar 2009 ab, soweit er darauf eintrat. Mit zwei Schreiben

vom 21. Januar 2009 sandte er dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden

auf dessen Wunsch erstmals die Duplik des Stadtrats von Zürich vom 3. September

2008.

zu und ersetzte er die Rechtsmittelbelehrung seines Beschlusses, indem er

als Rechtsmittelinstanz statt des Regierungsrats neu das Verwaltungsgericht

nannte.

III.

Am 18. Februar 2009 erhoben die Beschwerdeführenden

Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen den Beschluss des Bezirksrats vom

15.

Januar 2009. Sie beantragten die Aufhebung dieses Beschlusses unter

"gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen"; zudem stellten sie

den prozessualen Antrag, es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen. Zur

Begründung machten sie zunächst verschiedene Verletzungen des Anspruchs auf

rechtliches Gehör durch den Bezirksrat geltend; in materieller Hinsicht

brachten sie sodann im Wesentlichen vor, es fehle zum einen eine genügende

gesetzliche Grundlage für die Baurechtsverträge, zum andern seien die

bestehenden – nach ihrer Ansicht mangelhaften – Rechtsgrundlagen in verschiedener

Hinsicht falsch angewendet worden.

In der Beschwerdeantwort beantragte der Stadtrat von

Zürich namens des Gemeinderats, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie

einzutreten sei, unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführenden. Der

Bezirksrat Zürich teilte unter Hinweis auf die Begründung des angefochtenen

Entscheids seinen Verzicht auf eine Vernehmlassung mit.

Am 23. Juni 2009 erteilte die Bausektion des

Stadtrats Zürich die Baubewilligung für die Wohnüberbauung "Z",

wogegen die Beschwerdeführenden zusammen mit weiteren Personen am 31. Juli

2009.

Rekurs an die Baurekurskommission I des Kantons Zürich erhoben. Mit

Eingabe vom 12. August 2009 beantragten sie die Sistierung des

vorliegenden Verfahrens, bis über den Rekurs gegen den Bauentscheid rechtskräftig

entschieden sei. Sie begründen dies damit, dass die auf das Projekt "Z"

bezogenen Baurechtsverträge bzw. deren Genehmigung hinfällig würden, wenn die

Baubewilligung aufgehoben würde. Auf prozessuale Anordnungen zum

Sistierungsgesuch wurde verzichtet.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung

mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG; LS 175.2]). Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um einen Entscheid

über eine Gemeindebeschwerde nach § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni

1926.

(GemeindeG; LS 131.1). Nach geltendem kantonalem Recht (§ 19c Abs. 2

VRG) wäre er beim Regierungsrat anfechtbar, da mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht

gemäss § 41 Abs. 1 VRG nur Anordnungen von Verwaltungsbehörden angefochten

werden können, nicht aber Akte der Legislative (vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 24). Zudem wäre

grundsätzlich zu prüfen, ob die Beschwerde an das Verwaltungsgericht durch § 43

lit. c VRG ausgeschlossen würde, wonach Anordnungen über die Gewährung von

Kostenbeiträgen und Subventionen nicht mit Beschwerde angefochten werden

können.

1.2

Aufgrund

der Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

[BV]) in Verbindung mit den bundesrechtlichen Bestimmungen über die

Vorinstanzen des Bundesgerichts, die seit dem 1. Januar 2009 unabhängig

vom Vorliegen einer kantonalen Ausführungsgesetzgebung anzuwenden sind (Art. 86

Abs. 2 [in Verbindung mit Art. 114], Art. 88 Abs. 2 und Art. 130

Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR

173.

]), und der kantonalen Rechtsmittelordnung hat sich der

Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts per 1. Januar 2009

erweitert: So ist das Gericht neu als letzte kantonale Instanz in

Stimmrechtssachen und für Gemeindebeschwerden gegen Erlasse zuständig (VGr, 30. April

2009, VB.2009.00055, E. 1.2 f.; vgl. auch VGr, 24. Juni 2009,

VB.2009.00081, E. 1.1 [beides mit weiteren Hinweisen und unter

www.vgrzh.ch]). Ebenso ist im vorliegenden Fall, in dem eine Gemeindebeschwerde

gegen die Genehmigung verwaltungsrechtlicher Verträge durch die Legislative zu

beurteilen ist, davon auszugehen, dass der gesetzliche Ausschluss der

Beschwerde an das Verwaltungsgericht in § 41 Abs. 1 (und allenfalls § 43

lit. c) VRG den Anforderungen der Rechtsweggarantie nicht genügt (vgl. Art. 29a

Satz 2 BV; Art. 86 Abs. 2 [in Verbindung mit Art. 114] BGG; zu § 43

lit. c VRG vgl. auch lit. B Ziff. 2 und lit. C des

Regierungsratsbeschlusses Nr. 1947 vom 9. Dezember 2008 betreffend

"Verwirklichung der Rechtsweggarantie [Art. 29a BV] im

Verwaltungsverfahren per 1. Januar 2009, Weisung an die Behörden").

Das Verwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der Beschwerde zuständig.

Aufgrund der Systematik des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, das grundsätzlich

einen zweistufigen Instanzenzug vorsieht, schliesst das Verfahren vor Verwaltungsgericht

nicht an dasjenige vor dem Regierungsrat an; vielmehr tritt die Beschwerde an

das Verwaltungsgericht an die Stelle des Rekurses an den Regierungsrat (§ 19c

VRG; VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 f.,

www.vgrzh.ch).

1.3

Verschiedene

Rügen könnten sich (auch) auf eine Verletzung des Stimmrechts beziehen: So

machen die Beschwerdeführenden geltend, die Gemeinderatsbeschlüsse vom 23. Januar

2008.

hätten dem obligatorischen statt dem fakultativen Referendum unterstellt

werden müssen; sie bringen vor, dass die Weisung des Stadtrats und die Gemeinderatsbeschlüsse

ungenügend begründet seien; schliesslich führen sie aus, die Behörden wendeten

den Begriff des "freitragenden" Wohnungsbaus mit einer Bedeutung an,

die für die Stimmberechtigten nicht einsichtig sei. Die Beschwerdeführenden

scheinen allerdings keine Verletzungen der politischen Rechte rügen zu wollen.

Jedenfalls wäre die fünftägige Frist, die für Stimmrechtsrekurse zumindest im

Verfahren vor dem Bezirksrat gilt, nicht eingehalten worden (§ 151a Abs. 1

GemeindeG in Verbindung mit § 150 des Gesetzes über die politischen Rechte

vom 1. September 2003 [LS 161]; vgl. auch VGr, 24. Juni 2009,

VB.2009.00081, E. 1.2, www.vgrzh.ch). Die genannten Rügen sind im

vorliegenden Verfahren nur insoweit beachtlich, als sie nach § 151 Abs. 1

GemeindeG mit Gemeindebeschwerde vorgebracht werden können.

2.

2.1

Die

Legitimation ist als Prozessvoraussetzung grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären.

Zu prüfen ist auch, ob sie im Verfahren vor der Vorinstanz gegeben war (vgl.

Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96). Die Recht­suchenden

sind jedoch gehalten, ihre Legitimation zu substanziieren (Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 21 N. 29).

2.1.1

Nach § 151 Abs. 1 GemeindeG können Beschlüsse der Gemeinde und

des Grossen Gemeinderats von den Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und von

denjenigen Personen, die gemäss § 21 VRG dazu berechtigt sind, durch Beschwerde

angefochten werden. Auch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht richtet sich

die Legitimation nicht nur nach § 21 VRG, sondern auch nach der weiter

gehenden Regelung von § 151 Abs. 1 GemeindeG (vgl. VGr, 30. April

2009, VB.2009.00055, E. 1.4, www.vgrzh.ch, zum Stimmrechtsrekurs).

2.1.2

Es kann davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführenden 1–5 – oder zumindest

einige von ihnen – in der Stadt Zürich stimmberechtigt sind. Auf die Beschwerde

ist daher nach § 151 Abs. 1 GemeindeG einzutreten. Das Einfordern

eines entsprechenden Nachweises bleibt für zukünftige Verfahren allerdings

vorbehalten. Ob die Beschwerdeführenden 1–5 (auch) als Nachbarn gemäss § 21

lit. a VRG in Verbindung mit § 151 Abs. 1 GemeindeG zur

Beschwerde befugt wären, braucht nicht geprüft zu werden. Grundsätzlich könnte die

Nachbarschaft im vorliegenden Fall die notwendige Betroffenheit bzw. das

schutzwürdige Interesse an einer Beschwerdeerhebung begründen, da die Genehmigung

der Baurechtsverträge, welche die Verwirklichung des Projekts "Z"

anstreben, zu einer vergleichbaren Betroffenheit führt wie die Baubewilligung

selber (vgl. VGr, 21. Februar 2007, VB.2006.00329, E. 4.4,

www.vgrzh.ch).

2.1.3

Die Legitimation der Beschwerdeführerinnen 6 und 7 wird im Rekurs wie folgt

begründet: Die Beschwerdeführerin 6 soll Eigentümerin zweier Parzellen mit

Wohnüberbauungen, die Beschwerdeführerin 7 Verwalterin einer Wohnüberbauung in

unmittelbarer Nähe des fraglichen Grundstücks sein. Die Beschwerdebefugnis

ergebe sich aus den Beeinträchtigungen für die Mieterschaft, aus den zu

erwartenden Wertminderungen der Liegenschaften und aufgrund der

Wettbewerbsverzerrungen, die sich aus der Förderung des gemeinnützigen

Wohnungsbaus ergäben. Die Stellung als Eigentümerin bzw. Verwalterin wird zwar

behauptet, aber nicht belegt.

2.1.4

Da auf die Beschwerde jedenfalls insoweit einzutreten ist, als sie von

Stimmberechtigten erhoben wurde, und da sie abzuweisen ist, braucht die Frage

der Legitimation nicht weiter – auch nicht im Hinblick auf die Regelung der

Nebenfolgen – abgeklärt zu werden. Es kann offen bleiben, ob die

Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerinnen 6 und 7 genügend substanziiert

wurde und welche der von ihnen vorgebrachten Nachteile gegebenenfalls die

Legitimation begründen würden.

2.2

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Baurechtsverträge, deren Genehmigung

streitig ist, gegen übergeordnetes Recht im Sinn von § 151 Abs. 1

Ziff. 1 GemeindeG verstossen. Sie erheben damit zulässige Rügen. Dabei ist anzunehmen,

dass Personen, die ausschliesslich als Be­trof­fene nach § 21 lit. a

VRG in Verbindung mit § 151 Abs. 1 VRG und nicht auch als Stimm­berechtigte

legitimiert sind, auch im Rahmen der Gemeindebeschwerde Rügen nur insoweit

vorbringen dürfen, als sie der Durchsetzung ihrer schutzwürdigen Interessen dienen

können (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 35; vgl. auch § 151 Abs. 3

GemeindeG, der auf die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflege­gesetzes über

das Verwaltungsverfahren verweist; so wohl sinngemäss auch Hans Rudolf Thalmann,

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151

N. 3.4; Simon Trippel, Gemeindebeschwerde und Gemeinderekurs im Kanton

Zürich, Zürich 1988, S. 83). Die Frage braucht hier jedoch nicht abschliessend

entschieden zu werden, weil die Beschwerde auch von Stimmberechtigten erhoben

wurde.

2.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde – mit

den genannten Vorbehalten – einzutreten.

3.

3.1

Mit

Eingabe vom 12. August 2009 beantragen die Beschwerdeführenden die

Sistierung des Verfahrens bis zum rechtskräftigen Entscheid über die am 23. Juni

2009.

erteilte Bau­bewilligung für die Wohnüberbauung, weil die

Baurechtsverträge auf das Projekt "Z" be­zogen seien und damit bei

einer Aufhebung der Baubewilligung hinfällig würden. Sie ma­chen namentlich

geltend, dass das bewilligte Bauvorhaben den Quartierplan Nr. […] (D)

verletze. Der Gemeinderat habe die Baurechtsverträge ohne Kenntnis dieses Umstandes

genehmigt; laut den Beschwerdeführenden hätte er die Genehmigungen nicht erteilt,

wenn er auf die Vorgaben des Quartierplans hingewiesen worden wäre.

3.2

Der

Argumentation der Beschwerdeführenden kann nicht gefolgt werden. Die im vor­lie­gen­den

Verfahren und die im Baubewilligungsverfahren zu beurteilenden Fragen hängen

sach­lich nicht zusammen. Zwar trifft zu, dass die Baurechtsverträge die Bau­berech­tig­ten

zur Realisierung des Projekts "Z" verpflichten. Sie beziehen sich

jedoch auf das siegreiche Wett­bewerbsprojekt und nicht auf das ausgearbeitete,

nun erstinstanzlich bewilligte Bau­vor­haben. Sie würden somit entgegen der

Ansicht der Beschwerdeführenden nicht hinfällig, wenn sich im

Rechtsmittelverfahren betreffend die Baubewilligung heraus­stellen sollte, dass

das Bauprojekt einer weiteren Überarbeitung bedarf, um den planungs- und

baurechtlichen Anforderungen zu genügen. Allenfalls wären die Baurechtsverträge

zu revidieren, wenn das Projekt "Z" stark überarbeitet werden müsste

oder sich in keiner Form als bau­be­wil­li­gungs­fähig erweisen würde – dies in

Anwendung der salvatorischen Klausel, wonach die Par­teien fehlende, unklare

oder ungültige Vertragsbestimmungen einvernehmlich im Sinn der Zielsetzung (des

gemeinnützigen Wohnungsbaus) ergänzen würden. Diese Möglichkeit rechtfertigt es

jedoch nicht, den Entscheid über die hier zu behandelnden, vom

Baubewilligungsverfahren un­ab­hän­gi­gen Fragen aufzuschieben. Um­gekehrt ist

davon auszugehen, dass zwar einerseits die im vorliegenden Verfahren zu ent­scheidenden

Fragen keine präjudizierende Wirkung auf die im Rechtsmittelverfahren be­tref­fend

die Baubewilligung zu beurteilenden Rechtsfragen haben, dass jedoch anderseits

eine all­fällige Aufhebung der Baurechtsverträge die In­anspruch­nahme der

Baubewilligung aus­schliessen würde. Dies legt nahe, das vorliegende Ver­fahren

ungeach­tet des Rekurses gegen die Baubewilligung weiterzuführen. Der Antrag

auf Sistierung ist daher abzuweisen.

3.3

Weil sich

die Baurechtsverträge auf das Ergebnis des Architekturwettbewerbs und nicht auf

das ausgearbeitete Bauvorhaben beziehen, können allfällige planungs- und baurechtliche

Mängel des Bauvorhabens auch nicht als rechtliche Mängel der Baurechtsverträge

gelten; sie sind deshalb im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. Jedenfalls

soweit sich die angebliche Unvereinbarkeit des Projekts "Z" mit dem

Quartierplan Nr. […] (D) nicht erst aus dem – am 23. Juni 2009

erstinstanzlich bewilligten – konkreten Bauvorhaben ergab, dürfte die

entsprechende, sinngemäss vorgebrachte Rüge im Sistierungsgesuch vom 12. August

2009.

wohl ohnehin verspätet sein, weil Beschwerdeantrag und -begründung nach

Ablauf der Beschwerdefrist grundsätzlich nicht mehr erweitert werden können

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 53 N. 15).

4.

Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz verschiedene

Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)

vor.

4.1

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf

rechtliches Gehör insofern verletzt, als sie verschiedene Rügen und Argumente –

vor allem aus der Replik vom 4. August 2008 – nicht oder nicht vertieft

genug geprüft habe.

4.1.1

Aus dem Äusserungsrecht der Parteien folgt ihr Anspruch, mit den für die

Entscheidfindung erheblichen Vorbringen und Argumenten gehört zu werden. Eine

Verletzung des rechtlichen Gehörs kann darin liegen, dass die Behörde

rechtserhebliche Rügen, Parteivorbringen und Argumente übersieht oder

missversteht bzw. sich mit ihnen nicht oder nicht hinreichend auseinandersetzt.

Ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht genügend nachgekommen ist, ergibt sich in

der Regel aus der Begründung des Entscheids. Im Entscheid brauchen jedoch nicht

alle Vorbringen, Behauptungen und Überlegungen der Parteien wiedergegeben zu

werden; die Begründung darf sich auf jene Aspekte beschränken, welche die

Behörde willkürfrei als wesentlich betrachtet. Es müssen wenigstens kurz die

Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und auf

welche sich ihr Entscheid stützt, und es muss gegebenenfalls ersichtlich

werden, wieso die Behörde vorgebrachte Äusserungen für unerheblich, unrichtig

oder unzulässig hielt (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf

rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,

S. 368 f. und 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen; vgl. etwa BGr,

20.

Mai 2009,5A_23/2009, E. 2.2, www.bger.ch [zur Publikation

vorgesehen]; BGE 133 I 270 E. 3.1). Die erforderliche

Begründungsdichte hängt von den konkreten Umständen ab; massgebende

Gesichtspunkte sind vor allem die Tragweite des Entscheids, die Schwere des

Eingriffs in die individuellen Rechte, die Komplexität des Sachverhalts, der

Grad des Gestaltungsspielraums der Behörde, ihre Stellung im Instanzenzug und

die Praktikabilität (vgl. Albertini, S. 405 ff.; vgl. auch BGE

112.

Ia 107 E. 2b S. 110). Ob sich die Vorinstanz genügend

mit den Vorbringen der Beschwerdeführenden befasst hat, ist im Folgenden

zunächst je einzeln zu prüfen.

4.1.2

Die Beschwerdeführenden bringen zunächst vor, dass die Vorinstanz sich

nicht mit ihrer Rüge auseinandergesetzt habe, wonach die Weisung des Stadtrats

zuhanden des Gemeinderats ungenügend begründet gewesen sei, weshalb sich der Gemeinderat

bei seinen Beschlüssen vom 23. Januar 2008 über verschiedene

Voraussetzungen, die für die Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaus

erfüllt sein müssten, keine Rechenschaft abgelegt habe. Es trifft zu, dass die

Vorinstanz nicht jede einzelne Lücke in der Weisung, welche die

Beschwerdeführenden nach ihrer Ansicht ausgemacht haben, ausdrücklich behandelt.

Im angefochtenen Entscheid wird jedoch der Vorwurf zurückgewiesen, der Gemeinderat

habe seinen Entscheid auf einer ungenügenden Informationsbasis gefällt: Die

Vorinstanz führt darin – unter Hinweis auf die Akten – aus, dass der Gemeinderat

in Kenntnis der gesetzlichen Grundlagen und insbesondere der Berechnungsmethode

für den Landwert seit dem Jahr 1966 75 Baurechtsverträge genehmigt habe,

weshalb eine langjährige, dem Gemeinderat bestens bekannte und immer wieder

bestätigte Praxis vorliege. Zudem befasst sich eine Erwägung mit dem geltend

gemachten Fehlen bestimmter Angaben in der Weisung. Insgesamt wird aus dem

angefochtenen Entscheid hinreichend deutlich, dass die Vorinstanz die Weisung für

genügend begründet hält, weil der Gemeinderat über die notwendigen Grundlagen

zu seinem Entscheid verfügte.

Die Vorinstanz setzt sich allerdings nicht ausdrücklich

mit dem Vorbringen auseinander, Stadt- und Gemeinderat hätten die aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgende

Begründungspflicht verletzt. Ihrer Argumentation lässt sich jedoch mit hinreichender

Klarheit entnehmen, dass sie davon ausgeht, die Weisung des Stadtrats und die

Beschlüsse des Gemeinderats seien nicht an den Massstäben von Art. 29 Abs. 2

BV zu messen. Insofern geht es um eine unzutreffende Behandlung einer

Rechtsfrage, nicht aber um eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (vgl. auch

hinten 6).

4.1.3

Laut den Beschwerdeführenden befasst sich die Vorinstanz sodann nicht mit

der Rüge, dass der Stadtrat mangels einer genügenden Delegationsnorm zu Unrecht

behauptet habe, zur Rechtsetzung im Bereich des gemeinnützigen Wohnungsbaus

befugt zu sein. Insofern trifft zwar zu, dass sich die Vorinstanz nicht näher

mit den Ausführungen der Beschwerdeführenden auseinandersetzt. Doch führt sie

aus, aufgrund welcher gesetzlichen Grundlage sie die Befugnis des Stadtrates

zum Erlass von Richtlinien bejaht.

4.1.4

Weiter bemängeln die Beschwerdeführenden, die Vorinstanz beachte ihre Ausführungen

nicht, wonach die Stadt Zürich keine gesetzliche Grundlage zur Unterstützung

des freitragenden Wohnungsbaus kenne und der Begriff des "freitragenden Wohnungsbaus"

im Übrigen nicht definiert sei. Zu diesem Punkt führt die Vorinstanz unter

allgemeiner Bezugnahme auf die "Auffassung der Beschwerdeführer"

jedoch aus, dass die städtischen Bestimmungen über den gemeinnützigen Wohnungsbau

nicht nur für den subventionierten, sondern auch für den freitragenden

Wohnungsbau gälten, was sie historisch begründet.

4.1.5

Ferner setzt sich die Vorinstanz laut den Beschwerdeführenden nicht mit der

detaillierten Kritik an der vorliegenden Verkehrswertschätzung auseinander und

behandelt einen in diesem Zusammenhang gestellten Antrag auf Aktenvorlage nicht.

Die Vorinstanz begründet jedoch, weshalb sie den Verkehrswert nicht für

massgeblich hält und erklärt damit sowohl die entsprechenden Ausführungen der

Beschwerdeführenden als auch den Antrag auf Aktenedition implizit für

unerheblich. Im Übrigen führt sie in anderem Zusammenhang aus, es gebe keinen

Grund, die genannte Verkehrswertschätzung in Zweifel zu ziehen.

4.1.6

Schliesslich machen die Beschwerdeführenden geltend, die Vorinstanz

begründe ungenügend, weshalb es zulässig sein solle, dass die Stadt Zürich sich

bereit erklärt habe, im Fall einer Nichterteilung der Baubewilligung für das

Projekt "Z" die Wettbewerbs- und Projektierungskosten bis zu einem

bestimmten Betrag zu übernehmen. Ebenso sei die Begründung ungenügend, mit

welcher die Vorinstanz die materielle Behandlung der "baurechtlichen und

architektonischen Fragen" verweigert habe. Die Beschwerdeführenden

anerkennen, dass der angefochtene Entscheid in diesen beiden Punkten eine Begründung

enthält; sie bemängeln jedoch die angeblich ungenügende Begründungsdichte (vgl.

dazu Albertini, S. 402 ff.; vgl. auch VGr, 11. Juli 2005,

VB.2005.00001, E. 2.2, www.vgrzh.ch).

4.1.7

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich dem angefochtenen Entscheid

grundsätzlich Antworten auf die fraglichen Vorbringen der Beschwerdeführenden

entnehmen lassen. Die jeweiligen Begründungen sind allerdings recht knapp, und

die Vorinstanz geht in der Regel nicht explizit oder zumindest nicht vertieft

auf die Argumentation der Beschwerdeführenden ein. Es wird jedoch stets

nachvollziehbar, welche Gründe die Vorinstanz zu ihrer jeweiligen Ansicht

veranlassten. Die wesentlichen Entscheidgrundlagen werden somit angegeben und

es wird ersichtlich, inwiefern der Argumentation der Beschwerdeführenden

gefolgt oder nicht gefolgt wird. Zudem ist anzumerken, dass die Beschwerdeführenden

bereits im Verfahren vor der Vorinstanz eher umfangreiche Eingaben eingereicht

haben; so umfasst die Beschwerde vom 26. Februar 2008 über 16 und die Replik

vom 4. August 2008 knapp 38 Textseiten. Die Vorinstanz musste weder im

Aufbau ihres Entscheids den Rechtsschriften folgen, noch war sie gehalten,

ebenso detailliert zu argumentieren wie die Beschwerdeführenden; sie durfte

sich vielmehr mit Blick auf das Beschleunigungsgebot (§ 4a VRG) und die

Praktikabilität deutlich kürzer fassen.

4.2

Die

Vorinstanz hat sodann die Duplik des Stadtrats vom 3. September 2008 den Beschwerdeführenden

vor ihrem Entscheid nicht zugesandt.

4.2.1

In sämtlichen gerichtlichen Verfahren muss jede dem Gericht eingereichte

Stellungnahme den Beteiligten zur Kenntnis gebracht und diesen wiederum

Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden (BGE 133 I 100 E. 4.6; 133 I

98.

E. 2.1). Inwiefern Art. 29 Abs. 2 BV ein Replikrecht auch im

Verwaltungsverfahren verleiht, liess das Bundesgericht offen (BGE 133 I 98

E. 2.1; vgl. auch BGE 133 I 100 E. 4.6). Das Verwaltungsgericht

hat die Frage mittlerweile bejaht (VGr, 4. Juni 2009, VB.2008.00540,

E. 2.1 f.; vgl. bereits VGr, 25. Februar 2009, VB.2008.00569,

E. 3; im Ergebnis gleich: VGr, 25. Februar 2009, VB.2008.00451,

E. 2.4 [alles unter www.vgrzh.ch]). Dieselbe Meinung vertritt die Lehre

(Patrick Sutter, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.],

Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St.

Gallen 2008, Art. 29 Rz. 2, Art. 30 Rz. 2, Art. 31

Rz. 3 f.; Bernhard Wald­mann/Jürg Bickel, in: Bernhard

Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxis­kommen­tar VwVG, Zürich

etc. 2009, Art. 31 N. 22). Sie ist folgerichtig, da laut Bundesgericht

das Replikrecht auch für die nicht unter Art. 6 Abs. 1 der

Europäischen Menschenrechtskonvention fallenden Gerichtsverfahren zu bejahen

und insoweit aus Art. 29 Abs. 2 BV abzuleiten ist. Art. 29 BV

wiederum ist auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren gleichermassen anwendbar.

Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb sich Verwaltungsbehörden im Gegensatz zu

den Gerichten auf Eingaben stützen dürften, zu denen die Parteien nicht Stellung

nehmen konnten.

4.2.2

Indem die Vorinstanz darauf verzichtete, den Beschwerdeführenden die Duplik

zuzustellen, womit sie ihnen die Möglichkeit einer Stellungnahme erschwerte,

hat sie den Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt. Obwohl

der Gehörsanspruch nicht erst dann verletzt ist, wenn die fragliche Eingabe

neue und erhebliche Gesichtspunkte enthält (BGE 133 I 100 E. 4.5),

ist zudem anzumerken, dass es sich bei der Duplik um ein relativ umfangreiches

(rund 15 Textseiten umfassendes) Dokument handelt, das zu den Vorbringen in der

Replik substanziell Stellung nimmt. An der Verletzung des Gehörsanspruchs

ändert nichts, dass bereits zwei Schriftenwechsel stattgefunden hatten und das

Verfahren auch dem Beschleunigungsgebot nach Art. 29 Abs. 1 BV zu

genügen hat. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Präsidialverfügung

vom 6. August 2008, mit welcher dem Beschwerdegegner Frist zur Einreichung

einer Duplik bis zum 8. September 2008 angesetzt wurde, dem

Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden zugestellt wurde. Insofern unterscheidet

sich der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt von einem Fall, in welchem dem

Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht worden war, dass der Beschwerdegegner

eine Eingabe eingereicht hatte (VGr, 25. Februar 2009, VB.2008.00569,

E. 3.2 [obiter dictum], www.vgrzh.ch).

4.3

Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt grundsätzlich ungeachtet

der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der

angefochtenen Verfügung, wofür in Praxis und Lehre der Begriff der "formellen

Natur" des Anspruchs steht. Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht

besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als

geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor

einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die in Bezug auf die betreffenden Fragen

über dieselbe Kognition verfügt wie die Vorinstanz. Von einer Rückweisung der

Sache ist unter diesen Umständen selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung

des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem

formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die

mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an

einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGr, 4. März

2009,8C_845/2008, E. 4.2.1 mit Hinweisen, www.bger.ch; BGE

133.

I 201 E. 2.2).

4.3.1

Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist im Allgemeinen gegenüber jener

des Bezirksrats eingeschränkt, weil § 50 VRG im Gegensatz zu § 20 Abs. 1

VRG grundsätzlich keine Ermessensprüfung zulässt. Im Verfahren der Gemeindebeschwerde

richtet sich die Kognition des Verwaltungsgerichts – unter Vorbehalt

höherrangigen Rechts – jedoch ebenso wie jene des Bezirksrats nach § 151 Abs. 1

GemeindeG, der als Spezialnorm im Sinn von § 4 (in Verbindung mit § 70)

VRG den allgemeinen Bestimmungen von § 20 Abs. 1 und § 50 VRG

vorgeht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 8; so auch implizit VGr, 24. Juni

2009, VB.2009.00081, E. 2.1, 3.2, 5, www.vgrzh.ch). Die Umschreibung der Beschwerdegründe

in dieser Bestimmung geht auf die Mitte des 19. Jahrhunderts zurück und

ist nur vor dem historischen Hintergrund verständlich (vgl. dazu Trippel,

S. 47 ff.). Die Beschwerdegründe von § 151 Abs. 1 GemeindeG

sind aufgrund der seitherigen Rechtsentwicklung nicht weiter als jene von § 50

VRG: Nach § 151 Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG können Rechtsverletzungen

gerügt werden. Nach § 151 Abs. 1 Ziff. 2 GemeindeG sind die

kommunalen Beschlüsse anfechtbar, "wenn sie offenbar über die Zwecke der

Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen

zur Folge haben oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher

Weise verletzen"; es ist nicht ersichtlich, wie diese Beschwerdegründe

Raum für die nach § 50 VRG grundsätzlich ausgeschlossene Ermessensprüfung

bieten könnten (vgl. Thalmann, § 151 N. 4.3.7 ff.; Trippel,

S. 90 ff.; BGE 100 Ia 89 E. 4). Der Gehalt von § 151

Abs. 1 Ziff. 2 GemeindeG braucht hier im Übrigen nicht umfassend

geklärt zu werden, da ohnehin nur Rügen im Sinn von § 151 Abs. 1

Ziff. 1 GemeindeG vorgebracht werden – einer isolierten und nicht substanziierten

Behauptung in der Beschwerdeschrift, dass auch ein Beschwerdegrund im Sinn von

Ziff. 2 dieser Bestimmung gegeben sei, kann keine eigenständige Bedeutung beigemessen

Dispositiv

werden. Somit verfügt das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall über dieselbe

Kognition wie der Bezirksrat, weshalb die erste Voraussetzung einer Heilung erfüllt

ist.

4.3.2

Eine Verletzung des Replikrechts wiegt gemäss der Bundesgerichtspraxis

nicht ausnahmslos so schwer, dass sie eine Heilung zwingend ausschliesst (vgl. BGr, 4. März 2009,8C_845/2008, E. 4.2.1 f., und 5. November

2007,9C_231/2007, E. 2, beides unter www.bger.ch;

BGE 133 I 100 E. 4.9; ebenso Frank Seethaler/Kaspar Plüss, in:

Waldmann/Weissenberger, Art. 57 N. 56). Ein unbedingter Anspruch auf

Replik käme im Ergebnis einem Anspruch auf einen endlosen Schriftenwechsel

gleich, was mit dem Beschleunigungsgebot offensichtlich nicht vereinbar wäre

(vgl. BGr, 5. November 2007,9C_231/2007, E. 2.2, www.bger.ch).

4.3.3

Im vorliegenden Fall ist einerseits zu beachten, dass die den Beschwerdeführenden

nicht zugestellte Eingabe sich ausführlich und substanziell zur Sache äussert.

Anderseits handelt es sich bei dieser Eingabe um die Duplik, die den zweiten

Schriftenwechsel vor der Vorinstanz beendete; die Beschwerdeführenden hatten

sich demnach bereits zweimal – ebenfalls ausführlich – geäussert. Angesichts

dessen gewinnt das gleichermassen verfassungsrechtlich garantierte

Beschleunigungsgebot (Art. 29 Abs. 1 BV) gegenüber dem Anspruch auf

rechtliches Gehör an Gewicht. Dies gilt unabhängig davon, dass die Beschwerdeführenden,

die nach eigenen Angaben "auf breiter Front" gegen das Projekt "Z"

kämpfen, subjektiv wohl nicht vorbehaltlos einen raschen Endentscheid wünschen,

worauf etwa ihr Sistierungsgesuch hindeutet; massgebend können nur die

schutzwürdigen Interessen der von einer Verletzung der Verfahrensrechte

betroffenen Partei sein. Zudem weist das Verhalten der Beschwerdeführenden im

Prozess darauf hin, dass auch aus ihrer Sicht kein überwiegendes Interesse an

einem dritten Schriftenwechsel vor der Vorinstanz besteht: Obwohl sie darum

wussten, dass die Frist für den Beschwerdegegner zum Einreichen einer Duplik am

8. September 2008 abgelaufen war und obwohl eine Erkundigung, ob der Beschwerdegegner

eine Duplik erstattet habe, ohne weiteres zumutbar gewesen wäre, unternahmen

sie bis zur Zustellung des vor­instanzlichen Entscheids am 19. Januar 2009

keinerlei Anstrengungen, um die Zustellung einer allfälligen Duplik zu veranlassen

und zu dieser Stellung zu nehmen. Sie beziehen sich sodann in der Beschwerde

nicht ausdrücklich auf die Duplik und führen auch nicht aus, welche

entscheidrelevanten, neuen Gesichtspunkte sie dieser in einer allfälligen

Triplik entgegengesetzt hätten. Schliesslich versandte die Vorinstanz die

Duplik dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden bereits zwei Tage nach dem

Beginn der Frist für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht; die Zustellung

soll nach der Darstellung der Beschwerdeführenden am siebten Tag dieser Frist erfolgt

sein. Es stand ihnen bzw. ihrem Rechtsvertreter somit ausreichend Zeit zur Verfügung,

um in der Beschwerdeschrift auf die Duplik einzugehen. Unter diesen Umständen

käme eine Rückweisung an die Vorinstanz einem prozessualen Leerlauf gleich.

4.3.4

Zusammenfassend: Die Gehörsverletzung kann zwar nicht als leicht bezeichnet

werden. Aufgrund der genannten Umstände sind jedoch die Voraussetzungen einer

Heilung im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht erfüllt (vgl. auch VGr, 4. Juni

2009, VB.2008.00540, E. 2.2, www.vgrzh.ch; BGr, 5. November 2007,

9C_231/2007, E. 2.2, www.bger.ch).

5.

Die Beschwerdeführenden beantragen einen zweiten

Schriftenwechsel. Ob ein solcher durchgeführt wird, steht – unter Vorbehalt des

Gehörsanspruchs – im Ermessen des Gerichts (§ 58 Satz 2 VRG;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 9). Angesichts dessen, dass bereits vor

der Vorinstanz zwei Schriftenwechsel stattfanden und der Sachverhalt feststeht,

sind von einem zweiten Schriftenwechsel keine neuen, massgeblichen Erkenntnisse

zu erwarten. Der Anspruch auf rechtliches Gehör erfordert ebenfalls keinen

solchen: Zwar enthält die Beschwerdeantwort vom 8. April 2009 wiederum

recht ausführliche materielle Äusserungen. Die Beschwerdeantwort wurde jedoch

am 14. April 2009 den Beschwerdeführenden zur Kenntnisnahme zugestellt,

und seither sind rund viereinhalb Monate vergangen, ohne dass die

Beschwerdeführenden hierauf reagiert hätten. Es ist daher davon auszugehen,

dass sie auf ihr Äusserungsrecht verzichtet haben (vgl. BGE 133 I 98

E. 2.2 f.; 132 I 47 E. 3.3 f.). Daran ändert der

vorsorgliche Antrag auf einen zweiten Schriftenwechsel in der Beschwerde

nichts, weil eine Beschwerdeergänzung nur statthaft ist, wenn die Aus­führungen

in der Beschwerdeantwort dazu Anlass geben (BGE 132 I 47 E. 3.3.4).

Die Beschwerdeführenden hätten diesen Antrag, der im Voraus ohne Kenntnis der

massgeblichen Gesichtspunkte gestellt wurde, durch die Einforderung oder

Ausübung des Replikrechts erneuern und konkretisieren müssen.

6.

Zunächst ist auf die Rüge einzugehen, die Weisung des

Stadtrats und die Genehmigungsbeschlüsse des Gemeinderats seien ungenügend

begründet. Dass sich der Gemeinderat über das Traktandum im Klaren war, ergibt

sich ohne weiteres aus den Akten, namentlich den Protokollen der vorberatenden

Kommission. Näher zu betrachten ist die behauptete Verletzung des Anspruchs auf

rechtliches Gehör, die von der Vorinstanz nicht materiell behandelt wurde (vorn

4.2.2).

6.1 Der

Anspruch auf Begründung kann hier nur aus Art. 29 Abs. 2 BV

abgeleitet werden, nicht aus § 10 Abs. 2 VRG, da die letztere

Bestimmung nur im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden gilt, nicht aber im

Verfahren der Legislative (vgl. VGr, 10. Juli 2008, VB.2008.00123,

E. 3.2, www.vgrzh.ch). Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29

Abs. 2 BV ist zwar auch im Verfahren vor der Legislative zu beachten, wenn

diese individuell-konkrete Hoheitsakte erlässt (vgl. Albertini,

S. 181 ff.; vgl. auch BGE 135 I 113 E. 2.3). Der

konkrete Umfang des Gehörsanspruchs bestimmt sich allerdings auch hier aufgrund

der konkreten Situation und der betroffenen Interessen; wesentliche Elemente zu

seiner Bestimmung sind etwa das Rechtsschutzbedürfnis, die spezifische Struktur

und Organisation der Legislative sowie die Natur der Streitsache (BGE

123 I 63 E. 2d; Albertini, S. 182). Wenn die Legislative

materiell als Verwaltungsbehörde amtet, dürfen unter dem Gesichtspunkt des

Gehörsanspruchs keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden (BGE

119 Ia 141 E. 5c/dd; Albertini, S. 181 f.; vgl. auch

BGE 132 I 196 E. 3 betreffend Einbürgerungsentscheide an

Gemeindeversammlungen). Im vorliegenden Fall ist zudem zu berücksichtigen, dass

es sich bei den streitigen Beschlüssen um die Genehmigung verwaltungsrechtlicher

Verträge handelt und sich die Frage des rechtlichen Gehörs nur in Bezug auf

allfällige Drittbetroffene sowie auf die Erhebung der Gemeinde­beschwerde nach § 151

Abs. 1 GemeindeG stellt; entsprechend gering sind die Anforderun­gen, die

sich unter diesen Umständen aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergeben.

6.2 Die

amtliche Publikation der Gemeinderatsbeschlüsse vom 23. Januar 2008

verweist auf die Weisung des Stadtrats, in welcher die fraglichen Geschäfte

umfassend erläutert werden. Die Beschwerdeführenden bemängeln aber, dass darin

Angaben zu den gesetzlichen Grundlagen, zum Verkehrswert der Parzelle, zu den

verfügbaren Mitteln und zum Bedürfnis nach Unterstützung, zur "Höhe der

Subventionen" (womit die Differenz zwischen dem vereinbarten Baurechtszins

und einem auf der Grundlage des Verkehrswerts berechneten Baurechtszins oder

zwischen dem berechneten Landwert und dem Verkehrswert gemeint sein dürfte)

sowie zu den weiteren Voraussetzungen der Unterstützung fehlten.

6.3 Was die

Rechtsgrundlagen betrifft, so nennt die Weisung zwar nur nicht publizierte

Richtlinien (vgl. dazu hinten 7.9), doch sind die gesetzlichen Grundlagen in

der Amtlichen Sammlung der Stadt Zürich ohne weiteres auffindbar. Die Beschwerdeführenden

konnten sich denn auch bereits in der Beschwerde an den Bezirksrat auf sie

beziehen. Explizite Angaben zu den übrigen genannten Punkten durften fehlen,

weil diese nicht direkt relevant waren (was für den Verkehrswert und die

"Höhe der Subventionen" im obigen Sinn zutrifft; vgl. dazu hinten

8.3 f.) oder weil der Stadtrat sie für offensichtlich oder unproblematisch

halten durfte (was für das Vorliegen der "verfügbaren Mittel" und des

"Bedürfnisses" sowie das Vorliegen der Voraussetzungen einer Unterstützung

zutrifft; vgl. dazu hinten 8.1 f.). Insgesamt richten sich Aufbau und

Argumentation der Weisung zwar nach deren Funktion als Antrag der Exekutive an

die Legislative, doch sind auch die Anforderungen an die Begründung eines

Verwaltungsakts im Hinblick auf die allfällige Anfechtung auf dem

Rechtsmittelweg ohne weiteres erfüllt.

7.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, den angefochtenen

Beschlüssen fehle es an der notwendigen gesetzlichen Grundlage.

7.1 Die

streitige Genehmigung von Baurechtsverträgen für den gemeinnützigen Wohnungsbau

ist der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe und damit der Leistungsverwaltung

zuzuordnen. Es ist unbestritten, dass den Bauberechtigten damit namentlich

insofern eine Unterstützung gewährt werden soll, als der Baurechtszins nicht

anhand des Verkehrswerts der fraglichen Baulandparzelle, sondern anhand eines

niedrigeren Werts berechnet werden soll. Daran sind die Anforderungen an die

gesetzliche Grundlage der angefochtenen Beschlüsse zu messen. Dies gilt

unabhängig von der finanzrechtlichen Behandlung des Grundstücks, die hier nicht

zu überprüfen ist. Es kann daher auch offen gelassen werden, ob die

entsprechenden Ausführungen der Stadt Zürich und der Vorinstanz korrekt sind.

7.2 Das

Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV; Art. 2 Abs. 1 KV; vgl.

auch Art. 164 BV und Art. 38 KV) umfasst das Erfordernis des

Rechtssatzes, wonach die Staatstätigkeit nur nach Massgabe genügend bestimmter,

generell-abstrakter Rechtsnormen ausgeübt werden darf, und das Erfordernis der

Gesetzesform, wonach die wichtigen Rechtsnormen in einem Gesetz im formellen

Sinn enthalten sein müssen (statt vieler: Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006,

Rz. 381 ff.).

7.2.1

Das Legalitätsprinzip gilt auch für die Leistungsverwaltung (BGE

130 I 1 E. 3.1), wobei in deren Bereich die Anforderungen im

Allgemeinen weniger streng sind (Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann, Rz. 416). Die

notwendige Normdichte kann nicht schematisch bestimmt werden (BGE

123 I 1 E. 4b; Yvo Hangartner in: Bernhard Ehrenzeller et al.

[Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich

etc. 2008, Art. 5 N. 11). Ebenso wenig kann abschliessend festgelegt

werden, welche Normen so bedeutend sind, dass sie in einem formellen Gesetz

enthalten sein müssen, und wie detailliert diese gesetzliche Regelung sein

muss. "Wegleitend kann" – ausser den einschlägigen Verfassungsnormen

– "eine verbreitete, seit langem bestehende Rechtswirklichkeit sein; eine

Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein

üblichen Standard entspricht" (BGE 130 I 1 E. 3.4.2,

128 I 113 E. 3c mit weiteren Hinweisen). Unter Umständen können

die gebotene Vorhersehbarkeit und Rechtsgleichheit auch durch eine

gleichmässige Behörden- oder Gerichtspraxis zur fraglichen Norm erreicht werden

(VGr, 26. Februar 2009, VB.2008.00437, E. 4.1, www.vgrzh.ch; BGE

129 I 161 E. 2.2). Praxis und Lehre haben verschiedene Kriterien

entwickelt, die bei der Bestimmung der Anforderungen an die gesetzliche

Grundlage zu berücksichtigen sind (vgl. etwa zur Regelungsdichte: Rudolf

Hertach, Das Legalitätsprinzip in der Leistungsverwaltung, Zürich 1984,

S. 82 ff., gestützt auf BGE 103 Ia 369 E. 6; zur

Rechtsetzungsstufe: BGE 130 I 1 E. 3.4.2; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 396 ff.).

7.2.2

Bei staatlichen Leistungen, die nur in beschränktem Ausmass verfügbar sind,

müssen zumindest die Grundzüge der Regelung auf der Stufe des formellen

Gesetzes geregelt werden (vgl. BGE 125 I 173 E. 3c und 4 mit

zahlreichen weiteren Hinweisen betreffend Zulassungsbeschränkungen an den Hochschulen).

Für regelmässig wiederkehrende staatliche Leistungen – insbesondere

Sozialleistungen und Subventionen – ist in der Regel eine spezialgesetzliche

Normierung notwendig, die Voraussetzungen und Zweck dieser Leistungen

detailliert umschreibt (BGE 118 Ia 46 E. 5b), wobei die

Grundzüge der staatlichen Tätigkeit in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten

sein müssen (BGE 134 I 313 E. 5.4). Für einmalige Vorhaben, bei

denen sich keine Probleme der Gleichbehandlung und der Voraussehbarkeit

stellen, können dagegen schon allgemeine Ziel- und Aufgabennormen in Verfassung

und Gesetz eine hinreichende Rechtsgrundlage bilden (BGE 118 Ia 46

E. 5b; BGr, 22. Januar 1988, ZBl 91/1990 S. 27 E. 6a). Ein

Ausgabenbeschluss, der im gleichen Verfahren ergeht wie ein formelles Gesetz,

kann die demokratische Funktion des Legalitätsprinzips erfüllen, die

rechtsstaatliche jedoch nur, sofern er tatsächlich einen Einzelfall betrifft

und nicht gegen die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und die

Rechtssicherheit verstösst (Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen

Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000,

N. 1929 ff.; Andreas Lienhard, Legalitätsprinzip und Delegationsgrundsätze,

ius.full 2005, S. 101 ff., 106 mit zahlreichen weiteren Hinweisen).

Schliesslich verringert das Bundesgericht die sich aus dem Legalitätsprinzip

ergebenden Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage, wenn

ein Rechtsverhältnis zur Diskussion steht, welches die Betroffenen freiwillig

eingegangen sind oder bei dem die Rechte und Pflichten zwischen Staat und

Privaten frei ausgehandelt werden können (BGE 129 I 161 E. 2.2;

differenzierend Isabelle Häner, Die Einwilligung der betroffenen Person als

Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen,

ZBl 103/2002, S. 57 ff., besonders 69 f.; kritisch Hangartner, Art. 5

N. 11). Dieser Gesichtspunkt kann allerdings insoweit keine Rolle spielen,

als Dritte zumindest potenziell betroffen sind.

7.2.3

Das Legalitätsprinzip gilt für die Gemeinwesen aller Stufen, namentlich

auch für die Gemeinden (Häfelin/Müller/Uhl­mann, Rz. 418). Ob es für

Gemeinden generell nur verminderte Bedeutung hat, ist umstritten. Dem

Bundesgerichtsentscheid, den die Vorinstanz anführt – und der in der Lehre

übrigens kontrovers diskutiert wird –, ist dies kaum zu entnehmen: Dieser

Entscheid, der einen einmaligen kommunalen Beitrag für eine Bachverbauung

betrifft, lässt bei Leistungen für Einzelvorhaben allgemeine Ziel- und Aufgabennormen

in Verfassung und Gesetz als Rechtsgrundlage genügen. Zwar berücksichtigt das

Bundesgericht darin auch die "bisherige kommunale Beitragspraxis" und

hält fest, dass an die Gemeinden keine strengeren Massstäbe als an den Kanton

angelegt werden dürfen, doch sieht es keine spezifische Lockerung des

Legalitätsprinzips für Gemeinden vor (BGr, 22. Januar 1988, ZBl 91/1990

S. 27 E. 6; vgl. auch BGE 118 Ia 46 E. 5b, wo ein

kantonaler Ausgabenbeschluss nach denselben Leitlinien behandelt wurde). Teile

der Lehre machen denn auch keinen Unterschied zwischen der kantonalen und der

kommunalen Ebene (vgl. Georg Müller, Die Gesetzmässigkeit der Bewilligung von

Ausgaben, in: Festgabe Alfred Rötheli, Solothurn 1990, S. 329 ff.,

338 f.; Paul Richli, Subventionen ohne gesetzliche Grundlage?, recht 1990,

S. 58 ff., 61 ff.). Immerhin nehmen andere Stimmen in der Lehre

an, dass das Legalitätsprinzip für die kommunale Leistungsverwaltung nur beschränkte

Bedeutung habe (Etienne Grisel, La légalité des subventions communales, in:

Jean-Marc Rapp/Pierre-André Oberson [Hrsg.], Droit cantonal et droit fédéral,

Lausanne 1991, S. 157 ff., besonders 165 ff.; Peter Saile, Das

Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden, St. Gallen

1991, S. 27 ff., bes. 32 f.; Peter Saile/Marc Burgherr/Theo

Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St.

Gallen 2009, N. 578 ff., besonders 585). Begründet wird dies

erstens mit der demokratischen Legitimation der Ausgabenbeschlüsse, die auf

kommunaler Ebene zumindest gleich sei wie jene der formellen Gesetze, zweitens

mit der Praktikabilität und mit der beschränkten Kapazität kleinerer Gemeinwesen

sowie drittens mit den Besonderheiten der kommunalen Aufgaben. In Bezug auf das

erste Argument ist zu beachten, dass das Erfordernis der Gesetzesform und das

Erfordernis des Rechtssatzes zugleich rechtsstaatliche Funktionen erfüllen. Was

das zweite Argument betrifft – das auch mit Blick auf die kantonale Ebene vorgebracht

wird (Thomas Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen

Verwaltungsrechts, 2. A., Zürich 1980, S. 73) –, so darf es

jedenfalls nicht dazu führen, dass die Rechtswirklichkeit unbesehen zur Norm

erhoben wird. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass den

bedenkenswerten Anliegen, die allen drei Argumenten zugrunde liegen, im Rahmen

der konkreten Prüfung Rechnung getragen werden kann, ohne dass von vornherein

eine beschränkte Bedeutung des Legalitätsprinzips für die kommunale Ebene

angenommen werden müsste.

7.2.4

Das kantonalzürcherische Recht stellte jedenfalls bis zum Inkrafttreten der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) keine einschlägigen

Anforderungen zuhanden der Gemeinden auf. Die Lehre geht nun aber mehrheitlich

davon aus, dass Art. 38 KV, der für wichtige Rechtssätze ein Gesetz im

formellen Sinn verlangt, sinngemäss auch für die Gemeinden gilt (Matthias

Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar

zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 50;

Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich

etc. 2005, Rz. 2426; wohl a.M. Andreas Müller in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach,

Art. 98 N. 19). Allerdings ist Art. 38 KV im vorliegenden Fall

nicht beachtlich, da er nach Art. 137 KV nichts an der Gültigkeit

bestehender Erlasse und Anordnungen ändert (vgl. Madeleine Camprubi in:

Häner/Rüss­li/Schwar­zen­bach, Art. 137 N. 9). Bisher schien in der Verwaltungspraxis

und der Lehre die Ansicht vorzuherrschen, auf kommunaler Ebene seien die

Anforderungen zumindest im Bereich der Leistungsverwaltung generell

herabgesetzt, sodass ein Ausgabenbeschluss genüge, der sich im Rahmen des

Gemeindezwecks bewege (vgl. § 2 des Kreisschreibens der Direktion der

Justiz und des Innern über den Gemeindehaushalt vom 10. Oktober 1984,

www.gaz.zh.ch, wonach kommunale Ausgabenbeschlüsse unzulässig sind, wenn sie

"gegen gesetzliche Bestimmungen" oder "gegen das Recht der Gemeinde"

verstossen oder "eindeutig über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen";

Saile, S. 27 ff.; Thalmann, § 119 N. 4.1, ferner § 41

N. 6.2). Wenn die Vorinstanz diese Ansicht uneingeschränkt übernimmt, ist

dies allerdings insofern nicht haltbar, als sie damit die bundesrechtlichen

Vorgaben übergeht.

7.2.5

Entgegen der Ansicht von Beschwerdegegnerin und Vorinstanz kann daher auch

auf kommunaler Ebene das Fehlen oder die Mangelhaftigkeit des formellen

Gesetzes nur dann durch einen Ausgabenbeschluss, der im selben Verfahren wie

dieses ergeht, ausgeglichen werden, wenn ein Einzelfall betroffen ist und die

Rechtsgleichheit sowie die Rechtssicherheit gewahrt werden (BGE

118 Ia 46 E. 5b; BGr, 22. Januar 1988, ZBl 91/1990,

S. 27 E. 6; Lienhard, S. 106; Müller, S. 338 f.; Richli,

S. 61 f.; zumindest missverständlich Saile/Burg­herr/Loretan,

N. 585 [siehe aber N. 581]; a.M. Grisel, S. 170). Vorbehalten

bleiben übrigens auch die weiteren Gründe, die eine Regelung in einem formellen

Gesetz fordern (namentlich das Vorliegen eines schweren Eingriffs in die Grundrechte),

die hier aber nicht relevant sind.

7.3 Im

Folgenden sind zunächst die gesetzlichen Grundlagen, deren Genügen in Zweifel

gezogen wird, darzustellen.

7.3.1

Nach Art. 83 Abs. 1 KV nehmen die politischen Gemeinden alle

öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. Art. 110

KV sieht vor, dass Kanton und Gemeinden den gemeinnützigen Wohnungsbau fördern,

und legt damit eine parallele Kompetenz fest; diese ist auch in § 1 Abs. 1

und § 14 des kantonalen Gesetzes über die Wohnbau- und

Wohneigentumsförderung vom 7. Juni 2004 (WBFG; LS 841) vorgesehen. Das

kantonale Gesetz ist im Übrigen auf die Wohnbauförderung der Gemeinden nicht anwendbar,

soweit diese hierzu eigene Bestimmungen erlassen haben (§ 14 Abs. 1 WBFG).

Auf kommunaler Ebene weist Art. 68 lit. k der Gemeindeordnung der

Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GO; AS 101.100) die Förderung des

gemeinnützigen Wohnungsbaus dem Finanzdepartement zu.

7.3.2

Während die genannten Bestimmungen Kompetenz- und Aufgabennormen darstellen,

findet sich die eigentliche gesetzliche Grundlage in den Grundsätzen betreffend

die Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaues, beschlossen vom Grossen

Stadtrat (Legislative; heute: Gemeinderat) am 9. Juli 1924 (Grundsätze 24;

AS 841.110). Laut Art. I Grundsätze 24 unterstützt die Stadt Zürich den

gemeinnützigen Wohnungsbau "nach Massgabe der verfügbaren Mittel und nach

Bedürfnis" durch Verkauf von Baugelände oder Bestellung von Baurechten

(Ziff. 1), durch Gewährung von Darlehen (Ziff. 2) oder durch Übernahme

von Anteilen am Genossenschafts- oder Aktienkapital (Ziff. 3). Der Verkauf

von Baugelände und sinngemäss die Bestellung von Baurechten erfolgen unter

Sicherung des Rückkaufsrechtes für den Fall der Wiederveräusserung oder einer

vertragswidrigen Verwendung zu einem Preis, der den Bau von Wohnungen mit

günstigen, dem jeweiligen Bestimmungszweck angemessenen Mietzinsen ermöglicht,

mindestens aber zu Selbstkosten, einschliesslich einer angemessenen Verzinsung

des Kaufpreises (Art. II Grundsätze 24). In Art. V Grundsätze 24 wird

eine Reihe von Voraussetzungen für die "Gewährung der städtischen

Hilfeleistung" aufgeführt. Im Einzelnen betreffen die Regelungen die Anzahlung

und die grundpfandrechtliche Sicherung des Kaufpreises (Ziff. 1 und 5 Abs. 1),

die Qualität und Ästhetik der Bauten (Ziff. 2), eine Unterhaltsverpflichtung

(Ziff. 3), die grundsätzliche Unverkäuflichkeit der Häuser (Ziff. 7),

die Amortisation der Darlehen (Ziff. 6), das Eigenkapital der Gesellschaft

oder Stiftung (Ziff. 5 Abs. 2–4), die Verankerung der Gemeinnützigkeit

in den Statuten (Ziff. 11) sowie verschiedene Aufsichts- und

Genehmigungsrechte der Stadt (Ziff. 2, 4 und 9). Als gesetzliche Grundlage

für die Veräusserung von Vermögenswerten unter dem Verkehrswert, sofern damit

öffentliche Interessen verbunden sind, ist schliesslich § 15 Abs. 5

des aufgehobenen Finanzhaushaltgesetzes vom 2. September 1979 zu nennen

(FHG; OS 47, 162; vgl. § 63 des Gesetzes über Controlling und

Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [LS 611]), der kraft § 165 GemeindeG

als § 15 Abs. 4 für die Gemeinden sinngemäss noch gilt.

7.3.3

Der Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend Unterstützung des

gemeinnützigen Wohnungsbaus (AS 841.100) ermächtigt den Stadtrat (Exekutive),

"den gemeinnützigen Wohnungsbau nach den vom Grossen Stadtrat am 9. Juli

1924 aufgestellten Grundsätzen durch Gewährung von Darlehen, Abgabe von Bauland

und durch Beteiligung an gemeinnützigen Baugesellschaften zu unterstützen".

Nähere Regelungen finden sich, soweit hier von Interesse, abgesehen von den

Grundsätzen 24 in den Richtlinien des Stadtrats für die Anrechnung von Land

beim Wohnungsbau auf städtischen Grundstücken vom 3. Dezember 1965

(Richtlinien 65, StRB Nr. 3251/1965). Den gemeinnützigen Wohnungsbau im

Sinn der Grundsätze 24 regeln weiter die stadträtlichen Verordnungen über das

Rechnungswesen der unterstützten Wohnbauträger (Rechnungsreglement vom 19. November

2003 [AS 841.170]) und über die Festsetzung, Kontrolle und Anfechtung der

Mietzinse bei den unterstützten Wohnungen (Mietzinsreglement vom 19. Juni

1996 [AS 841.150]). Im Übrigen bestehen etliche weitere Regelungen über den

gemeinnützigen Wohnungsbau, die sich nicht auf die Grundsätze 24 stützen und

hier nicht zu behandeln sind.

7.4 Im

Folgenden ist zu prüfen, ob sich die angefochtenen Beschlüsse des Gemeinderats

auf eine genügende Grundlage in einem formellen Gesetz und auf genügend

bestimmte Rechtsnormen stützen können. Das Verwaltungsgericht hat

allerdings nicht von sich aus nach allen erdenklichen Rechtsfehlern zu forschen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 4). Es kann daher nicht darum gehen, von

Amts wegen abzuklären, ob die angefochtenen Baurechtsverträge bzw. die Genehmigungsbeschlüsse

sich in jedem einzelnen Punkt auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen

können oder ob die Stadtzürcher Normen über den gemeinnützigen Wohnungsbau

unter allen denkbaren Gesichtspunkten mit dem Legalitätsprinzip vereinbar sind.

Aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführenden stellt sich zum einen die

allgemeine Frage, ob die Behörden über eine prinzipiell genügende gesetzliche

Grundlage zum Abschluss bzw. zur Genehmigung der fraglichen Baurechtsverträge

verfügten. Zum andern ist gesondert zu prüfen, ob die gesetzlichen Grundlagen

auch für die im vorliegenden Fall vorgenommene Berechnung des Landwerts

ausreichen (hinten 7.9) und ob sie die Unterstützung des so genannten

freitragenden Wohnungsbaus gestatten (hinten 7.10). Auch bei der Behandlung

einiger von den Beschwerdeführenden gerügter Klauseln in den Baurechtsverträgen

spielt die Frage der genügenden gesetzlichen Grundlage eine Rolle (hinten

8.5 f.).

7.4.1

Ausgangspunkt der Überlegungen ist die Bundesgerichtspraxis zur Zulassung

zu beschränkt vorhandenen staatlichen Gütern (konkret: zu den vorhandenen

Studienplätzen) und zu den regelmässig wiederkehrenden staatlichen Leistungen

wie namentlich Sozialleistungen und Subventionen. Bei Ersterer müssen wichtige

Entscheide zumindest in den Grundzügen auf der Stufe des formellen Gesetzes

gefällt werden, wobei die Zulassungskriterien nicht zwingend im formellen

Gesetz enthalten zu sein brauchen (BGE 125 I 173 E. 4); bei

Letzteren sind die Grundzüge ebenfalls in einem Gesetz im formellen Sinn zu

regeln (BGE 134 I 313 E. 5.4), während Voraussetzungen und Zweck

der Leistungen detailliert in einer spezialgesetzlichen Normierung enthalten

sein müssen – wobei die detaillierte Regelung nicht zwingend auf der Stufe des

formellen Gesetzes erfolgen muss (BGE 118 Ia 46 E. 5b; BGr,

22. Januar 1988, ZBl 91/1990 S. 27 E. 6a). Dies bedeutet, dass

mindestens der Grundsatz der Leistungsgewährung als solcher, die Zweckbestimmung,

die Umschreibung der Anspruchsberechtigten, die Grundzüge der Voraussetzungen

und der Bemessung der Leistungen im formellen Gesetz zu regeln sind (vgl. BGE

134 I 313 E. 5.4 mit Hinweisen). Dasselbe gilt auch für

"bedeutende und einschneidende" Verpflichtungen der Begünstigten

(vgl. Barbara Schaerer, Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und

Finanzrecht, Chur/Zürich 1992, S. 168 f.). Dazu wird in der Lehre

vermerkt, dass der Verwaltung oder dem Verordnungsgeber ein relativ weiter Spielraum

eingeräumt werden könne und auch allgemeiner formulierte Förderungsbestimmungen

zulässig seien, wenn dies etwa von der Technizität oder Komplexität der Materie

oder der Notwendigkeit flexibler Regelungen nahegelegt werde (Schaerer,

S. 169 f.). Die Förderung des gemeinnützigen Wohnungsbaus durch

Einräumung von Baurechten steht der Zuteilung beschränkt vorhandener

staatlicher Güter näher als den Sozialleistungen und Subventionen, bei denen

die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage etwas strenger sein dürften: Von

diesen unterscheidet sie sich insbesondere dadurch, dass es nicht darum geht,

staatliche Leistungen gleichermassen allen Personen zukommen zu lassen, die

bestimmte Voraussetzungen erfüllen; die staatliche – hier: kommunale – Aufgabe

besteht vielmehr darin, eine beschränkte Ressource – die städtischen

Baulandreserven – einer besonderen Trägerschaft im Hinblick auf die Erfüllung

bestimmter öffentlicher Interessen zur Verfügung zu stellen. Bei der

Trägerschaft handelt es sich im vorliegenden Fall um eine öffentlich-rechtliche

Stiftung sowie zwei Genossenschaften, bei denen die Stadt Zürich nach Art. V

Ziff. 9 Grundsätze 24 im Vorstand vertreten sowie am

Genossenschaftskapital beteiligt ist.

7.4.2

Im Bereich der Wohnbauförderung sind keine allgemein anerkannten

Anforderungen an die gesetzliche Grundlage auszumachen. Auch in den Materialien

zum Wohnraumförderungsgesetz des Bundes vom 21. März 2003 (SR 842) und zum

kantonalen Gesetz über die Wohnbau- und Wohneigentumsförderung finden sich

keine Hinweise darauf, inwieweit man die gesetzliche Regelung für vom

Legalitätsprinzip gefordert hielt (vgl. Botschaft vom 27. Februar 2002

über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum, BBl 2002, 2829; Antrag und

Weisung vom 20. August 2003 zum Gesetz über die Wohnbau- und Wohneigentumsförderung,

ABl 2003, 1482). Diese Gesetze können daher nicht als anerkannter Standard

bezeichnet werden. In der Lehre findet sich, soweit ersichtlich, nur eine Randbemerkung,

wonach laut Art. 38 KV die einzelnen Massnahmen der Wohnbauförderung im

Gesetz zu nennen wären (Viviane Sobotich in: Häner/Schwarzen­bach/Rüss­li, Art. 110

N. 9).

7.4.3

Im Anschluss an die von Praxis und Lehre herausgearbeiteten Kriterien für

die Rechtsetzungsstufe (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 396 ff.) und

die Regelungsdichte (vgl. Hertach, S. 82 ff.) ist festzuhalten, dass

die finanzielle Bedeutung der Wohnbauförderung, deren indirekte Auswirkungen

auf die wirtschaftliche Tätigkeit privater Dritter sowie die langfristigen

Bindungen, welche die Stadt mit der Vereinbarung der Baurechte eingeht, für

eine dichte Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes sprechen. Dies gilt

insbesondere angesichts des Ausmasses der Förderung: Seit 1966 wurden über 75

Baurechtsverträge abgeschlossen (Saile/Burgherr/Loretan, N. 790). Zudem sind

Verpflichtungen der privaten Bauberechtigten zu regeln, deren Einverständnis

allerdings unter Umständen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage

senken kann. Für eine eher offene Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes

spricht dagegen die Notwendigkeit, dass die politischen Behörden angesichts der

beschränkten städti­schen Baulandressourcen und gerade wegen der langen Bindung

der Parzellen nach dem Abschluss von Baurechtsverträgen (in der Regel: für 60

Jahre, hier: für mindestens 62 Jahre) über einige Flexibilität verfügen müssen,

wie sie je nach den jeweils aktuellen Umständen und Prognosen die mit der

Wohnbauförderung verbundenen sozialpolitischen Ziele anstreben wollen. Zu

berücksichtigen ist schliesslich, dass die Baurechtsverträge vom Gemeinderat

unter Vorbehalt des fakultativen Referendums genehmigt werden (Art. 12 in

Verbindung mit Art. 41 lit. o GO), womit jedenfalls dem

demokratischen Gesichtspunkt, der dem Legalitätsprinzip zugrunde liegt, Genüge

getan wird. Zudem gelten die aus dem Legalitätsprinzip fliessenden Anforderungen

im kantonalen Gemeinderecht traditionell als niedrig (vorn 7.2.4).

7.4.4

Als Fazit ist festzuhalten, dass an die kommunale Regelung der

Wohnbauförderung durch Baurechtsverträge keine besonders strengen Anforderungen

zu stellen sind. Sie können wie folgt verdeutlicht werden: Im formellen Gesetz

zu regeln sind namentlich der Grundsatz der Wohnbauförderung, die vorgesehenen

Massnahmen, die Begünstigten, die Voraussetzungen und die Modalitäten der

Förderung in den Grundzügen sowie die Verpflichtungen der Begünstigten bzw. die

Bedingungen und Auflagen zu deren Lasten. Die Normierungsdichte muss nicht

sonderlich hoch sein. Sie ist davon abhängig zu machen, an wen sich die jeweilige

Regelung richtet bzw. wer davon betroffen ist – etwa (nur) die Bauberechtigten

oder (auch) Dritte und (aufgrund einer allfälligen finanziellen Belastung) die

Allgemeinheit.

7.5 In der

kommunalen formellgesetzlichen Grundlage sind – soweit sie die Bestellung von

Baurechten (mit)betreffen – ausdrücklich geregelt: der Grundsatz der

Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaus und die zur Verfügung stehenden

Massnahmen (Art. I Grundsätze 24), die Voraussetzungen an die zu erstellenden

Bauten (in den Grundzügen; Art. V Ziff. 2) und an die Empfängerinnen

(Art. V Ziff. 5 und 11), die Verpflichtungen der Letzteren (Art. V

Ziff. 3, 7 und 11) inklusive Regelungen für den Fall ihrer Auflösung (Art. V

Ziff. 8) sowie die Aufsichts- und Mitspracherechte der Stadt (Art. V

Ziff. 2, 4 und 9). Dass es sich bei den Empfängerinnen der Unterstützung

um Gesell­schaften oder Stiftungen handelt, ergibt sich indirekt aus

verschiedenen Bestim­mun­gen der Grundsätze 24, etwa aus Art. V

Ziff. 4–5 und 7–11. Die Bemessung der einzusetzenden Mittel ergibt sich

für den Verkauf von Baugeländen und die Bestellung von Baurechten aus Art. II

Grundsätze 24. Vorschriften über die Mietzinse finden sich in Art. II und Art. V

Ziff. 11 lit. d Grundsätze 24. Ergänzend sind weitere Vorschriften

des Bundes- und des kantonalen Rechts auf Gesetzesstufe heranzuziehen,

namentlich die Art. 779–779k des Zivilgesetzbuchs über das Baurecht sowie § 165

GemeindeG in Verbindung mit den für Gemeinden noch geltenden §§ 2, 6 und 7

FHG zur Haushaltführung. Insgesamt mag zwar eine konzisere Regelung wünschbar

erscheinen: Die Grundsätze 24 regeln wichtige Fragen sehr knapp und sind aus

heutiger Sicht teilweise verschachtelt aufgebaut (indem sie etwa Bestimmungen

über die Mietzinsgestaltung als Anforderung an die Statuten der Bauträgerschaft

formulieren; Art. V Ziff. 11 lit. d Grundsätze 24). Sie

enthalten aber grundsätzlich Bestimmungen zu allen wichtigen Fragen; nur

Angaben zur Auswahl der Bauträgerschaft fehlen vollständig. Angesichts dessen,

dass die Anforderungen nicht allzu hoch anzusetzen sind, kann die

formellgesetzliche Grundlage vorliegend als genügend gelten.

7.6 Was die

Beschwerdeführenden dagegen vorbringen, überzeugt nicht. Im Wesentlichen

bezeichnen sie die kommunale Regelung als ungenügend, weil sie lückenhaft, unbestimmt

und veraltet sei.

7.6.1

Als Beleg ihrer Behauptung, dass die anwendbare Regelung lückenhaft sei,

zählen die Beschwerdeführenden zahlreiche Gegenstände auf, für die eine

"sehr bestimmte" Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes

unabdingbar sei. Diese können sinngemäss unter folgenden Stichwörtern

zusammengefasst werden: Zweck der Leistung, Voraussetzungen der Aufgabenerfüllung

(etwa: Definition des Bedarfs, Notwendigkeit und Dringlichkeit des

Tätigwerdens), Kriterien zur Auswahl zwischen den zur Verfügung stehenden Mitteln,

Höhe der eingesetzten Mittel, wirtschaftlicher Mitteleinsatz, Auswahl der

Bauträgerschaft, an die Bauträgerschaft zu stellende Voraussetzungen,

Anforderungen an die zu erstellenden Bauten, Mitbestimmungsrechte der Stadt,

Zweckerhaltung, Mietzinse und Mietkonditionen, Beendigung der Unterstützung.

7.6.2

Diese Fragen sind zum Teil in den Grundsätzen 24 hinreichend geregelt (vgl.

vorn 7.5). Zum Teil können sie dem Ermessensspielraum zugeordnet werden,

weshalb sie keine Regelung auf Gesetzesstufe benötigen; das betrifft namentlich

die Auswahl zwischen den gesetzlichen Mitteln und die Ausgestaltung der

unterstützten Bauten oder Wohnungen. Sollte sich im Gesetzestext ein einzelner

Widerspruch finden (so die Beschwerdeführenden), würde dies an seinem Genügen

als gesetzliche Grundlage ebenfalls nichts ändern.

7.6.3

Die Beschwerdeführenden machen sodann geltend, die formellgesetzliche

Grundlage sei veraltet; sie stelle kein Produkt einer Auseinandersetzung mit

heutigen rechtlichen und gesellschaftlichen Verhältnissen dar. Das Argument

verfängt nicht: Zwar sollte eine gesetzliche Regelung – ausgelegt nach den

anerkannten Methoden – eine sinnvolle Gestaltung der aktuellen Verhältnisse

ermöglichen. Die Rechtsnorm als solche muss jedoch nicht auf einer Auseinandersetzung

mit diesen beruhen; deren Berücksichtigung ist Aufgabe der Auslegung und

geschieht auf dem Weg der zeitgemässen, der teleologischen und der verfassungsmässigen

Auslegungsmethode. Die Ansicht der Beschwerdeführenden liefe letztlich auf eine

Verpflichtung zur periodischen Gesetzesrevision hinaus, die der Rechtsordnung

unbekannt ist. Das Alter der formellgesetzlichen Grundlage ändert somit nichts

an deren Tauglichkeit.

7.7 Zur

Beantwortung der Frage, ob das Erfordernis des Rechtssatzes eingehalten sei, wären

die detaillierten Regelungen verschiedener Bereiche durch Verordnungen des

Stadtrats zu beachten, namentlich in Bezug auf das Rechnungswesen der

unterstützten Wohnbauträgerschaft und auf die Mietzinse (Rechnungs- und

Mietzinsreglement). Die Normdichte dieser Verordnungen wird von den

Beschwerdeführenden allerdings nicht bemängelt, weshalb sie hier nicht näher zu

behandeln sind (vgl. vorn 7.4).

7.8 Die

Beschwerdeführenden bringen vor, es gebe keine genügende Delegationsnorm, die

den Stadtrat zur Rechtsetzung ermächtige. Ob dies zutrifft, ist – ohne dass die

Beschwerdeführenden diesen Zusammenhang herstellen würden – indirekt von

Bedeutung für die Frage, ob die Berechnung des Landwerts auf einer genügenden

Rechtsgrundlage beruht (hinten 7.9.7).

7.8.1

Der Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 ermächtigt den Stadtrat, den

gemeinnützigen Wohnungsbau nach den Grundsätzen 24 "durch Gewährung von

Darlehen, Abgabe von Bauland und durch Beteiligung an gemeinnützigen Baugesellschaften

zu unterstützen". Er wurde wegen der Höhe der "Verlustgefahr"

dem obligatorischen Finanzreferendum unterstellt (Antrag des Stadtrats vom 12. Juli

1924 an die Stimmberechtigten zur Gemeindeabstimmung vom 31. August 1924,

S. 23). Damit wurde er im gleichen Verfahren erlassen, das zu seiner Entstehungszeit

für die Gemeindeordnung der Stadt Zürich galt (vgl. Walter Wettstein, Die

Gemeindegesetzgebung des Kantons Zürich, Kommentar, Zürich 1907, N. 106,

111, 504 lit. a, 1786 ff., bes. 1795, 1803; vgl. auch Franz Kessler,

Die Anfänge der Gemeindeautonomie im Kanton Zürich – eine Skizze, in: Isabelle

Häner [Hrsg.], Nachdenken über den demokratischen Staat und seine Geschichte,

Beiträge für Alfred Kölz, Zürich etc. 2003, S. 131 ff., 147). Nach

seinem Wortlaut ist allerdings davon auszugehen, dass er eine blosse

Vollzugskompetenz enthält und damit in Bezug auf die Rechtsetzungskompetenz

nicht weiter geht als der sogleich zu behandelnde Art. 49 Abs. 1 GO.

Auf welcher Normstufe der Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 anzusiedeln

ist und ob er dem Stadtrat eine Förderungskompetenz ohne Kreditbegrenzung einräumt,

was unter den Parteien umstritten ist, braucht hier nicht geprüft zu werden.

7.8.2

Laut Art. 49 Abs. 1 GO wird die Stadt durch den Stadtrat

verwaltet, soweit die Gemeindeordnung nichts anderes bestimmt; Art. 41

lit. l GO erklärt den Gemeinderat zum Erlass von Verordnungen "von

allgemeiner Wichtigkeit" zuständig. Allgemein besteht im zürcherischen

Gemeinderecht eine Kompetenzvermutung zugunsten der Exekutive: Nach § 64

Ziff. 2 (in Verbindung mit § 110) GemeindeG fallen die Aufgaben bzw.

Kompetenzen in die Zuständigkeit des Gemeindevorstands, sofern sie nicht der

Stimmbürgerschaft, dem Gemeindeparlament oder einem anderen Gemeindeorgan zugewiesen

sind (vgl. Jaag, Rz. 2439; Thalmann, § 64 N. 2.1, 3.1). In der

Vollzugskompetenz der Exekutive ist die Kompetenz zum Erlass von

Vollziehungsverordnungen enthalten, die nicht den für die Gesetzesdelegation

geltenden Voraussetzungen untersteht (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 138 f., 408; Lienhard, S. 113; in Bezug auf Art. 49 GO:

Saile/Burg­herr/Loretan, N. 74 Fn. 113; zur Umschreibung der

Vollziehungsverordnung vgl. auch BGE 134 I 313 E. 5.3).

7.8.3

Gemäss den Beschwerdeführenden soll Art. 49 Abs. 1 GO allerdings

nur den Erlass von Verwaltungsverordnungen gestatten. Tatsächlich ging die

ältere Lehre davon aus, dass die Kompetenz der Gemeindeversammlung zum Erlass

von "Verordnungen von allgemeiner Bedeutung" die Zuständigkeit zum

Erlass von Rechtsverordnungen bezeichne, während die kommunale Exekutive –

unter Vorbehalt einer ausdrücklichen gegenteiligen Bestimmung des kantonalen

oder kommunalen Rechts – zum Erlass von Verwaltungsverordnungen zuständig

bleibe (Max Mettler, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 1977,

S. 107 f., 214, mit weiteren Hinweisen und unter Bezugnahme auf die

damalige Muster-Gemeindeordnung). Die Beschwerdeführenden weisen zutreffend

darauf hin, dass das Verwaltungsgericht hiervon auch mit Bezug auf die

Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 15. Januar 1933 ausging, die in Art. 32

lit. e und Art. 39 Bestimmungen enthielt, die sinngemäss den heutigen

Art. 41 lit. l und Art. 49 Abs. 1 GO entsprechen (GO 1933;

AS XXI, 31; vgl. VGr, 21. Mai 1980, ZBl 82/1981 S. 361 E. 6).

Was die geltende Gemeindeordnung betrifft, scheint jedoch die Lehre zum

Stadtzürcher Recht die "Verordnungen von allgemeiner Wichtigkeit" nie

mit den Rechtsverordnungen gleichgesetzt zu haben (vgl. die vom jeweiligen

Rechtskonsulenten der Stadt Zürich bzw. mit seiner Beteiligung verfassten

Werke: Konrad Keller, Grundzüge der Gemeindeordnung der Stadt Zürich, Zürich

1971, S. 49 f.; nun Saile/Burg­herr/Loretan, N. 74 Fn. 113). In

neueren Verfassungen werden mit Wendungen wie "die wesentlichen

Bestimmungen" (Art. 38 Abs. 1 KV) oder "die grundlegenden

Bestimmungen" (Art. 164 Abs. 1 BV) stets nicht Rechtssätze an

sich verstanden, sondern jene grundlegenden Normen, die in einem Gesetz im formellen

Sinn enthalten sein müssen. Dies gilt nun übrigens auch für die Formulierung

"Verordnung [...] von grundlegender Bedeutung" in Art. 12 Abs. 4

der aktuellen Mustergemeindeordnung (Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Mustergemeindeordnung Politische Gemeinde, April 2009, S. 13,

www.gaz.zh.ch). Es erscheint daher nicht mehr angebracht, der anders lautenden

älteren Auslegung zu folgen, welche anscheinend von der Stadt Zürich –

zulässigerweise – zumindest mit Bezug auf die geltende Gemeindeordnung ohnehin

nie vertreten wurde. Art. 49 Abs. 1 GO verleiht dem Stadtrat somit

eine allgemeine Kompetenz zum Erlass von Vollziehungsverordnungen. Dem

Anliegen, das der genannte Verwaltungsgerichtsentscheid vertrat – es sollten

nicht neue Pflichten und Beschränkungen von Rechten durch stadträtliche

Verordnung eingeführt werden dürfen – kann auch auf dieser Grundlage genügt werden.

7.9 Die

Beschwerdeführenden bringen vor, dass insbesondere die Berechnung des Landwerts

nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe.

7.9.1

Laut dem mit Gemeinderatsbeschluss vom 2. Februar 1966 neu gefassten Art. II

Abs. 1 Grundsätze 24 erfolgt der Verkauf von Baugelände "zu einem

Preis, der den Bau von Wohnungen mit günstigen, dem jeweiligen Bestimmungszweck

angemessenen Mietzinsen ermöglicht, mindestens aber zu Selbstkosten,

einschliesslich einer angemessenen Verzinsung des Kaufpreises". Diese

Bestimmungen finden bei der Bestellung von Baurechten sinngemäss Anwendung (Abs. 2).

Anzumerken ist, dass die Mietpreise nach den Selbstkosten festzusetzen sind (Art. V

Ziff. 11 lit. d Grundsätze 24). Die Grundsätze 24 halten demnach

fest, dass der Landwert nicht dem Verkehrswert entspricht, sondern sich nach

den Mietzinsen richtet.

7.9.2

Gemäss dem Antrag des Stadtrats vom 3. Dezember 1965 betreffend

Abänderung der Berechnungsgrundlage für die Abgabe von Bauland bei der

Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaues (Antrag 65) musste die

ursprüngliche Fassung von Art. II Grundsätze 24, die den Verkauf von

Bauland und sinngemäss die Bestellung von Baurechten "zum mässig

angesetzten Verkehrswert" vorsah, ersetzt werden, weil sie aufgrund der

Verteuerung des Bodens den Bau preiswerter Wohnungen nicht mehr ermöglichen konnte,

sofern man den Begriff des "mässig angesetzten Verkehrswerts" nicht

durch Überdehnung des zulässigen Abschlags seines Gehalts entleerte. Zudem

hatten sich Ungleichheiten bei den Mieten ergeben, die sich nicht durch

Unterschiede der Wohnungen rechtfertigen liessen. Statt an den Verkehrswert

sollte daher an die sich ergebenden Mietzinse angeknüpft werden (Ziff. II,

S. 1323). Ebenfalls am 3. Dezember 1965 beschloss der Stadtrat unter

Vorbehalt der Zustimmung des Gemeinderats zur vorgeschlagenen Neufassung von Art. II

Abs. 1 Grundsätze 24 die Richtlinien 65, deren Grundzüge auch im Antrag an

den Gemeinderat erläutert wurden (Antrag 65, Ziff. III). Aus den Materialien

ergibt sich somit zweifelsfrei, dass der Verkehrswert bei der Bemessung des

Landwerts nicht mehr beachtlich sein sollte und dass dem Gemeinderat die

Richtlinien 65 bei der Änderung von Art. II Abs. 1 Grundsätze 24

bekannt waren. Die Richtlinien sehen im Wesentlichen eine Unterteilung in vier

Kategorien von Wohnungen vor. Der Landwert wird innerhalb einer für jede

Kategorie angegebenen Bandbreite – womit die Berücksichtigung der zulässigen

Ausnützung ermöglicht wird – in Prozenten der Gesamtanlagekosten (der

Bauherrschaft) berechnet (Art. 1 lit. a Richtlinien 65). Der

Landpreis darf die Anlagekosten nicht unterschreiten, wobei mit

"Anlagekosten" die Selbstkosten der Stadt zu verstehen sind, die sich

aus dem Kaufpreis, den Verwaltungskosten, weiteren Aufwendungen (zum Beispiel

Strassenbeiträgen) und einem angemessenen Zins zusammensetzen (Art. 1 lit. f

Richtlinien 65 in Verbindung mit Ziff. II lit. f der Erläuterungen).

7.9.3

Die Grundzüge der fraglichen Regelung sind somit in einem Gesetz im

formellen Sinn enthalten. Die gesetzliche Regelung war als Rahmenvorschrift

gedacht, "deren nähere Ausgestaltung der Praxis überlassen" bleiben

sollte (Antrag 65, Ziff. II, S. 1323). Sie enthält deshalb

verschiedene unbestimmte, auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe. Allein deswegen

ist die Normdichte jedoch – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden – noch

nicht ungenügend (vgl. BGE 123 I 1 E. 4b; vgl. auch VGr, 19. Juni

2008, VB.2008.00143, E. 5.4, www.vgrzh.ch). Allerdings bedarf die

formellgesetzliche Regelung der Konkretisierung.

7.9.4

Fraglich ist, ob die Konkretisierung des offen formulierten formellen

Gesetzes in blossen Richtlinien – und nicht in einer Verordnung – den

Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage genügt. Zu Recht wird von keiner

Seite in Frage gestellt, dass die Richtlinien 65 als grundsätzlich

verwaltungsinterne, nur behördenverbindliche (so genannte verhaltenslenkende)

Verwaltungsverordnung erlassen wurden, ungeachtet dessen, dass ihnen mittelbare

Aussenwirkungen zugeschrieben werden können. Sie wurden denn auch nicht

publiziert. Ihr Erlass stand in der Kompetenz des Stadtrats, dem die Gemeindeordnung

darüber hinaus eine allgemeine Verwaltungskompetenz zuspricht, die den Erlass

von Vollziehungsverordnungen umfasst (Art. 49 Abs. 1 GO bzw. Art. 39

GO 1933; vgl. vorn 7.8.2 f.).

7.9.5

In Praxis und Lehre wird die Ansicht vertreten, dass Verwaltungsverordnungen

"keine Rechtsquellen" seien (vgl. etwa BGE 127 V 57

E. 3a; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht,

2. A., Bern 2005, S. 354 f.). Dies ist allerdings umstritten

(eingehend Giovanni Biaggini, Die vollzugs­lenkende Verwaltungsverordnung:

Rechtsnorm oder Faktum?, ZBl 98/1997 S. 1 ff.; Lukas Pfisterer,

Verwaltungsverordnungen des Bundes, Genf etc. 2007, S. 175 ff.,

259 ff.; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 134). Den

vollzugslenkenden Verwaltungs­verord­nun­gen werden denn auch zumindest rechtsnormähnliche

Wirkungen zugestanden; so werden sie von den Gerichten bei der Auslegung mitberücksichtigt

(VGr, 30. Juli 2008, VB.2008.00230, E. 2.2, und 17. November

2005, VB.2005.00471, E. 2.2, je mit Hinweisen und unter www.vgrzh.ch;

weitergehend Biaggini, S. 17 ff.). Ihre Funktion ist die

Sicherstellung einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechts­anwendung (BGE

128 I 167 E. 4.3; Biaggini, S. 4).

7.9.6

Eine Verwaltungsverordnung kann grundsätzlich nicht an die Stelle einer

Rechtsverordnung treten (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 384, wobei der dort

angeführte Bundesgerichtsentscheid eine interne Weisung betraf, die einem formellen

Gesetz vorgreifen wollte; vgl. BGE 122 II 72 E. 2b). Ihr

zumindest rechtsnormähnlicher Charakter spricht jedoch dagegen, die Richtlinien

65 bei der Prüfung der rechtssatzmässigen Grundlagen der angefochtenen

Beschlüsse von vornherein für unbeachtlich zu erklären, wie dies die Beschwerdeführenden

vertreten. Massgeblich ist, dass im Bereich der Leistungsverwaltung bereits

eine feste Behörden- oder Gerichtspraxis zu einer bestimmten Norm genügen kann,

um das Erfordernis der Normdichte zu erfüllen (VGr, 26. Februar 2009,

VB.2008.00437, E. 4.1, www.vgrzh.ch; BGE 129 I 161 E. 2.2,

111 Ia 31 E. 4). Umso mehr muss dies gelten, wenn eine ständige

Praxis sich auf eine hinreichend bestimmte Verwaltungsverordnung stützen kann.

7.9.7

Im vorliegenden Fall vermögen die Richtlinien 65 zusammen mit der auf sie

gestützten Praxis das Fehlen einer rechtssatzmässigen Grundlage auszugleichen.

Was die Richtlinien 65 als solche betrifft, so stammen sie von jener Behörde –

nämlich dem Stadtrat –, die auch zum Erlass einer Vollziehungsverordnung

zuständig wäre. Sodann können sie inhaltlich kaum von einer Rechtsverordnung

abgegrenzt werden. Zudem beschloss der Gemeinderat die Änderung von Art. II

Ziff. 1 Grundsätze 24 in Kenntnis der Richtlinien 65 und im Wissen, dass

diese als Konkretisierung der gesetzlichen Grundlage vorgesehen waren. Ausschlaggebend

erscheint schliesslich, dass die Richtlinien 65 anscheinend seit ihrem Erlass

in ständiger Praxis vom Stadtrat und vom Gemeinderat angewandt werden; Stadt-

und Gemeinderat fühlen sich offensichtlich an sie gebunden. Die Richtlinien 65

und die darauf gestützte Behördenpraxis erfüllen damit seit über 40 Jahren ihre

Funktion, eine rechtsgleiche Rechtsanwendung sicherzustellen. Umgekehrt besteht

ebenso wenig wie bei den Grundsätzen 24 ein Motiv, um die Richtlinien 65

aufgrund ihres Alters für obsolet zu erklären, wie dies die Beschwerdeführenden

fordern.

7.9.8

Die genannten Gründe überwiegen die Bedenken, die sich aus dem

grundsätzlich behördeninternen Charakter der Richtlinien 65 und namentlich aus

dem Verzicht auf eine Publikation ergeben. Das letztere Problem ist immerhin

insofern zu relativieren, als anzunehmen ist, dass die Richtlinien 65 dem

beschränkten Kreis der direkt Betroffenen – den Bauberechtigten – zugänglich

sind. Angesichts der erwähnten besonderen Umstände und angesichts der nicht

besonders hohen Anforderungen, die hier an das Legalitätsprinzip zu stellen sind

(vorn 7.4.4), kann das Erfordernis des Rechtssatzes als durch Art. II

Grundsätze 24 und die Richtlinien 65 in Verbindung mit der darauf gestützten

Praxis als erfüllt gelten. Die Regelung der Berechnung des Landwerts hält somit

vor dem Legalitätsprinzip stand.

7.10 Die

Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, den gesetzlichen Grundlagen

lasse sich insbesondere nicht entnehmen, dass nicht nur der

"subventionierte", sondern auch der "freitragende"

gemeinnützige Wohnungsbau von der Stadt Zürich unterstützt werden dürfe.

Als "freitragend" wird der gemeinnützige

Wohnungsbau bezeichnet, für den höchstens die Unterstützungen nach den

Grundsätzen 24, aber keine besonderen Verbilligungsleistungen ausgerichtet

werden. Solche besonderen Leistungen werden an spezielle Belegungsvorschriften

gekoppelt (vgl. Art. 1 Abs. 1 und 2 des Zweckerhaltungsreglements vom

18. April 2007 [AS 841.160]). Der Begriff des "subventionierten"

Wohnungsbaus bezeichnet die seit 1942 in diesem Sinn ausgerichteten besonderen

Leistungen (vgl. Art. 1 Abs. 1 des aufgehobenen

Zweckerhaltungsreglements vom 1. April 1992 [AS 43, 62]). In jenem Jahr

erneuerte die Stadt Zürich ihre Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaus,

wobei sie nun auch – im Zusammenhang mit Finanzhilfen des Bundes und Kantons –

Beiträge an die Baukosten leistete (Bruno Fritzsche, Krise, Krieg und

Wohnungsbau, in: Stadt Zürich [Hrsg.], 4 x 25, Günstig wohnen in

Zürich, Zürich 2009, S. 76 ff., 77). Handelt es sich beim

"freitragenden" Wohnungsbau aber gerade um jenen, der höchstens nach

den Grundsätzen 24 unterstützt wird, so zielt die Forderung der

Beschwerdeführenden nach besonderen gesetzlichen Grundlagen – die auf

unzutreffenden Definitionen des "freitragenden" und des

"subventionierten" Wohnungsbaus beruhen – ins Leere. Zusätzliche Unterstützungsleistungen

wiederum, die hier nicht interessieren, beruhen auf besonderen gesetzlichen

Grundlagen und Ausgabenbeschlüssen. Das prozentuale Verhältnis zwischen den

freitragenden und den subventionierten Wohnungen hängt von den zur Verfügung stehenden

Mitteln für die Letzteren ab und liegt im Übrigen im Ermessen der

entscheidenden Behörden.

7.11 Zusammenfassend

kann zur gesetzlichen Grundlage Folgendes bemerkt werden: Es handelt sich um

eine historisch gewachsene Regelung, deren Grundpfeiler weit älter sind als die

Anwendung des Gesetzesvorbehalts auf die Leistungsverwaltung (vgl. BGE 103 Ia 369

E. 3b, 5). Durch zahlreiche – hier nicht direkt relevante – Einzelentscheide

der Stimmberechtigten und des Gemeindeparlaments können auch ihre grundlegenden

Zielsetzungen und wichtigsten Massnahmen als demokratisch regelmässig bestätigt

und daher stark legitimiert gelten. Gewisse Einbussen in Bezug auf die

Stringenz und die Systematik der Regelung sind daher in Kauf zu nehmen. Die

festzustellenden Mängel überschreiten das Mass des Zulässigen nicht, insbesondere

weil im Bereich der Leistungsverwaltung die aus dem Legalitätsprinzip

fliessenden Anforderungen nicht allzu hoch anzusetzen sind und im Übrigen klare

Vorgaben zu ihrer Festlegung fehlen. Somit beruht die Unterstützung des

gemeinnützigen Wohnungsbaus in der Stadt Zürich grundsätzlich auf einer

hinreichenden gesetzlichen Grundlage.

8.

Die Beschwerdeführenden rügen im Sinn einer

Eventualbegründung die unrichtige Anwendung der kommunalen Rechtsgrundlagen.

Die Rüge, ein konkreter kommunaler Beschluss verstosse gegen einen kommunalen

Erlass, kann im Rahmen von § 151 Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG mit

Gemeindebeschwerde vorgebracht werden (Thalmann, § 151 N. 4.1.2;

Trippel, S. 89 f.). Ist die Interpretation unbestimmter

Rechtsbegriffe des kommunalen Rechts durch die betreffende Gemeinde zu

überprüfen, haben sich die Rechtsmittelinstanzen allerdings Zurückhaltung aufzuerlegen

(VGr, 18. April 2007, PB.2006.00044, E. 3.2, www.vgrzh.ch; Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 50 N. 8 mit zahlreichen Hinweisen).

8.1 Zunächst

verweisen die Beschwerdeführenden auf Art. I Grundsätze 24, wonach die

Stadt den gemeinnützigen Wohnungsbau "nach Massgabe der verfügbaren

Mittel" unterstütze. Sie machen geltend, es sei nicht abgeklärt worden, ob

angesichts der Finanzlage der Stadt Zürich und der anderen städtischen Aufgaben

jene Mittel verfügbar seien, die der Stadt entgingen, weil das Land auf einer

unter dem Verkehrswert liegenden Basis abgegeben werde.

Die Vorinstanz wies dieses Vorbringen mit der Begründung

zurück, erstens sei das fragliche Grundstück offensichtlich verfügbar, zweitens

habe der Gemeinderat ohne umfassende Abklärung der finanziellen Situation der

Stadt Zürich darüber verfügen dürfen, und drittens solle mit dem Hinweis auf

die verfügbaren Mittel nur ausgesagt werden, dass kein durchsetzbarer Anspruch

auf Unterstützungsleistungen bestehe. Mit der letzteren Aussage folgt sie der

Auslegung von Art. I Grundsätze 24 durch die städtischen Behörden. Es besteht

kein Anlass, von dieser plausiblen Interpretation des kommunalen Rechts abzuweichen

und die Baurechtsvergabe für den gemeinnützigen Wohnungsbau von einer umfassenden

Abklärung der kommunalen Finanzlage abhängig zu machen.

8.2 Die

Beschwerdeführenden bestreiten sodann das Vorliegen des "Bedürfnisses",

nach dem sich die Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaus gemäss Art. I

Grundsätze 24 ebenfalls zu richten hat. Die Vorinstanz entgegnete auf dieses

Vorbringen, es sei "allgemein bekannt", dass in der Stadt Zürich ein

starkes Bedürfnis nach preisgünstigen Wohnungen bestehe. Der Beschwerdegegner

macht geltend, die Verfügung über die Baulandreserven im städtischen Eigentum

sei letztlich ein politischer Entscheid, und verweist auf die bereits vorliegenden

zahlreichen Anmeldungen für die geplanten Alterswohnungen.

8.2.1

Art. 110 KV ermächtigt Kanton und Gemeinden nicht nur, sondern

verpflichtet sie, den gemeinnützigen Wohnungsbau zu fördern (Sobotich, Art. 110

N. 6). In der Stadt Zürich ist dessen Unterstützung nicht nur rechtlich

verankert; sie geniesst auch eine starke demokratische Absicherung (vgl.

zuletzt die Annahme des – hier nicht direkt interessierenden – Gemeindebeschlusses

vom 21. Mai 2006 betreffend Wohnbauaktion 2005 [AS 842.180] in der

Volksabstimmung mit rund 79 % Ja-Stimmen [www.stadt-zuerich.ch: Politik

und Recht: Abstimmungen und Wahlen: Vergangene Termine]). Der Leerwohnungsbestand

in der Stadt Zürich belief sich am 1. Juni 2006 auf 0,13 % und am 1. Juni

2007 auf 0,09 % (Stadt Zürich, Zürich in Zahlen, Zürich 2008, S. 19,

www.stadt-zuerich.ch); zugleich zählt der Kanton Zürich zu den Kantonen mit den

höchsten Mietpreisen, während diese in der Stadt Zürich wiederum über dem

kantonalen Mittelwert liegen (Statistisches Jahrbuch des Kantons Zürich 2009,

Zürich 2009, S. 175, 180 ff., www.statistik.zh.ch). Das öffentliche

Interesse an der Förderung des gemeinnützigen Wohnungsbaus ist daher jedenfalls

ausgewiesen. Der relativ hohe Anteil an gemeinnützigen Wohnungen in der Stadt

Zürich von rund einem Viertel am Gesamtbestand ändert daran nichts. Unter

diesen Umständen kann ohne weiteres der Ansicht von Vorinstanz und

Beschwerdegegner zugestimmt werden, dass die politischen Organe beim Entscheid,

ob ein "Bedürfnis" nach Art. I Grundsätze 24 gegeben sei, über

einen weiten Spielraum verfügen und den Abschluss bzw. die Genehmigung von

Baurechtsverträgen weder von einer wissenschaftlichen "Zustandsanalyse"

noch von einer umfassenden Interessenabwägung nach rechtlichen Gesichtspunkten

abhängig zu machen brauchen.

8.2.2

Somit ist das Gewicht der von den Beschwerdeführenden vorgebrachten

Interessen – jenes der privaten Wohnungsanbietenden an einem möglichst

unbeeinflussten Wohnungsmarkt und jenes an einer ausgeglichenen Bevölkerungszusammensetzung

– an dieser Stelle nicht näher abzuklären. Im Übrigen widersprechen sich die Beschwerdeführenden

selber, wenn sie einerseits befürchten, dass der gemeinnützige Wohnungsbau in

der Stadt Zürich zu einem "übermässige[n] Anteil von Bevölkerungsgruppen

mit tiefem Einkommen" und entsprechenden, unerwünschten sozialen Folgen

führen könnte, und anderseits den Eingriff in den Wohnungsmarkt mit der

Bemerkung kritisieren, es sei "[b]ei der heutigen Mobilität [...] niemand

darauf angewiesen, ausgerechnet an einem der teuersten Wohnorte, in der Stadt

Zürich, zu wohnen". Es liegt im Ermessen der politischen Behörden, diese

und andere Gesichtspunkte abzuwägen. Mit Blick auf die zuletzt zitierte

Bemerkung der Beschwerdeführenden ist anzufügen, dass die Stadt Zürich dabei

ihre lokalen Interessen vertreten und die sozialpolitischen, raumplanerischen,

umweltrechtlichen und städtebaulichen Gründe, die für eine Förderung des

gemeinnützigen Wohnungsbaus in der Kernstadt sprechen, gewichten darf.

8.3 Im

Zusammenhang mit der Rüge, die Berechnung des Landwerts könne sich nicht auf

eine genügende gesetzliche Grundlage stützen (dazu vorn 7.9), machen die

Beschwerde­führenden geltend, Art. II Grundsätze 24 sei falsch angewandt

worden. Der dort verwendete Begriff der "Selbstkosten" könne nicht im

Sinn des Beschwerdegegners und der Vorinstanz auf dem Buchwert aufbauen,

da dies zu unangemessenen Ergebnissen führe. Vielmehr müsse ein objektiver Wert

eingesetzt werden. Als solcher komme nur der Verkehrswert in Frage.

8.3.1

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden schreibt das kantonale Recht

die Anknüpfung an den Verkehrswert nicht vor. Die von den Beschwerdeführenden

angeführte, für die Gemeinden als § 15 Abs. 4 FHG in Verbindung mit § 165

GemeindeG noch geltende Bestimmung sieht vor, dass die Veräusserung von

Vermögenswerten im Finanzvermögen an Dritte zum Verkehrswert zu erfolgen hat,

behält aber vor, dass dies nur gelte, sofern damit keine öffentlichen

Interessen verbunden sind. Das öffentliche Interesse ist hier jedenfalls ausgewiesen

(vgl. vorn 8.2.1).

8.3.2

Wie erwähnt, stünde die Berücksichtigung des Verkehrswerts in klarem Widerspruch

zum Wortlaut und zur historischen Auslegung von Art. II Grundsätze 24 und

der Richtlinien 65 (vorn 7.9.2). Auch unter Berücksichtigung der übrigen

Auslegungsmethoden ergibt sich nichts anderes: Vielmehr sind die bei der

Schaffung der heutigen gesetzlichen Grundlage angeführten Argumente, weshalb

der Landwert von den aufgrund des Bestimmungszwecks errechneten Mietzinsen und

nicht vom Verkehrswert abhängen soll, nach wie vor gültig.

8.3.3

Wie sich bereits aus dem Wortlaut von Art. II Grundsätze 24 ergibt,

legen die städtischen "Selbstkosten" nur eine untere Grenze fest,

eben um stossende Ergebnisse zu vermeiden. Im vorliegenden Fall wurde denn auch

nicht auf sie abgestellt. Die Beschwerdeführenden bringen allerdings vor, dass

hohe Selbstkosten zu einem Landwert führen müssten, der keine angemessenen

Mietzinsen mehr erlauben würde; dies belege, dass die Berücksichtigung der

Selbstkosten untauglich sei. Diese Schlussfolgerung ist jedoch nicht zulässig:

Sollte die Stadt Zürich ein Grundstück zu einem Preis erwerben, der über dem

Verkehrswert liegt, und sollten deswegen keine "günstigen, [...]

angemessenen" Mieten mehr möglich sein, wäre wohl einfach zu folgern, dass

das betreffende Grundstück nicht für den gemeinnützigen Wohnungsbau in Frage

kommt. Die Kriterien von Art. II Grundsätze 24 und der Richtlinien

65 sind praktikabel. Die Schlussfolgerung der Beschwerdeführenden, dass nur der

Verkehrswert genügend objektivierbar sei, um eine Berechnungsgrundlage bilden

zu können, erscheint gezwungen.

8.3.4

Weiter können die Beschwerdeführenden aus dem von ihnen angeführten und dem

Finanzdepartement der Stadt Zürich zugeschriebenen Zitat, wonach der

abdiskontierte Ertrag des Baurechts meist durchschnittlich marktüblichen

Landwerten entspreche und wonach ausser den zinslos gewährten Darlehen alle

Instrumente der Wohnbauförderung kostenneutral seien, nichts zu ihren Gunsten

ableiten. Die Aussagen stammen übrigens nicht vom Finanzdepartement, sondern

aus einer vom Schweizerischen Verband für Wohnungswesen, Sektion Zürich, und

vom Finanzdepartement herausgegebenen Jubiläumsbroschüre (Peter Schmid u.a.,

100 Jahre mehr als Wohnen, Argumente und Fakten, Zürich 2007, S. 19,

www.svw-zh.ch); sie können für die hier vorzunehmende Auslegung nicht massgeblich

sein. Ob sie aus finanzrechtlicher Sicht zutreffen, kann offen bleiben.

8.3.5

Auf die Rüge, der Baurechtszins sei unzutreffend festgelegt worden, ist

mangels Substanziierung nicht weiter einzugehen: Der Baurechtszins von

3,25 % entspricht laut Ziff. 4.1 der Baurechtsverträge dem

Durchschnittszinsfuss der Zürcher Kantonalbank für erste Alt­hypotheken auf

Wohnliegenschaften in den fünf vorangegangenen Jahren. Die Beschwerde­füh­renden

legen nicht dar, weshalb sie einen Zinssatz von 3,75 % für realistischer

halten.

8.4 Die

Beschwerdeführenden bringen schliesslich vor, aus der Differenz des Verkehrswerts

und des in den Baurechtsverträgen vereinbarten Landwerts resultiere für die

Stadt Zürich eine Ausgabe, die dem obligatorischen Referendum unterstanden

hätte.

8.4.1

Während eine Verletzung der politischen Rechte von vornherein mit

Stimmrechtsrekurs hätte geltend gemacht werden müssen (vorn 1.3), kann die

Verletzung der Gewaltenteilung grundsätzlich mit der Gemeindebeschwerde gerügt

werden. Eine Verletzung der Gewaltenteilung (im weiteren Sinn) ist auch

anzunehmen, wenn ein Entscheid allein vom Parlament unter Verletzung des

Referendumsrechts gefällt wird (vgl. BGr, 26. August 2002,1P.91/2002,

E. 1.3, www.bger.ch). Während der Stimmrechtsrekurs darauf abzielt, eine

Abstimmung herbeizuführen, wird mit der Gemeindebeschwerde die Aufhebung des

angefochtenen Hoheitsakts angestrebt (vgl. auch zur früheren Abgrenzung

zwischen staatsrechtlicher Beschwerde im Allgemeinen und Stimmrechtsbeschwerde:

BGr, 26. August 2002,1P.91/2002, E. 1.3; 10. April 2001,

1P.299/2000, E. 1b, 2a–b und 4 [beide unter www.bger.ch]; Hangartner/Kley,

N. 284). Auf Fragen der konkreten Abgrenzung zwischen Gemeindebeschwerde

und Stimmrechtsrekurs nach kantonalem Recht, die sich in diesem Zusammenhang

ergeben könnten, ist hier nicht weiter einzugehen, da die Beschwerde in diesem

Punkt ohnehin nicht durchzudringen vermöchte, wie sich aus den folgenden Überlegungen

ergibt.

8.4.2

Nach Art. 10 lit. d GO unterstehen einmalige Ausgaben für einen

bestimmten Zweck von über 20 Mio. Franken oder jährlich wiederkehrende Ausgaben

für einen bestimmten Zweck von über 1 Mio. Franken oder entsprechende Ausfälle

in den Einnahmen dem obligatorischen Referendum, sofern es sich nicht um

gebundene Ausgaben handelt. Laut Art. 41 lit. o GO ist der

Gemeinderat zuständig für die Gewährung eines Baurechts bei Grundstücken im

Verkehrswert von über 1 Mio. Franken Die Bestimmungen zum obligatorischen

Referendum (Art. 10 GO) und zu den Kompetenzen des Gemeinderats (Art. 41

GO) erscheinen koordiniert: In jenen Fällen, in denen Art. 10 GO mit Bezug

auf Ausgaben, Einnahmenausfälle oder Beteiligungen bestimmte Beträge als

Untergrenze des obligatorischen Referendums nennt, werden die entsprechenden

Beträge in Art. 41 GO als Obergrenze der Zuständigkeit des Gemeinderats

genannt (vgl. Art. 10 lit. d und e sowie Art. 41 lit. c und

q GO). Das Fehlen einer Obergrenze in Art. 41 lit. o GO ist daher als

Ausschluss des obligatorischen Referendums aufzufassen (Saile/Burgherr/Loretan,

N. 778 [zu Art. 41 lit. m GO], N. 791 f.). Mit einer

speziellen Sachkompetenz wird in der Regel auch die entsprechende

Ausgabenkompetenz übertragen (Thalmann, § 119 N. 4.5.3.2). Dass

zweifelhaft ist, ob auch im Fall von Art. 41 lit. d GO, der den

Gemeinderat zu Schenkungen über 20'000.- Franken ermächtigt, entsprechend

dem Wortlaut der Bestimmung keine Obergrenze gelten soll, ändert hieran nichts;

die Erwähnung einer Obergrenze könnte in diesem Fall unterblieben sein, weil

Schenkungen in der Höhe von über 20 Mio. Franken kaum vorkommen dürften (vgl.

auch Saile/Burgherr/Loretan, N. 770).

8.4.3

Somit ist der Verkehrswert der fraglichen Parzelle im vorliegenden

Verfahren unter keinen Umständen von Belang. Auf die entsprechenden

Ausführungen der Beschwerdeführenden ist nicht näher einzugehen. Ebenso ist der

Beweisantrag der Beschwerdeführenden, wonach jene Verkehrswertschätzung zu

edieren sei, die anscheinend der vorberatenden Kommission des Gemeinderats

vorlag, als unnötig abzulehnen, da er eine nicht relevante Frage betrifft. Im

Übrigen ist nicht ersichtlich, welchen Nutzen für ihren Standpunkt die

Beschwerdeführenden aus dieser Verkehrswertschätzung ableiten könnten: Sie

ermittelte einen Verkehrswert von 30 Mio. Franken und somit ein etwas

tieferes Ergebnis als die bei den Akten liegende Schätzung des Hauseigentümerverbands

Zürich vom 8. April 2008, die den Verkehrswert mit rund 33 Mio.

Franken beziffert, während die Beschwerdeführenden von über 69 Mio. Franken

ausgehen.

8.5 Laut den

Beschwerdeführenden sehen die rechtlichen Grundlagen nicht vor, dass auch

einerseits eine Unterniveaugarage und anderseits die geplanten Anlagen und Räum­lichkeiten

für die Quartierin­frastruktur in die Unterstützung einbezogen werden können.

Geplant sind gemäss Weisung "ein Verkaufslokal für die Quartierversorgung,

ein Quartierplatz, eine gemeinsame Unterniveaugarage sowie diverse

Räumlichkeiten für öffentliche bzw. städtische Bedürfnisse (Kindergarten,

Kinderkrippe, Tageshort, Quartiertreff mit Café, Jugendraum usw.)". Diese

Räumlichkeiten sollen im Erdgeschoss der Überbauung eingerichtet werden.

8.5.1

Wie die Vorinstanz ausführt, sieht Art. 1 lit. a Abs. 2

Richtlinien 65 vor, dass "Aufwendungen für unterirdische, die Ausnützung

nicht beeinflussende Zweckbauten" bei der Ermittlung der

Gesamtanlagekosten nicht berücksichtigt werden. Die Unterniveaugarage ist nicht

an die Ausnützung anrechenbar (§ 255 Abs. 1 und 2 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Die Richtlinien 65

sind entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden beachtlich (vorn 7.9). Es ist

daher korrekt, die Aufwendungen für die Unterniveaugarage bei der Berechnung

des Landwerts nicht einzubeziehen.

8.5.2

In Bezug auf die Anlagen und Räume für die Quartierinfrastruktur führt die

Vorinstanz aus, dass der Stadt aus den entsprechenden Auflagen in den

Baurechtsverträgen kein Nachteil erwachse. Der Beschwerdegegner bringt vor,

dass die gesetzlichen Grundlagen vorlägen, um die genannten Einrichtungen zu

unterstützen. Dagegen wenden die Beschwerdeführenden ein, dass die notwendige

Rechtsgrundlage für die mit den Bauberechtigten vereinbarten Auflagen fehle.

Zudem sei das Subventionierungssystem völlig intransparent.

Entscheidend ist hier nicht, ob die gesetzlichen

Grundlagen zur Finanzierung oder Unterstützung der genannten Einrichtungen

vorliegen, sondern ob der Beschwerdegegner mit den Bauberechtigten die

Erstellung dieser Einrichtungen als Gegenleistung für seine Unterstützung

vereinbaren durfte.

8.5.3

Leistungsversprechen der privaten Partei in einem verwaltungsrechtlichen

Vertrag sind zulässig, sofern der Vertrag kompetenzgemäss abgeschlossen wurde,

sein Inhalt nicht gesetzwidrig ist und sich die Leistung der privaten Partei

zumindest mittelbar auf ein Gesetz zurückführen lässt (Häner,

S. 60 f. mit Hinweisen auch auf abweichende Meinungen in der Lehre

und der älteren Praxis; August Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege,

Zürich etc. 2005, § 12 Rz. 80). Die gesetzliche Basis muss jedoch

nicht so beschaffen sein, dass die Behörde auch durch Verfügung zum selben

Erfolg gelangen könnte, da die Begründung von Verpflichtungen, zu denen die

betreffenden Privaten mit Verfügung nicht gezwungen werden könnten, gerade

eines der hauptsächlichen Motive für die Wahl der Vertragsform darstellt (Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann,

Rz. 1077; BGr, 26. März 1985, BVR 1985 S. 325 E. 3;

VGr, 6. Oktober 1983, ZBl 85/1984 S. 63 E. 2a/aa). Die

freiwillige Einwilligung der Betroffenen vermag die Anforderungen an die

gesetzliche Grundlage unter bestimmten Umständen zu senken (vgl. im Einzelnen

Häner, S. 66 ff.).

8.5.4

Im vorliegenden Fall verpflichten sich die Bauberechtigten, der Stadt

Zürich gewisse Anlagen und Räumlichkeiten für öffentliche Bedürfnisse

unentgeltlich oder zu einem Mietzins, der auf dem städtischen Mietzinsreglement

für von der Stadt Zürich unterstützte Wohnungen beruht, zur Verfügung zu

stellen. Dass die Stadt Zürich berechtigt ist, die genannten Einrichtungen zu

betreiben, steht hier ausser Frage. Die anwendbaren Rechtsgrundlagen sehen die

hier zu beurteilenden Gegenleistungen der Bauberechtigten nicht ausdrücklich

vor, was jedoch nicht bedeutet, dass kein Raum für die fragliche Klausel bestünde.

Es bestehen keine ernsthaften

Zweifel daran, dass die Bauberechtigten die Verpflichtungen freiwillig

eingegangen sind – daran ändert nichts, dass die Akten keinen Aufschluss geben,

wie das gesetzlich nicht geregelte Verfahren zu ihrer Auswahl abgelaufen ist.

Ein sachlicher Zusammenhang von Leistung und Gegenleistung ist gegeben. Auch

sind keine Gründe ersichtlich, welche die Vereinbarung aus weiteren Gründen

unzulässig erscheinen liessen – in der Literatur werden etwa genannt: Fehlen

eines öffentlichen Interesses, Fehlen eines vernünftigen Verhältnisses von

Leistung und Gegenleistung im Sinn des Verhältnismässigkeitsprinzips, sachliche

Unzulässigkeit, entgegenstehende überwiegende Interessen (vgl. Häner,

S. 70 ff.). Sodann trifft zwar zu, dass die fraglichen Vertragsbestimmungen

in Bezug auf die finanziellen Folgen für die Stadt Zürich zu einer Mischrechnung

führen; dadurch wird die Vereinbarung aber nicht unzulässig, abgesehen davon,

dass eine transparente Aufgliederung der Leistungen und der Gegenleistungen

möglich erscheint. Aus finanzieller Sicht kommen die Gegenleistungen der Bauberechtigten

im Ergebnis einer teilweisen Rücknahme der zugesicherten Unterstützung gleich

(der wiederum weitere Leistungen der Stadt Zürich gegenüberstehen; vgl. hinten

8.6). Insgesamt halten sich die hier zu beurteilenden Vertragsklauseln im

Rahmen des den Vertragsparteien zukommenden Spielraums. Dessen Weite zeigt sich

auch darin, dass es ebenso im Ermessen der Stadt Zürich gelegen hätte, auf

einem Teil der fraglichen Parzelle die Bauten mit öffentlicher Nutzung selber

zu erstellen und nur den Rest des Grundstücks im Baurecht abzutreten; diese

Lösung hätte ebenfalls eine geringere Unterstützung der Bauberechtigten durch

die Stadt zur Folge gehabt. Der Verwaltungsgerichts­entscheid, auf den sich die

Beschwerdeführenden stützen, betraf dagegen eine andere Ausgangslage, weshalb

sie aus ihm nichts zu ihren Gunsten ableiten können: Für unzulässig erklärt

wurde damals eine dem Zweck der anwendbaren gesetzlichen Grundlage

widersprechende Sanktion (vgl. VGr, 21. Mai 1980, ZBl 82/1981 S. 361

E. 8b).

8.5.5

Einer der Baurechtsverträge sieht zudem vor, dass die betreffende

Bauberechtigte ein Verkaufslokal für die Quartierversorgung erstellt. Die Stadt

erklärt sich im Vertrag jedoch bereit, "im Rahmen ihrer Möglichkeiten bei

der Vermietung mitzuhelfen und je nach Situation auch einer alternativen

Nutzung zuzustimmen", und sie "verzichtet ferner bei vorübergehenden

Leerständen bzw. wirtschaftlich wenig interessanten Nutzungen auf die Erhebung

eines Baurechtszinses auf diesen Gebäudeteil bzw. reduziert den Baurechtszins anteilsmässig

entsprechend der aktuellen Nutzung". Damit übernimmt die Stadt das

finanzielle Risiko für die Vermietung der Ladenlokalität, weshalb nicht von

einer nennenswerten Belastung der Bauberechtigten gesprochen werden kann.

Umgekehrt hält sich der teilweise Verzicht auf den Baurechtszins im zulässigen

Rahmen.

8.6 Die

Beschwerdeführenden stossen sich daran, dass die Stadt Zürich die Übernahme der

aufgelaufenen Wettbewerbs- und Projektkosten im Betrag von maximal 800'000.-

Franken (abzüglich einer Risikopauschale von 30'000.- Franken pro

Bauberechtigte) zusichert, falls die Bauberechtigten aus Gründen, die sie nicht

zu verantworten haben, das Baurecht nicht antreten können. Sie bemängeln, dass

keine gesetzliche Grundlage hierfür gegeben sei. Die Vorinstanz bezeichnet

dieses Vorgehen als übliche Praxis. In der Weisung begründet der Stadtrat die

Über­nahme eines Viertels der Wettbewerbskosten mit den grösseren öffentlichen

Nutzungen, die das Projekt vorsieht.

Es trifft zu, dass die Verteilung von Wettbewerbs- und

Projektkosten auf die Grundeigentümerin und die Bauberechtigten gesetzlich

nicht geregelt ist. Daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass solche Kosten

stets von den Bauberechtigten zu tragen wären, was die zwingende Folge der

Ansicht der Beschwerdeführenden wäre, wonach sie nur beim Vorliegen einer

ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage vom Gemeinwesen übernommen werden dürfen.

Vielmehr kann die Frage dem Bereich zugeordnet werden, der von den Vertragsparteien

bei der Einräumung von Baurechten je nach den konkreten Umständen geregelt

werden kann. Sachlich lässt sich die Kostenübernahme vorliegend damit

rechtfertigen, dass die Bauberechtigten – was seinerseits zulässig ist (vorn

8.5) – Räume für öffentliche Nutzungen bereitzustellen haben, weshalb die Stadt

Zürich vom Wettbewerb und von der Projekterarbeitung profitiert. Aus

finanzieller Sicht wirkt der Beitrag an die Wettbewerbs- und Projektkosten der

teilweisen Rücknahme der Unterstützungsleistungen wiederum entgegen. Insgesamt

überschreitet die fragliche Vertragsbestimmung den Rahmen der zulässigen

Unterstützung "durch Bestellung von Baurechten" im Sinn von Art. I

Ziff. 1 Grundsätze 24 demnach nicht. Es ist jedoch anzufügen, dass sie

angesichts des Fehlens einer ausdrücklichen Grundlage im Gesetz und selbst auf

der Ebene der Richtlinien sowie angesichts der Einbussen an Transparenz

aufgrund der Verzahnung verschiedenartiger Leistungen und Gegenleistungen nicht

unbedenklich erscheint; eine entsprechende Verdeutlichung der gesetzlichen Grundlagen

wäre demnach wünschbar.

Haltlos ist die Befürchtung der Beschwerdeführenden, mit

der vorliegenden Vereinbarung werde auf die Behörden, welche für die

Baubewilligung bzw. die Bewilligung des aufgrund der Überbauung notwendigen

Strassenbauprojekts zuständig sind, unzulässiger Druck ausgeübt.

8.7 Die

Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, das Projekt "Z"

erfülle die Voraussetzungen von Art. V Ziff. 2 Grundsätze 24 nicht,

wonach die zu erstellenden Gebäude "solid und zweckmässig sein und ein

gefälliges Aussehen haben" sollen. Die Beschwerdeführenden bestreiten,

dass die geplante Baute den damit aufgestellten ästhetischen Anforderungen

genüge.

8.7.1

Der Vorinstanz kann nicht ohne weiteres gefolgt werden, wenn sie die

Prüfung der architektonischen Fragen ablehnt, weil diese Gegenstand des

Baubewilligungsverfahrens seien. Die Anforderungen des kantonalen Planungs- und

Baurechts an die Ge­staltung (hier: § 71 PBG; vgl. auch §§ 80 und 238

PBG) schliessen grundsätzlich nicht aus, dass die Gemeinde die Unterstützung

des gemeinnützigen Wohnungsbaus von kommunalen Gestaltungsvorschriften abhängig

macht, soweit damit die Anwendung des kantonalen Rechts nicht vereitelt oder

erschwert wird. Es liegt in der Kompetenz der zuständigen kommunalen Behörden,

ob sie dem Begriff des "gefälligen Aussehens" nach Art. V

Ziff. 2 Grundsätze 24 einen eigenständigen Gehalt geben oder ob sie ihn

als Verweisung auf die kantonalen Gestaltungsvorschriften verstehen und damit

im Ergebnis die Prüfung gestalterischer Fragen im Baubewilligungsverfahren

konzentrieren wollen.

8.7.2

Die zuständigen städtischen Behörden scheinen Art. V Ziff. 2

Grundsätze 24 keinen selbständigen Gehalt zuzubilligen. So wurde das Projekt

"Z" in einem zweistufigen Architekturwettbewerb ausgewählt, zu dessen

Rahmenbedingungen gehörte, dass für Bauten, Anlagen und Umschwung eine

besonders gute Gestaltung im Sinn von § 71 PBG vorzusehen war. Damit wurde

die Gestaltungsvorschrift des kantonalen Rechts zum Massstab genommen. Auch

führt der Beschwerdegegner in der Beschwerdeantwort aus, dass gestalterische

Ermessensfragen von den zuständigen Behörden im Baubewilligungsverfahren geklärt

würden. Die gestalterischen und ästhetischen Gesichtspunkte wären demnach nicht

im vorliegenden Verfahren zu prüfen, was nach dem Gesagten einer zulässigen

Auslegung der kommunalen Rechtsgrundlage entspräche.

8.7.3

In einem gewissen Gegensatz hierzu merkt der Beschwerdegegner jedoch an,

dass bei der Behandlung der Baurechtsverträge im Gemeinderat

"architektonische und städtebauliche Fragen einen breiten Raum"

eingenommen hätten. Selbst wenn dies bedeuten sollte, dass das "gefällige

Aussehen" im Sinn von Art. V Ziff. 2 Grundsätze 24 bei der Genehmigung

der Baurechtsverträge als eigenständiges Kriterium geprüft wurde, so wäre der

kommunale Entscheidungsspielraum allerdings nicht überschritten worden, indem

das Vorliegen dieses Kriterium bejaht wurde: Zu den Rahmenbedingungen des

Architekturwettbewerbs gehörte, wie erwähnt, eine besonders gute Gestaltung im

Sinn von § 71 PBG. Das Beurteilungsgremium schlug das Projekt "Z"

in der 2. Stufe des Wettbewerbs "mit klarem Mehr" zur

Überarbeitung vor. Eine allfällige Einschätzung der kommunalen Behörden, dass

das Projekt "Z" gefällig im Sinn von Art. V Ziff. 2

Grundsätze 24 sei, liesse sich mit dem Ergebnis des Projektwettbewerbs

begründen. Die Beschwerdeführenden vermögen dieses nicht substanziiert in Frage

zu stellen: Sie berufen sich erstens auf einzelne verhalten kritische

Bemerkungen der Jury aus der 1. und der 2. Stufe des Wettbewerbs,

wobei Erstere ohnehin aufgrund der Neubearbeitung und -bewer­tung der Projekte

in der 2. Stufe als überholt gelten müssen. Zweitens machen sie ihr

subjektives Geschmacksempfinden sowie die Ablehnung des Projekts im betroffenen

Quartier D geltend, drittens nicht näher belegte Zweifel an der korrekten Durchführung

des Wettbewerbs.

Die baurechtliche Beurteilung ist vorzubehalten.

9.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde abzuweisen

ist, soweit auf sie einzutreten ist. Angesichts des Verfahrensausgangs kann aus

prozessökonomischen Gründen auf die Beiladung der drei vom Verfahren potenziell

betroffenen Bauberechtigten verzichtet werden.

10.

Aufgrund ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführenden

die Verfahrenskosten zu je einem Zehntel zu tragen, unter solidarischer Haftung

füreinander (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14

VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 1 ff.), und ist ihnen eine

Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der

Beschwerdegegner hat keine Parteientschädigung beantragt.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 15'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je einem Zehntel auferlegt,

unter solidarischer Haftung füreinander.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …