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Entscheid

VB.2009.00110

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00110

9. April 2009Deutsch14 min

(URT.2009.11342)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. A reichte der Gesundheitsdirektion

des Kantons Zürich am 19. August 2008 ein Gesuch um eine Bewilligung zur selbständigen

ärztlichen Tätigkeit (Praxisbewilligung) ein. Die Gesundheitsdirektion wies A

am 6. Oktober 2008 darauf hin, dass zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit

eine Berufsausübungsbewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich sei; zur

Erbringung von Leistungen zu Lasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung benötige der selbständige Arzt zudem eine

entsprechende Zulassung, ausser er verzichte schriftlich darauf. Daraufhin

ersuchte A die Gesundheitsdirektion um erneute Prüfung des Gesuchs und um

Erteilung der Berufsausübungsbewilligung "unter besonderer Berücksichtigung

der 90-Tage-Klausel". Eventualiter und für die Zeit bis zum Vorliegen der

rechtskräftigen Bewilligung ersuchte er um Erteilung der Berufsbewilligung zur selbständigen

ärztlichen Tätigkeit mit gleichzeitigem Ausstand. Am 24. Oktober 2008

stellte die Gesundheitsdirektion klar, dass sich die eingereichten Unterlagen

auf eine vollumfängliche Praxistätigkeit bezögen, und liess A die Gesuchsunterlagen

für einen 90-Tage-Dienstleister zukommen. Dieser reichte das Formular

"Meldung über die beabsichtigte Aufnahme einer auf 90 Arbeitstage pro

Kalenderjahr begrenzten selbständigen ärztlichen Tätigkeit

(90-Tage-Dienstleister)" am 13. Januar 2009 der Gesundheitsdirektion

ein.

B. Die Gesundheitsdirektion bestätigte

mit Verfügung vom 29. Januar 2009, dass A, Facharzt Chirurgie und Facharzt

für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates, von und

wohnhaft in Deutschland, die Voraussetzungen für die auf 90 Arbeitstage pro

Kalenderjahr begrenzte selbständige Berufsausübung als Arzt im Kanton Zürich

erfülle und daher ab sofort berechtigt sei, die ärztliche Tätigkeit während

max. 90 Arbeitstagen im Jahr 2009 in der Klinik E in Zürich auszuüben, wobei

Änderungen des Standorts der Berufsausübung der Gesundheitsdirektion zu melden

seien (Disp.-Ziff. I). Für eine weitere Tätigkeit nach Ablauf des

laufenden Kalenderjahrs habe rechtzeitig eine neue Meldung zu erfolgen (Disp.-Ziff. II).

D sei nicht als Leistungserbringer zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung zugelassen und habe die Patientinnen und Patienten

vor Aufnahme der Behandlung darüber zu informieren (Disp.-Ziff. III). In

der Rechtsmittelbelehrung bezeichnete die Gesundheitsdirektion die Beschwerde

an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich als zulässig (Disp.-Ziff. V).

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 26. Februar 2009 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, es seien die Ziffer III der angefochtenen

Verfügung vom 29. Januar 2009 aufzuheben und ihm die

Berufsausübungsbewilligung ohne Einschränkung zu erteilen (Beschwerdeantrag 1).

Eventualiter sei ihm die Zulassungsbewilligung zu erteilen (während längstens

90.

Tagen pro Kalenderjahr), als angestellter Arzt der Klinik E zu Lasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig zu sein (Antrag 2). Die

Verfügung sei dahingehend zu berichtigen, dass es sich um die Person von A und

nicht um D handle (Antrag 3).

Die Gesundheitsdirektion beantragte am 19. März 2009

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kostenfolge zu

Lasten des Beschwerdeführers.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Nach dem

Wortlaut von § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (Fassung vom 30. August 2004; VRG) können

erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter betreffend Bewilligungen

zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege und Zulassungsbeschränkungen

gemäss Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die

Krankenversicherung (KVG) unmittelbar beim Verwaltungsgericht angefochten

werden.

Laut Abs. 1 der

letzteren Bestimmung kann der Bundesrat die Zulassung von selbständig und unselbständig

tätigen Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung nach den Artikeln 36–38 KVG für eine befristete Zeit

von einem Bedürfnis abhängig machen; er legt die entsprechenden Kriterien fest.

Gemäss Art. 1 der gestützt darauf vom Bundesrat erlassenen Verordnung vom

3.

Juli 2002 über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern

zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung

(ZulassungsV; SR 832.103) wird die Zahl der Leistungserbringer in jedem Kanton

für jede Kategorie auf die im Anhang 1 festgelegte Höchstzahl beschränkt. Art. 3

ZulassungsV sieht für die Kantone die Möglichkeit der Gewährung von

Ausnahmezulassungen im Fall der Unterversorgung in einer bestimmten Kategorie

von Leistungserbringern vor. Die Zulassungsverordnung trat am 4. Juli 2002

in Kraft und wurde letztmals bis zum 31. Dezember 2009 verlängert (Art. 6

Abs. 1 und 3). Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 23. Oktober

2002.

die kantonale Einführungsverordnung zum Zulassungsstopp (EinführungsV; LS

832.

), die rückwirkend auf 4. Juli 2002 in Kraft trat. Danach gilt die

bundesrätliche Verordnung für alle Ärztinnen und Ärzte unbesehen ihrer Spezialisierung

und Fachausrichtung (§ 1). Während der Geltungsdauer der Verordnung werden

keine neuen Ärztinnen und Ärzte als Leistungserbringer zu Lasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung zugelassen (§ 2). Gewisse Ausnahmen

sind für Ärztinnen und Ärzte in Chefarztspitälern und HMO-Praxen vorgesehen (§ 4).

Gestützt auf Art. 5

Abs. 1 des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft

einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits

über die Freizügigkeit vom 21. Juni 1999 (Freizügigkeitsabkommen, FZA)

können Ärztinnen und Ärzte aus den Vertragsstaaten in einem anderen

Vertragsstaat während 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr ihre Dienstleistungen

erbringen. Dazu benötigen sie keine Bewilligung, haben sich aber bei der

zuständigen kantonalen Behörde zu melden (Art. 35 Abs. 1 des

Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe,

Medizinalberufegesetz, MedBG). Dasselbe gilt für Inhaber einer ausserkantonalen

Berufsausübungsbewilligung (vgl. Art. 35 Abs. 2 MedBG).

1.2

In

Anwendung der seit 1. Januar 2005 geltenden und seither unveränderten Fassung

des § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG erachtete sich das

Verwaltungsgericht zuletzt in einem Entscheid vom 23. August 2007

betreffend Zulassungsstopp für zuständig (VGr, 23. August 2007,

VB.2007.00232, E. 1, www.vgrzh.ch). Die Beschwerde gegen die Verfügung der

Gesundheitsdirektion, in welcher eine Ausnahmebewilligung nach Art. 3

ZulassungsV verweigert wurde, wies das Verwaltungsgericht ab und bezeichnete in

der Rechtsmittelbelehrung die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) als

zulässiges Rechtsmittel.

Das Bundesgericht

trat auf die Beschwerde gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid am 12. Dezember

2007.

mangels Zuständigkeit nicht ein und überwies die Sache dem Bundesverwaltungsgericht,

das nach Art. 34 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das

Bundesverwaltungsgericht (VGG) unter anderem für die Beurteilung von Beschwerden

gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 55a KVG zuständig sei.

Die Regelung von Art. 34 VGG sei eine Abweichung vom Modellinstanzenzug,

wonach Entscheide eidgenössischer Behörden beim Bundesverwaltungsgericht und

anschliessend beim Bundesgericht angefochten werden können, Entscheide

kantonaler Behörden jedoch bei kantonalen Verwaltungsgerichten und anschliessend

beim Bundesgericht. Diese Abweichung sei (im Rahmen der Totalrevision der

Bundesrechtspflege) damit begründet worden, dass Entscheide der

Kantonsregierungen in gesundheitspolitischen Fragen wie Spitallisten, Tarifverträge

usw. früher ohne Weiterzugsmöglichkeit an ein Gericht beim Bundesrat anfechtbar

gewesen seien; es sollte eine gerichtliche Überprüfung auf eidgenössischer

Ebene eingeführt werden, wobei eine Öffnung des Beschwerdewegs an das

Bundesgericht aus Gründen der Überlastung nicht in Frage komme. Dass über die

bis dahin in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrats fallenden Materien hinaus

auch die Beschlüsse nach Art. 55a KVG in diese Aufzählung aufgenommen

worden seien, sei in der Botschaft nicht besonders begründet worden, entspreche

aber der gesundheitspolitischen Bedeutung dieser Beschlüsse. Es wäre nicht zu

rechtfertigen, wenn der Instanzenzug davon abhinge, ob die Zulassungen gemäss

kantonaler Zuständigkeitsordnung durch die Kantonsregierung selber erteilt würden

oder ob dieser Entscheid an eine Direktion delegiert worden sei. Art. 34

VGG sei daher so auszulegen, dass auch Beschlüsse kantonaler Direktionen oder

Departemente nach Art. 55a KVG mit Beschwerde beim

Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können (BGE 134 V 45 E. 1, mit

Hinweisen, insbesondere auf die Botschaft zur Totalrevision der

Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001 in BBl 2001 S. 4207 ff.,

S. 4390 f.).

Darauf ersuchte das

Bundesverwaltungsgericht das Bundesgericht um Erläuterung des erwähnten

bundesgerichtlichen Urteils, da für eine Beurteilung der Beschwerde durch das

Bundesverwaltungsgericht keine gesetzliche Grundlage bestehe. Das Bundesgericht

wies das Erläuterungsbegehren ab und hielt fest, es sei Sache des

Bundesverwaltungsgerichts zu entscheiden, ob es zunächst den Entscheid des

nicht zuständigen kantonalen Gerichts aufhebe oder direkt die überwiesene

Beschwerde gegen diesen Entscheid als Beschwerde gegen die Verfügung der

kantonalen Gesundheitsdirektion beurteile (BGr, 11. Dezember 2008,

9G_2/2008, E. 2, www.bger.ch).

1.3

Auf den 1. Januar

2009.

wurde Art. 34 VGG aufgehoben und durch den inhaltlich weitestgehend

identischen Art. 53 Abs. 1 KVG ersetzt. Gestützt auf diesen kann

unter anderem gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 55a KVG

beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden. Im Kanton Zürich ist

der Entscheid über die Einschränkung der Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der

Krankenversicherung (Zulassungsstopp, Art. 55a KVG) an die

Gesundheitsdirektion delegiert. Nach den Ausführungen des Bundesgerichts in BGE

134.

V 45 und in der Erläuterung zu diesem Urteil ist gegen solche Verfügungen

der kantonalen Gesundheitsdirektion betreffend den Zulassungsstopp direkt

Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht zu erheben. Dies betrifft jedoch nur

den sozialversicherungsrechtlichen Aspekt der Zulassung selbständig und unselbständig

tätiger Leistungserbringer nach Art. 36–38 KVG zur Tätigkeit zu Lasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Grundversicherung), nicht jedoch die

gesundheitspolizeiliche Berufsausübungsbewilligung (Praxisbewilligung) oder die

ebenfalls gesundheitspolizeilich motivierte Meldung einer 90-Tages-Dienstleistung

gestützt auf Art. 5 FZA oder Art. 35 Abs. 2 MedBG, welche gemäss

§ 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG nach wie vor mit Beschwerde an das

kantonale Verwaltungsgericht gegen den Entscheid der Gesundheitsdirektion anzufechten

sind (zur Unterscheidung zwischen der gesundheitspolizeilichen Berufsausübungsbewilligung

und der sozialversicherungsrechtlichen Zulassungsbewilligung vgl. Moritz W.

Kuhn/Tomas Poledna [Hrsg.], Arztrecht in der Praxis, 2. A., Zürich 2007,

S. 305 f.; vgl. sodann zur Rechtsnatur der Berufsausübungsbewilligung

Boris Etter, Handkommentar zum Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 34

N. 19 f.). Der Zulassungsstopp nach Art. 55a KVG bezweckt im

Unterschied zur Praxisbewilligung nicht den Schutz des Patienten, sondern die

Eindämmung der Kostenentwicklung im Bereich der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung (vgl. dazu die Überschrift des 5. Abschnitts vor

Art. 54 KVG).

2.

Der Beschwerdeführer

hatte ursprünglich eine Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit

beantragt und danach die beabsichtigte Aufnahme einer auf 90 Arbeitstage pro

Kalenderjahr begrenzten selbständigen ärztlichen Tätigkeit (90-Tage-Dienstleister

gemäss Art. 5 FZA) gemeldet. Demnach strebte er eine ärztliche Tätigkeit

an, welche nach Art. 55a Abs. 1 in Verbindung mit Art. 36 KVG

grundsätzlich dem Zulassungsstopp unterliegt. Die Klinik E befindet sich auf

der Spitalliste B des Kantons Zürich und ist demnach zur Versorgung von

Patientinnen und Patienten in der Halbprivat- und Privatabteilung zu Lasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung zugelassen. Es ist daher im Folgenden

zu unterscheiden, inwieweit sich die Anträge des Beschwerdeführers auf die

Meldung der 90-Tages-Dienstleistung beziehen und inwiefern sie sich gegen die

Verweigerung der Zulassungsbewilligung richten.

2.1

Die

Berechtigung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit in der Klinik E in Zürich

für 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr wurde dem Beschwerdeführer wie beantragt

bestätigt (Disp.-Ziff. I der angefochtenen Verfügung). Die Angabe des Hauptstandortes

der Berufsausübung durch den Beschwerdeführer in der Klinik E wurde von diesem

entgegen den Ausführungen der Gesundheitsdirektion in ihrer Beschwerdeantwort

vom 19. März 2009 nicht bemängelt. Im Beschwerdeantrag 1 auf Erteilung

einer Berufsausübungsbewilligung ohne Einschränkung bezog er sich vielmehr auf

die Verweigerung der Zulassungsbewilligung in Dispositiv-Ziffer III der

angefochtenen Verfügung, welche gemäss Hauptantrag des Beschwerdeführers

aufzuheben sei. Im Übrigen verunmöglicht die Nennung des Standorts der

Berufsausübung eine solche an einem anderen Ort im Kanton Zürich nicht, weshalb

darin keine Einschränkung zu sehen ist. Beschwerdeantrag 1 betrifft mithin ausschliesslich

die Verweigerung der Zulassungsbewilligung, welche auf den Zulassungsstopp

gemäss Art. 55a KVG zurückzuführen ist und somit in die direkte

Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts fällt, weshalb auf diesen Antrag

nicht einzutreten ist.

2.2

Eventualiter

beantragte der Beschwerdeführer die Erteilung einer Zulassungsbewilligung als

angestellter Arzt der Klinik E für 90 Tage pro Kalenderjahr (Antrag 2). Damit

bezweckt er zweierlei: einerseits die Erteilung einer Bewilligung als unselbständiger

90-Tage-Dienstleister, anderseits (und in erster Linie) die Zulassung als

Leistungserbringer zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen

Krankenpflegeversicherung. Der erste Teil dieses Antrags, zu dessen Beurteilung

das Verwaltungsgericht zuständig ist, erweist sich als gegenstandslos, da die

angefochtene Verfügung den Beschwerdeführer bereits zur ärztlichen Tätigkeit in

der Klinik E während 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr berechtigt. Dazu bedarf

er gar keiner Bewilligung im eigentlichen Sinn, sondern muss dies lediglich

(wie bereits geschehen) der Gesundheitsdirektion melden. Zudem würde eine unselbständige

Tätigkeit des Beschwerdeführers bei der Klinik E wohl gar nicht unter Art. 5

FZA fallen, denn dieser betrifft die befristete Ausübung einer selbständigen

Erwerbstätigkeit ohne Niederlassung im Aufnahmestaat sowie die Entsendung von

Arbeitnehmern in einen der Vertragsstaaten zur Erbringung von Dienstleistungen

(Andreas Kellerhals/Tobias Baumgartner, Freizügigkeitsabkommen Schweiz-EG,

Textsammlung und Einführung, Zürich/St. Gallen 2007, S. 4 f.; vgl.

auch Tobias Jaag, Europarecht, Zürich 2003, Rz. 3221).

Eine allfällige unselbständige

Tätigkeit des Beschwerdeführers steht im Zusammenhang mit einer

Zulassungsbewilligung für in Chefarztspitälern angestellte Ärztinnen und Ärzte,

für welche gemäss § 4 EinführungsV eine Ausnahme vom Zulassungsstopp

gemacht werden kann (vgl. zur Unterscheidung zwischen Chefarzt- und

Belegarztspitälern Thomas Gächter/Irene Vollenweider, Gesundheitsrecht, Ein

Kurzlehrbuch, Basel 2008, S. 123; Tomas Poledna/Brigitte Berger,

Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern 2002, Rz. 105 ff.). Auf eine solche

Ausnahmebewilligung gemäss § 4 EinführungsV zielte der Beschwerdeführer

mit seinem Antrag 2 offensichtlich ab. Dies geht aus seinem Schreiben vom 24. Oktober

2008.

an die Gesundheitsdirektion hervor, auf welches er in der Beschwerdeschrift

Bezug nahm. Beschwerdeantrag 2 betrifft demnach ebenfalls den Zulassungsstopp

nach Art. 55a KVG und der kantonalen Einführungsverordnung, weshalb auch

auf diesen Antrag mangels Zuständigkeit nicht einzutreten ist.

2.3

Aus den

bisherigen Erwägungen geht hervor, dass sich die Beschwerdeanträge nicht auf

die gesundheitspolizeilich motivierte Meldung einer

90-Tages-Dienstleistung gestützt auf Art. 5 FZA, sondern auf die

Frage der Zulassung des Beschwerdeführers als Leistungserbringer nach KVG

beziehen, weshalb das Rubrum entsprechend zu berichtigen ist.

3.

Laut Antrag 3 will der Beschwerdeführer die angefochtene

Verfügung dahingehend berichtigt haben, dass es sich bei ihm um A (und nicht D)

handle. Der falsche Vorname in den Ziffern III und IV beruht offensichtlich auf

einem Versehen der Gesundheitsdirektion und birgt angesichts der korrekten

Namensnennung im Titel sowie in Dispositiv-Ziffer I entgegen der Ansicht des

Beschwerdeführers keinerlei Verwechslungsgefahr.

4.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf die Beschwerde

mangels Zuständigkeit nicht einzutreten ist. Die Sache ist an das

Bundesverwaltungsgericht zu überweisen (§ 5 Abs. 2 VRG). Da die

Rechtslage nicht ohne Weiteres aus dem blossen Gesetzestext ersichtlich war,

sind dem Beschwerdeführer, der die Beschwerde entsprechend der Rechtsmittelbelehrung

erhoben hat, keine Kosten aufzuerlegen.

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird

nicht eingetreten; die Sache wird dem Bundesverwaltungsgericht überwiesen.

2.

Es werden keine

Gerichtskosten erhoben.

3.

Gegen diesen Beschluss kann

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von

der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004

Luzern, einzureichen.

4.

Mitteilung

an…