VB.2009.00125

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00125

25. Juni 2009Deutsch25 min

(URT.2009.11506)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beginn ab 28. Juli 2004 kam zwischen A,

gestorben am 16. November 2007, und dem Alters- und Pflegezentrum E

in Winterthur ein "Vertrag für Krankenheime" zustande. Bezüglich des

Leistungsumfangs und der Taxen wurde auf das Reglement für die städtischen

Krankenheime vom 3. Dezember 1997 und die Taxordnung für die städtischen

Krankenheime und Tagesklinik vom 14. November 2003 der Stadt Winterthur

verwiesen. Gestützt darauf wurden A eine Tages-Grundtaxe von Fr. 180.-,

ein Tages-Zuschlag BESA 4 von Fr. 10.- (BESA = BewohnerInnen-Einstufungs-

und Abrechnungssystem) sowie Tarife für zusätzliche Leistungen für Coiffeur und

Pedicure etc. belastet.

Ab 1. Januar 2005 traten ein neues Reglement für

die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004 und

eine neue Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren sowie

die Tagesklinik E vom 11. November 2004 in Kraft. Danach wurde für ein

1er-Zimmer mit Lavabo nur noch eine Grundtaxe pro Tag von Fr. 135.-

verrechnet (A.1). Hinzu kamen nach BESA abgestufte Taxen für nicht

KVG-pflichtige Betreuung, welche bei einer BESA-Einstufung 4 Fr. 85.- im

Tag ausmachten. Auf die Taxen wurde "für nicht KVG-pflichtige

Betreuung" in den Abteilungen für demente Menschen zudem ein Zuschlag von

Fr. 20.- erhoben (A.2). Weiter wurde – wie schon in den früheren Erlassen

– festgehalten, für Leistungen, welche durch Hilflosigkeit in Anspruch genommen

würden und nicht durch andere Taxen abgegolten seien, werde ein Zuschlag in der

Höhe der Hilflosenentschädigung im Sinne des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung

vom 19. Juni 1959 (IVG) oder des Bundesgesetzes über die Alters- und

Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 (AHVG) erhoben, sofern

die Bewohnerin oder der Bewohner Anspruch auf die Hilflosenentschädigung habe

(Art. 13 Abs. 2 beider Reglemente, Bestimmung A.4 beider Taxordnungen).

A wurde

gestützt auf diese neue Taxordnung eine tägliche Grundtaxe von Fr. 135.-,

eine "Betreuungstaxe 4, nicht KVG" von Fr. 85.- sowie ein

Zuschlag für Menschen mit Demenz von Fr. 20.- in Rechnung gestellt. Hinzu

kam ab Bekanntwerden, dass sie von der AHV eine Hilflosenentschädigung ausbezahlt

erhielt, ein monatlicher Betrag von Fr. 884.- für "HLE schwer –

Geschützte Abt." (Hilflosenentschädigung). A hatte spätestens ab

1. August 2004 eine Hilflosenentschädigung in der Höhe von Fr. 844.-

bzw. ab 1. Januar 2005 von Fr. 860.- und ab 1. Januar 2007 von

Fr. 884.- monatlich erhalten. Davon erfuhr das Alters- und Pflegezentrum

aber erst später. Mit Rechnung vom 16. August 2007 wurden deshalb vom

Alters- und Pflegezentrum folgende Hilflosenentschädigungen nachbelastet:

01.07.2007 –

31.07.2007 Fr. 884.00

01.08.2004 –

31.12.2004 Fr. 4'220.00

01.01.2005 –

31.12.2005 Fr. 10'320.00

01.01.2006 –

31.12.2006 Fr. 10'320.00

01.01.2007 – 30.06.2007 Fr. 5'304.00

C. Die

Stadt Winterthur, Departement Soziales, Alter und Pflege, erliess am

5. März 2008 eine Verfügung, wonach B, eingesetzte Erbin von A, obgenannte

ausstehende Hilflosenentschädigungen in der Höhe von Fr. 31'048.-

zuzüglich weitere Hilflosenentschädigungen à Fr. 884.- für die Monate

August 2007 bis und mit Oktober 2007 sowie von Fr. 471.- für den November

2007, insgesamt also Fr. 34'171.-, bis zum 20. März 2008 zu

überweisen habe.

Erwägungen

II.

B, vertreten durch D, erhob am 9. April

2008.

beim Stadtrat Winterthur Einsprache gegen die Verfügung vom 5. März

2008.

Sie machte unter anderem die Verletzung des Tarifschutzes nach

Art. 44 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung

(KVG) geltend bzw. hielt fest, die durch Hilflosigkeit in Anspruch genommenen

Leistungen seien durch andere Taxen bereits abgegolten. Die Stadt Winterthur

wies die Einsprache am 13. August 2008 ab. Bezüglich des Tarifschutzes

verwies sie auf die abschliessende Aufzählung in den Art. 25 bis 31 KVG

der durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung zu erbringenden

Leistungen. Weiter setze der Anspruch auf Hilflosenentschädigung eine

qualifizierte Hilflosigkeit voraus. Die dadurch in Anspruch genommenen

Leistungen seien nicht bereits durch andere Taxen abgegolten. Die Stadt

Winterthur trage jährlich 6 Mio. Franken aus dem Betrieb der städtischen

Alters-, Wohn- und Pflegezentren. Damit stehe auch fest, dass das

Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip durch die Taxordnung gewährleistet und

der Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung gerechtfertigt sei.

III.

Gegen den Beschluss des Stadtrats Winterthur

vom 13. August 2008 gelangten die Erbinnen B und C, beide vertreten durch

D, mit Rekurs vom 16. September 2008 an den Bezirksrat Winterthur. Sie beantragten

die Aufhebung sowohl des Beschlusses vom 13. August 2008 als auch der

vorangegangenen Verfügung vom 5. März 2008, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 30. Januar 2009

ab.

Ausserdem haben B und C am 19. Januar

2008.

die regierungsrätliche Genehmigung des Vertrags zwischen der Koordinationskonferenz

Leistungserbringer Pflege (KLP) bzw. santésuisse betreffend Entschädigung von

Pflichtleistungen gemäss KVG in den Alters- und Pflegeheimen des Kantons Zürich

(Pflegeheimvertrag) vom 1. April 2007 beim Bundesverwaltungsgericht

angefochten. Jenes Verfahren ist derzeit sistiert.

IV.

Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats Winterthur vom

30.

Januar 2009 erhoben B und C am 9. März 2009 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht. Sie beantragten die Aufhebung des Rekursentscheids des

Bezirksrats, des Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom 13. August 2008

und der Verfügung des Departements Soziales vom 5. März 2008, unter

Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Beschwerdeantwort vom 13. Mai 2009

(beim Gericht am 18. Mai 2009 eingegangen) beantragte die Stadt Winterthur

die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Winterthur hatte am 19. März

2009.

auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

1.2

Nach

Art. 24 KVG übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten

für die Leistungen gemäss den Art. 25 – 31 nach Massgabe der in den

Art. 32 – 34 KVG festgelegten Voraussetzungen. Die Leistungen umfassen

unter anderem Untersuchungen, Behandlungen und Pflegemassnahmen, die ambulant,

bei Hausbesuchen, stationär, teilstationär oder in einem Pflegeheim durch

Personen durchgeführt werden, die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes

oder einer Ärztin Leistungen erbringen (Art. 25 Abs. 2 lit. a

Ziff. 3 KVG). Der Leistungsbereich wird in Art. 7 der Krankenpflege-

und Leistungsverordnung vom 29. September 1995 (KLV) näher umschrieben.

Bei Aufenthalt in einem Pflegeheim (Art. 39 Abs. 3 KVG) vergütet der

Versicherer gemäss Art 50 KVG die gleichen Leistungen wie bei ambulanter

Krankenpflege und bei Krankenpflege zu Hause; er kann mit dem Pflegeheim

pauschale Vergütungen vereinbaren. Für die Leistungen der Pflegeheime

vereinbaren die Vertragspartner Tarife oder setzen die zuständigen Behörden

Tarife fest, die nach dem Pflegebedarf abzustufen sind, wobei mindestens vier

Pflegebedarfsstufen vorzusehen sind (Art. 9 Abs. 4 KLV; vgl. Urteil

des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 31. Oktober 2007,

KV.2006.00040, E. 1.1, unter ww.sozialversicherungsgericht.zh.ch).

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung

versicherungsrechtlicher Fragen wie die Entschädigung von Pflichtleistungen im

Rahmen des Tarifschutzes gemäss Art. 44 KVG oder die Einhaltung der

Abrechnungsmodalitäten nach Art. 42 KVG nicht zuständig, was insoweit auch

die Beschwerdeführerinnen anerkennen. Ebenso wenig hat das Verwaltungsgericht

über den Pflegeheimvertrag vom 1. April 2007 zu befinden, in welchen

Regelungsbereich die Abgeltung der Pflichtleistungen der Krankenversicherer an

die Behandlung und Pflege gemäss Art. 7 KLV hineingehört. Vorliegend geht

es somit allein um die Frage der Rechtmässigkeit des für nicht

KVG-pflichtige Leistungen verrechneten Entgelts bzw. inwieweit die der verstorbenen

A ausbezahlten Hilflosenentschädigungen nach Art. 43bis AHVG

dafür beansprucht werden durften. Demnach musste der Bezirksrat auf die von den

Beschwerdeführerinnen aufgeworfene Frage, wer letztlich für den Anteil der

KVG-pflichtigen Leistungen aufkomme, welche nicht von den Krankenkassen übernommen

werde, nicht weiter eingehen. Dasselbe trifft auch für das Verwaltungsgericht

zu.

Auch bilden die gestützt auf das Reglement vom

10.

November 2004 und die Taxordnung vom 11. November 2004 neu aufgrund

der BESA-Einstufung ermittelten Taxerhöhungen ab 1. Januar 2005 als solche

nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. A hat denn auch vom

1.

Januar 2005 bis zu ihrem Tod die erhöhten Taxen anstandslos bezahlt. Der

abgeschlossene "Vertrag für Krankenheime" hatte somit unter

Berücksichtigung der veränderten Erlasse weiterhin Gültigkeit bzw. blieb

unangefochten. In Frage steht daher nur, inwieweit die Nachforderung von

Zuschlägen seitens der Beschwerdegegnerin in Höhe der A ausgerichteten

Hilflosenentschädigung berechtigt ist.

Schliesslich ist auch auf die heute geltende neue

Leistungs- und Taxordnung für die städtischen Alters- und Pflegeheime vom

22.

Oktober 2008 nicht weiter einzugehen, sind doch allein die Verhältnisse

ab Eintritt von A in das Alters- und Pflegezentrum bis zu ihrem Tod am

16.

November 2007 massgebend.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerinnen stellen sich auf den Standpunkt, die diversen Regelungen,

auf welche sich die Beschwerdegegnerin stütze, hätten dem Legalitätsprinzip

nicht genügt. So seien ab Eintritt von A in das Heim bis Ende 2004 das Reglement

für die städtischen Krankenheime der Stadt Winterthur vom 3. Dezember 1997

und die Taxordnung für die städtischen Krankenheime und Tagesklinik des

Departements Soziales der Stadt Winterthur vom 14. November 2003 gültig

gewesen. Ab dem 1. Januar 2005 bis zum Hinschied von A am

16.

November 2007 hätten sodann das neue Reglement für die städtischen Alters-,

Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004 sowie die neue Taxordnung

vom 11. November 2004 gegolten. Die Regelungen hätten dem Legalitätsprinzip

nicht genügt.

Die Beschwerdegegnerin bestreitet, dass die genannten

Reglemente und Taxordnungen das Legalitätsprinzip verletzen würden.

2.2

Das

Verwaltungsgericht hat sich bezüglich einer Verordnung des Stadtrats von Zürich

über die Aufnahme von Patientinnen und Patienten in die städtischen

Krankenheime und deren Tagesheime vom 11. März 1998 sowie vom 22. Mai

2002.

ausführlich zur Frage der formellen gesetzlichen Grundlage geäussert (VGr,

26.

Oktober 2006, VB.2006.00323, E. 4, www.vgrzh.ch):

Das Gericht hielt fest, nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung bedürften öffentliche Abgaben – abgesehen von Kanzleigebühren –

einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiere das Gesetz die Kompetenz

zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so müsse er zumindest den

Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren

Bemessungsgrundlage selber festlegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1

lit. d der Bundesverfassung vom 8. April 1999). Für gewisse Arten von

Kausalabgaben könnten jedoch die Anforderungen an die formellgesetzlichen

Vorgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare

verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)

begrenzt werde und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion

erfülle. Die mögliche Lockerung betreffe in diesen Fällen allerdings nur die formellgesetzlichen

Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen

und des Gegenstandes der Abgabe (BGE 130 I 113 E. 2.2, mit Hinweisen;

Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003

S. 505 ff., S. 516; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 2703). Nach dem

Kostendeckungsprinzip (Prinzip der Gesamtkostendeckung) sollen die

Gesamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden

Verwaltungszweig nicht übersteigen. Das Äquivalenzprinzip, das für den Bereich

der Kausalabgaben das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot

konkretisiere, verlange, dass eine Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen

Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung oder des abgegoltenen

Vorteils stehen dürfe und sich in vernünftigen Grenzen bewegen müsse. Wo es

sich um auch privatwirtschaftlich angebotene Güter handle, könne als Massstab

der Marktwert herangezogen werden. Bei Gebühren bemesse sich der Wert der

Leistung sonst nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringen, oder nach dem

Kostenaufwand des konkreten Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf

Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden

dürften; es sei nicht erforderlich, dass die Gebühren in jedem Fall – im Sinn

eines Einzelkostendeckungsprinzips – genau dem Verwaltungsaufwand entsprächen;

sie sollten indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und

nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich

seien (Hungerbühler, S. 520 und 522 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 2704).

Weiter führte das Gericht aus, bei den gestützt auf die

stadtzürcherische Taxverordnung in Rechnung gestellten Beträgen handle es sich

um sogenannte Benützungsgebühren. Dafür finde sich eine gesetzliche Grundlage in

den §§ 5 und 39 des (damals geltenden) Gesundheitsgesetzes vom

4.

November 1962 (aGesundheitsG), in § 63 des Gemeindegesetzes vom

4.

November 1962 (GemeindeG) in Verbindung mit § 9 der

regierungsrätlichen Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom

8.

Dezember 1966 sowie in § 139 GemeindeG (diese letztere Bestimmung

wurde mittlerweile aufgehoben durch das Gesetz über Controlling vom

9.

Januar 2006, in Kraft seit 1. Oktober 2008) in Verbindung mit

§ 8 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG). Diese

Vorschriften regelten allerdings lediglich die objektive und subjektive

Gebührenpflicht, mithin den Gegenstand der Abgabe und den Kreis der

Abgabepflichtigen, während die Gebührenbemessung ausschliesslich in den vom

Stadtrat Zürich erlassenen Taxordnungen geregelt sei. Das könne aber im

Hinblick darauf hingenommen werden, dass die Überprüfung der Abgabe bezüglich

ihrer Bemessung anhand des Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzips möglich sei.

Letzteres komme namentlich auch bei der Bemessung anhand der Benützungsgebühren

für die Inanspruchnahme kommunaler öffentlicher Anstalten zur Anwendung; neben

dem ohnehin anwendbaren Äquivalenzprinzip sei es daher ebenfalls geeignet, die

Höhe von Spitaltaxen zu begrenzen. Die vom betreffenden Pflegezentrum erbrachten

Leistungen wiesen zudem einen Marktwert auf, würden doch in der Region Zürich

zahlreiche private Institutionen dieselben Leistungen anbieten.

Das Bundesgericht hat den Entscheid des

Verwaltungsgerichts geschützt (BGr, 26. Juni 2007,2P.7/2007, www.bger.ch).

In Bezug auf § 8 FHG, wonach die Nutzniesser besonderer Leistungen die

zumutbaren Kosten tragen sollen, hielt das Bundesgericht fest, zwar werde in

dieser Bestimmung oder in einem anderen formellen Gesetz ein bestimmter Betrag

oder ein Berechnungsmodus nicht festgelegt. Mit Blick auf das bestehende

Angebot privater Institutionen mit gleichen Leistungen komme diesen allerdings

ein Marktwert zu. Damit könne die gebotene Begrenzung aus dem Äquivalenzprinzip

abgeleitet werden, wonach eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen

Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen dürfe und sich

in vernünftigen Grenzen bewegen müsse. Es bedürfe demzufolge keiner Regelung

der Bemessung in einem formellen Gesetz (E. 4.5 mit Hinweisen).

2.3

Nicht

anders verhält es sich im vorliegenden Fall. Da sich A zwischen 28. Juli

2004.

und 16. November 2007 im Alters- und Pflegezentrum E aufhielt, kommen

die obgenannten Bestimmungen zur Anwendung, mithin auch die §§ 5 und 39 aGesundheitsG.

Die vom Stadtrat Winterthur bzw. vom Departement Soziales erlassenen

Bestimmungen, nämlich das Reglement für die städtischen Krankenheime vom

3.

Dezember 1997 sowie die Taxordnung für die Städtischen Krankenheime und

Tagesklinik vom 14. November 2003 bzw. das ab 1. Januar 2005

geltende Reglement für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom

10.

November 2004 und die Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn-

und Pflegezentren sowie die Tagesklinik E vom 11. November 2004 finden

somit die formellgesetzliche Grundlage in den genannten kantonalrechtlichen

Bestimmungen. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen ist auch nicht zu

beanstanden, wenn sich die Taxen für nicht KVG-pflichtige Leistungen an einem

auf Durchschnittserfahrungen beruhenden Massstab bzw. an Pauschalen orientieren,

ist doch ein solches Vorgehen schon aus Gründen der Praktikabilität

erforderlich. Auf die einzelnen in Frage stehenden Regelungen wird im Folgenden

eingegangen.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass die A zustehende Hilflosenentschädigung

von der Beschwerdegegnerin pauschal verrechnet werden durfte. Mit der

Hilflosenentschädigung würden zwar schon auch pflegerische Leistungen

abgegolten, aber nicht nur. Auch persönlich bedingte Leistungen, zum Beispiel

durch die Folge der Hilflosigkeit benötigte besondere Schuhe und Kleider,

würden damit gedeckt. Die pflegerischen Leistungen seien vorliegend entweder

mit der Pflege- oder aber mit der Betreuungstaxe erfasst worden. Ausserdem

verstosse es gegen Treu und Glauben bzw. das Vertrauensprinzip, wenn nun drei

Jahre später die Hilflosenentschädigung belastet werde. Es wäre Sache des Heims

gewesen, beim Eintritt oder kurz danach die Anmeldung für die Hilflosenentschädigung

zu verlangen.

Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, es

sei von jeher klar gewesen, dass Bewohner und Bewohnerinnen des Heims, welche

Anspruch auf Hilflosenentschädigung hätten, diese neben den anderen Taxen als

Zuschlag zu bezahlen hätten. Die Einforderung der Hilflosenentschädigung sei

sachlich gerechtfertigt und gewährleiste eine rechtsgleiche Behandlung der

Bewohner und Bewohnerinnen. Der Anspruch auf Hilflosenentschädigung setze einen

besonderen Betreuungs- und Überwachungsaufwand voraus. Daraus folge zwingend,

dass Bezüger und Bezügerinnen von Hilflosenentschädigungen zusätzliche

Leistungen benötigten und einen Mehraufwand verursachten. Diese zusätzlichen

Leistungen seien in den anderen Taxen, insbesondere in jenen für nicht

KVG-pflichtige Betreuung, nicht berücksichtigt.

3.2

Da sich

das Reglement und die Taxordnung während des Aufenthalts von A im Alters- und

Pflegezentrum geändert haben, ist zeitlich zu differenzieren, wie dies auch der

Bezirksrat getan hat:

3.2.1

Ab Eintritt von A bis Ende 2004 galten wie erwähnt das Reglement für die

städtischen Krankenheime vom 3. Dezember 1997 sowie die entsprechende

Taxordnung vom 14. November 2003. Nach der Bestimmung A.1 der Taxordnung

wurde für ein 1er-Zimmer mit Lavabo eine Grundtaxe von Fr. 180.- pro Tag

verrechnet. Darin inbegriffen waren folgende Leistungen: Wohnen, Verpflegung,

Hauswirtschaft, Alltags- und Freizeitgestaltung, inklusive einfache Aktivierung

und Betreuung, und vereinzelte Anlässe und Veranstaltungen (Art. 12

Abs. 1 des Reglements und Bestimmung A.2 der Taxordnung). Sowohl aus dem

Reglement als auch der Taxordnung geht hervor, dass für Leistungen, welche

durch Hilflosigkeit in Anspruch genommen werden und nicht durch andere Taxen

"abgegolten" sind, ein Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung

im Sinne des Invalidenversicherungs- oder AHV-Gesetzes erhoben werde, sofern

die Patientin oder der Patient Anspruch auf die Hilflosenentschädigung habe

(Art. 13 Abs. 2 des Reglements und Bestimmung A.4 der Taxordnung).

"Abgelten" bedeutet: "ausgleichen",

"eine empfangene Leistung durch eine gleichwertige andere ersetzen";

"mit dieser Zahlung sind alle Ansprüche abgegolten" (Duden, Deutsches

Universalwörterbuch, 6. A.). Somit sind Art. 13 Abs. 2 des Reglements

vom 3. Dezember 1997 bzw. die Bestimmung A.4 der Taxordnung vom

14.

November 2003 dahingehend auszulegen, dass nicht KVG-pflichtige

Betreuungsleistungen, welche nicht durch die Grundtaxe und allfällige Zuschläge

(bei BESA-Stufe 4, geschlossene Abteilung, wurden damals pro Tag Fr. 10.-

zusätzlich verrechnet) gedeckt werden, über die Hilflosenentschädigung zu

finanzieren sind.

Das Verwaltungsgericht hat in einem ähnlich gelagerten

Fall festgehalten, eine den Anspruch auf Entschädigung nach Art. 43bis

AHVG begründende schwere Hilflosigkeit bei hospitalisierten Patienten bedinge

in der Regel eine besonders aufwendige Pflege. Der Anspruch auf

Hilflosenentschädigung (zusätzlich zur Heimtaxe) werde damit als Massstab für

das Bedürfnis nach einer besonders aufwendigen Pflege genommen; zugleich diene

die Höhe der Entschädigung als Bemessungsgrundlage für die deswegen zu

erhebende Zusatztaxe. Mit dieser Zwecksetzung verletze die Bestimmung weder

Art. 43bis AHVG noch Art. 76 der Verordnung vom

31.

Oktober 1947 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV);

vielmehr stehe sie im Einklang mit dem Zweck der Hilflosenentschädigung, welche

zum Unterhalt der Berechtigten verwendet werden müsse (VGr, 31. Januar 1990,

VB 89/0129, teilweise veröffentlicht in RB 1990 Nr. 109). Daran hielt das

Verwaltungsgericht auch im Urteil vom 26. Oktober 2006 fest

(VB.2006.00323, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Das Bundesgericht hat dies

bestätigt und ausgeführt, wenn und soweit jemand von der Sozialversicherung

wegen seines Gesundheitszustands, der vermehrten Betreuungsaufwand verursache,

Zusatzleistungen erhalte, so sei es durchaus als im Sinne von § 8 FHG

"zumutbar" anzusehen, dass er diese zur Abgeltung des im Krankenheim

insoweit angefallenen erhöhten Aufwands verwende und nicht persönlich

einbehalte (BGr, 26. Juni 2007,2P.7/2007, E. 4.5, www.bger.ch).

Gleichermassen präsentieren sich die Umstände im

vorliegenden Fall. A befand sich unstreitig in der Geschützten Abteilung und

bedurfte daher einer umfassenden Betreuung, welche weit über eine gewöhnliche

Alltags- und Freizeitgestaltung ausging. Dies ergibt sich auch aus der

Einstufung unter BESA 4 sowie der Tatsache, dass sie eine Hilflosenentschädigung

erhielt. Der durch ihren Zustand verursachte Mehraufwand schlug sich selbstredend

auch in den nicht KVG-pflichtigen Pflegeleistungen nieder. Dass diese letzteren

Leistungen mit den von A dafür bezahlten Fr. 55.- pro Tag nicht abgedeckt

sein konnten, versteht sich von selbst. Wie der Vergleich mit der per

1.

Januar 2005 in Kraft getretenen Taxordnung vom 11. November 2004

zeigt, waren in der Grundtaxe von Fr. 180.- lediglich einfachere nicht KVG-pflichtige

Betreuungsleistungen von Fr. 45.-, welche alle Bewohner und Bewohnerinnen

zu bezahlen hatten, inbegriffen. Hinzu kamen Fr. 10.- für die Geschlossene

Abteilung. Somit waren die Voraussetzungen für die Erhebung eines Zuschlags in

der Höhe der erhaltenen Hilflosenentschädigung klar erfüllt. Art. 13

Abs. 2 des Reglements und der gleich lautenden Bestimmung A.4 der Taxordnung

konnte gar keine andere Bedeutung zukommen. Dies musste auch A bzw. ihrer

Vertreterin aufgrund des deutlichen Hinweises im Vertrag für Krankenheime,

wonach das Reglement und die Taxordnung integrierende Bestandteile des Vertrags

seien, bewusst sein und es wäre ihre Sache gewesen, das Heim über den Bezug der

Hilflosenentschädigung zu informieren. Somit wurden A bis Ende 2004 für nicht

KVG-pflichtige Pflegeleistungen zu Recht monatlich insgesamt Fr. 2'494.-

verrechnet (Fr. 55.- x 30 Tage, zuzüglich Hilflosenentschädigung von

Fr. 844.-) bzw. pro Tag rund Fr. 83.-. In diesen Fr. 83.- waren

wie erwähnt Fr. 45.- für die einfachere Aktivierung und Betreuung sowie

für vereinzelte Anlässe und Veranstaltungen inbegriffen, welcher Betrag allen

Bewohnern verrechnet wurde. Damit blieben für den erhöhten Pflegeaufwand

lediglich noch Fr. 38.- pro Tag übrig. Dieser Betrag erscheint angesichts

der in solchen Fällen aufwendigen Pflegeleistungen, und zwar auch in Bezug auf

die nicht KVG-pflichtigen Leistungen, als sehr tief und nicht ausreichend, um

die genannten Aufwendungen zu decken. Die Grundsätze des Kostendeckungs- und

Äquivalenzprinzips sind daher gewahrt. Jedenfalls kann nicht die Rede davon

sein, dass damit in Verletzung des Tarifschutzes nicht gedeckte KVG-pflichtige

Leistungen abgegolten worden seien. Es ist nochmals festzuhalten, dass die in

Rechnung gestellten Taxen aufgrund schematischer, auf Wahrscheinlichkeit und

Durchschnittserfahrungen beruhender Massstäbe angelegt werden durften. Somit

vermag weder eine Minder- noch die Mehrbeanspruchung der bereitgestellten

Leistungen im Einzelfall ein Abweichen von den anzuwendenden Taxen zu rechtfertigen,

und es ist auf die von A im Detail in Anspruch genommenen nicht KVG-pflichtigen

Leistungen nicht weiter einzugehen.

3.2.2

Ab dem 1. Januar 2005 traten sodann das neue Reglement für die

städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004 und die

Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren sowie die

Tagesklinik E vom 11. November 2004 in Kraft. Unter Art. 12

Abs. 1 und 2 des Reglements wurde festgehalten, dass nebst den Grundleistungen

für Wohnen, Verpflegung und hauswirtschaftliche Leistungen weiter insbesondere

betreuerische, pflegerische, ärztlich-medizinische und therapeutische

Leistungen geboten würden. Dafür stehe entsprechend ausgebildetes Personal zur

Verfügung. Pflichtleistungen gemäss Krankenversicherungsgesetz würden mit einem

von den Krankenkassen anerkannten System erhoben und verrechnet. In

Art. 13 Abs. 1 wurde sodann ausgeführt, dass für die Grundleistungen

Grundtaxen erhoben würden. Für die Betreuungs- und Pflegeleistungen würden

Taxen für nicht KVG-pflichtige Betreuung, Pflegetaxen und Taxen für ärztliche

Betreuung/Therapie erhoben. Weiter wurde wie schon im früheren Reglement unter

Abs. 2 derselben Bestimmung festgehalten, dass für Leistungen, welche

durch Hilflosigkeit in Anspruch genommen würden und nicht durch andere Taxen

abgegolten seien, ein Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung im Sinn

des Invalidenversicherungs- oder AHV-Gesetzes erhoben werde, sofern die

Bewohnerin oder der Bewohner Anspruch auf die Hilflosenentschädigung habe

(ebenso die Bestimmung A.4 der Taxordnung). Gestützt auf Art. 13

Abs. 3 erliess das Departement Soziales sodann die erwähnte neue Taxordnung.

Als Grundtaxe für ein 1er-Zimmer mit Lavabo wurde eine Grundtaxe pro Tag von

nur noch Fr. 135.- verrechnet (Bestimmung A.1.1). Dafür wurden neu für die

nicht KVG-pflichtige Betreuungsleistungen nach BESA abgestufte Taxen erhoben,

und zwar bei einer Einstufung 0 und 1 in der Höhe von Fr. 45.-, bei der

Einstufung 2 und 3 von Fr. 65.- und bei der Einstufung 4 von Fr. 85.-

pro Tag. Zudem wurde für nicht KVG-pflichtige Betreuung in den Abteilungen für

demente Menschen ein Zuschlag von Fr. 20.- erhoben (Bestimmung A.2).

Bei der hier interessierenden Einstufung unter BESA 4

hatte die neue Regelung somit eine Erhöhung der nicht KVG-pflichtigen Betreuung

um Fr. 40.- zur Folge (neu Fr. 85.- im Vergleich zu den früher allen

Bewohnern verrechneten Fr. 45.-). Hinzu kam eine Erhöhung für die

Betreuung in der Abteilung für demente Menschen um weitere Fr. 10.- (neu

Fr. 20.- anstatt Fr. 10.-). Somit hatte A für die nicht

KVG-pflichtige Betreuung insgesamt eine Taxe von Fr. 105.- pro Tag zu

bezahlen, während sie bis Ende 2004 lediglich Fr. 55.- bezahlt hatte. In

diesen Fr. 105.- waren weiterhin Fr. 45.-, welche auch Bewohner mit

einer BESA-Einstufung 0 + 1 zu entrichten hatten, inbegriffen. Somit blieben

für die allein durch den schlechten Gesundheitszustand zusätzlich

erforderlichen nicht KVG-pflichtigen Pflegeleistungen von A Fr. 60.- im

Tag, wovon wiederum Fr. 20.- auf die Inanspruchnahme der Abteilung für

demente Menschen entfielen (sie war mit 76 Punkten unter BESA-Stufe 4 erfasst,

wobei die Stufe 4 schon mit 45 Punkten erreicht ist).

Gemäss der Taxordnung waren die Aktivierung, Betreuung und

weitere Tätigkeiten des Personals "im nicht KVG-pflichtigen Bereich"

sowie nicht spezifische Gemeinkosten und Aufwand für Verwaltung, Hausdienst

usw. im Leistungsumfang der nicht KVG-pflichtigen Betreuungstaxen enthalten

(A.3.2 in Verbindung mit A.2 der Taxordnung vom 11. November 2004). Es

fragt sich nun, welche Leistungen unter dieser allgemeinen Umschreibung nicht

KVG-pflichtiger Leistungen noch zu verstehen sind, nachdem zur KVG-pflichtigen

Grundpflege nach Art. 7 KLV umfangreiche Leistungen wie beispielsweise Beine

einbinden, Kompressionsstrümpfe anlegen, Betten, Lagern, Bewegungsübungen,

Mobilisieren, Dekubitusprophylaxe, Massnahmen zur Verhütung oder Behebung von behandlungsbedingten

Schädigungen der Haut, Hilfe bei der Mund- und Körperpflege, beim An- und

Auskleiden, beim Essen und Trinken gehören. Dennoch sind aber immer noch erhebliche

nicht KVG-pflichtige Betreuungsleistungen zu erbringen. An dieser Stelle ist

auf den im Auftrag des Bundesamts für Gesundheit erstellten

INFRAS-Schlussbericht betreffend "Pflegefinanzierung: Ermittlung der

Pflegekosten" (Anna Vettori, Judith Trageser, Rolf Iten) vom 16. Mai

2007.

zu verweisen (abrufbar unter www.bag.admin.ch/themen/

krankenversicherung/00305/04216; nachfolgend als Schlussbericht bezeichnet).

Darin wird auch auf die Problematik hingewiesen, dass zwischen

Leistungserbringern und Versicherungen seit jeher Uneinigkeit darüber besteht,

welche konkreten Tätigkeiten tatsächlich als KVG-pflichtige Leistungen gelten.

Von Seiten der Krankenversicherungen würden diverse Tätigkeiten nicht als

Pflichtleistungen akzeptiert (z.B. Unterstützung in der Mobilität ohne

therapeutische Zielsetzung [Begleitung in die Cafeteria; S. 62],

Pflegerapporte, Pflegeberichte verfassen etc.; S. 29). Allein dies belegt,

dass die verbleibenden nicht KVG-pflichtigen Leistungen nicht zu unterschätzen

sind. Es leuchtet ein, dass die nicht KVG-pflichtigen Leistungen, welche eine

nach BESA 4 eingestufte Person benötigt, jene einer nach BESA 0 oder 1

eingestuften Person um ein Mehrfaches übersteigen und auch mit einem

Zusatzbetrag von Fr. 60.- im Tag nicht gedeckt werden können.

Es ergibt sich somit, dass vorliegend – trotz Erhöhung der

Betreuungstaxe auf neu Fr. 85.- bzw. Fr. 20.- für die Abteilung für

demente Menschen – die Voraussetzungen für die Erhebung eines Zuschlags in der

Höhe der Hilflosenentschädigung gestützt auf Art. 13 Abs. 2 des neuen

Reglements vom 10. November 2004 bzw. die Bestimmung A.4 der Taxordnung

vom 11. November 2004 grundsätzlich weiterhin gegeben waren. Bei einem

Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung von damals Fr. 860.- bzw.

ab 1. Januar 2007 von Fr. 884.- im Monat machte dies einen

zusätzlichen Betrag von rund Fr. 28.50 bzw. 29.50 pro Tag aus

(Fr. 860.- bzw. 884.- verteilt auf 30 Tage). Es fragt sich aber, ob die A

bzw. ihren Erbinnen für nicht KVG-pflichtige Betreuungsleistungen verrechneten

Fr. 133.50 bzw. 134.50 pro Tag – im Vergleich mit einer BESA-Einstufung 0

+ 1 also das Dreifache – immer noch dem Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip

entsprachen. Dies kann noch bejaht werden. Würde von Betriebskosten von

Fr. 45.- pro Stunde bzw. einem Pflegekostensatz von Fr. 0.76 pro

Minute ausgegangen, wie dies santésuisse für die Normkostenkalkulation für

Pflegeheime vorgeschlagen hatte (welche tiefe Veranschlagung CURAVIVA Schweiz

aber als "Affront" gegenüber den Pflegeheimen bezeichnete, vgl.

Schlussbericht S. 67 und 73), so ergäbe sich ein Aufwand für nicht

KVG-pflichtige Leistungen von rund drei Stunden im Tag (Fr. 133.50 bzw. 134.50

dividiert durch Fr. 45.-). Dies machte im Vergleich zu einer nach BESA 0 +

1.

eingestuften Person einen Mehraufwand von zwei Stunden aus. Ob ein

Stundenansatz von Fr. 45.- überhaupt gerechtfertigt ist oder ein höherer

Betrag eingesetzt werden sollte, braucht hier nicht weiter abgeklärt zu werden,

interessiert doch primär der Mehraufwand verhältnismässig gesehen. Zieht man

die recht umfangreichen nicht KVG-pflichtigen Leistungen in Betracht, welche

bei einer auf umfassende Unterstützung angewiesenen Person, wie es A

war, ohne Zweifel anfallen, so erscheint ein Mehraufwand um das Dreifache im

Vergleich mit einer nach BESA 0 + 1 eingestuften und damit weitgehend

selbständigen Person als gerechtfertigt und im Sinn von § 8 FHG zumutbar.

Jedenfalls kann nicht gesagt werden, die Beschwerdegegnerin habe mit ihrer Taxpolitik

einen Gewinn erzielen können.

Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde

abzuweisen ist.

4.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die

Beschwerdeführerinnen kostenpflichtig und es steht ihnen keine Parteientschädigung

zu (§§ 70 in Verbindung mit 13 Abs. 2 und 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten

werden den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer

Haftung einer jeden für die ganzen Kosten.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…