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Entscheid

VB.2009.00157

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00157

8. Juli 2009Deutsch13 min

(URT.2009.11539)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit vier Verfügungen vom 8. Januar 2008 legten die

Technischen Betriebe der Stadt Adliswil die Wasseranschlussgebühren für die

Sanierung mehrerer Liegenschaften der Genossenschaft A fest. Dabei erhoben sie

für die Liegenschaft D-Strasse 01 Fr. 11'323.20, für die Liegenschaft D-Strasse

02 Fr. 22'701.10, für die Liegenschaften D-Strasse 03–04, 05–06 und 07–08

Fr. 47’347.05 und für die Liegenschaften E-Strasse 09, 10 und 11 sowie F-Strasse

12 Fr. 71'886.90, jeweils zuzüglich MwSt.

Eine hiergegen erhobene Einsprache der Genossenschaft

A wies der Stadtrat Adliswil am 2. September 2008 ab und auferlegte die

Einsprachekosten der Genossenschaft A.

Erwägungen

II.

Hiergegen gelangte die Genossenschaft A mit

Rekurs an den Bezirksrat Horgen und beantragte, der Einspracheentscheid sowie

die Verfügungen der Technischen Betriebe Adliswil, mit welchen

Wassereinkaufsgebühren im Gesamtbetrag von Fr. 156'936.20 (inkl. MwSt.)

erhoben worden seien, seien aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Rekursgegnerin. Der Bezirksrat wies das Rechtsmittel am 20. Februar

2009.

ab. Die Verfahrenskosten wurden der Rekurrentin auferlegt. Eine

Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen.

III.

Gegen diesen Rekursentscheid gelangte die Genossenschaft A

am 26. März 2009 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte,

Rekurs- und Einspracheentscheid sowie die Gebührenverfügungen seien aufzuheben,

eventuell sei das Reglement über die Wasserversorgung vom 5. Juli 1989

aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdegegnerin. Die Stadt Adliswil beantragte mit ihrer Beschwerdeantwort

vom 3. Juni 2009, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten

sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Der Bezirksrat Horgen verzichtete unter Hinweis auf die Begründung im

angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

Ausgehend von den angefochtenen Verfügungen, deren

Rechnungsbeträge teilweise leicht abweichen von den im Einspracheentscheid

aufge­führten, beträgt der Streitwert inklusive MwSt. Fr. 156'936.20,

weshalb die Sache in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1

und 2 VRG).

2.

2.1

Das vom Gemeinderat Adliswil am 5. Juli 1989 erlassene Reglement über

die Wasserversorgung sieht zur Finanzierung der Wasserversorgung die Erhebung

von Einkaufs- und Benützungsgebühren vor. Nach Art. 47 Wasserreglement

wird die Einkaufsgebühr als eine verbrauchsunabhängige Gebühr zur Deckung der

Investitionskosten der Wasserversorgung erhoben. Bei Neu- und Umbauten ist für

den Einkauf in die Wasserversorgung eine einmalige Gebühr zu entrichten (Art. 48

Abs. 1 Wasserreglement), wobei sämtliche Gebäude, unabhängig davon, ob sie

an die Wasserversorgung angeschlossen sind oder nicht, einkaufspflichtig sind (Art. 48

Abs. 2 Wasserreglement). Die Einkaufsgebühr berechnet sich gemäss Art. 49

Abs. 1 lit. a und Abs. 2 lit. a Wasserreglement bei

Wohnbauten (inkl. Büros, Hotels, Restaurants, Läden etc.) nach der anrechenbaren

Geschossfläche mit einem Ansatz von Fr. 4.91/m2 auf dem

Basiswert der Gebäudeversicherungsanstalt Zürich von 1939, unter Aufwertung

nach dem jeweiligen Indexstand (Art. 49 Abs. 3 Wasserreglement).

Liegt die Erstellung des Gebäudes oder der letzte gebührenpflichtige Umbau 50

oder mehr Jahre zurück, so ist die volle Einkaufsgebühr zu entrichten (Art. 50

Abs. 1 Wasserreglement), bei kürzerer Dauer wird die volle Einkaufgebühr

um 2 % pro Differenzjahr reduziert (Art. 50 Abs. 1 Wasserreglement).

Massgebender Zeitpunkt der Berechnung ist die Baugesuchseingabe (Art. 51

Wasserreglement). In speziellen Fällen entscheidet die Bewilligungsinstanz nach

pflichtgemässem Ermessen über die Höhe der Einkaufsgebühr (Art. 52

Wasserreglement).

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin anerkennt zu Recht, dass die ihr auferlegten

Wasseranschlussgebühren eine gültige Rechtsgrundlage im kommunalen

Wasserreglement haben und reglementskonform berechnet wurden, dies sowohl

bezogen auf den gebührenpflichtigen Sachverhalt des Umbaus als auch bezüglich

der Geschossflächen, der indexierten Ansätze und der jeweiligen

Reduktionsmasse. Sie macht hingegen geltend, die Gebührenbemessung nach der

Geschossfläche sei aussergewöhnlich und führe im Vergleich zu den

Gebührenmodellen anderer Gemeinden zu unhaltbaren Beträgen. Bei einer blossen

Sanierung der Gebäudehülle ohne Erweiterung der Geschossfläche und ohne Erhöhung

der beanspruchten Leistungen der Wasserversorgung, wie dies vorliegend der Fall

sei, sei eine Anknüpfung an die volle Geschossfläche willkürlich und verletze

das Äquivalenzprinzip.

3.2

Das kantonale Recht schreibt den Gemeinden nicht vor,

nach welchen Kriterien sie die Kosten für den Bau und die Benützung der

öffentlichen Wasserversorgungsanlagen auf die angeschlossenen Grundstücke

umzulegen haben. Es stellt ihnen auch frei, diese über Erschliessungsbeiträge,

Anschluss- und Benützungsgebühren oder anstelle von Erschliessungsbeiträgen

auch nur über Anschluss- und Benützungsgebühren oder über Benützungsgebühren

allein zu erheben (vgl. § 27 Abs. 5 und § 29 Wasserwirt­schaftsgesetz,

LS 724.11). Bei Anschlussgebühren bildet der Gebäudeversicherungswert zwar

häufig massgebenden Anknüpfungspunkt für die Bemessung, jedoch kommen durchaus

auch andere Kriterien in Betracht wie etwa die Wasserzählergrösse, die

Wohnungszahl, die Grösse des umbauten Raumes oder die Einwohnergleichwerte

(vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts,

ZBl 104/2003, S. 505 ff., 523 f. mit Hinweisen; vgl. auch Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht,

in: URP 1999 S. 557 ff.). Nach dem strittigen Wasserreglement

findet der Einkauf in die Wasserversorgungsanlagen der Beschwerdegegnerin nicht

bereits bei Anschluss des Grundstücks, sondern erst bei dessen Überbauung

statt. Folgerichtig wird für die Bemessung der Wasseranschlussgebühren auch an

ein bauliches Mass angeknüpft. Die anrechenbare Geschossfläche bildet gerade

bei Wohnbauten durchaus einen zwar pauschalen, aber einigermassen

aussagekräftigen Massstab für die Intensität der potenziellen Beanspruchung der

Wasserversorgungsanlagen und damit für den aus dem Wasseranschluss erwachsenden

Vorteil. Das Bemessungskriterium erscheint zumindest ebenso geeignet wie

dasjenige des Gebäudeversicherungswertes, auf welchen nach gefestigter Praxis

ebenfalls abgestellt werden darf (BGE 125 I 1 E. 2b/bb; VGr, 11. April

2002, VB.2002.00014, E. 4d, www.vgrzh.ch, auszugsweise in RB 2002

Nr. 38 = BEZ 2002 N. 24) und den die Beschwerdeführerin bevorzugen

würde.

Für die erstmalige Erhebung der Anschlussgebühr kommt es

bei diesem Ansatz demnach weder auf die Baukosten noch auf die Grösse oder

Anzahl der Wasserbezugsstellen an. Ebenso wenig kann es bei einem

gebührenpflichtigen Umbau auf solche Umstände ankommen. Wenn die

Beschwerdeführerin bei dem gegebenen Tarifsystem eine Grösse wie die

beanspruchten Leistungen der Wasserversorgung mit berücksichtigt haben möchte,

so ist dies daher systemwidrig. Soweit sich die Beschwerdeführerin

grundsätzlich daran stört, dass ein Umbau ohne Flächenerweiterung überhaupt

eine neuerliche Wasseranschlussgebühr auslösen kann, ist ihre Kritik

unbegründet. Die Gebührenansätze der Beschwerdegegnerin orientieren sich am

notwendigen Investitionsbedarf für jeweils 50 Jahre. Dementsprechend erfolgt

ein Einkauf der anrechenbaren Geschossfläche grundsätzlich auch nur für diese

Zeit. Bei gebührenpflichtigen Umbauten vor diesem Zeithorizont wird diesem

Umstand durch eine degressive Gebührenreduktion Rechnung getragen. Ab dem

Umbauzeitpunkt gilt die gebührenverpflichtete Fläche wiederum für die nächsten

50.

Jahre als eingekauft. Dieses System ist in sich schlüssig und sachgerecht,

denn ohne eine Gebührenpflicht auf Umbauten würden über 50-jährige Wohnbauten

gänzlich ohne Gegenleistung vom Wasseranschluss profitieren können. Die

Renovation ermöglicht aber den Weiterbestand einer zum Wohnen geeigneten Baute

und damit die weitere Inanspruchnahme der Wasserversorgung für die nächsten 50

Jahre. Die Beschwerdeführerin verkennt dieses Tarifsystem offensichtlich bei

ihren Berechnungen eines fiktiven Beispiels, wo sie das Reduktionsmass jeweils

entgegen Art. 50 Wasserreglement vom Zeitpunkt der Erstellung an anstatt

vom Zeitpunkt des letzten gebührenpflichtigen Umbaus an berechnet.

Auch kann das Verwaltungsgericht im Umstand, dass die

Anschlussgebühr erst bei einem eigentlichen Umbau und nicht etwa bereits bei

blossen Unterhaltsarbeiten erhoben wird, keine rechtsungleiche Behandlung

erkennen. Dass die Beschwerdegegnerin für den Gebührenbezug zwischen

gebührenpflichtigen Umbauten und nicht gebührenpflichtigen Reparaturen

unterscheidet, ist angebracht und führt gesamthaft selbst dann, wenn die

Einkaufsgebühr praktisch nur bei baubewilligungspflichtigen Umbauten erhoben

wird, zu keiner systematischen Bevorzugung einzelner Grundeigentümer. Durch den

anvisierten Zeitraum von 50 Jahren werden auch mit grosser Wahrscheinlichkeit

praktisch alle Wohnflächen in die Finanzierung mit einbezogen. Wenn eine

Wohnbaute vorerst nur bewilligungslos saniert wird, so führt dies letztlich nur

zu einem Aufschub des Neueinkaufs, indem ein solcher voraussichtlich einfach

bei einem späteren gebührenpflichtigen Umbau, dann aber mit einer entsprechend

geringeren Gebührenreduktion erfolgt. Dass Wohnhäuser über mehr als 50 Jahre

hinweg überhaupt nicht umgebaut werden müssen, erscheint demgegenüber als eher

unwahrscheinlich.

3.3

Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des Verhältnismässigkeits­grundsatzes

und des Willkürverbots insbesondere, dass eine Gebühr nicht in einem

offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung

steht und sich in vernünftigen Grenzen bewegt

(BGE 132 II 371 E. 2.1 mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 2641 ff.;

Hungerbühler, S. 522 ff.). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Ein

aktueller Ansatz von Fr. 44.20 pro m2 anrechenbarer

Geschossfläche entspricht einer Gebühr von rund Fr. 4'500.- für eine

mittelgrosse Wohnung und steht in einem vernünftigen Verhältnis zu deren

Anschluss an die öffentliche Wasserversorgung für 50 Jahre. Die

Beschwerdeführerin vermag nicht darzutun, weshalb der Gebührenansatz für ihre

Wohnungen als solcher oder aufgrund besonderer Umstände für sie nicht adäquat

sein sollte. Gerade Genossenschaftswohnungen, welche dank einschränkender

Belegungsvorschriften regelmässig relativ dicht bewohnt werden, profitieren im

Vergleich mit weniger intensiv bewohnten Wohnflächen in besonderem Mass von

einem Wasseranschluss. Zu Recht beansprucht die Beschwerdeführerin daher auch

nicht die Ausnahmeregelung gemäss Art. 52 Wasserreglement.

Die von der Beschwerdeführerin angeführten Vergleiche mit

den Gebührensystemen anderer Gemeinden sind grundsätzlich nicht geeignet, eine

Verletzung des Äquivalenzprinzips oder die Untauglichkeit des Wasserreglements

zu belegen. Da die Gemeinden relativ frei sind zu bestimmen, mittels welcher

Abgaben sie die Bau- und Betriebskosten ihrer Wasserversorgung decken, kann ein

interkommunaler Abgabenvergleich höchstens gesamthaft für alle den

Wasseranschluss und -bezug betreffenden Abgaben eines bestimmten Grundstücks

über einen bestimmten Investitions- und Betriebszeitraum hinweg erfolgen. Demgegenüber

vergleicht die Beschwerdeführerin jedoch nur die Anschlussgebühr als eine von

drei möglichen Abgabearten, und dies aus Anlass eines einzelnen

Umbauereignisses. Eine nähere Auseinandersetzung mit ihren Berechnungen

erübrigt sich daher.

3.4

Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge den Gesamtaufwand

für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten,

was eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe allerdings nicht

ausschliesst (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2637; Hungerbühler,

S. 520 ff.).

Im Einspracheentscheid hat die Beschwerdegegnerin zutreffend

ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe keine Verletzung des

Kostendeckungsprinzips geltend gemacht. Daraufhin thematisierte die

Beschwerdeführerin das Kostendeckungsprinzip jedenfalls dem Begriff nach im

Rekursverfahren, dies aber nur im Zusammenhang mit ihrer Kritik an der

Unterscheidung zwischen gebührenpflichtigen Umbauten und blossen Reparaturen.

Diesen Einwand hat der Bezirksrat zu Recht verworfen (vgl. vorgehende E. 3.2).

Die Beschwerdeführerin erneuert ihre diesbezügliche Kritik auch im

Beschwerdeverfahren, nunmehr jedoch mit dem zusätzlichen Vorwurf, der

Bezirksrat habe nicht begründet, wie hoch die Kosten seien, welche mit den Abgaben

gedeckt werden müssten, und es hätte an der Beschwerdegegnerin gelegen, ihren

Gesamtaufwand im Zusammenhang mit der Wasserversorgung zu belegen. Der

prozessual grundsätzlich zulässige neue Einwand ist in der Sache unbegründet.

Der Bezirksrat hatte aufgrund der Rekursbegründung keinen Anlass, den

Kostenaufwand und Gebührenertrag für die Wasserversorgung zu überprüfen; ebenso

wenig hatte die Beschwerdegegnerin Grund, diese Zahlen im Einzelnen zu

präsentieren.

Ob die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren erstmals

geltend machen wollte, die Beschwerdegegnerin generiere tatsächlich über einen

massgebenden Zeitraum hinweg wesentlich mehr Einnahmen aus den Abgaben der

Wasserversorgung, als sie dafür aufwende, ist unklar. Für eine derartige

Annahme fehlen aber auch jegliche Anhaltspunkte. Dem unsubstanziierten Vorwurf,

der zudem teilweise mit einer unzutreffenden Anwendung von Art. 50

Wasserreglement einhergeht, ist daher nicht weiter nachzugehen.

4.

4.1

Mit ihrem Eventualantrag verlangt die Beschwerdeführerin die Aufhebung des

Wasserreglements. Damit geht sie in unzulässiger Weise über den

Streitgegenstand des vorangegangenen Verwaltungsverfahrens hinaus. Die im

Beschwerdeverfahren vorzunehmende akzessorische Normenkontrolle könnte zudem

ohnehin nicht zur Aufhebung des Wasserreglements, sondern höchstens zu dessen

Nichtanwendung im Einzelfall führen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50

N. 129). Insoweit ist auf die Beschwerde daher nicht einzutreten.

4.2

Die Beschwerdeführerin beklagt schliesslich, dass ihr die Kosten des

Einspracheverfahrens angelastet worden seien, dies auch, wenn sie in der Sache

unterliegen sollte. Dies kann sinngemäss als ein im Hauptantrag auf Aufhebung

des Einspracheentscheids enthaltener Eventualantrag verstanden werden.

Im Rekursentscheid schützte der Bezirksrat den gesamten

Einspracheentscheid ohne spezielle Überprüfung der Kostenauflage, welche neben

einer Schreibgebühr von Fr. 120.- auch den Rechnungsbetrag des Rechtsberaters

über Fr. 1'863.90 umfasste. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Die

Beschwerdeführerin hatte im Rekursverfahren zwar die Aufhebung des gesamten

Einspracheentscheids, dies versehen mit der Standardformel „unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekursgegnerin“, verlangt. Die Kosten des

Einspracheverfahrens thematisierte sie dabei aber nur ganz am Rande, indem sie

vorbrachte, der Stadtrat habe, statt eine tragbare Lösung zu suchen, von seinem

Rechtsbeistand einen umfangreich begründeten Entscheid erstellen lassen, dessen

nicht unerhebliche Kosten ihr auch noch aufgebürdet worden seien. Dies sei eine

jedenfalls im Einspracheverfahren eher unübliche Vorgehensweise. Wenn der

Bezirksrat diese Ausführungen nicht als eine vom Prozessausgang unabhängige

Beanstandung der Kostenauflage verstand, so kann ihm dies nicht vorgeworfen

werden. Es hätte an der rechtskundig vertretenen Beschwerdeführerin gelegen zu

begründen, weshalb die Kostenauflage ihrer Meinung nach nicht nur unüblich war,

sondern einen Verfahrensmangel darstellte und daher trotz einer allfälligen

Rekursabweisung hätte geändert werden müssen.

Fehlte es demnach bereits im Rekursverfahren an einer

genügenden, vom Hauptantrag unabhängigen Rüge betreffend die Einsprachekosten, so

kann eine solche Beanstandung auch nicht erstmals zum Gegenstand des

Beschwerdeverfahrens erhoben werden. Insoweit ist auf diesen Eventualantrag

ebenfalls nicht einzutreten.

5.

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70

VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG). Aber auch die Beschwerdegegnerin kann keine Parteientschädigung

für sich beanspruchen, da die Beschwerdebeantwortung für sie nicht mit einem

ausserordentlichen, über den im Einspracheverfahren bereits abgegoltenen

Aufwand verbunden war (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG; vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 7'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten

werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es werden

keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…