Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00160

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Geschäftsnummer:

VB.2009.00160

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 20.08.2009

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Abgaberecht ohne Steuern

Betreff:

Kanalisationsanschlussgebühren

Umstrittener Gebührentarif.

[Das Grundstück der Beschwerdeführerin wurde einst an die Kanalisation angeschlossen, ohne dass dafür jemals Kanalisationsanschlussgebühren erhoben wurden. Im Jahr 2006 liess die Beschwerdeführerin die auf dem Grundstück stehenden Liegenschaften abbrechen und Ersatzbauten erstellen. Die Gemeinde verlangte daraufhin Kanalisationsanschlussgebühren und berechnete diese nach dem vollen, für Neubauten geltenden Tarif. Vor Verwaltungsgericht beantragt die Beschwerdeführerin eine Reduktion der Anschlussgebühr auf den für Um- und Ausbauten geltenden niedrigeren Tarif.]

Gesetzliche Grundlagen betreffend Kanalisationsanschlussgebühren (E. 2).

Der Wortlaut der kommunalen Abwassergebührenverordnung schliesst die Anwendung des reduzierten Gebührentarifs nicht aus, wenn für ein Grundstück zuvor noch nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren (E. 5).

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung muss für Ersatzbauten der gleiche Gebührentarif gelten wie für Um- und Ausbauten. Die Berechnung nach einem höheren Tarif verstösst gegen die Rechtsgleichheit (E. 6).

Die Verwendung des höheren Tarifs kann im vorliegenden Fall auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass für das Grundstück der Beschwerdeführerin bis anhin nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren: Das Rückwirkungsverbot steht einer nachträgliche Erhebung der vollen Gebühr entgegen (E. 7).

Gutheissung der Beschwerde (E. 8).

Aufgrund der unsicheren Datenlage und des behördlichen Ermessensspielraums verzichtet das Verwaltungsgericht darauf, die Kanalisationsanschlussgebühr der Beschwerdeführerin selber neu zu berechnen, und weist die Sache zu diesem Zweck an die Gemeinde zurück (E. 9).

Stichworte:

ANSCHLUSSGEBÜHR

ERSATZBAUTE

ERWEITERUNGSBAUTE

GEBÜHREN

KANALISATIONSANSCHLUSSGEBÜHR

MEHRWERTBEITRAG

NEUBAU

RECHTSGLEICHHEIT

RÜCKWEISUNG

RÜCKWEISUNGSENTSCHEID

RÜCKWIRKUNGSVERBOT

SPRUNGRÜCKWEISUNG

Rechtsnormen:

Art. 8 Abs. I BV

Art. 9 BV

Art. 42 EG GSchG

Art. 45 EG GSchG

Art. 60a Ziff. I GSchG

§ 64 Abs. I VRG

§ 29 Abs. II WasserwirtschaftsG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2009.00160

Entscheid

der 3. Kammer

vom 20. August 2009

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,

Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Kaspar Plüss.

In Sachen

A AG, vertreten

durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde Regensdorf, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Kanalisationsanschlussgebühren,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die A AG ist Eigentümerin des Grundstücks

Kat.-Nr. 01 in D bei Regensdorf. Bis Februar 2006 standen auf diesem Grundstück

ein 1867 gebautes Wohnhaus mit Scheune sowie ein 1932 errichtetes Wohnhaus mit

Werkstatt; der Versicherungswert dieser Bauten betrug gemäss Angaben der A AG

Fr. 1'964'300.-. Die Gebäude waren an die kommunale Kanalisation

angeschlossen; Anschlussgebühren wurden allerdings nie erhoben, da die Gemeinde

Regensdorf eine entsprechende Gebührenpflicht erst später einführte. Im März

2006 wurden die bis zu diesem Zeitpunkt vermieteten Bauten abgerissen und zwischen

Juni 2006 und August 2007 durch zwei Wohnhäuser und eine Tiefgarage ersetzt

(Liegenschaften Assek.-Nrn. 02, 03 und 04, E-Strasse 05/06, 07/08, 09 und 10).

Am 16. November 2007 erhob die

Werkabteilung D für die Neuüberbauung der A AG Kanalisationsanschlussgebühren.

Bei der Gebührenberechnung ging die Werkabteilung von einem

Gebäudeversicherungswert von Fr. 5'994'200.- aus (basierend auf dem Index

der Gebäudeversicherung Zürich [GVZ] von 100 Punkten für das Basisjahr

1939 und einem teuerungsbedingten Multiplikationsfaktor 900 für das Jahr

2006) und legte die Anschlussgebühr auf 1,5 Prozent dieses Betrags bzw.

auf Fr. 89'913.- (ohne Mehrwertsteuer) fest. Dagegen erhob die Firma A AG

beim Gemeinderat Regensdorf Einsprache und forderte unter anderem die Reduktion

der Anschlussgebühren auf Fr. 60'448.50 (ohne Mehrwertsteuer). Sie

begründete dies damit, bei der Überbauung handle es sich nicht um eigentliche

Neubauten, für die der volle Gebührenbetrag zu verrechnen sei, sondern um Ersatzbauten,

bei denen – wie bei Um- und Erweiterungsbauten – bloss eine reduzierte Anschlussgebühr

geschuldet sei. Mit Zirkulationsbeschluss vom 19. Februar 2008 bestätigte

der Gemeinderat Regensdorf die von der kommunalen Werkabteilung festgelegte Anschlussgebühr

und wies die Einsprache der A AG in diesem Punkt ab. Zur Begründung führte der

Gemeinderat aus, es sei zulässig, Ersatzbauten mit vollen Anschlussgebühren zu

belasten, wenn für das betreffende Grundstück bisher noch nie entsprechende Gebühren

bezahlt worden seien.

Erwägungen

II.

Einen gegen den Beschluss des Gemeinderats

Regensdorf vom 19. Februar 2008 erhobenen Rekurs der A AG wies der Bezirksrat

F am 4. März 2009 ab.

III.

Am 27. März 2009 erhob die A AG beim

Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des

Bezirksrats F vom 4. März 2009 sowie die Erhebung einer reduzierten

Anschlussgebühr für die betroffenen Gebäude. Eventuell sei die Sache zur neuen

Entscheidung an die Gemeinde Regensdorf zurückzuweisen. Die Kosten seien der Gemeinde

Regensdorf aufzuerlegen, und der Beschwerdeführerin sei eine angemessene

Umtriebsentschädigung zuzusprechen.

In der Vernehmlassung vom 15. April

2009.

beantragte der Bezirksrat F die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin

stellte im Rahmen der Beschwerdeantwort vom 8. Juni 2009 ebenfalls Antrag

auf Beschwerdeabweisung. Ferner seien der Beschwerdeführerin die

Verfahrenskosten aufzuerlegen, und sie sei zu einer angemessenen

Prozessentschädigung zu verpflichten.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

Aufgrund von § 38 Abs. 1 und 2 VRG fällt die Sache in die Zuständigkeit

der Kammer: Der Streitwert beträgt mehr als Fr. 20'000.-, da die Beschwerdeführerin die Reduktion der Kanalisationsanschlussgebühr

(ohne Mehrwertsteuer) von Fr. 89'913.- auf Fr. 60'448.50 verlangt.

2.

2.1

Gemäss Art. 60a

Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den

Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) sorgen die Kantone dafür,

dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der

Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben

den Verursachern überbunden werden. Nach § 45 des zürcherischen Einführungsgesetzes

vom 8. Dezember 1974 zum Gewässerschutzgesetz (EG GSchG) und § 29 Abs. 2

des kantonalen Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991

(WasserwirtschaftsG) erheben die Gemeinden für die Benützung der öffentlichen

Wasserversorgungs-, Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen kostendeckende Gebühren.

Gestützt darauf hat die Gemeinde Regensdorf die von der Gemeindeversammlung am

26.

Juni 1989 genehmigte Verordnung über Gebühren an Abwasseranlagen

(AbwGebV) erlassen. Die AbwGebV wurde zwar kürzlich durch die Verordnung über

die Gebühren für Siedlungs­entwässerungs­anlagen (SEGebVO) ersetzt. Doch

Abwasserbewilligungen, welche vor dem Inkrafttreten der SEGebVO erteilt wurden,

sind nach altem Recht bzw. nach der AbwGebV zu beurteilen (Art. 22 Abs. 3

SEGebVO). Die Pflicht zur Leistung der Anschlussgebühr entsteht mit dem

Anschluss an die öffentliche Kanalisation (Einspitz; vgl. Art. 8 Abs. 1

AbwGebV und Art. 15 SEGebVO). Weil im vorliegenden Fall unbestritten ist,

dass sich der abgabepflichtige Tatbestand vor Inkrafttreten der SEGebVO

ereignet hat, kommt die AbwGebV zur Anwendung.

2.2

Art. 2

bis 12 AbwGebV regeln die Erhebung von Anschlussgebühren. Nach Art. 2

AbwGebV haben die Grundeigentümer als Einkauf in die öffentlichen

Abwasseranlagen für den Anschluss der Abwasseranlagen einer oder zusammengefasster

Liegenschaften an die öffentliche Kanalisation eine Abwassergebühr zu

entrichten. Die Anschlussgebühr beträgt laut Art. 3 AbwGebV 1,5 Prozent

der Gebäudeversicherungssumme (Basiswert 1939 mal Teuerungsfaktor) der

angeschlossenen Gebäude. Gemäss Art. 6 Abs. 1 AbwGebV ist im Fall von

Um- und Erweiterungsbauten bereits angeschlossener Gebäude eine

Gebührennachzahlung zu erheben, wenn die baulichen Veränderungen eine

Steigerung des Gebäudeversicherungswerts zur Folge haben. Als nachzuzahlender

Betrag gilt die Differenz zwischen der aufgrund der Verordnung ermittelten

Anschlussgebühr für die Verhältnisse nach Eintritt einer der in der

Verordnung genannten Voraussetzungen und der Anschlussgebühr für die

Verhältnisse vor Eintritt dieser Voraussetzungen (Art. 6 Abs. 2

AbwGebV). Werden an Stelle ganz oder teilweise abgebrochener oder zerstörter

Gebäude innert zwei Jahren neue Bauten erstellt, so finden die Bestimmungen von

Art. 6 AbwGebV eine sinngemässe Anwendung (Art. 7 AbwGebV).

2.3

Mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht kann jede Rechtsverletzung geltend gemacht

werden (§ 50 Abs. 1 VRG). Zu berücksichtigen ist allerdings, dass den

Gemeinden bei der Auslegung und Anwendung ihres eigenen Rechts ein erheblicher

Beurteilungsspielraum zukommt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50

N. 8).

3.

3.1

Die

Vorinstanz war im angefochtenen Entscheid zum Schluss gekommen, die

Beschwerdegegnerin habe im Zusammenhang mit den Ersatzbauten der

Beschwerdeführerin zu Recht eine volle Anschlussgebühr verlangt

(basierend auf dem gesamten Gebäudeversicherungswert) und nicht eine nach Art. 6

AbwGebV reduzierte Gebühr (basierend auf der Zunahme des

Gebäudeversicherungswerts). Die vom Gemeinderat vorgenommene Auslegung der

relevanten Verordnungsbestimmungen sei nicht zu beanstanden. Eine

Gebührenerhebung nach Art. 6 f. AbwGebV komme nur bei Um-, Erweiterungs-

und Ersatzbauten infrage, für die bereits zu einem früheren Zeitpunkt

Kanalisationsanschlussgebühren entrichtet worden seien. Diesfalls rechtfertige

sich eine Saldierung der massgebenden Versicherungswerte, um unzulässige

Doppelbelastungen auszuschliessen. Bei erstmaligen Um-, Erweiterungs- und

Ersatzbauten hingegen, für die noch nie Anschlussgebühren geleistet worden

seien, müsse gestützt auf Art. 3 AbwGebV der volle Gebührenbetrag erhoben

werden. Ansonsten käme es zu einer ungerechtfertigen Schlechterstellung jener

Eigentümer, die für eine Neubaute die volle Anschlussgebühr zu entrichten

hätten.

3.2

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, ihre Anschlussgebühr hätte nicht auf der

Basis des Gebäudeversicherungswerts festgelegt werden dürfen (1,5 % von

Fr. 5'994'200.- = Fr. 89'913.-), sondern wäre aufgrund der baulichen

Wertvermehrung zu berechnen gewesen (1,5 % von Fr. 4'029'900.- = Fr. 60'448.50).

Im Zusammenhang mit innert 2 Jahren errichteten Ersatzbauten dürfe nämlich

nicht die volle Kanalisationsanschlussgebühr verlangt werden, sondern nur eine

nach Art. 6 f. AbwGebV verminderte Gebühr. Entgegen der Ansicht der

Beschwerdegegnerin differenziere die Verordnung nicht zwischen Grundstücken,

für die bereits Kanalisationsanschlussgebühren bezahlt worden seien, und jenen,

für die noch nie Gebühren entrichtet wurden, weil sie vor Inkrafttreten der

Verordnung angeschlossen worden waren. Weder der Wortlaut noch die Ingresstitel

der Verordnung statuierten für die im vorliegenden Fall erstellten Ersatzbauten

eine volle Gebührenpflicht. Die Auslegung der Vorinstanzen, die die

Gebührenreduktion von der Erhebung früherer (wohl oft kaum mehr belegbarer) Gebührenzahlungen

abhängig mache, finde in der Verordnung keine Stütze und verstosse gegen das

Legalitätsprinzip, das im Abgaberecht in besonderem Mass zu berücksichtigen

sei. Ferner müsse beachtet werden, dass die Beschwerdegegnerin im Fall von Erweiterungsbauten

selbst dann den reduzierten Tarif gemäss Art. 6 AbwGebV anwende, wenn der

betreffende Eigentümer zuvor nie Anschlussgebühren bezahlt habe. Aus Gründen

der Rechtsgleichheit dürfe demnach auch bei der Errichtung von Ersatzbauten

nicht der volle Betrag erhoben werden. Zulässig sei die Erhebung der vollen

Gebühr somit nur im Fall von eigentlichen Neubauten bzw. Neuanschlüssen, die

mit entsprechenden Baukosten des Gemeinwesens verbunden seien.

3.3

Die

Beschwerdegegnerin hält im Rahmen der Beschwerdeantwort daran fest, dass die

Beschwerdeführerin aufgrund der errichteten Ersatzbauten die volle

Anschlussgebühr schulde, weil für das betreffende Grundstück zuvor nie

Kanalisationsanschlussgebühren entrichtet worden waren. Art. 2 und 3

AbwGebV böten eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung des vollen

Betrags. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin falle der vorliegende

Tatbestand nicht unter Art. 6 f. AbwGebV bzw. unter die Ingresstitel

„Gebührennachzahlung“ und „Gebührenanrechnung“, da für den Kanalisationsanschluss

des Grundstücks der Beschwerdeführerin bis anhin noch nie eine Gebühr geleistet

worden sei und folglich auch nichts „nachbezahlt“ bzw. „angerechnet“ werden

könne. Der Sinn der Gebührenreduktion gemäss Art. 6 f. AbwGebV liege

darin, Doppelbelastungen jener Grundeigentümer zu vermeiden, die bereits früher

Kanalisationsanschlussgebühren entrichtet hätten und ihre Liegenschaft nun um-

oder ausbauten. Im Fall der Beschwerdeführerin stehe eine Doppelbelastung

jedoch nicht zur Diskussion, da für den Anschluss der abgebrochenen Altbauten

nie Gebühren geleistet worden waren. Die Beschwerdeführerin habe jahrelang

davon profitieren können, dass ihr Grundstück aufgrund einer altrechtlichen

Regelung ohne Entrichtung einer Gebühr an die Kanalisation angeschlossen war.

Würde man für die nun erstellten Ersatzbauten lediglich reduzierte

Anschlussgebühren verlangen, so führte dies zu einer ungerechtfertigten

Privilegierung der Beschwerdeführerin gegenüber den übrigen Grundeigentümern,

die für die Minderdeckung der Infrastrukturaufwendungen aufzukommen hätten. Im

Übrigen müsse bei Grundstücken, für die zuvor nie Anschlussgebühren bezahlt

worden seien, zwischen Ersatz- und Erweiterungsbauten unterschieden werden: Bei

Erweiterungsbauten dürfe der unter altem Recht erstellte Anschluss aufgrund des

Rückwirkungsverbots nicht nachbelastet werden, sodass bloss der reduzierte

Betrag geschuldet sei. Bei Ersatzbauten hingegen bestehe keine

Rückwirkungsproblematik, da die Gebühren für den Kanalisationsanschluss der neuen

Überbauung erhoben würden.

3.4

Zusammenfassend

vertreten die Verfahrensbeteiligten folgende Auffassungen: Die Beschwerdeführerin

geht davon aus, lediglich für eigentliche Neubauten rechtfertige sich die

Erhebung einer vollen Anschlussgebühr. Demgegenüber nimmt die

Beschwerdegegnerin zusätzlich auch bei der Errichtung von Ersatzbauten eine

volle Gebührenpflicht an, wenn zuvor nie eine Anschlussgebühr bezahlt worden

war. Noch weitergehend hält die Vorinstanz die Bezahlung der vollen

Anschlussgebühr ferner auch dann für angebracht, wenn eine Liegenschaft, für

die zuvor nie Anschlussgebühren entrichtet worden waren, um- oder ausgebaut

wird.

4.

In sachverhaltlicher Hinsicht ist vorab

festzuhalten, dass für das Grundstück der Beschwerdeführerin bis anhin nie

Anschlussgebühren bezahlt worden sind. Die Beschwerdeführerin macht zwar in

einem Eventualstandpunkt geltend, die frühere Grundeigentümerin habe im Jahr

1981.

Mehrwertbeiträge in der Höhe von insgesamt Fr. 12'879.40 entrichtet

(vgl. Beilage 9), die für die Erstellung der Kanalisation verwendet worden

seien. Dieses an sich zulässige Vorbringen (vgl. § 52 Abs. 2 VRG) erweist

sich indessen als unbehelflich: Zu Recht weist die Beschwerdegegnerin im Rahmen

der Verfügung vom 19. Februar 2008 darauf hin, dass die Leistung eines

Mehrwertbeitrags im Sinne von § 42 ff. EG GSchG von der Bezahlung

einer Anschlussgebühr im Sinne von § 45 EG GSchG zu unterscheiden ist, und

dass die Abgaben unabhängig voneinander geschuldet sind, wenn – wie hier – die

entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. dazu Peter

Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, URP

1999.

539 ff., S. 555; BGr, 18. Mai 2005,2P.223/2004,

E. 3.2, www.bger.ch).

5.

Die Beschwerdegegnerin macht geltend,

die von der Beschwerdeführerin verlangte Anwendung des reduzierten Gebührentarifs

auf den vorliegenden Sachverhalt sei bereits aufgrund des Wortlauts der

Verordnung ausgeschlossen. § 7 AbwGebV sieht bei abgebrochenen und innert

zwei Jahren neu erstellten Bauten die sinngemässe Anwendung von § 6

AbwGebV vor, wonach eine reduzierte (auf der Steigerung des Gebäudewerts

basierende) Anschlussgebühr zu erheben ist. Im vorliegenden Fall hat die

Beschwerdeführerin die an die Kanalisation angeschlossenen Altbauten im März

2006.

abgerissen und binnen 17 Monaten Ersatzbauten erstellen lassen. Entgegen

der Ansicht der Beschwerdegegnerin ist nicht ersichtlich, weshalb § 7

AbwGebV aufgrund des Wortlauts auf diesen Sachverhalt nicht anwendbar sein

sollte. Allein aus dem Ingresstitel „Gebührenanrechnung“ kann jedenfalls nicht

gefolgert werden, dass § 7 AbwGebV nur dann zur Anwendung kommt, wenn

bereits für die abgebrochenen Altbauten Anschlussgebühren bezahlt worden waren.

Wollte man aus diesem Ingresstitel schliessen, Art. 7 AbwGebV sei nur dann

anwendbar, wenn bereits früher Gebühren bezahlt worden waren, da eine Anrechnung

sonst logisch nicht denkbar sei, so müsste der gleiche Schluss auch aus dem

Ingresstitel zu Art. 6 AbwGebV „Gebührennachzahlung“ gezogen werden, denn

auch eine Nachzahlung kommt streng genommen nur in Frage, wenn zuvor schon

einmal Gebühren bezahlt worden sind. Trotz des Ingresstitels wendet die Beschwerdegegnerin

Art. 6 AbwGebV aber auch auf Grundstücke an, für die zuvor nie

Anschlussgebühren entrichtet wurden. Demnach ist mit der Beschwerdeführerin

davon auszugehen, dass der Wortlaut der Verordnung die Anwendung des

reduzierten Gebührentarifs nicht ausschliesst, wenn für den

Kanalisationsanschluss des betreffenden Grundstücks zuvor nie Gebühren bezahlt

worden waren.

6.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei unzulässig, bei der Errichtung von

Ersatzbauten höhere Anschlussgebühren zu verlangen als bei Um- und Ausbauten.

6.1

Gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung dienen Anschlussgebühren dazu, die Kosten

der Erstellung der Infrastrukturanlagen zu decken, an welche die Liegenschaft

angeschlossen wird. Mit der Entrichtung der Gebühr erfolgt der Einkauf in das

Infrastrukturnetz bzw. die Möglichkeit, das fragliche Leitungsnetz zu benutzen

(BGr, 10. Oktober 2007,2C_152/2007, E. 5.2, www.bger.ch). Falls die

massgeblichen Vorschriften dies vorsehen, darf zwar bei nachträglichen baulichen

Veränderungen eine ergänzende Anschlussgebühr erhoben werden, ohne dass es

dabei auf die zu erwartende Mehr- oder Minderbelastung der öffentlichen

Versorgungs- und Entsorgungsnetze ankommt (BGr, 29. Mai 2009,2C_656/2008,

E. 3.3; BGr, 28. August 2003,2P.45/2003, E. 5.3; beide unter

www.bger.ch). Mit Blick auf den mit den Anschlussgebühren verfolgten

Finanzierungszweck erscheint es aber nicht gerechtfertigt, Ersatzbauten anders

zu behandeln als Um- und Erweiterungsbauten (BGr, 10. Oktober 2007,

2C_152/2007, E. 5.2, www.bger.ch). Die Gleichbehandlung von Ersatz- und

Erweiterungsbauten drängt sich bis zu einem gewissen Grad auch aus praktischen

Gründen auf, da zwischen Um- und Ausbauten sowie eigentlichen Ersatzbauten

letztlich keine scharfe Trennung gemacht werden kann (BGr, 10. Oktober

2007,2C_152/2007, E. 5.4; BGr, 1. September 2003,2P.78/2003,

E. 3.6, beide unter www.bger.ch). Bei Um- und Erweiterungsbauten kann die

neu geschaffene Bausubstanz wert- und volumenmässig neben der verbliebenen

Altsubstanz derart dominieren, dass der Vorgang baulich und wirtschaftlich der

Erstellung einer Ersatzbaute gleich- oder nahekommt (BGr, 1. September

2003,2P.78/2003, E. 3.6, www.bger.ch). Zwar ist nicht ausgeschlossen, für

Ersatzbauten eine gleich hohe Anschlussgebühr zu verlangen wie für Neubauten,

wenn für die Altbaute bisher nie eine solche Abgabe erhoben wurde. Dies setzt jedoch

voraus, dass auch bei Um- und Erweiterungsbauten die Gebühr wie bei einer

Neubaute festgesetzt wird (BGr, 10. Oktober 2007,2C_152/2007, E. 5.4,

www.bger.ch). Im Fall einer Ersatzbaute ist die Erhebung der vollen Anschlussgebühr

allerdings umso fragwürdiger, als diese die öffentlichen Versorgungswerke unter

Umständen weniger stark in Anspruch nimmt als die beseitigte Altbaute (BGr, 1. September

2003,2P.78/2003, E. 3.6, www.bger.ch, mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 10. Oktober

2007,2C_152/2007, E. 5.3, www.bger.ch).

6.2

Im

vorliegenden Fall erhob die Beschwerdegegnerin für die Errichtung der

Ersatzbauten der Beschwerdeführerin die volle (für Neubauten geltende) und

nicht eine reduzierte (für Erweiterungsbauten geltende) Anschlussgebühr. Dies

steht im Widerspruch zur soeben dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung,

wonach die unterschiedliche Behandlung von Erweiterungs- und Ersatzbauten im

Zusammenhang mit Kanalisationsanschlussgebühren grundsätzlich nicht mit dem in Art. 8

BV verankerten Gleichbehandlungsverbot vereinbar ist. Die Erhebung der vollen,

für eigentliche Neubauten geltenden Anschlussgebühr wäre im Fall von

Ersatzbauten nur dann zulässig, wenn der volle Tarif auch für

Erweiterungsbauten gälte, was aber gemäss Art. 6 AbwGebV gerade nicht der

Fall ist. Die Rechtsgleichheit gebietet es demnach in Bezug auf die vorliegend

errichteten Ersatzbauten, den reduzierten, für Um- und Ausbauten geltenden Gebührentarif

anzuwenden.

7.

Die Beschwerdegegnerin rechtfertigt die Erhebung der vollen Anschlussgebühr

freilich damit, dass für den Kanalisationsanschluss des Grundstücks der

Beschwerdeführerin bis anhin nie Gebühren bezahlt worden seien. Während bei Erweiterungsbauten

bloss reduzierte Anschlussgebühren in Frage kämen, weil das Rückwirkungsverbot

einer vollen nachträglichen Gebührenerhebung entgegenstehe, bewirke die

Errichtung von Ersatzbauten einen neuen Abgabetatbestand und

rechtfertige damit bei Grundstücken, für die zuvor nie Anschlussgebühren

entrichtet worden seien, die Erhebung der vollen Gebühr.

7.1

Gemäss

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bestimmen sich die rechtlichen

Voraussetzungen für die Erhebung der Anschlussgebühr grundsätzlich nach den im

Zeitpunkt des Anschlusses geltenden Vorschriften (BGr, 28. August 2003,

2P.45/2003, E. 5.1, www.bger.ch; BGE 102 Ia 69 E. 3). Dabei ist zu

beachten, dass die Anschlussgebühr nach ihrem Zweck als einmalige Abgabe

konzipiert ist. Wenn von angeschlossenen Liegenschaften nachträgliche oder

zusätzliche Anschlussgebühren für ein bereits seit längerer Zeit bestehendes

Werk erhoben werden, so besteht der Vorteil des gewährten Anschlusses zwar auch noch im Zeitpunkt der nachträglich erhobenen

Gebühr. Gegenstand der einmaligen Abgabe ist jedoch der gewährte Anschluss als

solcher, welcher die zu entgeltende Gegenleistung des Gemeinwesens bildet und

insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellt. Veränderungen, die

die Qualität des Anschlusses beeinflussen und dem Benützer einen zusätzlichen

Vorteil verschaffen (z.B. Kanalisationserneuerung oder Gebäudesanierung),

können zwar die Erhebung einer zusätzlichen Anschlussgebühr rechtfertigen; in

diesem Fall sind es aber die Veränderungsvorgänge, die einen abgeschlossenen Sachverhalt

darstellen und allenfalls die Pflicht zur Zahlung einer weiteren Gebühren

auslösen. Wenn das Gemeinwesen die durch die Erneuerung oder

Erweiterung der öffentlichen Anlage entstandenen Kosten erst nachträglich durch

ergänzende Anschlussgebühren decken will, beurteilt sich die Zulässigkeit

dahingehender Vorschriften nach den Grundsätzen des Rückwirkungsverbots

(BGr, 28. August 2003,2P.45/2003, E. 5.3, www.bger.ch, mit

zahlreichen Hinweisen).

7.2

Entgegen

der Ansicht der Beschwerdegegnerin gilt das Rückwirkungsverbot bei der Erhebung

von Anschlussgebühren demnach nicht nur im Fall von Um- und Ausbauten, sondern

auch bei Ersatzbauten. Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob das

Rückwirkungsverbot im vorliegenden Fall der Erhebung einer vollen Anschlussgebühr

entgegensteht.

7.3

Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die rückwirkende Erhebung einer

Anschlussgebühr nur dann zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach

dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, wenn sie zeitlich mässig ist, wenn sie

keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirkt, wenn sie sich durch triftige

Gründe rechtfertigen lässt und wenn sie nicht in wohlerworbene Rechte eingreift

(BGr, 28. August 2003,2P.45/2003, E. 5.2, www.bger.ch). Unter

„triftigen Gründen“ sind besondere Gründe zu verstehen, die nicht nur den

selbstverständlichen Folgen entgegentreten wollen, die mit jeder derartigen

Rechtsänderung verbunden sind. Werden Abgaben neu eingeführt oder erhöht, hat

dies notwendigerweise zur Folge, dass diejenigen günstiger behandelt werden,

für die sich der abgabepflichtige Sachverhalt vor dem Inkrafttreten der

Änderung ereignet hat. Wollte man es anders sehen, so könnte für alle

Abgabeerlasse eine Rückwirkung angeordnet werden (BGE 102 Ia 69 E. 3c).

Demnach obliegt es der Gemeinde, die nach ihrem

Finanzierungssystem vorgesehenen Abgaben so festzusetzen, dass das

bundesrechtlich vorgeschriebene Kostendeckungsziel erreicht werden kann. Wo

dies versäumt wird, setzt das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot einer

nachträglichen Erhöhung der Anschlussgebühren Grenzen. Dass die erhöhten

Anschlussgebühren nur für die seither neu angeschlossenen Liegenschaften

Anwendung finden und nicht auch für nach altem Recht bereits angeschlossene

Liegenschaften, liegt in der Natur der Sache und verstösst nicht gegen das

Gleichbehandlungsgebot, solange es nicht um die Abgeltung der Baukosten von neu

erstellten, allen Eigentümern zugute kommenden Anlagen geht (BGr, 28. August

2003,2P.45/2003, E. 5.3, www.bger.ch).

7.4

Vor dem Hintergrund der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung

kann die Erhebung der vollen Anschlussgebühr im vorliegenden Fall nicht mit dem

Argument gerechtfertigt werden, dass für das Grundstück der Beschwerdeführerin

bis anhin nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren. Die

Abwassergebührenverordnung der Gemeinde Regensdorf enthält keine spezifischen

Bemessungsregeln für Grundstücke, die bereits vor Inkrafttreten der

Gebührenpflicht an die Kanalisation angeschlossen wurden. Das

Rückwirkungsverbot lässt für solche Grundstücke prinzipiell keine nachträgliche

volle Gebührenerhebung zu. Im Zusammenhang mit Um- und Ausbauten räumt die

Beschwerdegegnerin selber ein, dass die Erhebung der vollen Gebühr aufgrund des

Rückwirkungsverbots unzulässig wäre; weshalb es sich bei Ersatzbauten anders

verhalten sollte, ist nicht einzusehen. In beiden Fällen geht es – im

Unterschied zu eigentlichen Neubauten – um Grundstücke, die vor Inkrafttreten

der Abwassergebührenverordnung an die Kanalisation angeschlossen wurden und die

dafür nie mit Gebühren belastet worden waren. Der Umstand, dass bei

Ersatzbauten die gesamte Bausubstanz eines Gebäudes erneuert wird, während bei

Erweiterungsbauten ein Teil der Bausubstanz erhalten bleibt, rechtfertigt keine

unterschiedliche Behandlung in Bezug auf die Bemessung der Anschlussgebühren.

Die Erhebung der vollen Gebühr käme einzig dann infrage, wenn die Abwassergebührenverordnung

dies sowohl für Neubauten als auch für Erweiterungs- und Ersatzbauten vorsehen

würde, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (vgl. E. 6). Die

Beschwerdegegnerin verletzte somit das Rückwirkungsverbot, indem sie der

Beschwerdeführerin den vollen Gebührentarif verrechnete. Das Rückwirkungsverbot

steht im Übrigen auch der vorinstanzlichen Auffassung entgegen, wonach bei jeder

baulichen Änderung von Gebäuden volle Gebühren erhoben werden dürfen, wenn für

das betreffende Grundstück zuvor nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren.

8.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die

vorinstanzlichen Auslegungen der Abwassergebührenverordnung der Gemeinde

Regensdorf weder mit dem Gleichbehandlungsgebot noch mit dem Rückwirkungsverbot

vereinbar sind. Aufgrund der erstellten Ersatzbauten hätte die

Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin nicht die volle, sondern nur eine

reduzierte Anschlussgebühr verlangen dürfen. Demnach ist die Beschwerde

gutzuheissen und die angefochtene Verfügung aufzuheben. Die Anschlussgebühr der

Beschwerdeführerin ist gestützt auf Art. 7 in Verbindung mit Art. 6

AbwGebV neu zu berechnen.

9.

9.1

Hebt das

Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es

grundsätzlich selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Das Verwaltungsgericht kann

die Angelegenheit aber auch zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz

zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die

Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1

VRG). Die Rückweisung ist geboten, wenn sich die Kognition des Gerichts nach § 50

Abs. 1 und 2 VRG richtet und für den zu treffenden Neuentscheid Ermessen

auszuüben ist. Geht es um Ermessensfragen des kommunalen Rechts, so gebietet

die Wahrung der Gemeindeautonomie eine (Sprung-)Rückweisung an die

Gemeindebehörde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.).

9.2

Im

vorliegenden Fall rechtfertigen sachverhaltliche Unklarheiten sowie das der

Gemeinde zustehende Ermessen die Rückweisung der Sache an die

Beschwerdegegnerin. Bei den Akten liegen nur wenige Belege betreffend die

baubedingte Wertvermehrung, die gemäss Art. 7 in Verbindung mit Art. 6

AbwGebV für die Neuberechnung der Anschlussgebühr massgebend ist. Unbestritten

ist zwar, dass der Wert der 2007 errichteten Ersatzbauten der

Beschwerdeführerin Fr. 5'994'200.- beträgt. Was

hingegen den Wert der 2006 abgebrochenen Altbauten betrifft, liegen einzig

Angaben der Beschwerdeführerin vor, wonach der GVZ-indexierte Wert im

Abbruchjahr 2006 – gestützt auf eine Schätzung aus dem Jahr 2000 – Fr. 1'934'300.-

betrug (Rekursschrift Ziff. 7 f.), weshalb von einer Wertvermehrung

in der Höhe von Fr. 4'029'900.- bzw. von einer Anschlussgebühr von

Fr. 60'448.50 auszugehen sei (Beschwerdeschrift Ziff. 23). Zu diesen

Angaben haben sich weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz geäussert.

Gestützt auf eine derart unsichere Datenbasis verbietet sich die Neuberechnung

der Anschlussgebühr durch das Verwaltungsgericht. Hinzu kommt, dass die

Abwassergebührenverordnung den Behörden der Gemeinde Regensdorf bei der

Gebührenberechnung einen Ermessensspielraum offen lässt, indem Art. 7 AbwGebV

die „sinngemässe Anwendung“ von Art. 6 AbwGebV vorschreibt. Diese Umstände

rechtfertigen die Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin zur Neuberechnung

der Anschlussgebühr der Beschwerdeführerin.

10.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des

Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die unterliegende

Beschwerdegegnerin ist ferner zur Ausrichtung einer angemessenen

Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren an die anwaltlich

vertretene obsiegende Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2

VRG).

11.

Beim vorliegenden Urteil

handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird prinzipiell

als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)

weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Die direkte Anfechtbarkeit

ist lediglich dann gegeben, wenn der Entscheid einen nicht wieder

gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung

der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG

ist ein Zwischenentscheid dann einzustufen, wenn der unteren Instanz kein

Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats F vom 4. März

2009.

wird aufgehoben, und die Sache wird zur Neuberechnung der Anschlussgebühr

der Beschwerdeführerin im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin

zurückgewiesen.

2.

Die

Rekursverfahrenskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'090.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-

und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt

Fr. 3’000.- auszurichten.

6.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7.

Mitteilung

an…