VB.2009.00165

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00165

10. Juni 2009Deutsch14 min

(URT.2009.11479)

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen (E. 1.1). Ob für die Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht ebenfalls (wie für den Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat) die fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 GPR gilt, kann offen bleiben, da die Beschwerdeführerin das Rechtsmittel innert fünf Tagen erhoben hat (E. 1.2). Legitimation (E. 1.3). Die Vorinstanz hätte jedenfalls deshalb auf den Rekurs der Beschwerdeführerin eintreten müssen, weil der Gemeindepräsident die Stimmberechtigten in der Gemeindeversammlung über deren sofortige Rügepflicht bezüglich der Verletzung politischer Rechte falsch informiert hat: An der Gemeindeversammlung sofort vorzubringen sind nicht nur Einwände gegen die Art der Versammlungsführung oder wegen Verletzung formaler Voraussetzungen, sondern sämtliche - materiellen und formellen - Rügen betreffend die Verletzung der politischen Rechte. Diese Falschinformation darf der Beschwerdeführerin nicht zum Nachteil gereichen (E. 2.1.3 f.). Auf eine Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz kann indessen verzichtet werden: Aus verfahrensökonomischen Gründen und weil es sich bei der Frage, ob das Recht der Stimmberechtigten auf freie und unverfälschte Willenskundgabe verletzt ist, um eine Rechtsfrage handelt, ist ein reformatorischer Entscheid des Verwaltungsgerichts jedenfalls statthaft (E. 2.3). Es liegt keine Irreführung der Stimmberechtigten durch falsche bzw. unvollständige behördliche Information vor; die Wahl- und Abstimmungsfreiheit der Beschwerdeführerin ist nicht verletzt (E. 3.3). Kostenlosigkeit des Stimmrechtsmittels auch vor Verwaltungsgericht (E. 4.1).

Sachverhalt

An einer Gemeindeversammlung in X wurde unter anderem

beschlossen, einen Kredit für die Durchführung eines Projektwettbewerbs und die

Ausarbeitung eines entsprechenden Gestaltungsplans für die Realisierung einer

gemeinnützigen Wohnüberbauung auf Gemeindegrundstücken zu bewilligen.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss der Gemeindeversammlung gelangten A

und B mit Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Z und beantragten die Aufhebung

des Beschlusses wegen Irreführung der Stimmberechtigten. Mit Beschluss vom 19. März

2009.

trat der Bezirksrat Z auf den Stimmrechtsrekurs nicht ein mit der

Begründung, der beanstandete Mangel hätte bereits in der Gemeindeversammlung

gerügt werden müssen; dieser Rügepflicht seien die Rekurrenten jedoch nicht

nachgekommen, weshalb sie ihr Recht zur Erhebung eines Stimmrechtsrekurses

verwirkt hätten. Soweit sich das Rechtsmittel auf die Fehlerhaftigkeit bzw.

Unvollständigkeit der Abstimmungsweisung bezog, erachtete der Bezirksrat die

Rechtsmittelfrist als verpasst, weil Fehler bzw. Falschaussagen in der

Abstimmungsweisung innerhalb von fünf Tagen nach deren Erhalt zu rügen seien.

III.

Gegen den bezirksrätlichen Entscheid erhob A am 28. März

2009.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht.

Mit Eingabe vom 3. April 2009 verwies der Bezirksrat

auf die Begründung seines Entscheids und verzichtete im Übrigen auf

Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 20. April 2009 beantragte der

Gemeinderat X, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu

Lasten von A abzuweisen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Gemäss § 43

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) war die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen

Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen unzulässig. Mit

Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das

Verwaltungsgericht kantonal zweit- und letztinstanzlich nunmehr auch für

Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig

(vgl. Art. 86 Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in

Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG, SR 173.110); BGr, 12. März 2009,1C_467/2008, E. 1.3 mit

Hinweisen, www.bger.ch; zum Ganzen auch VGr, 30. April 2009,

VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 2 f., www.vgrzh.ch).

1.2

Der

Bezirksrat hat in seiner Rechtsmittelbelehrung zunächst die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und eine Frist von 30 Tagen angegeben. In einem Schreiben

vom 25. März 2009 hat er den Rekurrierenden allerdings mitgeteilt, dass in

Stimmrechtsangelegenheiten für den gesamten Instanzenzug – mithin auch für die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht – die fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1

des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR,

LS 161]) gelte (so vorgesehen in § 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1

Satz 2 des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

[verabschiedet durch den Regierungsrat am 29. April 2009]). Wie es sich

damit verhält, kann vorliegend offen bleiben (vgl. auch VGr, 30. April

2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4, www.vgrzh.ch), weil die

Beschwerdeführerin den angefochtenen Entscheid am 24. März 2009 erhalten

und ihre Beschwerde am 28. März 2009 und damit jedenfalls rechtzeitig eingereicht

hat.

1.3

Zur

Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch eine Anordnung

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung

hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Die Legitimation

zum Stimmrechtsrekurs geht hingegen weiter. Sie kommt unter anderem sämtlichen

Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises zu, ohne dass

diese – wie von § 21 lit. a VRG gefordert – ein schutzwürdiges

Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl. § 148 lit. a

GPR und § 151 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926

[GemeindeG, LS 131.1]). Dass das Verwaltungsgericht neu als letzte kantonale

Instanz über Beschwerden in Stimmrechtssachen und gegen kommunale Erlasse

entscheidet, darf nicht zu einer Einschränkung der Rechtsmittellegitimation in

dem Sinn führen, dass die von § 21 lit. a VRG geforderten

Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Vielmehr muss die Rechtsmittellegitimation

auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sämtlichen Stimmberechtigten

– und damit auch der Beschwerdeführerin – zukommen (vgl. für die Beschwerde an

das Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen § 70 in Verbindung mit § 21

Abs. 2 lit. a des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes;

VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.4., www.vgrzh.ch).

1.4

Nach dem

Gesagten ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Vorliegend

ist zunächst zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin

eingetreten ist:

2.1.1

Mit Stimmrechtsrekurs kann die Verletzung der politischen Rechte oder von

Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 151a Abs. 1

GemeindeG, § 147 Abs. 1 GPR). Die politischen Rechte sind in § 2

ff. GPR definiert. Sie gewährleisten unter anderem die freie Willensbildung und

die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [SR 101], § 6 GPR). Daraus folgt der Anspruch,

dass kein Wahl- oder Abstimmungsresultat anerkannt wird, das nicht den freien

Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt.

Jeder Stimmberechtigte soll seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst

freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit

seiner Stimme zum Ausdruck bringen können (BGE 121 I 138 E. 3, 119 Ia 271 E. 3a).

Anfechtbar sind alle Handlungen und Unterlassungen staatlicher – auch

kommunaler – Organe (§ 147 Abs. 2 GPR). Zur Erhebung eines Stimmrechtsrekurses

sind grundsätzlich alle Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises

legitimiert (§ 148 lit. a GPR).

2.1.2

Wird beanstandet, im Rahmen einer Gemeindeversammlung oder der Versammlung

eines Grossen Gemeinderates seien Vorschriften über die politischen Rechte oder

ihre Ausübung verletzt worden, so kann eine Person, die an der Versammlung

teilgenommen hat, Stimmrechtsrekurs nur dann erheben, wenn sie die Verletzung

schon in der Versammlung gerügt hat (§ 151a Abs. 2 GemeindeG). Diese

Rügepflicht umfasst nicht nur Verfahrensfehler bei der Geschäftsbehandlung,

sondern betrifft die Verletzung aller politischen Rechte wie beispielsweise

auch den Vorwurf einer Verletzung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit (vgl. § 6

GPR) etwa durch irreführende oder falsche Informationen seitens der Behörden

(vgl. Vittorio Jenni, Rechtsschutz, Tagungsunterlagen zum Gemeindeforum 2004,

Die politischen Rechte – neue gesetzliche Vorgaben, S. 3, unter www.gaz.zh.ch/ internet/ji/gz/de/Gemeindeamt/gdeforum/forum04.html;

vgl. ferner Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 28. August 2002 zum

Gesetz über die politischen Rechte, ABl 2002, 1507 ff., 1634). Diese sofortige

Rügepflicht dient zum einen der Verfahrensökonomie: Wenn immer möglich, soll

ein Fehler in der gleichen Versammlung behoben werden, zum Beispiel durch

Wiederholung einer fehlerhaften oder Nachholen einer unterlassenen Abstimmung.

Zum anderen kommt darin der Grundsatz von Treu und Glauben zum Ausdruck: Ein

Fehler soll nicht unwidersprochen hingenommen werden, um ihn danach als

Anfechtungsgrund gegen einen Beschluss zu benützen (vgl. Hans Rudolf Thalmann,

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, [a]§ 151

N. 4.2.1.1 und N. 5.4; Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 28. August

2002.

zum Gesetz über die politischen Rechte, ABl 2002, 1507 ff., 1649).

2.1.3

Für das Einhalten der Rügepflicht wird jedoch nicht verlangt, dass die

Beanstandungen in der Gemeindeversammlung bereits detailliert begründet werden.

Ebenso wenig ist es erforderlich, in der Versammlung bereits ein Rechtsmittel

anzukündigen. Indessen ist der beanstandete Fehler zu bezeichnen und nach

Möglichkeit sind Verbesserungsmöglichkeiten aufzuzeigen, um damit die

gesetzliche Vermutung zu zerstören, dass die Stimmberechtigten einen Fehler als

belanglos betrachten. Eine rechtliche Begründung wird dagegen nicht verlangt (vgl.

zum Ganzen Thalmann, [a]§ 151 N. 4.2.1.2). Vorliegend kann die Frage offen

bleiben, ob ein Fehler von einem beliebigen Versammlungsteilnehmer gerügt werden

kann oder ob der spätere Rekurrent bzw. Beschwerdeführer die entsprechenden

Rügen selber erheben muss, um sein Rekurs- bzw. Beschwerderecht nicht zu verwirken.

Das Rechtsmittel des Beschwerdeführers hätte von der Vorinstanz jedenfalls aus

einem anderen Grund an die Hand genommen werden müssen:

2.1.4

Entscheidend ist vorliegend, dass der Gemeindepräsident die Stimmberechtigten

an der Versammlung darüber informiert hat, dass Einwände gegen die Art der

Versammlungsführung oder wegen Verletzung formaler Voraussetzungen nur Beschwerdegründe

für einen Stimmrechtsrekurs bilden könnten, wenn sie an der Versammlung selbst

gerügt worden seien. Dieser Hinweis des Gemeindepräsidenten ist insofern

unrichtig, als er die sofortige Rügepflicht auf formelle Mängel beschränkt. Wie

erwähnt (vorne 2.1.2), sind gemäss § 151a GemeindeG sämtliche –

formellen und materiellen – Verletzungen der politischen Rechte sofort zu

rügen. Dass der Gemeindepräsident die Versammlungsteilnehmer insofern falsch

bzw. unvollständig informiert hat, darf der Beschwerdeführerin jedenfalls nicht

zum Nachteil gereichen, zumal sie die Unrichtigkeit dieser Information nicht

ohne Weiteres erkennen konnte.

2.2

Ob die

Vorinstanz auf den Stimmrechtsrekurs zu Recht nicht eintrat, soweit er Beanstandungen

gegen die Abstimmungsweisung enthielt, kann vorliegend offen bleiben. Vor

Verwaltungsgericht bringt die Beschwerdeführerin nämlich vor, sie persönlich

habe nie Einwände gegen die Art der Weisung gehabt. Daraus lässt sich

jedenfalls schliessen, die Beschwerdeführerin wolle nicht (mehr) rügen, die

Abstimmungsweisung habe fehlerhafte bzw. unvollständige Informationen

enthalten, die zur Irreführung der Stimmberechtigten geführt hätten.

2.3

Nach dem

Gesagten hätte die Vorinstanz mithin auf den Rekurs der Beschwerdeführerin

eintreten müssen, soweit er Rügen betreffend Irreführung der Stimmberechtigten

an der Gemeindeversammlung enthielt. Grundsätzlich wäre die Angelegenheit daher

zur materiellen Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Darauf kann

vorliegend indessen aus verfahrensökonomischen Gründen verzichtet werden

(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 64 N. 2), denn

Stimmrechtsangelegenheiten sind in der Regel beförderlich zu behandeln.

Überdies handelt es sich bei der vorliegenden Frage, ob die politischen Rechte

der Stimmberechtigten – insbesondere ihr Recht auf freie und unverfälschte

Willenskundgabe – verletzt wurden, um eine Rechts- und nicht um eine

Ermessensfrage. Vor diesem Hintergrund ist es jedenfalls statthaft, dass das

Verwaltungsgericht einen reformatorischen Entscheid fällt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64

N. 5).

3.

3.1

In der

Sache wirft die Beschwerdeführerin dem Gemeinderat vor, die Stimmberechtigten

bewusst falsch über die Überbaubarkeit des Grundstücks informiert und damit in

die Irre geführt zu haben. Unerwähnt sei insbesondere geblieben, dass auf dem

Grundstück eine grosse Überschwemmungsgefahr bestehe, was dazu führe, dass das

Bauvorhaben auf diesem Grundstück mit enormen Baukosten in Bezug auf die

Eindämmung der Überschwemmungsgefahr verbunden sei. Aufgrund dieser hohen

Kosten sei ein genossenschaftlicher Wohnungsbau gar nicht möglich. Jedenfalls

seien die in der Versammlung veranschlagten Mietzinskosten in Anbetracht der

Überschwemmungsgefahr und der Kosten zu deren Eindämmung zu gering. Die

Beschwerdeführerin vertritt überdies die Ansicht, der Gemeinderat hätte ein

umfassendes und seriöses hydrologisches Gutachten einholen und den Stimmbürgern

vorlegen müssen.

3.2

Der

Beschwerdegegner dagegen vertritt die Meinung, er habe deshalb nicht erwähnen

müssen, dass auf dem zu überbauenden Gebiet eine grosse Überschwemmungsgefahr bestehe,

weil das nicht zutreffe. Auch das von der Gemeinde und der von ihr ausgewählten

Baugenossenschaft im Vorfeld der Gemeindeversammlung in Auftrag gegebene Gutachten

lasse nicht den Schluss zu, es liege eine Überschwemmungsgefahr vor, die eine

Überbauung verunmöglichen würde. Was die Angabe der anvisierten Mietzinse für

die zu erstellenden Genossenschaftswohnungen anbelange, tue die

Beschwerdeführerin überdies nicht dar, inwiefern diese Zielvorgabe nicht

erreicht werden könne. Ausserdem sei es an der Gemeindeversammlung nicht um die

Finanzierung der Überbauung gegangen, sondern lediglich um die

Kreditbewilligung für die Durchführung des Projektwettbewerbs. Die Finanzierung

übernehme die Baugenossenschaft H, welche auch das Wettbewerbsprogramm erstellt

habe. Dieses enthalte die Parameter, welche der Mietzinsberechnung zugrunde

lägen. Gestützt darauf hätten die Wettbewerbsteilnehmer mit einer nachvollziehbaren

Kostenrechnung den geforderten Wirtschaftlichkeitsnachweis zu erbringen, so

dass die anvisierten Mietzinse erreicht werden könnten.

3.3

Diesen

Vorbringen des Beschwerdegegners ist im Wesentlichen beizupflichten: Dass die

Wasserverhältnisse auf dem zu überbauenden Grundstück besonders sind, ergibt

sich einerseits aus dem erwähnten Gutachten, welches auch an der Gemeindeversammlung

zur Sprache kam, und anderseits aus dem Wettbewerbsprogramm, welches den

Stimmberechtigten im Vorfeld der Gemeindeversammlung zur Einsicht offen gestanden

hat. Daraus lässt sich jedoch – wie der Beschwerdegegner zu Recht einwendet –

nicht entnehmen, dass das Grundstück nicht überbaut werden kann. Erforderlich

sind vielmehr besondere (Wasser-)Schutzmassnahmen, was sich aus dem erwähnten

Gutachten klar ergibt und vom Beschwerdegegner auch anerkannt wird. Warum nun

diese besonderen Massnahmen zwangsläufig dazu führen müssten, dass die

anvisierten Mietzinse nicht realisierbar sind, vermag die Beschwerdeführerin

nicht substantiiert darzutun; ebenso wenig ergeben sich Hinweise darauf aus den

Akten. Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, der Beschwerdegegner

habe die Stimmberechtigten mit falschen bzw. unvollständigen Informationen in

die Irre geführt. Indem er die prinzipielle Überbaubarkeit des Grundstücks hat

abklären lassen und sich insbesondere vergewissert hat, dass die

Wasserverhältnisse auf dem Grundstück das geplante Projekt nicht generell

verunmöglichen, ist er seiner Sorgfaltspflicht in ausreichendem Masse

nachgekommen. Gestützt auf die getroffenen Abklärungen durfte er demnach in

guten Treuen davon ausgehen, das fragliche Grundstück sei ohne übermässigen

Aufwand überbaubar. Von ihm bereits vor dem Beschluss über die Durchführung des

Projektwettbewerbs weitergehende und alle Eventualitäten berücksichtigende

detaillierte geo- bzw. hydrologische Abklärungen des Baugrundes zu verlangen,

wäre weder sinnvoll noch verhältnismässig. Demnach liegt vorliegend keine

Irreführung der Stimmberechtigten durch falsche oder unvollständige behördliche

Informationen vor. Damit ist die Wahl- und Abstimmungsfreiheit der Beschwerdeführerin

nicht verletzt und ihre Beschwerde im Ergebnis abzuweisen.

4.

4.1

Gemäss § 152

Abs. 1 GPR werden im Verfahren des Stimmrechtsrekurses keine Kosten

erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse. Es stellt sich die

Frage, ob diese Regelung – obwohl sie derzeit noch keine gesetzliche Grundlage

im Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (vgl. § 65a Abs. 1 in

Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG gemäss Entwurf zur Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes) – für das verwaltungsgerichtliche Verfahren

dennoch gelte. Diese Frage ist zu bejahen: Bislang galt die Kostenlosigkeit

auch für das Stimmrechtsrekursverfahren vor dem Regierungsrat. Da nunmehr in

Stimmrechtssachen die Beschwerde an das Verwaltungsgericht an die Stelle des

Rekurses an den Regierungsrat tritt (vgl. zum Grundsatz des zweistufigen

Instanzenzugs Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 88; ferner VGr, 30. April

2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 3, www.vgrzh.ch), sind auch im

Verfahren vor Verwaltungsgericht – trotz (noch) fehlender gesetzlicher

Grundlage im Verwaltungsrechtspflegegesetz und mithin direkt gestützt auf § 152

Abs. 1 GPR – keine Kosten zu erheben, sofern das Rechtsmittel – wie hier –

nicht rechtsmissbräuchlich erhoben wurde.

4.2

Gemäss § 152

Abs. 2 GPR richten sich die Entschädigungsfolgen nach den Vorschriften des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Der obsiegende Beschwerdegegner beantragt die

Zusprechung einer Parteientschädigung. Eine solche ist ihm indessen nicht

zuzusprechen: Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört mit zu seinem

angestammten Aufgabenbereich, was eine Parteientschädigung zu seinen Gunsten

zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt

erscheinen lässt, wenn die Beschwerdeantwort mit einem ausserordentlichen

Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, mit

Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …