VB.2009.00205

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00205

27. Mai 2009Deutsch13 min

(URT.2009.11448)

Die Beschwerdegegnerin als nicht in der Schweiz geborene und weit über 25-jährige Ausländerin ermangelt eines Einbürgerungsanspruchs, und insofern war früher weder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben noch geht es um eine Angelegenheit nach Art. 6 Abs. 1 EMRK. Art. 83 lit. b BGG lässt die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nicht zu gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung wie hier, sondern lediglich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (E. 2.1). Art. 50 BüG verlangt bei ablehnenden Entscheiden über die ordentliche Einbürgerung als letzte kantonale Instanz eine Gerichtsbehörde. Der angefochtene Beschluss aus dem laufenden Jahr unterliegt dem Weiterzug ans Verwaltungsgericht (E. 2.2). Beschwerdelegitimation der Gemeinde (E. 3). Die durch Präsident und Schreiber der beschwerdeführerischen Vorsteherschaft unterzeichnete Beschwerde ist nur ein Auszug aus dem Protokoll dieser Vorsteherschaft. Von einer Mitwirkung der Rechnungsprüfungskommission hierbei geht keine Rede. Auf das Rechtsmittel ist schon deswegen nicht einzutreten (E. 5). Vorliegend fehlt es an jeglicher Begründung der Beschwerde. Sich durch bewussten Verzicht auf Begründung eine Erstreckung der Beschwerdefrist zu verschaffen, geht nicht an. Es hat kein Anlass bestanden, zur Verbesserung der Beschwerde Frist anzusetzen (E. 6).

Sachverhalt

Die Gemeindeversammlung X

vom 10. Dezember 2007 wies das Einbürgerungsgesuch der Ausländerin A ab,

welche 1969 in ihrer Heimat zur Welt gekommen war.

Erwägungen

II.

A liess unter dem 9. Januar

2008.

Gemeindebeschwerde erheben sowie anbegehren, in Aufhebung des Entscheids

vom 10. Dezember 2007 sei ihr das kommunale Bürgerrecht zu erteilen,

eventualiter die Sache an die Gemeinde X zurückzuweisen; mit Beschluss vom 10. März

2009.

– der Gemeinde am 12. gleichen Monats ausgehändigt – hiess der Bezirksrat Z

den Eventualantrag gut und nannte als Rechtsmittel die innert 30 Tagen ab

Zustellung schriftlich beim Verwaltungsgericht einzureichende Beschwerde,

welche einen Antrag und dessen Begründung enthalten müsse.

III.

Hiergegen legte für die

Gemeinde X dessen Gemeinderat unter dem 6. und mit Versand vom

(Gründonnerstag,) 9. April 2009 "vorsorglichen Rekurs ein", der

beim Verwaltungsgericht am (Osterdienstag,) 14. nämlichen Monats eintraf, und

fügte im Wesentlichen nur an: "Da die Akten einer noch genaueren Prüfung

unterzogen werden, ist es uns erst in einem späteren Zeitpunkt möglich, die

Rekursschrift mit den entsprechenden Begründungen nachzuliefern. Für die

Eingangsbestätigung und Ihr Verständnis danken wir Ihnen im Voraus

bestens". Noch vor Mittag jenes 14. April 2009 rief der

verwaltungsgerichtliche Abteilungsvorsitzende den Gemeinderatsschreiber an und

teilte ihm mit, das Rechtsmittel müsse innerhalb der nicht erstreckbaren

Beschwerdefrist insbesondere auch begründet werden, was mit Postaufgabe bis

Mitternacht zu erfolgen habe. Etwas Derartiges ist weder damals noch später

geschehen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das vorliegende Rechtsmittel – es kann sich nach den §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

nicht um einen Rekurs, sondern bloss um eine Beschwerde drehen – besitzt keinen

Streitwert und beschlägt auch nicht ein gerichtsintern die einzelrichterliche

Zuständigkeit begründendes Sondergebiet im Sinn des § 38 Abs. 2 VRG.

Deshalb ist es kraft Abs. 1 dieser Vorschrift in Dreierbesetzung zu erledigen.

Das darf hier gemäss § 56 Abs. 2 f. VRG ohne irgendwelche

Weiterungen geschehen.

2.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit als solches

nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amtes wegen.

Dabei kommt es auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine

Rechtsvorkehr hängig wird (RB 2004 Nr. 8).

2.1

§ 43 Abs. 1

lit. l VRG verbietet die Beschwerde gegen Anordnungen über die Einbürgerung,

sofern es an einem Anspruch auf diese gebricht. Als Gegenausnahme gestattet Abs. 2

der nämlichen Norm die Beschwerde, wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an

das Bundesgericht offensteht oder es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6

Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101)

handelt.

Die Beschwerdegegnerin als nicht in der Schweiz geborene und

weit über 25-jährige Ausländerin ermangelt eines Einbürgerungsanspruchs nach § 21

Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 und 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni

1926.

(GemeindeG, LS 131.1), wie schon die Vorinstanz richtig gesagt hat.

Und insofern war weder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben noch geht es

um eine Angelegenheit nach Art. 6 Abs. 1 EMRK (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 4, 44 f. und 52; RB 2003

Nr. 19, E. 2a Abs. 1).

Nun hat Art. 131 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) auf Anfang 2007 das Bundesrechtspflegegesetz

aufgehoben (AS 2006, 1205 ff., 1243). Das neue Gesetz kennt die

altrechtliche Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht mehr. Laut § 5 der

ebenfalls auf 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten regierungsrätlichen Verordnung

über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das

Bundesgericht vom 29. November 2006 (OS 61, 480 f.) – BGE 135 I

6.

hält diese Bestimmung anders als das Verwaltungsgericht für (von Beginn weg)

anwendbar (siehe zusammenfassend VGr, 2. Februar 2009, VB.2009.00007, E. 2.1 ff.,

www.vgrzh.ch) – ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde in § 43 Abs. 2

VRG die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht, wohl im Sinn der Art. 72–89

BGG (vgl. ABl 2006, 1676 ff., 1680 und 1685), zu verstehen. Art. 83

lit. b BGG lässt indes die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

nicht zu gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung wie hier, sondern

lediglich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG.

2.2

Selbst

dann muss als Vorinstanz des Bundesgerichts nach Art. 114 in Verbindung

mit Art. 86 Abs. 2 BGG unter Vorbehalt einer hier nicht spielenden

Ausnahme innerkantonal ein oberes Gericht wirken. Das gilt aufgrund der

Übergangsbestimmung des Art. 130 Abs. 3 BGG erst zwei Jahre nach

Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes, also ab 1. Januar 2009; denn

insofern mangelt es im Kanton Zürich bislang an einer Rechtsgrundlage für eine

(verwaltungs)gerichtliche Zuständigkeit (vgl. zum Ganzen VGr, 12. März

2009, VB.2009.00067, E. 2.1.1 Abs. 3, und 29. April 2009,

VB.2009.00111, E. 1.1 Abs. 1, beides mit Hinweis[en] sowie unter

www.vgrzh.ch).

Allerdings erlaubt Art. 114 in Verbindung mit Art. 86

Abs. 3 BGG den Kantonen, für Entscheide mit vorwiegend politischem

Charakter anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare

Vorinstanz des Bundesgerichts einzusetzen. Der Frage, ob einem Einbürgerungsentscheid

vorwiegend politischer Charakter eigne (vgl. Hansjörg Seiler in, Hansjörg Seiler/Nicolas

von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, Art. 86

N. 22; Esther Tophinke, Basler Kommentar, 2008, Art. 86 BGG N. 23; lit. B.2k

und lit. C sowie Dispositiv-Ziff. I im Beschluss Nr. 1947 des Regierungsrats

des Kantons Zürich vom 9. Dezember 2008 [www.rrb.zh.ch]; VGr,

VB.2009.00111, E. 1.1 Abs. 2, www.vgrzh.ch), hat aber die am 1. Januar

2009.

in Kraft getretene Fassung des Art. 50 des Bürgerrechtsgesetzes vom

29.

September 1952 (BüG, SR 141.0; AS 2008, 5911 f.) ein

Ende bereitet. Diese Vorschrift verlangt nämlich bei ablehnenden Entscheiden

über die ordentliche Einbürgerung als letzte kantonale Instanz eine

Gerichtsbehörde. In der anstehenden Revision des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes soll denn auch die Ausnahmebestimmung des § 43

Abs. 1 lit. l VRG ersatzlos wegfallen.

Der angefochtene Beschluss stammt aus dem laufenden Jahr. Er

unterliegt daher dem Weiterzug an das Verwaltungsgericht (vgl. § 19c Abs. 2

VRG; zur analogen Situation im Ausländerrecht VGr, 12. März 2009,

VB.2009.00067, E. 2.1.2 Abs. 3, und 29. April 2009,

VB.2009.00111, E. 1.1 Abs. 1, beides mit Hinweis sowie unter

www.vgrzh.ch).

3.

Gemäss längst etablierter Praxis der Kammer ist eine Gemeinde

bei Streitigkeiten über die Aufnahme in ihr Bürgerrecht nach § 70 in

Verbindung mit § 21 lit. b VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert

(VGr, 24. Oktober 2007, VB.2006.00459, E. 1.2 mit Hinweisen, und 4. Februar

2009, VB.2009.00014, E. 1, beides unter www.vgrzh.ch). Das ergibt sich

inzwischen auch aus Art. 51 BüG in Verbindung mit Art. 117 und 111 Abs. 1

BGG.

4.

Der angefochtene Beschluss ist ein Rückweisungsentscheid. Ein

solcher lässt sich nicht vorbehaltlos an das Verwaltungsgericht weiterziehen

(vgl. RB 2002 Nr. 20, 2005 Nr. 82; VGr, 18. März 2009,

VB.2008.00506, E. 3.1, und 8. April 2009, VB.2009.00028, E. 1 Abs. 2,

beides mit Hinweisen sowie unter www.vgrzh.ch). Wie es hier um diese Eintretensbedingung

steht, darf jedoch offen bleiben, da die Beschwerde – wie sogleich zu zeigen –

aus wenigstens einem anderen Grund nicht an die Hand genommen werden kann.

5.

Ist wie hier ein Beschluss der Gemeinde oder des Grossen

Gemeinderats im Rechtsmittelverfahren aufgehoben oder geändert worden,

entscheidet nach § 155 Abs. 1 GemeindeG folgendes Organ darüber, ob

die Gemeinde ihrerseits zum Weiterzug schreiten soll: in Gemeinden mit Grossem

Gemeinderat derselbe (lit. a), in Gemeinden ohne solchen die Gemeindevorsteherschaft

in gemeinsamer Sitzung mit der Rechnungsprüfungskommission (lit. b Satz 1); der

Beschluss des Grossen Gemeinderats lässt sich nachbringen, wenn die

Gemeindevorsteherschaft das Rechtsmittel bereits ergriffen hat (§ 155 Abs. 2

GemeindeG). Letzteres gilt freilich nicht für Gemeinden wie die

Beschwerdeführerin ohne Grossen Gemeinderat; der gemeinsame Beschluss von

Gemeindevorsteherschaft und Rechnungsprüfungskommission ist innerhalb der

Rechtsmittelfrist zu fassen (VGr, 7. Dezember 2006, VB.2006.00461,

www.vgrzh.ch).

Die 30-tägige Frist für die

verwaltungsgerichtliche Beschwerde endete vorliegend, wie der

Abteilungsvorsitzende dem Gemeinderatsschreiber der Beschwerdeführerin richtig

mitgeteilt hat, am Dienstag nach Ostern, dem 14. April 2009, also dem

Tag, wo das Rechtsmittel hier einging (§§ 53 und 70 in Verbindung mit § 11

VRG; vgl. vorn II und III).

Die durch Präsident und Schreiber der beschwerdeführerischen

Vorsteherschaft unterzeichnete Beschwerde ist jedoch nur ein Auszug aus dem

Protokoll dieser Vorsteherschaft vom 6. April 2009. Von einer Mitwirkung

der Rechnungsprüfungskommission hierbei geht keine Rede. Auf

das Rechtsmittel ist schon deswegen nicht einzutreten.

6.

6.1

Gemäss § 54 Satz 1 VRG braucht die Beschwerdeschrift im Sinn

eines Gültigkeits- und deshalb Eintretenserfordernisses einen Antrag und dessen

Begründung (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 54 N. 1). Vorliegend fehlt es

jedenfalls an jeglicher Begründung. Zwar bedarf es keiner detaillierten

Auseinandersetzung mit den vorinstanzlichen Erwägungen und genügt eine summarische

Motivierung; von Letzterem lässt sich jedoch nicht absehen (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 54 N. 6). Denn das Beschwerdeverfahren dient nicht dazu, den angefochtenen

Entscheid von Amts wegen zu überprüfen, ohne dass das Gericht wenigstens in

Umrissen erkennen könnte, warum die beschwerdeführende Partei mit diesem

Entscheid (den seinerseits ja die Vorinstanz hat begründen müssen; vgl. § 28 Abs. 1 VRG) nicht einverstanden sei.

Fehlt eine Begründung, gilt es gestützt auf § 56 Abs. 1

VRG in der Regel, vorerst eine Nachfrist zum Einreichen einer verbesserten

Beschwerdeschrift anzusetzen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 6). Diese

Bestimmung soll aber nur überspitzten Formalismus verhindern, weshalb sie nicht

immer zur Anwendung gelangt; so lässt sich rechtskundigen oder rechtskundig

vertretenen Parteien keine Gelegenheit zur Verbesserung einräumen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 27, § 56 N. 8, je mit Zitaten). Auch

sonst ist dann von einer Nachfristansetzung abzusehen, wenn es einer Partei

nach Treu und Glauben zumutbar gewesen wäre, entsprechend der klaren

Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid eine Beschwerde mit zumindest

summarischer Begründung zu erstatten (BGr, 3. Mai 1996, ZBl 98/1997,

S. 307). Das trifft selbst dort zu, wo die auf das Erfordernis einer

Beschwerdebegründung hinweisende Rechtsmittelbelehrung – wie hier – nicht noch

zusätzlich darauf aufmerksam macht, dass auf eine diesbezüglich mangelhafte

Beschwerde nicht eingetreten werde (unveröffentlichte Erwägung des in RB 1999

Nr. 11 abgedruckten Entscheids).

Sich durch bewussten Verzicht auf Begründung eine Erstreckung

der Beschwerdefrist zu verschaffen, geht nicht an, und zwar auch dann nicht,

wenn sich kein Vorwurf des Rechtsmissbrauchs erheben lässt (RB 1987

Nr. 36, 1991 Nr. 28; Kölz/Bosshart/Röhl, § 56 N. 8).

Unmöglich kann es "dem Sinn des Gesetzes entsprechen, die fristgerechte Anmeldung

der Beschwerde allgemein als genügend zu erachten […]. Von einem zürcherischen

Gemeinderat oder einer Gemeinderatskanzlei muss vorausgesetzt werden, dass eine

gesetzmässige, vollständige und klare Rechtsmittelbelehrung, wie […] hier […],

verstanden wird. Es hat daher kein Anlass bestanden, zur Verbesserung der

Beschwerde Frist anzusetzen" (RB 1980 Nr. 21).

6.2

In solchem

Licht ist die vorliegende Beschwerde mangels Begründung ungültig und hat ein

Anlass gefehlt, eine Verbesserungsfrist anzusetzen.

Der angefochtene Beschluss wies auf das

Begründungserfordernis hin, und die vom Gemeinderat vertretene Beschwerdeführerin

kannte es durchaus; die Postaufgabe des Rechtsmittels am vorletzten Werktag der

für dasselbe laufenden Frist kam einem – denn auch fast schon ausdrücklichen –

Gesuch um Erstreckung einer gesetzlichen Frist gleich (vgl. oben II und III; § 53

VRG). Die Bedingungen hierfür, nämlich Tod oder Handlungsunfähigkeit der fristbetroffenen

Person (§ 70 in Verbindung mit § 12 Abs. 1 Satz 1 VRG), erfüllte

die Beschwerdeführerin offenkundig nicht. Diese hätte fast 34 Tage zur Verfügung

und also genügend Zeit gehabt, eine Rechtsmittelbegründung zu erarbeiten. Zudem

hat der Abteilungsvorsitzende sie einen halben Tag vor Fristende umsonst

darauf aufmerksam gemacht, dass bis dann eine Begründung erfolgen müsse (siehe

vorn III).

Unter den genannten Umständen bzw. wegen grober

Nachlässigkeit kommt ebenso wenig eine Fristwiederherstellung gestützt auf § 70

in Verbindung mit § 12 Abs. 2 VRG in Frage (vgl. RB 1999

Nr. 11 E. 2). Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin auch kein

dahingehendes Gesuch gestellt.

7.

Mithin ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

8.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15).

9.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden

Beschlusses-Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Rückweisungsentscheide werden grundsätzlich als

Zwischenentscheide qualifiziert, welche sich nur unter den Voraussetzungen des Art. 117

in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 BGG weiterziehen lassen (BGE 134 II

137.

E. 1.3.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind nur direkt anfechtbar, wenn

sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder

wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und

damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Hingegen liegt ein Endentscheid vor,

wenn der unteren Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II

124.

E. 1.3; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137

E. 1.3.3).

Der vorliegende letztinstanzliche kantonale

Nichteintretensbeschluss betrifft einen Rückweisungsentscheid. Seine Anfechtbarkeit

richtet sich nach den im vorigen Absatz vorgestellten Kriterien (vgl. BGr, 30. Oktober

2008,9C_740/2008, E. 1, www.bger.ch).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf

die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Sinn der Erwägungen kann gegen diesen Beschluss subsidiäre Verfassungsbeschwerde

nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.

Mitteilung an …