VB.2009.00252

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00252

1. Juli 2009Deutsch36 min

(URT.2009.11581)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Die A

AG erwarb am 6. Januar 1999 das Grundstück Kat.-Nr. 01 in Kloten, das

im Bereich der ehemaligen, aufgefüllten Kiesgrube D liegt. Am 19. November

1999 stellte sie ein Gesuch um eine Baubewilligung für eine Lagerhalle, welches

das Bauamt der Stadt Kloten an das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft

(AWEL) zur Prüfung und Erteilung der erforderlichen kantonalen Bewilligungen

überwies. In einer Verfügung vom 9. August 2000 beurteilte das AWEL das

Grundstück als belasteten Standort und ordnete als Sanierungsziel mindestens

eine Teilsanierung im Zug des Bauvorhabens an. Am 19. September 2000

erteilte der Stadtrat Kloten die baurechtliche Bewilligung unter Auflagen; am

30. Januar 2001 genehmigte das AWEL das Altlasten-Entsorgungs- und Ausführungskonzept

mit Auflagen und stimmte der Baufreigabe zu. In der Folge wurde die Lagerhalle

erstellt. Die Altlastensanierung betraf mit Blei, Antimon und Kohlenwasserstoff

kontaminierte Schlacke, die auf einem Teil des Areals gefunden wurde und auf

die Ablagerung von Batterien zurückging.

B. Mit

Gesuch vom 30. November 2001 stellte die A AG der Baudirektion folgende Anträge:

"1. Es

seien die für die Altlasten verantwortlichen Personen festzustellen;

2. es sei der

für die Sanierung der Altlasten auf der Liegenschaft Kat. Nr. 01 des

Grundbuches der Stadt Kloten entstandene Betrag von CHF 3'205'777.63 nebst

Zins von 5 % ab dem 1. September 2001 auf die verantwortlichen Personen

zu verteilen;

3. dabei sei

festzustellen, dass die Gesuchstellerin von den anfallenden Kosten nichts zu

übernehmen hat, sondern die Kosten von den Verursachern, insbesondere von der

Gemeinde Kloten zu übernehmen sind;

4. eventualiter

sei die Gesuchstellerin mit einem Anteil von maximal 10 % der angefallenen

Kosten zu belasten;

5. zudem habe

der Kanton Zürich beim Bund das Gesuch um Abgeltung gemäss Art. 11 VASA

[Verordnung vom 5. April 2000 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten,

ausser Kraft getreten auf den 1. Januar 2009 (AS 2000, 1398)] für die bei

der Sanierung der Liegenschaft Kat. Nr. 01 des Grundbuches der Stadt Kloten angefallenen

Kosten zu stellen;

(...)

7. Die

Kostenpflichtigen seien zu einer sofortigen Akontozahlung von CHF 1'500'000.-

zu verpflichten."

Nach Sachverhaltsabklärungen – teils in Verbindung mit

anderen Verfahren – und Verhandlungen stellte die Baudirektion mit

Verfügung vom 8. Dezember 2006 fest, dass die zu verteilenden, bei der A

AG angefallenen Sanierungskosten Fr. 1'835'640.30 betrügen; sie auferlegte

diese Kosten zu 80 % der E AG (recte: in Liquidation) und zu 20 % der

A AG und verpflichtete die E AG (in Liquidation), innerhalb von 60 Tagen nach

Rechtskraft des Entscheids der A AG Fr. 1'468'512.20 zu bezahlen, wobei

nach Ablauf dieser Frist ein Verzugszins von 5 % geschuldet werde.

Allfällige künftige Ansprüche aus Überwachungs- oder Sanierungskosten sowie

allfällige Kostenrückerstattungen aufgrund der Verordnung über die Abgabe zur

Sanierung von Altlasten wurden in ein separates Verfahren verwiesen und das

Begehren um eine sofortige Akontozahlung abgewiesen.

Erwägungen

II.

A. Gegen

diese Verfügung rekurrierten das Konkursamt F für die E AG in Liquidation sowie

die A AG an den Regierungsrat. Die A AG beantragte in ihrem Rekurs vom 9. Januar

2007, es seien unter Aufhebung der betreffenden Dispositiv-Ziffern der angefochtenen

Verfügung die zu verteilenden Kosten der altlastenrechtlichen Massnahmen

betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 01 in Kloten auf Fr. 2'573'885.98 festzusetzen

und diese Kosten zu 80 % auf die E AG in Liquidation, zu 10 % auf die

Stadt Kloten und zu 10 % auf die "Kollektivgesellschaft C AG und auf G

und H, bzw. dessen Rechtsnachfolger" zu verteilen; schliesslich sei für

die "von den drei Kostenpflichtigen" zu bezahlenden Beiträge ab

Einreichung des Gesuchs um Kostenverteilung, also ab dem 30. November

2001, ein Verzugszins von 5 % zu bezahlen. Mit Verfügung vom

6.

Februar 2007 vereinigte die Staatskanzlei die beiden Rekurse.

B. Am

11.

Mai 2007 zog das Konkursamt F den für die E AG in Liquidation

erhobenen Rekurs zurück, nachdem das Konkursverfahren mit Wirkung ab

8.

Mai 2007 mangels Aktiven endgültig eingestellt worden war. Am

26.

Juli 2007 wurde die E AG in Liquidation von Amts wegen im

Handelsregister gelöscht.

C. Am

14.

Oktober 2007 reichte die A AG beim AWEL folgendes Begehren ein: Der Kanton

Zürich sei zu verpflichten, die bereits feststehenden Ausfallkosten in der Höhe

von Fr. 1'468'512.24 zuzüglich Zins von 5 % seit dem 8. Dezember

2006.

zu bezahlen. Die Geltendmachung weiterer Ausfallkosten nach dem Entscheid

über den Rekurs vom 9. Januar 2007 an den Regierungsrat werde vorbehalten.

Die A AG berief sich auf den Grundsatz, dass Ausfallkosten vom Gemeinwesen zu

übernehmen seien, der nun in Art. 32d Abs. 3 des Umweltschutzgesetzes

vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) in der Fassung vom 16. Dezember

2005, in Kraft seit 1. November 2006, verankert sei. Diese Eingabe liess

die A AG mit Schreiben vom selben Tag auch dem Regierungsrat zukommen, den sie

ersuchte, einen Vergleich anzustreben. Mit Schreiben vom 24. Oktober 2007

leitete das AWEL die Eingabe an den als zuständige Behörde bezeichneten

Regierungsrat weiter. Auf Anfrage teilte das AWEL der Staatskanzlei am

26.

Oktober 2007 mit, dass es von sich aus keine Wiedererwägung in Betracht

ziehe und auch nicht an Vergleichsverhandlungen interessiert sei.

D. Mit

Schreiben vom 19. Dezember 2008 reichte die A AG beim Regierungsrat eine

"Aufsichtsbeschwerde" ein, worin sie darum ersuchte, "die Gründe

für die widerrechtliche Verfahrensverzögerung zu ermitteln und die notwendigen

Massnahmen zu ergreifen".

E. Mit

Beschluss vom 25. März 2009 nahm der Regierungsrat Vormerk von der Vereinigung

der Rekurse der E AG in Liquidation sowie der A AG, vom Rückzug des Rekurses

der Ersteren und von der Gegenstandslosigkeit der gegen diese angehobenen

Entschädigungsbegehren; in diesem Umfang schrieb er die Rekursverfahren als

erledigt ab. Den Rekurs der A AG hiess der Regierungsrat insofern teilweise

gut, als er die Verfügung der Baudirektion vom 8. Dezember 2006 aufhob und

die Sache im Sinn der Erwägungen zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und

zum neuen Entscheid an die Baudirektion zurückwies; im Übrigen wies er den

Rekurs ab. Die Rechtsverzögerungsbeschwerde wurde ebenfalls abgewiesen.

III.

Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am 30. April

2009.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen:

"Hauptbegehren

1.

Der

Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 25. März 2009 [...]

sei aufzuheben;

2.

die

Prozesssache sei mit der Verpflichtung zur ausdrücklichen Entscheidung

a. über

den Umfang der anrechenbaren Kosten und

b. zur

Frage, ab wann der Verzugszins läuft,

an den

Regierungsrat des Kantons Zürich zurückzuweisen;

3.

wobei der

Regierungsrat des Kantons Zürich in Bestätigung der Verfügung der Baudirektion

vom 8. Dezember 2006 zusätzlich festzustellen habe, dass die zu

verteilenden Kosten inklusive Verzugszinsen

a. auf

die E AG, Kloten, zu 80 %, und

b. auf

die Beschwerdeführerin zu 20 %

verteilen seien;

4.

die

Rückweisung an die Baudirektion sei entsprechend nur insoweit zuzulassen, als

diese

a. die

Ausfallkosten von 80 %, inkl. Verzugszinsen, welche Kosten von der E AG

nicht erhältlich sind, auf das zuständige Gemeinwesen zu verlegen und

b. die

Anwendung der Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten vom

26.

September 2008 festzulegen habe.

Eventualbegehren

5.

Der

Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 25. März 2009 [...]

sei aufzuheben;

6.

die zu

verteilenden Kosten der altlastenrechtlichen Massnahmen betreffend das

Grundstück Kat. Nr. 01 in Kloten seien auf sFr. 2'573'885.98 festzusetzen;

7.

für den

von der E AG, Kloten, bzw. vom zuständigen Gemeinwesen zu bezahlenden Betrag

sei ab Einreichung des Kostenverteilgesuches, also ab 30. November 2001,

ein Verzugszins von 5 % zu bezahlen;

8.

die zu

verteilenden Kosten inklusive Verzugszinsen, seien

a. auf

die E AG, Kloten, zu 80 %, und

b. auf

die Beschwerdeführerin zu 20 %

verteilen;

9.

die wegen

der Liquidation der E AG, Kloten, ausfallenden Kosten inkl. Verzugszinsen seien

vom zuständigen Gemeinwesen zu übernehmen;

10.

die

Prozesssache sei zur Anwendung der Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von

Altlasten vom 26. September 2008 an den Regierungsrat zurückzuweisen“;

dies alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

des Regierungsrats.

Das Verwaltungsgericht zog die Akten der Vorinstanz bei,

verzichtete jedoch auf weitere prozessuale Anordnungen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Beschwerdeanträge sind bei Unklarheit unter Zuhilfenahme

der Beschwerdebegründung auszulegen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 23 N. 12, § 54 N. 3). Die Beschwerdeführerin

beantragt zwar die gänzliche Aufhebung des angefochtenen Entscheids, doch ergibt

sich aus der Begründung, dass sie sich nur gegen dessen Dispositiv-Ziffer II

richtet, in welcher der Regierungsrat über den Rekurs gegen die Verfügung vom

8.

Dezember 2006 und implizit über die Eingabe vom 14. Oktober 2007

entschied. Insbesondere wendet sich die Beschwerdeführerin nicht gegen die

Abweisung der als Rechtsverzögerungsbeschwerde behandelten "Aufsichtsbeschwerde"

durch den Regierungsrat. In Bezug auf den Rekurs gegen die Verfügung vom

8.

Dezember 2006 (und sinngemäss in Bezug auf die Eingabe vom

14.

Oktober 2007) wies der Regierungsrat die Streitsache teilweise zum

neuen Entscheid an die erste Instanz zurück; im Übrigen wies er den Rekurs ab.

2.

2.1

Nach

§ 48 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) können

Entscheide, die eine Sache materiell oder durch Nichteintreten erledigen, mit Beschwerde

beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Abs. 1). Zwischenentscheide

sind weiterziehbar, wenn sie für die Betroffenen einen Nachteil zur Folge

haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (Abs. 2).

Vorentscheide, durch die eine Rechtsfrage beurteilt wird, können weitergezogen

werden, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches

Beweisverfahren erspart werden kann (Abs. 3).

2.2

Einen

anfechtbaren Endentscheid im Sinn von § 48 Abs. 1 VRG stellt der

Teilentscheid dar, mit dem über eines oder einige von mehreren Rechtsbegehren

abschliessend befunden wird (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 53).

Art. 91 Abs. 1 lit. a (gegebenenfalls in Verbindung mit

Art. 117) des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR

173.

) setzt für die Beschwerden an das Bundesgericht voraus, dass diese

Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können (vgl. BGE 135 III 212

E. 1.2; 133 IV 137 E. 2.2; 133 V 477

E. 4.1.2).

2.3

Rückweisungsentscheide

werden in § 48 VRG nicht als anfechtbare Anordnungen eigener Art erwähnt.

Das Verwaltungsgericht stellt nach seiner neueren Praxis Rückweisungsentscheide

nicht mehr vorbehaltlos Endentscheiden gleich, sondern nur, wenn prozessökonomische

Gründe dafür sprechen. Dies ist unter anderem der Fall, wenn durch die

Anfechtung einer im Rückweisungsentscheid enthaltenen materiellen Entscheidung

verhindert werden kann, dass die untere Instanz zu vermeidbarem Arbeitsaufwand

veranlasst wird. In Anlehnung an die in § 48 Abs. 3 VRG für die

Anfechtung von Vorentscheiden formulierten Voraussetzungen wird verlangt, dass

durch die Zulassung der Beschwerde gegen einen Rückweisungsentscheid eine erhebliche

Verfahrensverkürzung ermöglicht wird (VGr, 18. März 2009, VB.2008.00506,

E. 3.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Sodann sind

Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide anfechtbar, wenn sie einen nicht

wieder gutzumachenden Nachteil im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG zur Folge

haben. Vergleichbare Kriterien der Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden

wendet die jüngere bundesgerichtliche Praxis zu Art. 93 BGG an (vgl. BGE

134.

II 137 E. 1.3.3; 134 II 124 E. 1.3).

3.

Die Beschwerdeführerin begründet ihr Hauptbegehren im

Wesentlichen damit, dass der Regierungsrat über den Umfang der anrechenbaren

Kosten und den Beginn des Laufs der Verzugszinsen hätte entscheiden müssen. Da

der Sachverhalt abgeklärt sei und die Beschwerdegegnerin keinen Anlass sehen

werde, ihre Rechtsauffassung zu ändern, führe die Rückweisung insoweit nur zu

einem Zeitverlust. Im Übrigen sei unklar, ob der Regierungsrat – unter

Verletzung der Begründungspflicht – auf die entsprechenden Begehren nicht

eingetreten sei oder sie abgewiesen habe.

Im Folgenden ist zu prüfen, ob bzw. inwieweit der

Beschluss des Regierungsrats vom 25. März 2009 als Teilentscheid oder als

Rückweisungsentscheid anfechtbar ist.

3.1

3.1.1

Laut Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Entscheids wurde der

Rekurs der Beschwerdegegnerin "insoweit teilweise gutgeheissen, als die

Verfügung vom 8. Dezember 2006 aufgehoben und die Sache im Sinne der

Erwägungen zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zum neuen Entscheid an

die Rekursgegnerin zurückgewiesen" wurde. Im Übrigen wurde der Rekurs

abgewiesen. In den Erwägungen ging der Regierungsrat davon aus, dass sich die

tatsächlichen Grundlagen mit der Einstellung des Konkurses über die E AG in

Liquidation mangels Aktiven sowie mit deren Löschung im Handelsregister massgeblich

verändert hätten. Daher stelle sich insbesondere die Frage, wer anstelle der E

AG in Liquidation die dieser auferlegten bzw. noch aufzuerlegenden Kosten der

Sanierungsmassnahmen zu tragen habe (E. 2a). Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin

richte sich die Antwort nach Art. 32d Abs. 3 USG in der neuen Fassung

vom 16. Dezember 2005, wonach das zuständige Gemeinwesen den Kostenanteil

jener Verursacher trägt, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig

sind (E. 2b). Die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit den

Parteien "im Fall zusätzlicher Abklärungen des Sachverhalts" und

"insbesondere" in Bezug auf die Verlegung der Ausfallkosten keine

Instanz verloren gehe (E. 2c). Die Beschwerdegegnerin werde

"namentlich auch" über die mit Eingabe vom 14. Oktober 2007

gestellten Anträge zu befinden haben. "Auch [werde] sie zu prüfen haben,

ob weitere Sanierungskosten einer Verteilung zugänglich sind und ob hierfür

noch weitere Verursacher infrage kommen, bevor sie die Ausfallkosten im Sinne

von Art. 32d Abs. 3 USG dem 'zuständigen Gemeinwesen'

auferlegt." Zudem sei die Anwendbarkeit der seit dem 1. Januar 2009

geltenden Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung

von Altlasten (SR 814.681) zu prüfen (E. 2d). Weitere Angaben, wie die

Rückweisung zu verstehen sein könnte, enthält der angefochtene Beschluss nicht.

3.1.2

Die Rückweisung bezieht sich demnach auf drei Gesichtspunkte: Die

Beschwerdegegnerin soll erstens die Verlegung der Ausfallkosten regeln, die in

der Eingabe vom 14. Oktober 2007 beantragt wurde, wobei Art. 32d

Abs. 3 USG in der Fassung vom 16. Dezember 2005 für anwendbar erklärt

wird; sie soll zweitens Gelegenheit erhalten zu prüfen, ob aufgrund der

veränderten Umstände (oder allenfalls aus anderen Gründen) auf die Kostenverteilungsverfügung

vom 8. Dezember 2006 zurückzukommen sei; sie soll drittens über die

Anwendbarkeit der neuen Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten

befinden.

3.2

Der

Regierungsrat hat sich im angefochtenen Entscheid nicht zur Höhe der anrechenbaren

Kosten und zum Verzugszins geäussert. Ein Nichteintreten auf die entsprechenden

Anträge der Beschwerdeführerin oder eine Abweisung unter Verletzung der

Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV]) kann hierin – entgegen den Befürchtungen der

Beschwerdeführerin – nicht erkannt werden. Soweit der Beschluss des

Regierungsrats den Rekurs der Beschwerdeführerin vom 9. Januar 2007 und

die Eingabe vom 14. Oktober 2007 behandelt, liegt somit kein Teilentscheid

bzw. kein Anfechtungsobjekt im Sinn von § 48 Abs. 1 VRG vor.

3.3

Damit

bleibt zu prüfen, ob die Voraussetzungen zur Anfechtung eines Rückweisungsentscheids

gegeben sind.

3.3.1

Ausser Betracht fällt hier eine Anfechtung in Analogie zu § 48

Abs. 3 VRG bzw. aus prozessökonomischen Gründen, um durch sofortiges

Herbeiführen eines Endentscheids über eine im angefochtenen Entscheid

beurteilte Rechtsfrage ein erhebliches Beweisverfahren zu vermeiden (vgl.

hierzu VGr, 18. März 2009, VB.2008.00506, E. 3.3; 8. November

2006, VB.2006.00279, E. 2.3 [beide unter www.vgrzh.ch]). Zwar hat der

Regierungsrat eine Vorfrage entschieden, indem er Art. 32d Abs. 3 USG

in der Fassung vom 16. Dezember 2005 auf die Verlegung der Ausfallkosten

für anwendbar erklärte. Die Beschwerdeführerin wird dadurch jedoch nicht

belastet und wendet sich auch nicht dagegen. Sie bringt vielmehr vor, dass der

Regierungsrat weitere Fragen hätte materiell entscheiden müssen. Aufgrund

dieser Rüge kann das Verwaltungsgericht jedoch grundsätzlich keinen materiellen

Entscheid fällen, weshalb durch eine Entgegennahme der Beschwerde keine

erhebliche Verfahrensverkürzung im Sinn von § 48 Abs. 3 VRG zu

erwarten ist.

3.3.2

Nach § 48 Abs. 2 VRG kann ein Zwischenentscheid angefochten

werden, wenn er zu einem Nachteil führt, der voraussichtlich nicht mehr

behebbar bzw. nicht wieder gutzumachen ist. Bleibende finanzielle Einbussen von

einem gewissen Gewicht genügen (RB 1998 Nr. 33; vgl. auch VGr,

30.

Januar 2008, VB.2007.00419, E. 1.2, www.vgrzh.ch). Die Verlängerung

und Verteuerung des Verfahrens, die aufgrund eines Rückweisungsentscheids

eintritt, stellt allerdings noch keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil dar

(VGr, 18. März 2009, VB.2008.00506, E. 3.2, www.vgrzh.ch; vgl. auch

BGE 135 II 30 E. 1.3.4; 133 V 477 E. 5.2.2). Dies

lässt sich damit begründen, dass die selbständige Anfechtung eines Zwischenentscheids

ihrerseits regelmässig zu einer Verlängerung und Verteuerung des Verfahrens

führt und ihre Zulassung für sich allein somit keine Verbesserung des

Rechtsschutzes darstellen würde (BGE 133 V 477 E. 5.2.1). Doch

schliesst das Bundesgericht immerhin nicht aus, dass aus "zusätzlichen

Abklärungen und Verfahren", die in einem Rückweisungsentscheid angeordnet

werden, ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen könnte (BGE

134.

II 137 E. 1.3.3). Im vorliegenden Fall ist der von der Beschwerdeführerin

behauptete prozessuale Leerlauf im Zusammenhang mit der Rüge der Rechtsverzögerung

zu prüfen (hinten E. 3.5).

3.3.3

Die Beschwerdeführerin macht allerdings sinngemäss geltend, ihr entstehe aus

der Verfahrensverlängerung aus folgendem Grund ein nicht wieder gutzumachender

Nachteil: Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 8. Dezember 2006 sieht

vor, dass der Verzugszins, den die E AG in Liquidation der Beschwerdeführerin

zu leisten hatte, ab Ablauf der Zahlungsfrist geschuldet ist, die wiederum 60

Tage ab Rechtskraft des Entscheids beträgt. Sollte im Rechtsmittelverfahren

bestätigt werden, dass der Beginn des Zinsenlaufs vom Eintritt der Rechtskraft

der Kostenverteilungsverfügung abhängt – und dass der Verzugszins zu den

Ausfallkosten gehört, die das Gemeinwesen nach Art. 32d Abs. 3 USG zu

übernehmen hat –, könnte die aus der Rückweisung folgende finanzielle Einbusse

für die Beschwerdeführerin auch durch einen für diese günstigen Endentscheid nicht

mehr behoben werden. Diese mögliche Einbusse, die sich aufgrund des Dispositivs

der erstinstanzlichen Verfügung ergäbe, geht über die zu duldende übliche

Verfahrensverlängerung und -verteuerung im Gefolge einer Rückweisung hinaus.

Insofern liegt ein nicht wieder gutzumachender Nachteil vor.

3.4

Schliesslich

stellt sich die Frage, ob auf die Beschwerde einzutreten ist, weil eine

Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) gerügt wird. Unerheblich

erscheint, ob die Rechtsverzögerung als nicht wieder gutzumachender Nachteil im

Sinn von § 48 Abs. 2 VRG aufgefasst wird oder als Grund, um von

diesem Erfordernis abzusehen (so die Bundesgerichtspraxis zu Art. 93

Abs. 1 lit. a BGG: BGr, 25. Oktober 2007,1C_325/2007,

E. 4, www.bger.ch; BGE 134 IV 43 E. 2.2).

3.4.1

Laut der neueren Praxis des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei der

Rechtsverzögerungsbeschwerde um eine besondere Form des Rekurses oder der

Beschwerde, die an die Rekurs- bzw. Beschwerdeinstanz zu richten ist, und nicht

um eine Aufsichtsbeschwerde. Als Anfechtungsobjekt gilt analog zum Bundesrecht

(Art. 94 BGG) das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung

(VGr, 3. September 2008, VB.2008.00229, E. 1.2, www.vgrzh.ch; RB 2005

Nr. 13). Eine Rechtsverzögerung kann allerdings ausnahmsweise auch die Folge

einer positiven Anordnung sein, wobei etwa an die Anordnung unnötiger

Beweismassnahmen oder die Einräumung überlanger Fristen zu denken ist. Zwar

tritt sie in solchen Fällen nicht schon mit dem betreffenden Entscheid ein,

wird jedoch durch diesen absehbar. Daher ist die Rüge der Rechtsverzögerung bereits

zu diesem Zeitpunkt zuzulassen, sodass die betroffene Person nicht zuwarten

muss, bis die Rechtsverzögerung tatsächlich eintritt (BGE 131 V 407

E. 1.1 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch zur Anfechtung von Sistierungen:

BGE 134 IV 43 E. 2.2–2.5; 122 II 211 E. 1c). Die

Beschwerde richtet sich in diesen Fällen gegen den betreffenden formellen Entscheid

(vgl. zur Bundesrechtspflege: BGE 134 IV 43 E. 2.3; Hansjörg

Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007,

Art. 94 N. 12; Felix Uhlmann, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz,

2008, Art. 94 N. 2; wohl anders: Markus Müller, in: Christoph

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz

über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 46a

N. 6). Soweit die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend macht, die Rückweisung

habe eine Rechtsverzögerung zur Folge, ist dieses Vorbringen daher der

Anfechtung eines Zwischenentscheids wegen eines nicht wieder gutzumachenden

Nachteils im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG gleichzustellen.

3.4.2

Der Rechtsmittelbehörde steht bei der Beantwortung der Frage, ob sie selber

die nötigen Instruktionen vornehmen oder die Akten zur weiteren Abklärung an

die Verwaltung zurückweisen will, ein weiter Ermessensspielraum zu. Ausnahmsweise

kann jedoch eine Rückweisung einer Verweigerung des Rechtsschutzes

gleichkommen; das Bundesgericht hat in einer Sozialversicherungsstreitigkeit

ausgeführt, dass dies der Fall sei, wenn sie nach den Umständen mangels

sachlicher Gründe als unverhältnismässig erscheint (BGE 131 V 407

E. 2.1.1; vgl. auch zu einer Sistierung: VGr, 18. Dezember 2008,

VB.2008.00473, E. 2.1, www.vgrzh.ch). Dabei ist die Rechtsverzögerung, die

aus einer unzulässigen Rückweisung folgen kann, von der Verlängerung des

Verfahrens, die sich üblicherweise aus einer Rückweisung ergibt, zu

unterscheiden. Entsprechende Anforderungen sind an die Beschwerdebegründung zu

stellen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 7). Im vorliegenden Fall

bringt die Beschwerdeführerin sinngemäss vor, dass der angefochtene

Rückweisungsentscheid, der nach insgesamt siebeneinhalbjähriger Verfahrensdauer

bzw. zweijähriger Dauer des Rekursverfahrens gefällt wurde, mangels genügender

Präzision der Anordnungen zuhanden der erstinstanzlich verfügenden Behörde

diese nicht zur Änderung ihrer Verfügung veranlassen werde und somit einen

prozessualen Leerlauf darstelle. Damit wird die Rüge der Rechtsverzögerung

hinreichend substanziiert.

3.5

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist somit auf die Beschwerde

grundsätzlich einzutreten.

3.5.1

Das Eventualbegehren soll es dem Verwaltungsgericht ermöglichen, materiell

zu entscheiden. Soweit eine Rechtsverzögerung zu überprüfen ist, ist allerdings

auf materielle Anträge – analog zur Praxis bei der Rechtsverzögerungsbeschwerde

– grundsätzlich nicht einzutreten (vgl. BGr, 23. September 2005,

I 37/05, E. 1.2 [in BGE 131 V 407 nicht abgedruckt],

www.bger.ch). Es kann hier offen bleiben, ob auf die materiellen Anträge

der Beschwerdeführerin im Eventualbegehren, d.h. die Anträge 6–9, einzutreten

ist, da sie ohnehin abzuweisen wären: Die Voraussetzungen für einen materiellen

Entscheid des Verwaltungsgerichts sind nicht gegeben, da der Regierungsrat

nicht in der Sache entschieden hat.

3.5.2

Laut ihrem Hauptbegehren (Antrag 4) wendet sich die Beschwerdeführerin

nicht gegen die im angefochtenen Entscheid vorgenommene Rückweisung an die

Beschwerdegegnerin, soweit diese zum Entscheid über die Ausfallkosten und die Anwendung

der neuen Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten erfolgte –

wobei die letztere Frage ohnehin nicht zum Streitgegenstand gehört (dazu hinten

E. 5.1). Im Widerspruch hierzu führt sie allerdings in der Beschwerdebegründung

aus, dass die Ausfallhaftung des zuständigen Gemeinwesens nicht mehr strittig

und diese bereits entschiedene Frage ins Dispositiv des

Verwaltungsgerichtsentscheids aufzunehmen sei (Ziffer 12) bzw. dass die

Frage der Ausfallhaftung "erledigt" sei (Ziffer 14). In ihrem

Eventualbegehren beantragt sie zudem, das Verwaltungsgericht solle materiell

über die Ausfallkosten entscheiden (Antrag 9). Es kann offen bleiben, ob der

Beschwerde ein Antrag zu entnehmen ist, dass der Regierungsrat zum Entscheid

über die Ausfallkosten anzuhalten sei, denn ein solcher Antrag wäre abzuweisen

(hinten E. 5.3), soweit auf ihn einzutreten wäre.

3.6

An dieser

Stelle ist schliesslich Vormerk zu nehmen von einem Teilrückzug durch die

Beschwerdeführerin: In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht anerkennt diese

die Kostenverteilung gemäss der Verfügung der Beschwerdegegnerin erstmals

insoweit, als sie der Übernahme von 20 % der Sanierungskosten nun

ausdrücklich zustimmt (Antrag 3).

4.

4.1

Folgenden ist die Verhältnismässigkeit der Rückweisung zu prüfen. In Frage steht

allerdings nur, ob sich ein nicht wieder gutzumachender Nachteil bzw. eine

Rechtsverzögerung gerade aus der Rückweisung ergibt. Bei der Prüfung, ob eine

Rechtsverzögerung vorliegt, ist somit weder über die bisherige Dauer des

Verfahrens vor den Vorinstanzen noch über die Abweisung der Rechtsverzögerungsbeschwerde

durch den Regierungsrat, welche die Beschwerdeführerin nicht angefochten hat,

zu befinden (vorn E. 1). Die bisherige Dauer des Verfahrens ist allerdings

beim Entscheid mitzuberücksichtigen.

4.2

Die

Rechtsmittelinstanz verfügt, wie erwähnt, über einen weiten Ermessensspielraum,

ob sie einen reformatorischen Entscheid fällen oder eine Rückweisung vornehmen

will (BGE 131 V 407 E. 2.1.1). Die Verhältnismässigkeit der

Rückweisung ist allerdings am Beschleunigungsgebot (§ 4a VRG) zu messen.

Eine Rückweisung kommt zum Beispiel in Frage, wenn wesentliche

Sachverhaltsabklärungen nachzuholen sind oder wenn die Vorinstanz zu Unrecht

keine materielle Prüfung vorgenommen hat oder wenn sie einzelne entscheidrelevante

Gesichtspunkte nicht beurteilt hat; im letzteren Fall spricht besonders für

eine Rückweisung, wenn die Verwaltungsbehörde gegenüber der Rekursbehörde über

grössere Sachkunde oder bessere Kenntnis der massgeblichen – etwa örtlichen –

Verhältnisse verfügt oder wenn Ermessensentscheide zu treffen sind (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 29; eingehend Madeleine Camprubi, in:

Auer/Müller/Schindler, Art. 61 N. 10 ff.; Philippe Weissenberger,

in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum

Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2009, Art. 61

N. 15 ff.); laut Stimmen in der Lehre ist eine Rückweisung unter

diesen Umständen auch dann angezeigt, wenn eine Grundsatzfrage, bei der das

Fachwissen der Verwaltungsbehörde massgeblich ist, erstmals entschieden werden

soll (Camprubi, Art. 61 N. 12 mit Hinweis). Weil das Recht von Amts

wegen anzuwenden ist (§ 7 Abs. 4 VRG), bilden Fehler in der

Rechtsfindung keinen Rückweisungsgrund (Kölz/Bosshart/Röhl, § 28

N. 31). In der verwaltungsinternen Rechtspflege sind – anders als in der

Verwaltungsgerichtsbarkeit – reformatorische Entscheide in Bezug auf den

Grundsatz der Gewaltenteilung bzw. die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen

Judikative und Exekutive unproblematisch, womit ein möglicher Grund für eine

Rückweisung entfällt (vgl. auch Camprubi, Art. 61 N. 3). Die Rechtsmittelinstanz

hat die Vorinstanz konkret anzuweisen, welche Sachverhaltsabklärungen zu

treffen bzw. welche Fragen zu beurteilen sind (vgl. Weissenberger, Art. 61

N. 22).

5.

Im vorliegenden Fall bezweckt die Rückweisung zunächst

einen erstmaligen Entscheid der Beschwerdegegnerin über die Anwendbarkeit der

Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von

Altlasten sowie über die Verlegung der Ausfallkosten, die von der früheren E AG

in Liquidation nicht erhältlich sind. Beide Fragen beziehen sich auf

Veränderungen, die eintraten, während das Verfahren vor dem Regierungsrat

hängig war; die erste betrifft eine Veränderung der Rechtslage, die zweite eine

Veränderung der Sachlage.

5.1

Grundsätzlich

wäre der Regierungsrat zur Beantwortung der intertemporalrechtlichen Frage zuständig,

ob eine während des Rekursverfahrens eingetretene Änderung der Rechtslage –

hier: das Inkrafttreten der neuen Verordnung vom 26. September 2008 über

die Abgabe zur Sanierung von Altlasten – zu berücksichtigen ist (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 50 ff.). Allerdings fehlte ihm im

vorliegenden Fall die funktionale Zuständigkeit zum Entscheid in diesem Punkt: Die

Beschwerdegegnerin hatte in ihrer Verfügung vom 8. Dezember 2006

(Dispositiv-Ziffer V) unter anderem allfällige Kostenrückerstattungen aufgrund

der (alten) Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten in ein separates

Verfahren verwiesen. Insoweit konnte der Streitgegenstand grundsätzlich nur die

prozessuale Frage sein, ob die Verfahrenstrennung zulässig war. Im Übrigen ist

davon auszugehen, dass der Rekurs vom 9. Januar 2007 in diesem Punkt

mangels Begründung formell ungenügend war: Zwar beantragte die anwaltlich vertretene

Beschwerdeführerin die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern II–VII der

angefochtenen Verfügung und damit – vermutlich versehentlich – auch der

genannten Anordnung, doch finden sich in der Rekursbegründung keinerlei

Ausführungen zu dieser Frage (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 16, 21

und 27). In Bezug auf sämtliche von den aufeinander folgenden Verordnungen über

die Abgabe zur Sanierung von Altlasten geregelten Fragen liegt die Sache daher

ohnehin noch bei der Beschwerdegegnerin.

5.2

Mit der

Einstellung des Konkurses über die E AG in Liquidation mangels Aktiven und

deren Löschung im Handelsregister ist die Auferlegung von Kosten an diese

Gesellschaft gegenstandslos geworden. Es handelt sich um eine während des Verfahrens

eingetretene Änderung der Sachlage, die eine zu prüfende Rechtsfrage betrifft,

nämlich die Frage nach der Auferlegung der Ausfallkosten. Zudem stellt sich

auch in dieser Hinsicht eine intertemporalrechtliche Frage, da am

1.

November 2006 – nach der Vornahme der Sanierung, aber noch vor dem Erlass

der erstinstanzlichen Kostenverteilungsverfügung – die Neufassung der

Art. 32bbis–32e USG vom 16. Dezember 2005 in Kraft

getreten ist. Der Regierungsrat hat in den Erwägungen des angefochtenen

Entscheids – aufgrund der Verweisung im Dispositiv für die Beschwerdegegnerin

im Fall einer Rückweisung bindend – festgehalten, dass Art. 32d

Abs. 3 USG in der Fassung vom 16. Dezember 2005 auf den vorliegenden

Fall anwendbar sei. Damit hat er vier nicht miteinander zu verwechselnde Fragen

beantwortet: Erstens hat er angenommen, dass die Zahlungsunfähigkeit mit der Einstellung

des Konkurses mangels Aktiven bzw. mit der Löschung im Handelsregister eingetreten

sei, womit die Nichterhältlichkeit des der früheren E AG in Liquidation

auferlegten Kostenanteils als nachträgliche Änderung des Sachverhalts zu

Dispositiv

qualifizieren ist. Zweitens hat er entschieden, dass diese nachträgliche

Änderung im Rekursverfahren zu berücksichtigen sei (dass also die

erstinstanzliche Verfügung nicht nur anhand der Sachlage im Zeitpunkt ihres Erlasses

zu prüfen sei), und drittens, dass die ihretwegen notwendige Auferlegung der Ausfallkosten

zum Streitgegenstand des Rekursverfahrens gehöre. Viertens hat er festgehalten,

dass jedenfalls auf diese letzte Frage das neue Recht anzuwenden sei. Er hat dann

allerdings die Fragen nach der Verlegung der Ausfallkosten und nach allfälligen

weiteren Auswirkungen der nachträglichen Sachverhaltsänderung auf die

Kostenverteilung nicht materiell beantwortet, sondern an die Beschwerdegegnerin

zurückgewiesen. Der Regierungsrat war aufgrund seiner umfassenden Kognition

(vgl. §§ 20 und 27 VRG) nicht nur zur Beantwortung der genannten Fragen

befugt; er hätte darüber hinaus – wie er zu Recht festhält – selber materiell

über die Auferlegung der Ausfallkosten entscheiden dürfen, da die neu

eingetretenen Tatsachen eng mit dem bisherigen Streitgegenstand zusammenhängen.

5.3 Der

Regierungsrat begründet die Rückweisung zum Entscheid über die Ausfallkosten

damit, dass den Parteien andernfalls eine Instanz verloren ginge (E. 2c).

Dies trifft zu, da die Beschwerdegegnerin noch nicht über die Auferlegung der

Ausfallkosten befunden hat. Der drohende Verlust einer Instanz legt eine

Rückweisung nahe (vgl. Camprubi, Art. 61 N. 11). Insoweit hat der

Regierungsrat mit der Rückweisung sein Ermessen nicht überschritten. Im Übrigen

heisst auch die Beschwerdeführerin – ungeachtet abweichender Aussagen in der

Beschwerdebegründung – im Hauptbegehren der Beschwerdeschrift (Antrag 4)

die Rückweisung in diesem Punkt ausdrücklich gut.

Sodann lädt der Regierungsrat die Beschwerdegegnerin ein

abzuklären, "ob weitere Sanierungskosten einer Verteilung zugänglich sind

und ob hierfür noch weitere Verursacher infrage kommen" (E. 2d). Die

Beschwerdegegnerin wird ermächtigt, hierzu – nicht näher spezifizierte –

zusätzliche Sachverhaltsabklärungen zu treffen, falls diese notwendig sein

sollten. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, dass die

Rückweisung insoweit einen prozessualen Leerlauf darstelle und dass der

Regierungsrat über den Umfang der Sanierungskosten und den Beginn des

Zinsenlaufs reformatorisch hätte entscheiden müssen.

6.1 Die

Tragweite der genannten Anordnungen bleibt unklar. Die Erwägungen des Regierungsrats

könnten erstens so verstanden werden, dass die Beschwerdegegnerin zu einem neuen

Entscheid über die streitigen – von der Beschwerdeführerin geltend gemachten

und von der Beschwerdegegnerin nicht anerkannten – weiteren angeblichen

Sanierungskosten veranlasst werden soll. Allerdings fehlte es insoweit an der

Begründung der Rückweisung, da der Regierungsrat auf jeglichen Hinweis verzichtet,

weshalb die bereits getätigten, umfangreichen Sachverhaltsermittlungen, die

denn auch fünf Jahre in Anspruch nahmen, unrichtig oder ungenügend sein

sollten. Folglich ist auch nicht ersichtlich, wie die Beschwerdegegnerin zu

einem anderen Entscheid gelangen sollte.

6.2 Zweitens

liesse sich der angefochtene Entscheid auch so interpretieren, dass der Regierungsrat

die Beschwerdegegnerin allgemein dazu anhalten will, über den Streitgegenstand

hinaus weitere Sanierungstatbestände und deren Verursacher zu eruieren. Eine

solche Ausweitung des Streitgegenstands wäre allerdings von vornherein nicht

zulässig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86).

6.3 Drittens

könnte die fragliche Erwägung aussagen wollen, dass die Beschwerdegegnerin zu

prüfen habe, ob sich die nachträgliche Änderung des Sachverhalts – die

Zahlungsunfähigkeit der früheren E AG in Liquidation – auf die

Kostenverteilungsverfügung auswirke. Dabei nimmt der angefochtene Entscheid

vorweg, dass auf die Ausfallkosten Art. 32d Abs. 3 USG in der Fassung

vom 16. Dezember 2005 anzuwenden sei. Diese Variante, die als einzige

plausibel erscheint, ist im Folgenden näher zu betrachten. Ob die Ansicht des

Regierungsrats zum intertemporalen Recht zutrifft, ist dabei an dieser Stelle

nicht zu entscheiden. Zu prüfen ist hier nur, ob die Rückweisung durch einen

sachlichen Zusammenhang mit der angenommenen nachträglichen Entstehung von

Ausfallkosten und der vom Regierungsrat hierauf anwendbar erklärten Regelung

gerechtfertigt werden kann.

6.3.1

Ein Rückweisungsgrund kann darin liegen, dass eine neu eingetretene,

massgebliche Tatsache neue Sachverhaltsabklärungen erfordert (vgl. VGr,

30. Juli 2003, VB.2003.00104, E. 5a, www.vgrzh.ch; vgl. auch

Camprubi, Art. 61 N. 11 S. 773). Vor diesem Schritt sind jedoch

folgende Rechtsfragen zu klären: Erstens, ob bzw. inwieweit die neue Tatsache

massgeblich für die Beurteilung der Streitsache ist; zweitens, ob eine allfällige

Neubeurteilung aufgrund des bereits ermittelten Sachverhalts vorgenommen werden

kann oder ob gegebenenfalls neue Abklärungen zu tätigen sind. Dabei ist

offensichtlich, dass die Rekursinstanz – und nicht die erstinstanzlich

verfügende Behörde – über die Massgeblichkeit von Tatsachen, die erst während

des Rekursverfahrens eingetreten sind, zu entscheiden hat. Der Regierungsrat

hat jedoch die genannte Prüfung unterlassen: Er hat nicht geklärt, ob und

inwieweit die Zahlungsunfähigkeit der früheren E AG in Liquidation für die

Beurteilung der Verfügung vom 8. Dezember 2006 von Bedeutung ist und ob –

wenn dies zu bejahen wäre – deswegen neue Sachverhaltsabklärungen notwendig

wären. Ausdruck davon ist, dass er die Beschwerdegegnerin nur ermächtigt, neue

Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen, ohne sie dazu zu verpflichten und ohne

näher auszuführen, worauf sich diese zu erstrecken hätten. Mit anderen Worten:

Der Regierungsrat hat die Frage, ob ein reformatorischer Entscheid oder eine

Rückweisung angezeigt wäre, nicht selber beantwortet; er hat vielmehr sinngemäss

bereits die Frage, ob ein Neuentscheid zu fällen ist, der Beschwerdegegnerin

überbunden. Ein solches Vorgehen ist mit dem Beschleunigungsgebot nicht vereinbar,

da es einen prozessualen Leerlauf in Kauf nimmt. Dazu kommt, dass der

Regierungsrat für diesen Rückweisungsbeschluss über zwei Jahre benötigte, ohne

dass sachliche Gründe hierfür ersichtlich sind.

6.3.2

Es kann grundsätzlich nicht Sache des Verwaltungsgerichts sein, nun die

Grundlagen zu erarbeiten, die erst die Überprüfung ermöglichen würden, ob die

Rückweisung sich sachlich rechtfertigen lässt. Umgekehrt bestünde die Gefahr

einer (weiteren) Verfahrensverzögerung, wenn die Sache zum Neuentscheid über

die Rückweisung an den Regierungsrat zurückgewiesen würde. Daher ist im

Folgenden zu prüfen, ob die angefochtene Rückweisung sachlich begründet ist. Im

Rahmen seiner Kompetenz zur Neuentscheidung darf das Verwaltungsgericht

ausnahmsweise Ermessensfragen beurteilen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50

N. 114, § 63 N. 11; RB 1987 Nr. 12).

6.3.3

Die Kostenverteilungsverfügung vom 8. Dezember 2006 legt – soweit im

vorliegenden Zusammenhang von Interesse – die Höhe der massgeblichen

Sanierungskosten, deren Verteilung (zu 80 % auf die E AG in Liquidation

und zu 20 % an die Beschwerdeführerin) sowie den Verzugszins und

namentlich den Beginn des Zinsenlaufs fest. Unzweifelhaft muss die Belastung

der nicht mehr existierenden E AG in Liquidation mit einem Anteil an den

Sanierungskosten und mit dem Verzugszins durch die noch zu treffende Regelung

der Ausfallkosten ersetzt werden. Im Folgenden ist jedoch zu prüfen, ob dadurch

darüber hinaus die übrigen Anordnungen beeinflusst werden.

6.3.4

Nach Art. 32d Abs. 3 USG in der Fassung vom 16. Dezember

2005 trägt das zuständige Gemeinwesen den Kostenanteil der Verursacher, die

nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. Bei diesem Gemeinwesen

handelt es sich nach § 12 Abs. 2 des Abfallgesetzes vom

25. September 1994 (AbfallG; LS 712.1) um den Kanton (vgl. auch

Art. 36 USG). Die Ausfallhaftung des Gemeinwesens nach Art. 32d

Abs. 3 USG hat als solche keinen Einfluss auf den Umfang der

Sanierungskosten und auf die übrigen Anteile. Die neue gesetzliche Regelung ist

insoweit klar (vgl. den Gesetzeswortlaut sowie die Materialien:

Parlamentarische Initiative Altlasten – Untersuchungskosten, Bericht der Nationalratskommission

vom 20. August 2002, BBl 2003, 5008 ff., 5022, 5033; Stellungnahme

des Bundesrates vom 28. Mai 2003, BBl 2003, 5043 ff., 5046; Amtl.

Bull. NR 2004, 472, StR 2004, 526 f.; vgl. weiter Hans W. Stutz, Das

revidierte Altlastenrecht des Bundes, URP 2006, S. 329 ff.,

345 f., mit einer Übersicht über Praxis und Lehre zum früheren Recht).

Mangels neuer Beteiligter im Verfahren betreffend die Ausfallkosten kann im vorliegenden

Fall auch ausgeschlossen werden, dass in jenem Verfahren neue Tatsachen vorgebracht

werden, die aufgrund des Gehörsanspruchs zu berücksichtigen sowie für Umfang

und Verteilung der Sanierungskosten relevant wären. Auch wird die Feststellung

des Umfangs der Sanierungskosten nicht gegenstandslos, da der

Beschwerdeführerin die Ausfallkosten erstattet werden.

6.3.5

Die Notwendigkeit neuer Sachverhaltsabklärungen ergibt sich auch nicht aus

dem intertemporalen Recht. Zu Recht macht die Beschwerdegegnerin in der

Rekursvernehmlassung vom 27. April 2007 geltend, dass das neue Recht nicht

auf jene Sachverhaltselemente anwendbar ist, die sich vor seinem Inkrafttreten

verwirklicht haben (vgl. BGE 122 II 26 E. 3; VGr, 26. Mai 2004,

VB.2003.00446, E. 2.2 f., www.vgrzh.ch = URP 2005 S. 264; Stutz,

357 f.). Dies bestreitet wohl auch der Regierungsrat nicht, obwohl er die

Anwendung des neuen Rechts nicht ausdrücklich auf die Sachverhaltselemente beschränkt,

die sich nach dessen Inkrafttreten ereignet haben. Wie sich seinem Entscheid

entnehmen lässt, geht es ihm einzig darum, Art. 32d Abs. 3 USG auf

die laut ihm nach Inkrafttreten dieser Bestimmung eingetretene

Zahlungsunfähigkeit anzuwenden. Somit enthält der angefochtene Entscheid keine

Anweisung an die Beschwerdegegnerin, die Kostenverteilung gemäss dem neuen

Recht neu vorzunehmen, und gibt er dieser keinen Anlass, aus intertemporalrechtlichen

Gründen auf ihre Verfügung zurückzukommen.

6.3.6

In Bezug auf Umfang und Verteilung der Sanierungskosten ist somit kein

Grund ersichtlich, weshalb der Beschwerdegegnerin erneut Gelegenheit zur

fakultativen Abklärung des Sachverhalts gegeben werden sollte. Umgekehrt hat

die Beschwerdegegnerin ihre Verfügung in der Rekursvernehmlassung recht

eingehend verteidigt und auf Anfrage hin in Kenntnis der veränderten Umstände

eine Wiedererwägung ausdrücklich abgelehnt. Sie hat also weder einen Anlass

noch die Absicht, ihren Entscheid betreffend den Kostenumfang und die

Kostenanteile (unter Vorbehalt der noch vorzunehmenden Auferlegung der Ausfallkosten

an das zuständige Gemeinwesen) zu ändern. Daher ist davon auszugehen, dass sie

in diesen Punkten nochmals denselben Entscheid fällen würde. Die Beschwerdeführerin

hätte den Entscheid dann wiederum mit Rekurs anzufechten, wenn sie an der von

ihr geltend gemachten Höhe der Sanierungskosten festhalten will. Der Rückweisungsentscheid

führt somit insoweit zu einem prozessualen Leerlauf. Zu berücksichtigen ist in

diesem Zusammenhang, dass das Verfahren bereits über siebeneinhalb Jahre andauert

und dass die Verlängerung des Verfahrens zu relevanten finanziellen Nachteilen

für die Beschwerdeführerin führen könnte. Unter diesen Umständen ist die

Rückweisung – soweit sie den Umfang der Sanierungskosten und deren

quotenmässige Aufteilung betrifft – als unzulässige Verfahrensverlängerung und

somit als Rechtsverzögerung zu betrachten. Daran ändert nichts, dass die

Beschwerdeführerin vor allem an einem raschen Entscheid über den Beginn des

Zinsenlaufs interessiert ist, während der Entscheid über den Umfang der Sanierungskosten

grundsätzlich erst dann das von ihr gewünschte Ergebnis – nämlich deren

teilweisen Ausgleich – zeitigen kann, wenn auch über die Tragung der Ausfallkosten

rechtskräftig entschieden ist.

6.3.7

In Bezug auf den Beginn des Zinsenlaufs könnte eine materielle Entscheidung

allerdings gegenstandslos werden, falls im Verfahren über die Ausfallkosten

entschieden würde, dass der Verzugszins nicht zu den Ausfallkosten gehört, die

das zuständige Gemeinwesen zu übernehmen hat. Da die Rechtsfrage, wann der

Verzugszins zu laufen beginnt, keine besonderen Anforderungen stellt, vermag

die Möglichkeit eines unnötigen Aufwands die Gefahr finanzieller Einbussen auf

Seiten der Beschwerdeführerin jedoch nicht aufzuwiegen. Im Übrigen sollte sich

die (weitere) Teilung des Verfahrens, die sich aus einer Teilrückweisung an die

Beschwerdegegnerin ergibt, voraussichtlich nicht nachteilig auswirken (vgl.

hierzu auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 29 a.E.). Da die von der

Baudirektion zu entscheidenden Fragen keinen grossen Aufwand erfordern, kann mit

einem raschen Entscheid gerechnet werden. Ein solcher ist auch geboten, damit die

Spaltung des Rechtswegs möglichst bald behoben und das Verfahren wieder

zusammengeführt werden kann.

6.4 Demnach

ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Konkret ist unter Aufhebung von

Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Entscheids

– die Sache

an den Regierungsrat zum materiellen Entscheid über die noch streitigen Rekursanträge

vom 9. Januar 2007, das heisst über den Umfang und die Verteilung der

Sanierungskosten sowie den Beginn des Laufs des Verzugszinses, zurückzuweisen,

– wobei davon

Vormerk zu nehmen ist, dass die Beschwerdeführerin ihre Belastung mit den

Sanierungskosten zu 20 % anerkennt und insoweit ein Teilrückzug des

entsprechenden Rekursbegehrens vorliegt,

– die

Rückweisung an die Beschwerdegegnerin insoweit zu schützen, als dieser der

Entscheid über die Eingabe vom 14. Oktober 2007, das heisst über die

Verteilung der Ausfallkosten einschliesslich der Frage, ob zu diesen auch der

Verzugszins gehört, übertragen wird,

– festzuhalten,

dass die Frage allfälliger Kostenrückerstattungsansprüche gemäss der Verordnung

über die Abgabe von Sanierung von Altlasten (vom 5. April 2000 oder vom

26. September 2008) bei der Beschwerdegegnerin hängig ist, die sie in ein

separates Verfahren verwiesen hat.

Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

6.5 Der

vorliegende Zwischenentscheid belastet die Gegenpartei und die Mitbeteiligten

nicht, weshalb aus Gründen der Prozessökonomie auf einen Schriftenwechsel

verzichtet werden konnte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 47).

Aufgrund ihres teilweisen Unterliegens hat die

Beschwerdeführerin die Hälfte der Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht

zu tragen. Die andere Hälfte ist gemäss dem Verursacherprinzip zulasten der

Staatskasse dem Regierungsrat aufzuerlegen, dessen gegen das

Rechtsverzögerungsverbot verstossender Entscheid das vorliegende Beschwerdeverfahren

ausgelöst hat (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2

VRG; vgl. VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00133, E. 2.3, www.vgrzh.ch). Eine

Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG).

Der vorliegende Zwischenentscheid kann grundsätzlich nach

Massgabe von Art. 93 BGG beim Bundesgericht angefochten werden.

Demgemäss entscheidet die

Kammer

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer

II des Beschlusses des Regierungsrats vom 25. März 2009 wird aufgehoben.

Die Sache wird an den Regierungsrat zum materiellen Entscheid über die noch

streitigen Rekursanträge vom 9. Januar 2007, das heisst über den Umfang und

die Verteilung der Sanierungskosten sowie den Beginn des Laufs des

Verzugszinses, zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen,

soweit darauf einzutreten ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellungskosten,

Fr. 10'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zur Hälfte der Beschwerdeführerin und zur Hälfte dem

Regierungsrat zulasten der Staatskasse auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.

82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung

an…