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Entscheid

VB.2009.00339

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00339

10. Februar 2010Deutsch24 min

(URT.2010.12083)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Im Rahmen der Krankenhausplanung 1991 wurde das Spital

Bülach als regionales Schwerpunktspital mit Leistungsauftrag "Erweiterte

Grundversorgung" eingestuft. Es befindet sich des Weiteren auf der Zürcher

Spitalliste 2001. 1992/93 wurde eine Gesamt­planung erarbeitet, welche ergab,

dass das Spital langfristig mit einem Investitionsvolumen in der Grössenordnung

von Fr. 90'000'000.- saniert und erweitert werden müsse. Die Sanierung und

Erweiterung des Spitals sollte in mehreren Etappen durchgeführt werden. Die

erste Etappe erfasste im Wesentlichen den Neubau des Bettenhauses Ost sowie des

Betriebsgebäudes. Der Regierungsrat genehmigte das Raumprogramm dieser Etappe

mit Beschluss Nr. 1466/1999. In der Folge genehmigte er das

Ausführungsprojekt für die erste Etappe mit beitragsberechtigten Kosten von Fr. 52'404'000.-

und gewährte einen Staatsbeitrag von höchstens Fr. 29'346'240.-

(RRB Nr. 212/2002). Sodann genehmigte der Regierungsrat das

Vorprojekt und Raumprogramm der zweiten Etappe mit Beschluss Nr. 708/2003.

Entsprechend einer Eingabe des Spitals wurde festgehalten, dass Teile des

Behandlungstrakts nicht wie ursprünglich geplant in der zweiten Etappe

behandelt werden sollten, sondern erst in einer dritten Etappe, die frühestens

2012 in Angriff genommen werden sollte. Zudem wurde es als sinnvoll erachtet,

das in Etappe I erstellte Bettenhaus Ost um ein Geschoss zu erhöhen. Mit

Regierungsratsbeschluss Nr. 1330/2004 wurde das Projekt (Aufstockung des

Bettenhauses Ost) genehmigt. Die weiteren Massnahmen der zweiten Etappe wurden

mit RRB Nr. 1312/2005 bewilligt. Bei Investitionskosten von Fr. 24'622'000.-

sicherte der Kanton dem Spital einen Staatsbeitrag von Fr. 13'788'320.-

zu.

B. Am 14. Juli 2008 stellte der Spitalverband Bülach ein

Gesuch betreffend "Vorgezogene Massnahmen der Kreditetappe X",

welches in Antrag A und Antrag B aufgeteilt wurde. Der Regierungsrat genehmigte

das Projekt "Vorgezogene Massnahmen Etappe X" mit Beschluss vom 13. Mai

2009. Bei einem Beitragssatz von 56 % und beitragsberechtigten Kosten von Fr. 5'877'000.-.

ergab sich ein Kostenanteil von Fr. 3'291'120.-. Weil aber das Spital

Teile des Massnahmepakets umgesetzt hatte, ohne die Zusicherung des Staatsbeitrags

abzuwarten, kürzte der Regierungsrat den Staatsbeitrag auf den bereits verwirklichten

Teilen des Massnahmepakets um 20 % bzw. Fr. 288'736.- und sicherte

einen Kostenanteil von höchstens Fr. 3'002'384.- zu (Ziffer II des

Beschlusses). Der Staatsbeitrag wurde unter dem Vorbehalt einer späteren

Änderung der kantonalen Spitalfinanzierungsbestimmungen ausgerichtet. Ziffer III

des Beschlusses hielt fest, dass die Ausgaben zulasten der Investitionsrechnung

der Leistungsgruppe Nr. 6300, somatische Akutversorgung und Rehabilitation,

gehe. Des Weiteren wurde in Ziffer IV des Beschlusses die Beschränkung der

Zweckbindung des Staatsbeitrages auf 20 Jahre aufge­hoben.

Erwägungen

II.

Dagegen liess der Spitalverband Bülach am 18. Juni

2009.

Beschwerde an das Verwaltungs­gericht erheben mit folgendem Antrag:

"1. Ziff. II der Beschlusses des Regierungsrates des Kantons

Zürich vom 13. Mai 2009 sei aufzuheben und es sei der Beschwerdegegner zu

verpflichten, gestützt auf den gültigen Beitragssatz von 56 Prozent dem

Beschwerdeführer den ungekürzten Kostenanteil der beitragsberechtigten Kosten

von CHF 5'877'000.- (Kostenstand 1. April 2006) in der Höhe von insgesamt

CHF 3'291'120.- zu entrichten.

2.

Es sei ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen.

Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners."

Der Staat Zürich, vertreten durch den Regierungsrat, dieser

wiederum vertreten durch die Gesundheitsdirektion, schloss mit

Beschwerdeantwort vom 5./6. Oktober 2009 auf Abweisung der Beschwerde unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Spitalverbands Bülach; ausserdem

sei kein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach den §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde sach­lich zuständig.

1.2

Die Streitsache weist einen Streitwert von Fr. 288'736.- auf, weshalb

der Entscheid durch die Kammer zu fällen ist (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG).

Die einzelrichterliche Behand­lung ist sodann ausgeschlossen, wenn wie

vorliegend Entscheide des Regierungsrats angefochten sind (§ 38 Abs. 3

Satz 2 VRG).

1.3

Näher zu untersuchen ist, ob der Beschwerdeführer zur Beschwerde

legitimiert ist: 35 politische Gemeinden bilden den Spitalverband Bülach, einen

Zweckverband im Sinn von § 7 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926

(LS 131.1). Der Beschwerdeführer ist als kommunaler Zweckverband eine

öffentlichrechtliche Körperschaft mit eigener Rechts­persönlichkeit (vgl. Art. 1 f.

der Zweckverbandsstatuten des Spitalverbands Bülach, in Kraft seit 11. Januar

2006) und damit gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG

zur Wahrung der von ihm vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde

berechtigt (ausführlich dazu Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der

Gemeinden im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breit­schmid u.a. [Hrsg.],

Grundfragen der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer zum

65.

Geburtstag, Bern 2007, S. 8 ff.; Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 61 ff.). Gemäss dem

nach wie vor geltenden § 40 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November

1962.

(Weitergeltung gemäss § 64 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April

2007, LS 810.1 [vgl. dortigen Anhang]) leistet der Staat Kostenanteile an

die Investitionen und den Betrieb der den Bedürfnissen der Bevölkerung

dienenden Krankenhäuser. Beim streitbetroffenen Staatsbeitrag handelt es sich

damit um einen gesetzlich beanspruchbaren Kostenanteil im Sinn von § 2 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2).

Der Beschwerde­führer ist von der Kürzung des Staatsbeitrags unmittelbar

betroffen, womit er zur Rechtsmittelergreifung legitimiert ist. Auf die frist-

und formgerecht eingereichte Beschwerde ist demnach einzutreten.

1.4

Der Beschwerdeführer verlangt die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels

und begründet dies mit der allfälligen Nachreichung weiterer Beweismittel,

sollten ver­schiedene Angaben in der Beschwerde seitens des Beschwerdegegners

bestritten werden.

Unter Vorbehalt der Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29

Abs. 2 der Bundes­verfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) steht

der Entscheid, ob ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet wird, im Ermessen des

Verwaltungsgerichts (vgl. Art. 58 Satz 2 VRG). Das Gericht übt – nicht

zuletzt im Interesse speditiver Verfahrensabwick­lung – dabei

Zurückhaltung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 9). Beantragt der

Beschwerde­führer wie hier die Replikmöglichkeit schon in der Beschwerdeschrift,

ist dies verfrüht, da eine Beschwerdeergänzung mittels Replik nach abgelaufener

Beschwerdefrist nur insoweit statthaft ist, als aufgrund der Beschwerdeantwort

Anlass dazu besteht (vgl. BGE 132 I 42 E. 3.3.4). Namentlich darf der

zweite Schriftenwechsel nicht dazu dienen, Darlegungen nachzuholen, die schon

in der Beschwerdeschrift hätten vorgebracht werden können (Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 58 N. 9 f. und 12 mit Hinwei­sen). Sodann hätte der Beschwerdeführer

vorliegend aufgrund der ihm zugestellten Beschwerdeantwort auch mit Blick auf

die neuere Rechtsprechung zu Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (SR 0.101) ausreichend Gelegenheit gehabt, sich

dazu zu äussern (vgl. zur genannten Rechtsprechung BGE 133 I 100

E. 4.8 mit Hinweisen, 132 I 42 E. 3.3.4; RB 2006 Nr. 22). Ein

zweiter Schriftenwechsel ist demnach nicht anzuordnen.

2.

2.1

§ 15 der Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege vom

26.

Februar 1968 (VSK, LS 813.21) hält fest, dass mit dem Bau erst

begonnen werden soll, wenn das Projekt samt Kostenvoranschlag vom Regierungsrat

genehmigt und der Staatsbeitrag zugesichert ist (Abs. 1). Bei Verstoss

gegen diese Vorschrift kann der Staatsbeitrag gekürzt oder verweigert werden (§ 15

Abs. 2 VSK). Bei § 15 Abs. 2 VSK handelt es sich um eine

Kann-Bestimmung; die zuständige Behörde verfügt demnach über

Entschliessungsermessen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 431).

Dies steht im Gegensatz zu § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG: Gemäss dieser

Bestimmung werden Staatsbeiträge für Investitionen gekürzt, wenn der Gesuchsteller

vor der Zusicherung finanzielle Verpflichtungen ohne Ermächtigung der für den

Entscheid zuständigen Stelle eingegangen ist. Dem Wortlaut nach haben die

Behörden keinen Spielraum beim Entscheid, ob überhaupt eine Kürzung vorzunehmen

ist. Im Verhältnis zu § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG ist § 15 VSK

zwar die spezielle Regelung. Das Staatsbeitragsgesetz geht aber als

höherrangiges und neueres Gesetz vor.

2.2

§ 15 VSK und § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG nehmen Bezug auf

die Verfahrensordnung: Demnach setzt die Leistung von Staatsbeiträgen voraus,

dass der Gesuchsteller ein schriftliches Gesuch mit den erforderlichen

Unterlagen gestellt hat, in der Lage ist, die Auflagen zu erfüllen und

zumutbare Eigenleistungen erbringt (§ 9 StaatsbeitragsG). Bei Neu- und

Erweiterungsbauten sind der Gesundheitsdirektion vor Beginn der

Projektierungsarbeiten ein Raumprogramm der vorgesehenen Bauten zur Genehmigung

einzureichen, vor der Ausarbeitung von Bauplänen ein Situationsplan und

allgemeine Planskizzen mit einer Schätzung der Baukosten (§ 10 VSK). § 11

Abs. 1 VSK legt fest, dass die Projekte vor Baubeginn einzureichen sind

und von einem Kostenvoranschlag begleitet sein müssen. Die Projekte unterliegen

dann der Genehmigung des Regierungsrats, der auf Antrag der Gesundheits- und

der Baudirektion beschliesst (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VSK).

Gleichzeitig mit der Projektgenehmigung wird der Staatsbeitrag zugesichert (§ 11

Abs. 3 Satz 1 VSK). Dabei bestimmt die Gesundheitsdirektion die

Anforderungen, denen die in den §§ 10 f. VSK genannten Unterlagen zu

entsprechen haben (§ 12 VSK). Nachträgliche kleine Projektänderungen, die

ohne Überschreitung des Kostenvor­anschlages ausgeführt werden können, sind der

Gesundheitsdirektion vorgängig zu melden (§ 17 Abs. 1 VSK).

Nachträgliche wesentliche Projektänderungen bedürfen, auch wenn sie keine

Mehrkosten verursachen, der Genehmigung des Regierungsrats (vgl. § 17 Abs. 2

VSK). Auch für Überschreitungen des Kostenvoranschlags ist ein entsprechendes

Gesuch zu stellen (§ 18 Abs. 1 VSK). Werden die Mehrkosten verursachenden

Arbeiten ausgeführt, bevor das Gesuch bewilligt ist, geschieht dies auf eigene

Gefahr (Abs. 2). Der Staatsbeitrag wird erst nach Abnahme der Rechnung von

der Gesundheitsdirektion ausbezahlt. Diese bestimmt die Anforderungen, denen

die Bauab­rechnung zu entsprechen hat, und die Unterlagen, die mit ihr

einzureichen sind (§ 19 VSK).

2.3

Die Behörden haben sich weiter an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den

verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot,

dem Gebot von Treu und Glauben und dem Verhältnismässigkeitsprinzip zu orientieren

(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 50 N. 74, 80; vgl. ferner Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 441).

Der Beschwerdeführer als öffentlichrechtliche Körperschaft

kann sich ebenfalls auf die rechtsstaatlichen Grundsätze berufen; als

Strukturprinzipien der gesamten Rechtsordnung sind sie von allgemeiner

Tragweite und stehen – etwa im Gegensatz zu den Freiheits­rechten – nicht nur

Privaten, sondern auch Hoheitsträgern zu (vgl. dazu Yvo Hangartner,

Verfassungsmässige Rechte juristischer Personen des öffentlichen Rechts, in:

Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, S. 111 ff., 118 ff.).

Gemäss Art. 5 Abs. 3 BV handeln staatliche Organe und Private nach

Treu und Glauben. Diese Verpflichtung gilt auch im Verhältnis zwischen

Körperschaften des öffentlichen Rechts, mithin im hier interes­sierenden

Verhältnis zwischen dem Kanton und einem Zweckverband (vgl. Claude Rouiller,

Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi, in: Verfassungsrecht

der Schweiz, Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.],

Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 677 ff., 686 Rz. 20 mit

Hinweisen).

3.

3.1

Am 14. Juli 2008 reichte der Beschwerdeführer einen Antrag A über Fr. 2'578'000.-

ein, welcher vorgezogene Massnahmen der Kreditetappe X für das Jahr 2007

beinhaltete. Unbestritten ist, dass es sich dabei um Massnahmen handelte,

welche bis Ende 2007 bereits realisiert worden waren ohne vorgängige

Genehmigung der Gesundheitsdirektion bzw. des Beschwerdegegners. Gleichzeitig

stellte der Beschwerdeführer der Gesundheitsdirektion einen Antrag B, welcher

ebenfalls vorgezogene Massnahmen aus der Kreditetappe X im Umfang von Fr. 3'299'000.-

beinhaltete, welche in den Jahren 2008 und 2009 zu realisieren waren. Der

Beschwerdegegner genehmigte den beantragten Gesamtbetrag der dringlichen Massnahmen

aus der Kreditetappe X von Fr. 5'877'000.- mit Beschluss vom 13. Mai

2009, wobei er Antrag B ungekürzt liess, bei Antrag A jedoch den Staatsbeitrag

gestützt auf § 15 VSK um 20 % kürzte.

3.2

Die Beschwerde macht geltend, der Beschwerdegegner verhalte sich

treuwidrig, wenn er bzw. die Gesundheitsdirektion einerseits durch zwei

Systemwechsel das Bewilligungs­prozedere erheblich erschwert, durch einen

dritten Systemwechsel implizit und durch Ausführungen im angefochtenen

Beschluss explizit die unaufschiebbare Dringlichkeit der Massnahmen insgesamt

anerkannt habe und andererseits diese bereits ausgeführten Arbeiten mit einer

Kürzung des Staatsbeitrages bestrafe, zumal die vorgezogenen Ausführungen

einzig darauf abgezielt hätten, den Betrieb aufrechtzuerhalten und Mehr­kosten

durch eine zu späte Sanierung zu vermeiden. Der Beschwerde­führer sei durch Art. 122

Abs. 2 der der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005

(KV, LS 101) und verschiedene gesetzliche Bestimmungen zu sparsamer

Aufgaben­erfüllung und wirtschaftlicher Betriebsführung verpflichtet. Eine andere

Ent­scheidung als diejenige des Beschwerdeführers hätte als Verstoss gegen

diese Prinzipien qualifiziert und sanktioniert werden können. Des Weiteren habe

die Gesundheitsdirektion angeordnet, dass künftig keine ihrer Sachbearbeiter

mehr in den spitalinternen Gremien Einsitz haben dürften. Die Folgen der

Verhinderung des Informationsaustausches habe deshalb nicht der

Beschwerdeführer zu tragen. Das Verhalten der Gesundheitsdirektion sei ein

Verstoss gegen Treu und Glauben und dem Beschwerdegegner anzurechnen.

3.3

Die Beschwerdeantwort bestreitet, dass Systemwechsel vorgenommen worden

seien. Vielmehr seien die beantragten Massnahmen im Zusammenhang der

Gesamtsanierung des Spitals zu sehen, einer Gesamtsanierung, bei der der

Beschwerdeführer immer wieder zusätzliche Projekte und Baumassnahmen eingegeben

habe und bei der Baumassnahmen verschiedener Etappen teilweise gleichzeitig

realisiert worden seien, wodurch die Übersicht und Kontrolle betreffend die

sich über mehr als 15 Jahre erstreckenden Arbeiten nicht mehr gegeben gewesen

sei. Nachdem die Gesundheitsdirektion ein Gesuch des Beschwerdeführers um

zusätzliche Staatsbeiträge in der Höhe von Fr. 8'625'000.- mit Schreiben

vom 15. August 2002 abgelehnt habe, weil die beantragten Massnahmen eigentlich

zur Etappe I gehört hätten, sei sie im Herbst 2006 gezwungen gewesen, einen

Marschhalt zu verfügen und vom Beschwerdeführer eine Gesamtsicht zu verlangen.

Während der Etappe I habe die Gesundheitsdirektion die Gesuche des

Beschwerdeführers einzeln behandelt und (in der Regel) genehmigt. Selbstredend

könne daraus nicht geschlossen werden, dass auch in Zukunft sämtliche Anträge

genehmigt würden. Auch ein Kreditantrag von Fr. 1'300'000.- für die

Sanierung des 1. Obergeschosses des Bettenhauses West vom 2. Juni 2006

habe die Gesundheitsdirektion veranlasst, vom Beschwerdeführer eine Gesamtsicht

über die Kosten und Baumassnahmen zu verlangen. Sie habe damit Klarheit darüber

bekommen wollen, welche weiteren Baumassnahmen notwendig sein würden und wie

der Bezug zu den Kosten der Gesamtsanierung (ursprüngliches Projekt) aussehe.

Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer viel Zeit benötigt habe, um die Etappe

X und die Gesamtübersicht zu erstellen, zeige, dass er bis dahin von Fall zu

Fall vorgegangen sei und keinen Überblick mehr gehabt habe. Er scheine der

irrigen Meinung gewesen zu sein, er könne auf dem von ihm gewählten Weg

weiterfahren, ohne auf die Gesundheitsdirektion Rücksicht nehmen zu müssen.

Dies werde dadurch illustriert, dass der Beschwerdeführer nur etwas mehr als einen

Monat nach Einreichung seines Staatsbeitragsgesuchs Aufträge über mehr als eine

halbe Million Franken erteilt habe. Sämtliche Ursachen der Verzögerung habe der

Beschwerdeführer selbst gesetzt und sie könnten nicht der Gesundheitsdirektion

angelastet werden.

4.

4.1

Zunächst ist zu prüfen, ob dem Beschwerdeführer vor Erlass der

angefochtenen Verfügung das rechtliche Gehör gewährt worden ist. Den

Betroffenen ist in der Regel vorgängig das rechtliche Gehör zu gewähren, d.h.

bevor eine belastende Anordnung zu ihrem Nachteil ergeht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8

N. 18; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1680; vgl. auch RB 1992 Nr. 16).

4.2

Wann genau der Beschwerdeführer darüber informiert wurde, dass der

Beschwerdegegner den Staatsbeitrag für das Massnahmepaket A des Gesuchs vom 14. Juli

2008.

kürzen wolle, lässt sich aufgrund der Akten nicht feststellen. Aktenkundig

ist jedoch ein E-Mail der Gesundheitsdirektion vom 22. Oktober 2008 an den

Präsidenten der Baukommission des Spitals Bülach, worin "bestätigt"

wurde, dass die Abteilung Planung und Investitionen (der Gesundheitsdirektion)

beabsichtige, das Gesuch vom 14. Juli 2008 in den nächsten Wochen dem

Regierungsrat zur Genehmigung vorzulegen, wobei am Staatsbeitrag für das

bereits ausgeführte Massnahmenpaket A "entsprechend unserem Vorgehen im

Fall 'Sanierung 1. OG West' ein Abzug von 20 % vorgenommen

wird". Der Beschwerdegegner räumte dem Beschwerdeführer im Rahmen dieses

E-Mails zwar nicht explizit das rechtliche Gehör ein, indem er ihn etwa zur

Stellungnahme dazu aufforderte. Es kann aber nicht in Abrede gestellt werden,

dass der Beschwerdeführer noch vor der erst am 13. Mai 2009 erlassenen

Verfügung Gelegenheit gehabt hätte, Stellung zur angekündigten Beitragskürzung

zu nehmen. Ausserdem konnte sich der Beschwerdeführer im Rahmen seines Gesuchs

ausführlich dazu äussern, weshalb er die beantragten Massnahmen vorgezogen habe

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 26 und 44). Das rechtliche Gehör des

Beschwerdeführers wurde demnach gewahrt.

5.

5.1

Die Gesundheitsdirektion hat im Juni 2002 die staatsbeitragsberechtigten

Krankenhäuser darüber informiert, dass sie in der Regel keine Vertretungen mehr

in die Planungsausschüsse und Baukommissionen der Spitäler entsenden werde, und

begründete dies im Wesentlichen mit der Entflechtung der beiden Parteien

"Trägerschaft/Betrieb" und "Subventionsbehörde". Sie wies

darauf hin, dass diese Gremien zwar wichtig für den Informationsaustausch sein

könnten. Die Verantwortung für eine sachgerechte Planung und Ausführung der

Investitionsprojekte liege aber bei den Spitalträgern. Dazu zähle insbesondere,

dass diese bei wesentlichen Projektmeilensteinen und auch bei relevanten

Veränderungen der Projektsituation die Gesundheitsdirektion informierten und in

die Entscheidfindung einbezögen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die

Gesundheitsdirektion mit dieser Massnahme gegen Treu und Glauben verstossen

haben sollte. Das Verfahren bezüglich eines Staatsbeitragsgesuchs ist

gesetzlich klar geregelt. Ebenso unmissverständlich wird festgehalten, dass mit

dem Bau erst begonnen werden soll, wenn das Projekt samt Kostenvoranschlag vom

Regierungsrat genehmigt und der Staatsbeitrag zugesichert ist, ansonsten mit

einer Kürzung des Staatsbeitrages zu rechnen ist. Diese Bestimmungen hat der

Beschwerdeführer unabhängig davon einzuhalten, wer in den Baukommissionen Einsitz

hat und wie das Zusammenwirken zwischen Gesundheitsdirektion, Spitalleitung,

Verwaltungsrat des Spitalverbandes und Trägerschaftsgemeinden ist. Als

Gesuchsteller liegt es in der Verantwortung des Beschwerdeführers, die Projekte

so zu planen, dass die Gesuche rechtzeitig eingereicht werden können.

5.2

Am 2. Juli 2002 beantragte der Beschwerdeführer die Ausrichtung eines

Staatsbeitrages für zwölf bauliche und technische Massnahmen mit Gesamtkosten

von Fr. 8'625'000.-. Die Gesundheitsdirektion verlangte daraufhin mit

Schreiben vom 15. August 2002, die Staatsbeitragsgesuche für die Vorhaben

einzeln zum jeweils aktuellen Zeitpunkt einzureichen. Der Staatsbeitrag könne

nicht global für alle Vorhaben zusammen gesprochen werden, da die Einheit der

Materie nicht gegeben sei. Aufgrund des Schreibens vom 15. August 2002

stellte der Beschwerdeführer in der Folge bis September 2006 Einzelgesuche für

Ersatzinvestitionen, welche nach unbestritten gebliebenen Ausführungen der Beschwerde

in durchschnittlich weniger als drei Monaten von der Gesundheitsdirektion bearbeitet

wurden.

Am 2. Juni 2006 reichte der Beschwerdeführer einen

Antrag für die Sanierung des Bettentraktes B1 im Betrag von Fr. 1'300'000.-

ein. Mit E-Mail vom 28. September 2006 teilte die Gesundheitsdirektion dem

Beschwerdeführer mit, dass die Realisierung des Vorhabens trotz der zum Teil

überhöhten Preise angesichts der Dringlichkeit akzeptiert und ein Antrag

zuhanden des Regierungsrats formuliert würde. Der Beschwerdeführer werde ausserdem

verpflichtet, sämtliche nötigen Sanierungs- und Ergänzungsarbeiten in einer

"Bauetappe X" zusammenzufassen und der Gesundheitsdirektion mit

Kostenvoranschlag vorzulegen. Gleichzeitig solle der ursprünglich vorgesehene

Kreditantrag für die Bauetappe III mit einer Kostenschätzung über sämtliche

notwendigen Arbeiten vorgelegt werden. Die Kosten der laufenden Gesamtsanierung

seien überdies dem überarbeiteten Wettbewerbs-Projekt gegenüberzustellen. Für

die Genehmigung weiterer gebäudebezogener Anträge müssten die genannten

Unterlagen vorliegen. Die Gesundheitsdirektion präzisierte ihre Forderungen

etwa mit E-Mail vom 20. November 2006 und einem "Feedback zum Entwurf

'Vergleich der Gesamtkosten mit der Gesamtplanung 93'" vom 1. März

2007.

Am 10. April 2007 reichte der Beschwerdeführer der Gesundheitsdirektion

das Staatsbeitragsgesuch für die "Kreditetappe X" über Fr. 25'350'000.-

ein. Am 11. Juni 2007 wurde ein Vergleich der Gesamtkosten mit der Gesamtplanung

1992/93 eingereicht.

Die Beschwerde macht geltend, dass trotz allen Bemühungen und

Gesprächen die Bewilligung der Ersatzinvestitionen nicht erfolgte, weshalb der

Beschwerdeführer den dringenden Teil der mit Kreditetappe X geplanten

Investitionen ausgelöst habe und Aufträge ohne vorgängige Genehmigung der Gesundheitsdirektion

bzw. des Beschwerdegegners vergeben worden seien, um den Betrieb weiterhin

aufrechtzuerhalten. Laut Beschwerdeschrift wurden zwischen dem 15. Mai und

dem 23. Oktober 2007 verschiedene Aufträge ohne Genehmigung erteilt. Am

14.

Juli 2008 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch betreffend die

vorgezogenen Massnahmen der Kreditetappe X. Antrag A des Gesuchs beinhaltete

Massnahmen, die bereits bis Ende 2007 ohne vorgängige Genehmigung des Beschwerdegegners

realisiert worden waren.

5.3

Wie bereits dargelegt (oben 2.2), verfügt die Gesundheitsdirektion über die

Kompetenz festzulegen, welche Unterlagen die Gesuchsteller für ihre

Staatsbeitragsgesuche einzureichen haben (vgl. § 12 VSK). Dass sie sich

nach jahrelanger Behandlung von Einzelprojekten im Herbst 2006 wieder einmal

einen Gesamtüberblick verschaffen wollte und dementsprechend vom

Beschwerdeführer umfassendere Unterlagen für eine neue "Etappe X" verlangt

hat, ist nachvollziehbar und liegt in ihrem Ermessen. Der Beschwerdeführer

durfte nicht annehmen, dass er im Rahmen einer derart grossen Sanierung und

Erweiterung des Spitals über Jahre hinweg einzelne Projekte eingeben könne. Die

von der Beschwerde als "Systemwechsel" bezeichneten Vorgänge können

demnach nicht als Verstoss gegen Treu und Glauben gewertet werden.

5.4

Der Beschwerdeführer durfte auch nicht darauf vertrauen, dass ein

umfassenderes Gesuch für eine neue Etappe von der Gesundheitsdirektion in einer

ebenso kurzen Zeitspanne wie ein Gesuch für ein Einzelprojekt bearbeitet würde,

zumal er für die Einreichung dieser Unterlagen ebenso mehr Zeit beanspruchte

als für die Einreichung eines einzelnen Projekts.

5.5

Das Gesuch vom 10. April 2007 enthielt Massnahmen, welche laut

Beschwerde der unmittelbaren Aufrechterhaltung des Betriebs dienten. Dies musste

dem Beschwerdeführer wohl bereits bei Gesuchseinreichung bekannt gewesen sein,

denn nicht einmal einen Monat später vergab er ohne Genehmigung Aufträge in der

Höhe von insgesamt Fr. 649'305.-. Die Beschwerde begründet dies mit der

Einhaltung der Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (Art. 122

Abs. 2 KV). In Art. 122 Abs. 2 KV als erstes genannt wird der

Grundsatz der Gesetzmässigkeit. Im Verhältnis zu den Grundsätzen der

Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit geht das Gesetzmässigkeitsprinzip vor

(Ulrich Hubler/Michael Beusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi

Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.

2007, Art. 122 N. 15 mit Hinweisen). Gesetzlich ist klar vorgegeben,

dass erst dann finanzielle Verpflichtungen eingegangen werden dürfen, wenn der

entsprechende Staatsbeitrag zugesichert ist.

Dem Beschwerdeführer ist zwar zugute zu halten, dass er sich

bei der Gesuchseinreichung bezüglich der Anforderungen an die Unterlagen an die

von der Gesundheitsdirektion gemachten Vorgaben hielt. Es ist jedoch nicht

nachvollziehbar, weshalb er die Gesundheitsdirektion nicht früher informieren

und entsprechend um Staatsbeiträge ersuchen konnte, zumal es sich bei den

fraglichen baulichen Massnahmen gemäss den Ausführungen in der Beschwerde um

dringende Massnahmen zur Aufrechterhaltung des Betriebs handelte. Es ist

anzunehmen, dass solche Massnahmen vorhersehbar waren und eine rechtzeitige Gesuchseinreichung

möglich gewesen wäre. Gemäss den gesetzlichen Verfahrensvorschriften wäre

geboten gewesen, die Zusicherung des Staatsbeitrags abzuwarten. Selbst

nachträgliche kleine Projektänderungen, die ohne Überschreitung des Kostenvoranschlags

ausgeführt werden können, sind der Gesundheitsdirektion vorgängig zu melden (§ 17

Abs. 1 VSK). Der Beschwerdeführer ist als Gesuchsteller dafür

verantwortlich, vorausschauend zu planen und rechtzeitig die nötigen Genehmigungen

einzuholen. Unabhängig davon, dass die Gesundheitsdirektion ab dem Sommer 2006

versuchte, einen Überblick über die Gesamtsanierung zu erhalten, war es Sache

des Beschwerdeführers, die einzelnen Projekte bezüglich ihrer Dringlichkeit im

Auge zu behalten und entsprechend die Gesuche um Staatsbeiträge einzureichen.

Indem der Beschwerdeführer ohne die Zusicherung des Staatsbeitrags Aufträge

erteilte, handelte er auf eigene Gefahr.

5.6

Das Verwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit Staatsbeitragskürzungen ge­mäss

§ 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG festgestellt, dass eine Kürzung mangels

vorgängiger Ge­neh­migung nicht zwingend davon abhänge, dass das Projekt ganz

oder teilweise nicht ge­neh­migt worden wäre. Diese Auslegung erscheine

deswegen als sinnvoll, weil im Ein­zel­fall der Nachweis schwer fallen dürfte,

dass die Missachtung von Verfahrensvorschriften ei­nen "Schaden" in

diesem Sinn verursacht habe. Es leuchte ein, dass die Einhaltung der Ver­fahrensvorschriften

den Staat davor bewahre, ungerechtfertigte Zahlungen zu leisten; in­sofern

verfolge § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG generalpräventive Zwecke (RB

1992.

Nr. 16). Das Gleiche hat im vorliegenden Fall zu gelten. Die Gesundheitsdirektion

hät­te, wäre sie rechtzeitig um Genehmigung ersucht worden, die Möglichkeit ge­habt,

die Offerten auf ihre Realisierbarkeit zu überprüfen und dementsprechend

angemessen im kantona­len Gesamtin­teresse darauf zu reagieren. Der

Regierungsrat hat auf Antrag der Gesundheits- und Baudirektion insbesondere die

Zweckmässigkeit, die Ausgestaltung und die Wirtschaftlichkeit der projektierten

Bauten sowie den Voranschlag zu prüfen (§ 11 Abs. 2 VSK). Eine solche

Prüfung ist nur bei vorgängiger Gesuchsstellung möglich. Diese

Verfahrensordnung dient insbesondere auch den Grundsätzen der Sparsamkeit und

Wirtschaftlichkeit. Indem das in der Sache nicht gleichermassen un­be­fangene

Spi­tal Bülach diesen Entscheid in eigener Verantwortung und ohne Rück­spra­che

traf, verhinderte es eine unvoreingenommene Prüfung, welche sich nachträglich

nicht mehr vornehmen lässt.

5.7

Zusammengefasst ergibt sich, dass dem Beschwerdegegner kein treuwidriges

Verhalten angelastet werden kann. Eine Kürzung des Staatsbeitrags ist

vorliegend rechtlich haltbar.

6.

6.1

Materiellrechtlich stellt sich noch die Frage, ob eine Beitragskürzung um

20.

% gerechtfertigt ist. Der Entscheid darüber stützt sich weitgehend auf

Rechtsfolgeer­mes­sen, zu dessen Überprüfung das Verwaltungsgericht im Rahmen

der ihm zustehenden Rechts­kontrolle nicht befugt ist. Die Kürzung ist daher

einzig auf Ermessensmissbrauch und Ermessensüber- bzw. -unterschreitung hin zu

überprüfen (vgl. § 50 Abs. 2 lit. c VRG).

6.2

Der Regierungsrat begründete die Höhe der Kürzung nicht näher und verweist

lediglich auf andere (nicht genannte) Entscheide und auf den Grundsatz der

Gleichbehandlung. Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung sind aber alle

massgebenden Um­stän­de des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dazu gehört

namentlich auch die Frage, ob in­fol­ge der Missachtung von Verfahrensvorschriften

ein "Schaden" im genannten Sinn (oben 5.6) ein­ge­treten ist und wenn

ja, in welcher Höhe (RB 1992 Nr. 16 mit Hinweisen). Sodann gilt es auch

den abso­luten Betrag zu be­achten, dessen der Beitragsempfänger ver­lustig

geht. Steht ein höherer Beitrag auf dem Spiel, ist im Regel­fall eine relativ

geringere Kürzung ange­messen.

6.3

Ein Bericht der Baudirektion vom 29. September 2008 hält fest, dass

aus ihrer Sicht dem Kanton keine finanziellen Schäden entstanden seien, da die

Vergaben mit den Preisen der bestehenden grösseren Aufträge ausgeführt worden

seien. Im Weiteren habe der Betrieb von der rechtzeitigen Bereitstellung der

sanierten Anlagen profitieren können. Auch wenn der Beschwerdeführer mit der

Einhaltung der Vorgaben der Gesundheitsdirektion an die Unterlagen der

Staatsbeitragsgesuche vermeintlich das Verfahren eingehalten hat und einen

hohen (zeitlichen) Aufwand damit hatte, ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer

Anlass und auch die Möglichkeit dazu gehabt hätte, die Gesundheitsdirektion

über seine Absichten rechtzeitig ins Bild zu setzen.

Die vorgenommene Kürzung erweist sich demnach als gerade noch

verhältnismässig und je­denfalls im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden Er­messensspielraums

liegend, weshalb das Verwaltungsgericht nicht dazu berufen ist, dar­an etwas zu

ändern.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

7.

Ausgangsgemäss sind dem Beschwerdeführer die Kosten

aufzuerlegen und kann ihm keine Parteientschädigung zugesprochen werden (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2

VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15).

Auch der Beschwerdegegner verlangt die Zusprechung einer

Parteientschädigung. Grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen haben keinen

Anspruch auf Parteientschädigung, es sei denn, die Beantwortung des

Rechtsmittels sei mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden (vgl. VGr, 26. Oktober

2006, VB.2006.00292, E. 4 Abs. 2, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 19 f.). Davon ist vorliegend nicht auszugehen. Dem Beschwerdegegner

ist folglich ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 11'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 11'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …