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Entscheid

VB.2009.00350

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00350

17. Dezember 2009Deutsch16 min

(URT.2009.11979)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am nordöstlichen Rand der Stadt C, etwas erhöht, findet

sich ein Waldstück, das D. Südlich davon verläuft die E-Strasse, deren

nordwestlicher Bereich die unterhalb des D liegende, locker überbaute

Landhauszone mit Blick über die Stadt C erschliesst. Die E-Strasse liegt in der

Bauzone. Der erwähnte nordwestliche Teil der E-Strasse ist (gegen Südosten) bis

etwa auf Höhe der Liegenschaft Nr. 01 als Flurweg Kat.-Nr. 02 ausgeschieden und

erschliesst (gegen Nordwesten) eine Bauzonenfläche von etwa 20'000 m2.

Aufgrund der teilweise sehr grossen Parzellen mit beträchtlichen

Nutzungsreserven und der privilegierten Hanglage rechnete die Stadt C mit etwa

30 zusätzlichen Wohneinheiten bei verdichteter Nutzung der erwähnten

Grundstücke. Den Anforderungen an die Erschliessung vermöchte der als Flurweg

ausgeschiedene Teil der E-Strasse nicht zu genügen. Deswegen unterbreitete die

Stadt C den betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern am

17. Dezember 2007 ein Sanierungsprojekt für diesen Teil der E-Strasse; die

Betroffenen bevorzugten jedoch eine Lösung auf privater Basis. Nachdem sich

eine solche in der Folge nicht ergab, leitete die Stadt C mit Beschluss vom 9.

Dezember 2008 über das Gebiet F das amtliche Quartierplanverfahren nach § 147

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ein. Das Quartierplangebiet

umfasst die Grundstücke, welche durch die Aufhebung der Flurwege Kat.-Nrn. 02

(nordwestlicher Teil der E-Strasse), 11 (entlang des südwestlichen Teils des D)

sowie 08 (Abzweiger von der E-Strasse nach Osten kurz vor der Einmündung in die

G-Strasse) betroffen sind.

Erwägungen

II.

Gegen den Beschluss vom 9. Dezember 2008 erhoben am 28.

Februar 2009 A und B, je Miteigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 03 (E-Strasse 04)

und Mitglieder der Flurweggenossenschaft des Flurwegs 02 Rekurs bei der

Baudirektion des Kantons Zürich und machten geltend, der Flurweg 02 könne nicht

aufgehoben werden. Zudem diene das Quartierplanverfahren lediglich

Partikularinteressen, indem es nur die Erschliessung zweier Randparzellen

regle. Schliesslich habe die geplante Änderung der Einmündung der E- in die G-Strasse

nur unter Einbezug der direkten Anstösser zu erfolgen. Der Stadtrat von C entgegnete

in der Rekursantwort vom 24. März 2009, die Voraussetzungen für die Einleitung

des Quartierplanverfahrens seien erfüllt. Die erwähnten Flurwege seien aufzuheben,

weil sie nicht mehr der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung dienten. Es

gehe sodann nicht bloss um die Erschliessung zweier Randparzellen; vielmehr

seien die Grundstücke im Gebiet F nicht hinreichend erschlossen. Mit Verfügung

vom 26. Mai 2009 wies die Baudirektion den Rekurs ab, soweit sie darauf

eintrat.

III.

Dagegen richtet sich die von den Eheleuten A und B am 24.

Juni 2009 eingelegte Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Darin

verlangen sie, es sei der Quartierplaneinleitungsbeschluss im Gebiet F in

Anwendung von § 148 Abs. 2 PBG zu verweigern, und es sei die geplante Aufhebung

des Flurwegs Kat.-Nr. 02 aufgrund der dafür fehlenden Voraussetzungen ebenfalls

nicht zu gestatten. Die Baudirektion verwies in der Stellungnahme vom 24.

August 2009 auf den angefochtenen Entscheid und verzichtete auf eine

einlässliche Stellungnahme. Die Stadt C liess sich zur Beschwerde nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Die

vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Baudirektion

über die Einleitung eines Quartierplanverfahrens. Nach der geltenden Regelung

in § 331 lit. c PBG entscheidet die Baudirektion als einzige Rechtsmittelinstanz

Streitigkeiten über die Einleitung von Quartierplanverfahren. Allerdings garantiert

Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) jeder Person, dass sie

Rechtsstreitigkeiten durch eine richterliche Behörde beurteilen lassen kann.

Diese Rechtsweggarantie ist von den Kantonen zu gewährleisten, denn nur die

kantonalen Gerichte können die notwendige uneingeschränkte

Sachverhaltsüberprüfung vornehmen, während vor Bundesgericht nur offensichtlich

unrichtige Sachverhaltsfeststellungen gerügt werden können (vgl. Art. 97 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, BGG). Zudem sind die Kantone

gehalten, abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen obere kantonale

Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts einzusetzen.

1.2

Gemäss

Art. 130 Abs. 3 BGG haben die Kantone im Bereich des Verwaltungsrechts bis zum

31.

Dezember 2008 Ausführungsbestimmungen über die Zuständigkeit, die Organisation

und das Verfahren der Vorinstanzen des Bundesgerichts zu erlassen, einschliesslich

der Bestimmungen, die zur Gewährleistung der Rechtsweggarantie erforderlich

sind. Daraus ergibt sich, dass ein im kantonalen Recht nicht vorgesehener,

jedoch gemäss Bundesrecht erforderlicher Zugang zu einem oberen kantonalen

Gericht ab 1. Januar 2009 zu gewährleisten ist. Der Regierungsrat des Kantons

Zürich hat dazu am 9. Dezember 2008 eine Weisung an die Behörden zur

Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren (Art. 29a BV) per

1.

Januar 2009 erlassen. Danach haben die Verwaltungsbehörden des Kantons und

der Gemeinden bei Anordnungen, die sie nach dem 1. Januar 2009 erlassen, die

Rechtsmittelbelehrung so abzufassen, dass die Rechtsweggarantie gewährleistet

und die Vorinstanzenregelung nach Art. 86 ff. BGG eingehalten wird. Grundsätzlich

sind damit Rekursentscheide der Direktionen, Bezirksräte und Statthalter mit Beschwerde

beim Verwaltungsgericht anfechtbar (Weisung S. 16).

1.3

Vorliegend

besteht die Besonderheit, dass der Beschwerdegegner den Einleitungsbeschluss

für das Quartierplanverfahren F noch am 9. Dezember 2008, die Rekursinstanz

(Baudirektion) ihren Entscheid jedoch am 26. Mai 2009 gefällt hat. Indessen ist

die Regelung in der Weisung des Regierungsrates vom 9. Dezember 2008 klar.

Anordnungen (worunter auch etwa Rekursentscheide zu verstehen sind), die nach

dem 1. Januar 2009 ergangen sind, müssen den Rechtsweg garantieren und

letztlich damit den Weg an das Verwaltungsgericht offenhalten. Der Entscheid

der Baudirektion wurde am 26. Mai 2009 gefällt; die Baudirektion hat die

Anforderungen an die Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid gewahrt.

Entsprechend sind die Beschwerdeführenden entgegen § 331 lit. c PBG vorliegend

zur Beschwerde berechtigt und das Verwaltungsgericht die dafür zuständige

Instanz (so noch unter dem alten Recht schon Walter Haller/Peter Karlen, Planungs-,

Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 382). Dasselbe ergäbe sich

überdies daraus, dass es sich beim Beschluss über die Einleitung des

Quartierplanverfahrens um eine zivilrechtliche Angelegenheit im Sinn von Art. 6

Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention handelt (vgl. dazu VGr, 20. Mai

2009, VB.2008.00520, E. 1.3, www.vgrzh.ch).

1.4

In

sachlicher Hinsicht ist das Verwaltungsgericht nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 329 PBG zur Behandlung der

vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan (Quartierplan) betreffenden Beschwerde

zuständig.

2.

2.1

Der

Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs- und

baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen

Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG). Alle Grundstücke innerhalb des Quartierplangebiets

müssen durch den Quartierplan erschlossen werden und an gegebenenfalls

erforderlichen gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen teilhaben.

Dabei sind Erschliessungen sowie gemeinschaftliche Ausstattungen so

festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke

genügen (§ 128 Abs. 1 und 2 PBG).

2.2

Mit dem

Rekurs gegen die Einleitung des Quartierplanverfahrens oder deren Verweigerung

kann nur geltend gemacht werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens

fehlten oder sie seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht

mehr behoben werden (§ 148 Abs. 2 PBG). Abzulehnen sind Einleitungsgesuche für

Gebiete, welche auch nach Abschluss des Verfahrens in absehbarer Zeit keiner

baulichen Nutzung zugeführt werden können, wie zum Beispiel Waldareale, oder in

welchen eine in absehbarer Zeit nicht zu beseitigende Unmöglichkeit der Grob-

oder Basiserschliessung besteht. Wenn die Erschliessung und die Parzellenformen

für eine Überbauung des Quartierplangebiets genügend sind, jedoch ein

Quartierplanverfahren ausschliesslich privaten Interessen dient (etwa Schaffung

einer zusätzlichen Grundstückszufahrt), ohne dass damit auch ein öffentliches

Interesse verbunden wäre (etwa im öffentlichen Interesse erwünschte Verbesserung

der Erschliessung, Beseitigung eines polizei- oder planwidrigen Zustands), ist

die Einleitung des Quartierplanverfahrens ebenso abzulehnen. Demnach kann der

Einleitungsbeschluss nur nach einer grundsätzlichen Prüfung der Randbedingungen

(etwa Zweckmässigkeit der Gebietssanierung, vermutliche Bedürfnisse der

Öffentlichkeit) gefasst werden (Peter Müller et al., Kommentar zum Zürcher

Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, Wädenswil 1985, § 148 N. 2, §

147.

N. 2–5; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und

Baurecht, 4. A., Zürich 2006, Ziff. 4.8.3 S. 4-18).

2.3

Flurwege

gelten als Wege zur Erschliessung land- oder forstwirtschaftlicher Grundstücke.

Die Flurwegeigentümer können die Wege unbeschränkt zur land- oder

forstwirtschaftlichen Nutzung ihrer Grundstücke befahren oder begehen. Die Wege

sind durch die Eigentümer dauernd ihrem Zweck entsprechend zu unterhalten.

Flurwege sind ganz oder teilweise aufzuheben, wenn sie nicht mehr der land-

oder forstwirtschaftlichen Nutzung dienen. In eingezonten Gebieten kann die

Aufhebung im Quartierplanverfahren oder durch die zuständige Direktion von

Amtes wegen erfolgen (§§ 108 Abs. 1 lit. b, 110 Abs. 1, 112

Abs. 1, 115 Abs. 1 und 3 des Landwirtschaftsgesetzes vom

2.

September 1979, LG).

2.4

Die Aufhebung

von Flurwegen innerhalb von Bauzonen erfolgt unmittelbar durch den

Quartierplan. Die Weggenossenschaft ist zur Aufhebung von Gesetzes wegen

verpflichtet, wenn dies in einem Quartierplan erforderlich ist (Müller et al.,

§ 139 N. 6 b/aa; Fritzsche/Bösch, S. 9-25). Das Erfordernis der

grundsätzlichen Aufhebung ergibt sich einerseits daraus, dass sich die auf die

Benutzung mit Geräten zur Bewirtschaftung von Wald und Feldern ausgerichteten

Flur- und Genossenschaftswege in aller Regel bezüglich ihres Ausbaus als

ungenügend erweisen. Da anderseits Flurwege für die Erschliessung von Bauten,

die nicht der Land- und Forstwirtschaft dienen, nur mit Zustimmung der Mehrheit

der Wegberechtigten verwendet werden dürfen (§ 110 Abs. 2 LG), vermögen sie

regelmässig auch in rechtlicher Hinsicht nicht zu genügen. Für die Aufhebung im

Quartierplanverfahren ist das Einverständnis der Wegberechtigten hingegen nicht

erforderlich (§ 115 Abs. 3 und § 116 Abs. 1 LG; vgl. dazu Peter Kleb, Kosten

und Entschädigungen im Zürcher Quartierplanverfahren, Zürich 2004, S. 20 f.).

Daran ändern die von den Beschwerdeführern eingelegten Empfehlungen der

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich vom 4. Januar 1984 zur

Bereinigung der Flurweg- und Eigentümerverzeichnisse nichts.

3.

3.1

Die Beschwerdeführenden

stellen umfangreiche Berechnungen an, wonach es nicht zutreffen könne, dass

künftig mit etwa 30 Wohneinheiten im Quartierplangebiet zu rechnen sei. Sie

verneinen damit ein Erschliessungserfordernis im Quartierplangebiet. Demgegenüber

hielt die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid fest, die Berechnung von etwa

30.

möglichen Wohneinheiten werde von den damals Rekurrierenden (heute

Beschwerdeführenden) nicht ernsthaft infrage gestellt. Das haben die

Beschwerdeführenden nunmehr nachgeholt.

3.1.1

Vorerst ist festzuhalten, dass das Quartierplangebiet längst einer

baulichen Nutzung zugeführt wurde und es nunmehr darum geht, die

Erschliessungsanlagen der möglichen künftigen Nutzung anzupassen. Dies steht

zweifellos im öffentlichen Interesse, wobei es für die Einleitung des

Quartierplanverfahrens bereits genügen würde, dass auch nur ein Grundstück im

Quartierplangebiet nicht genügend erschlossen ist. Ausserdem sind die Parzellenformen

einer weitergehenden Überbauung zugänglich und vermöchte die bestehende Erschliessung

den Anforderungen von rund 30 weiteren möglichen Wohneinheiten nicht zu

genügen. Denn bei dieser Zahl von Wohneinheiten hat die Zufahrt über eine

Zufahrtsstrasse zu erfolgen, was eine Strassenbreite von 4.0 bis 4.75 m

erfordert, welche die E-Strasse im Quartierplangebiet überwiegend nicht

aufweist (vgl. § 5 lit. b, § 6 Abs. 1 der Zugangsnormalien vom

9.

Dezember 1987 sowie Anhang Technische Anforderungen Zufahrtsstrasse).

3.1.2

Die Beschwerdeführenden weisen darauf hin, dass die Parzellen Kat.-Nrn. 05

und 06 durch die D-Strasse erschlossen seien, woraus sie anscheinend auf die

fehlende Notwendigkeit eines Ausbaus des Flurwegs E-Strasse schliessen. Ebenso

wollen die Beschwerdeführenden die Erschliessung der weiteren Grossparzelle

Kat.-Nr. 07 über den Flurweg 08 gewährt sehen. Schliesslich sei die Parzelle

Kat.-Nr. 09 über den bereits ausgebauten Teil der E-Strasse zu erschliessen.

Aufgrund dieser Vorgaben und der entsprechenden Kürzung der überbaubaren Fläche

gelangen die Beschwerdeführenden dazu, dass bloss fünf zusätzliche

Wohneinheiten im Quartierplangebiet über die E-Strasse (02) erschlossen werden

müssten. Selbst wenn dem aber so wäre, würden durch die E-Strasse im

Quartierplangebiet über zehn Wohneinheiten erschlossen, wofür ein Zufahrtsweg

mit seinen Ausmassen nicht ausreichen würde. Insofern liegt ein polizeiliches

Interesse an einer Verbesserung der Erschliessung vor.

3.1.3

Im Übrigen kann die Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr. 05, die im

südlichen Teil auf einer Länge von etwa 70 m an die E-Strasse grenzt, nicht

über einen nur an die nordwestliche Ecke des Grundstücks von immerhin 4'648 m2

führenden Flurweg erfolgen, denn Zugänge sind so nahe an die zu erschliessenden

Grundstücke bzw. Bauten und Anlagen heranzuführen, dass ein wirksamer Einsatz

der öffentlichen Dienste (etwa Feuerwehr) möglich ist. Dasselbe gilt für die

Parzelle Kat.-Nr. 09, die schon heute über einen Abzweiger von der E-Strasse 02

als Zufahrt verfügt und nur in der südwestlichen Ecke an die bereits ausgebaute

E-Strasse grenzt. Selbst wenn weniger als 30 Wohnbauten möglich wären, erwiese

sich nach dem Dargelegten die bestehende Zufahrt in Form des Flurwegs E-Strasse

02.

jedenfalls als ungenügend, umso mehr, als der Zugang den aus der

Erschliessung künftiger Wohneinheiten resultierenden Verkehr aufnehmen muss und

es nicht nur darum geht zu prüfen, ob weitere Liegenschaften über die E-Strasse

im jetzigen Zustand überhaupt erreichbar wären. Dies gilt insbesondere auch für

die weitere Grossparzelle Kat.-Nr. 07, die – selbst wenn sie über den

Flurweg 08 erschlossen würde – die E-Strasse 02 nahe der Einfahrt in die G-Strasse

beanspruchte.

3.1.4

Dass das Quartierplangebiet in absehbarer Zeit keiner zusätzlichen

baulichen Nutzung zugeführt werden könnte, machen die Beschwerdeführenden nicht

geltend, weisen sie selbst doch auf einen erfolgten Neubau auf Parzelle

Kat.-Nr. 10 hin. Dass etwa die Parzellen Kat.-Nrn. 07 und 05 nicht weiter

parzelliert sind, steht dem nicht entgegen, hat doch das Quartierplanverfahren

gerade zum Zweck, die Grundstücke im Quartierplangebiet im Hinblick auf deren

vollständige Nutzung zu erschliessen (vorn E. 2.1). Angesichts der privilegierten

Wohnlage am E-Berg ist sodann davon auszugehen, dass die Eigentümer von

Parzellen mit Nutzungsreserven sich mindestens mit dem Gedanken der besseren

Ausnützung ihrer Parzellen tragen. Darauf deutet jedenfalls hin, dass sich eine

Mehrheit der Grundeigentümer im Quartierplangebiet – und nicht nur die

Eigentümer der "Randparzellen" Kat.-Nrn. 07 und 05 – anlässlich der

Orientierung über das Ungenügen der E-Strasse als Flurweg zur Erschliessung im

Dezember 2007 für eine Lösung auf privater Basis aussprachen, die dann nicht

zum Tragen kam. Entsprechend kann nicht davon ausgegangen werden, dass der

Quartierplaneinleitung lediglich private Interessen an einer Verbesserung einer

bereits genügenden Erschliessung zugrunde liegen.

Damit sind die Voraussetzungen zur Einleitung des

Quartierplanverfahrens erfüllt. Die Beschwerde ist daher insoweit abzuweisen.

3.2

Die

Beschwerdeführenden machen weiter geltend, die E-Strasse diene im fraglichen

Bereich (Flurweg 02) der forstwirtschaftlichen Nutzung des südwestlichen

Anteils des D-Waldes. Der Beschwerdegegner hatte dazu schon im Rekursverfahren

ausgeführt, daraus könne nicht abgeleitet werden, dass der Flurweg weiterhin

bestehen müsse.

3.2.1

Abzulehnen sind Einleitungsgesuche für Gebiete, in welchen eine in

absehbarer Zeit nicht zu beseitigende Unmöglichkeit der Grob- oder

Basiserschliessung besteht (vorn E. 2.2). Das wäre vorliegend allenfalls

der Fall, wenn der bestehende Flurweg 02 unter Berücksichtigung der künftig

erweiterten Wohnnutzung im Quartierplangebiet nicht aufgehoben werden dürfte,

was mindestens zu einer den Zugangsnormalien nicht entsprechenden

Basiserschliessung führte (vorn E. 3.1.1), weshalb kurz darauf einzugehen ist.

3.2.2

Unbestrittenermassen weist die E-Strasse als Flurweg schon heute eine sachfremde

Nutzung auf, indem sie höchstens am Rand der Erschliessung des südwestlichen

Teils des D-Waldes dient. An den überwiegenden Teil des nordwestlichen Abschnitts

der E-Strasse grenzen keine landwirtschaftlichen Grundstücke; vielmehr dient

die E-Strasse in diesem Bereich zur Hauptsache der Erschliessung von Bauten,

die nicht der Land- und Forstwirtschaft zuzuordnen sind. Erschliessen Flurwege

Bauten, die nicht der Landwirtschaft dienen, werden sie aber ihrem Zweck

entfremdet und sind – vorliegend – im Rahmen des Quartierplanverfahrens

aufzuheben, das alle Massnahmen zulässt, welche für die baureife Erschliessung

des Quartierplangebiets notwendig sind. Der landwirtschaftliche Verkehr kann

sich auf den neuen Quartierplanstrassen abwickeln (Peter Wiederkehr, Das

zürcherische Quartierplanrecht, Dietikon-Zürich 1972, S. 44 f.; vorn E. 2.4).

Auch insofern ist die Beschwerde daher abzuweisen.

3.3

Schliesslich

beanstanden die Beschwerdeführenden die im Rahmen des Quartierplans vorgesehene

Anpassung der Einmündung der E- in die G-Strasse, wofür ein Quartierplanverfahren

nicht nötig sei, da die Einmündung hinreichend übersichtlich sei. Der Beschwerdegegner

hatte demgegenüber ausgeführt, der Einmündungsbereich genüge den Anforderungen

an die Verkehrssicherheit nicht. Die weitgehend unsubstanziierten Vorbringen

der Beschwerdeführenden sind indessen nicht geeignet, die Einleitung des

Quartierplans infrage zu stellen, weshalb auch insofern die Beschwerde

abzuweisen ist.

4.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens den

Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung für den

Gesamtbetrag aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Entschädigung haben sie nicht verlangt; der Beschwerdegegner hat sich im

Beschwerdeverfahren nicht geäussert. Entsprechend ist keine Parteientschädigung

zuzusprechen.

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer

Haftung für den Gesamtbetrag.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an…